劉君博

［提要］包括設(shè)置專門人民法院在內(nèi)的人民法院組織體系的完善與國家權(quán)力在“條塊關(guān)系”上的分配密切相關(guān)。在司法治理功能日趨多元化的背景下,本輪司法體制改革的主要目標之一是實現(xiàn)“條塊分離”的人民法院體系應(yīng)當向著現(xiàn)代國家治理體系下司法職權(quán)配置模式轉(zhuǎn)型。司法職權(quán)的具體“權(quán)能”在不同層級、不同類型人民法院之間的配置各不相同。按照現(xiàn)行《人民法院組織法》的規(guī)范預(yù)設(shè),專門人民法院和普通人民法院的司法職權(quán)應(yīng)當進行差異化配置。專門人民法院所履行的司法職權(quán)應(yīng)當更具有“全國性公共事務(wù)”特征。

《人民法院組織法》第15條規(guī)定,專門人民法院包括軍事法院、海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等。近年來,隨著人民法院改革的不斷推進,最高人民法院先后批準設(shè)置了跨行政區(qū)劃法院、互聯(lián)網(wǎng)法院、知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院等集中審理特定類型案件的新型人民法院。其中,跨行政區(qū)劃法院、互聯(lián)網(wǎng)法院是否屬于規(guī)范意義上的專門人民法院尚存在一定爭議。

理論上一般認為,改革案件管轄制度、新設(shè)人民法院的主要目的有兩個方面:一是為了破解地方保護主義造成的訴訟“主客場”問題,確保司法公正和審判獨立;二是推進部分案件審判的專業(yè)化,促進法律的統(tǒng)一適用。[1]不過,司法“地方保護主義”在制度邏輯和經(jīng)驗層面能否完全證成其實不無疑問。[2]即便地方保護主義問題確實存在,相較于異地管轄和提級管轄而言,新設(shè)人民法院解決地方保護主義問題的制度成本更高。同理,通過在已有的地方各級人民法院內(nèi)部設(shè)立專門人民法庭或者專業(yè)審判庭、針對部分案件引入“飛躍上訴”制度,同樣可以低成本地解決審判專業(yè)化和法律統(tǒng)一適用問題。①此外,亦有深度參與司法體制改革的人士指出,專門法院與跨行政區(qū)劃法院不宜混為一談,后者僅是在原有鐵路運輸中級法院基礎(chǔ)上“加掛”牌子,全國人大常委會并未作出設(shè)立決定。[3]因此,在我們積極落實“深化司法體制改革,加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”改革目標的背景下,一個尤為重要的問題就是設(shè)置專門人民法院所應(yīng)遵循的制度原理和標準究竟為何?

一、條塊關(guān)系與專門人民法院

包括專門人民法院在內(nèi),任何國家機構(gòu)的設(shè)置、功能轉(zhuǎn)型都與一國的政治體制以及權(quán)力配置模式密切相關(guān)。分權(quán)與集權(quán)、政治統(tǒng)一與有效治理幾乎構(gòu)成了所有國家機構(gòu)變革的永恒主題。最高人民法院之下,專門人民法院與地方各級人民法院“雙軌制”設(shè)置的制度安排源于1954年《人民法院組織法》。②在形式淵源上,1954年《人民法院組織法》對人民法院體系的規(guī)定借鑒了蘇聯(lián)法院體系設(shè)置的經(jīng)驗,作為“普通法院”的地方各級人民法院與專門人民法院的區(qū)分亦源自1936年蘇聯(lián)憲法的制度設(shè)計。③“五四憲法”實施以后,地方各級人民法院與專門人民法院共同經(jīng)歷了文革期間“砸爛公檢法”,受到不同程度的沖擊乃至被取消,但在20世紀70-80年代以后,二者又共同恢復(fù)并快速發(fā)展。

在理論上,構(gòu)建何種類型、多大規(guī)模的法院體系與一個國家在進行有效治理過程中對司法機關(guān)的功能定位密切相關(guān)。新中國成立后直至改革開放初期,在政法傳統(tǒng)理論的指導(dǎo)下,人民法院的核心功能在于“審判刑事案件和民事案件,并且通過審判活動,懲辦一切犯罪分子,解決民事糾紛,以保衛(wèi)人民民主制度,維護公共秩序,保護公共財產(chǎn),保護公民的權(quán)利和合法利益,保障國家的社會主義建設(shè)和社會主義改造事業(yè)的順利進行”。④因此,不論是在法院組織法的規(guī)范層面上,還是在司法實踐中,海事法院、鐵路法院等專門人民法院與地方各級人民法院在國家治理體系中的功能定位上其實是高度同質(zhì)化的,即開展民事、刑事審判工作,維護公共秩序。

有鑒于專門人民法院與地方各級人民法院功能的同質(zhì)化,20世紀80年以來,海事法院、鐵路法院等專門人民法院的恢復(fù)或新設(shè)與當今學界所熱議的審判專業(yè)化并無直接聯(lián)系,相反,卻與國家權(quán)力在“條塊關(guān)系”上的分配是密切相關(guān)的。所謂“條塊關(guān)系”是源自中國本土政治學、社會學研究的一種描述性框架,一般用于指代中央到地方縱向上職能相同的部門體系與地方各級黨委、政府之間的關(guān)系。⑤在改革開放之后、黨的十八屆三中全會啟動司法體制改革之前約40年的時間里,如果以法院的人、財、物等司法行政事務(wù)管理權(quán)限作為劃分標準,那么,專門人民法院和地方各級人民法院大體上可以分別被劃入“條條”上的法院和“塊塊”上的法院。前者的司法行政事務(wù)主要由“條條”上的各個部委所主導(dǎo),后者則由地方各級黨政機關(guān)負責。

作為由“條條”上的部委管理司法行政事務(wù)的法院,專門人民法院與地方各級人民法院運轉(zhuǎn)的差別主要體現(xiàn)在人、財、物管理和保障等方面。特別是在改革開放初期,專門人民法院在人、財、物等方面“歸口”管理的特征尤為突出,很多制度經(jīng)驗甚至一直延續(xù)至今。20世紀80年代初設(shè)立的專門人民法院等共同的特點就是人、財、物均由林業(yè)部、交通運輸部、鐵道部等部委主導(dǎo)管理;最高人民法院以及專門人民法院的上級法院僅負責確定案件管轄權(quán)限和進行業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)、監(jiān)督。最早設(shè)立或復(fù)建的林區(qū)法院、海事法院、鐵路法院等專門人民法院都是由相關(guān)委部局牽頭組建,相應(yīng)地,專門人民法院的人員編制和干部任命都由相應(yīng)的委部局所主導(dǎo)。⑥直至政企分離、部委改革等的推進,林區(qū)法院、海事法院、鐵路法院等專門人民法院在司法行政管理體制方面才在形式上被納入到統(tǒng)一的國家司法體系。⑦與此形成對照的是,對于地方各級人民法院而言,同級黨委、人大、政府對法院的干部任免、法官任命、預(yù)算保障具有主管權(quán)力。按照黨管干部的原則,人民法院院長的任免由上級黨委主管,但同級黨委同樣擁有重要的話語權(quán);院長以下各級干部的任免都由同級黨委組織部門主管。[4]此外,地方各級人民法院解決辦公用房、法官子女入學、醫(yī)療福利等亦高度依賴同級政府。因此,所謂司法“地方保護主義”的論斷大抵由此而發(fā)。

與司法行政事務(wù)管理權(quán)限相適應(yīng)的是,專門人民法院的司法職權(quán)配置,即管轄案件的范圍和類型更側(cè)重于服務(wù)所屬部委的中心工作。在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的很長一段時間里,不論是“條條”上的法院還是“塊塊”上的法院,其在國家治理過程中的核心功能定位都是通過行使審判權(quán)化解民事、刑事糾紛,進而服務(wù)所在行政轄區(qū)或者部委的“中心工作”,為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。作為單一制國家,我國各級政府的機構(gòu)設(shè)置和職能呈現(xiàn)“職責同構(gòu)”的特征。[5]就制度規(guī)范和功能預(yù)設(shè)而言,1954年的《人民法院組織法》本身就未對地方各級人民法院和專門人民法院的司法職權(quán)進行區(qū)分或者差異化配置。所以,學界和司法實務(wù)界所批評的各類、各級人民法院職能“同一化”問題本質(zhì)上恰恰是我國單一制政治體制下各級政府機構(gòu)“職責同構(gòu)”的表現(xiàn)形式之一。[6]正是在此意義上,1979年制定的現(xiàn)行《人民法院組織法》第29條首次明確規(guī)定,專門人民法院的“職權(quán)”由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定,從而在制度規(guī)范層面預(yù)設(shè)了專門人民法院與普通人民法院司法職權(quán)差異化配置的可能性。當然,在改革開放初期,各類民商事主體對市場交易制度規(guī)范的需求遠不如今日。依托“條條”工作的需要設(shè)置專門人民法院、進而形成的“條塊分離”人民法院體系尚未對社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生嚴重阻礙。

二、司法治理功能的多元化

在本輪司法體制改革啟動之前,“條塊分離”的專門人民法院設(shè)置思路以及人民法院體系其實是與“職責同構(gòu)”政治學理論模式相適應(yīng)的,但已經(jīng)與1979年《人民法院組織法》第29條所預(yù)設(shè)差異化職權(quán)配置立法目的之間存在一定抵牾之處。易言之,“塊塊”上的法院主要解決所在行政轄區(qū)民事、刑事糾紛,化解矛盾,保證地方同級黨政機關(guān)工作的順利開展;“條條”上的法院則主要審理對口領(lǐng)域的案件,保證部委對相關(guān)領(lǐng)域調(diào)控管理目標的實現(xiàn)。但是,“職責同構(gòu)”本身就源于“計劃經(jīng)濟體制下中央既要集中掌握社會資源,又要支持地方自主發(fā)展來限制部門集權(quán)”,“職責同構(gòu)”的局限性也十分明顯,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,“地方全能”與“地方無能”并存、“中央集權(quán)”與中央權(quán)力被分割并存。[5]

改革開放以后,中央不斷向地方放權(quán)、分權(quán)用以增加地方活力,促進經(jīng)濟發(fā)展。在條塊關(guān)系的力量對比上,“塊塊”上的權(quán)力越來越充實,“條條”上的權(quán)力和資源則在一定程度上受限和向部分實權(quán)部委機關(guān)集中。在此背景下,人民法院作為司法機關(guān)參與國家治理的方式開始出現(xiàn)變化,一方面,人民法院整體的司法職權(quán)開始豐富起來,行政訴訟、知識產(chǎn)權(quán)訴訟、公司與證券訴訟、國家賠償、強制執(zhí)行等新型訴訟、非訟案件日益增多;另一方面,市場在生產(chǎn)要素流通、資源配置中發(fā)揮的作用日趨重要,人民法院通過行使審判權(quán)所確立的裁判規(guī)則會持續(xù)、深入地對社會經(jīng)濟發(fā)展和交易秩序產(chǎn)生影響,司法治理功能呈現(xiàn)多元化的趨勢。隨之而來的是,本就發(fā)源于計劃經(jīng)濟體制下的“條塊分離”人民法院體系開始出現(xiàn)與市場經(jīng)濟體制下司法治理功能多元化演進不“匹配”的癥狀。

首先,在原來的計劃經(jīng)濟體制之下,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及“單位”體制已經(jīng)極大地減少了糾紛的產(chǎn)生,專門人民法院和地方各級人民法院處理的民事、刑事糾紛類型都相對簡單,故而人民法院整體上在國家治理過程中發(fā)揮的作用相對較弱。[7]20世紀80年代,很多“條條”上的部委單位競相申請設(shè)置專門人民法院,固然有高效解決對口業(yè)務(wù)相關(guān)民事、刑事糾紛的便利性考量,但更多的還是可以通過擴張事權(quán)和編制來獲得解釋。不過,鐵路法院等專門人民法院在人、財、物方面對“條條”系統(tǒng)的依附,使其行使審判權(quán)的正當性備受質(zhì)疑;而且案件數(shù)量不足也使得此類專門人民法院存在的必要性顯得并不充分。鐵路法院、林區(qū)法院等早期設(shè)置的專門人民法院“人浮于事”“案少人多”現(xiàn)象極為明顯。[8]隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,“條條”上法院與“塊塊”上法院在受理案件數(shù)量上的差距越發(fā)明顯,以至于在黨的十八屆三中全會提出深化司法體制改革任務(wù)之初,鐵路法院內(nèi)部都提出了應(yīng)當“從地方法院分包部分案件,激活鐵路法院的存量審判資源”的觀點。[9]當然,部分“條條”上的法院盡管受理案件數(shù)量較少,但是像軍事法院、農(nóng)墾法院、林區(qū)法院、兵團法院除了有特殊的對人管轄功能外,其實還承擔著對跨越行政區(qū)劃的國營農(nóng)、牧場,林區(qū),兵團的治理功能,不宜簡單地從化解民事、刑事糾紛的效率維度判斷其存廢的正當性。

其次,“塊塊”上的地方各級人民法院“苦樂不均”,財政保障依賴同級地方政府,司法資源獲取與履行司法職權(quán)之間日趨失衡。歸屬“塊塊”上的地方各級人民法院既不能為同級黨政機關(guān)分憂,也無法為企業(yè)創(chuàng)收,能夠直接獲取的同級地方財政保障極為有限;部分法院甚至正常發(fā)放工資、支出辦公費用都很困難。隨著市場經(jīng)濟活動的日益增多,部分地方法院開始主動“上門攬案”,通過收取訴訟費用的方式拓展法院收入。[10]在施行“收支兩條線”后,部分地方政府還是根據(jù)法院上繳的訴訟費用金額按比例返還當年的財政預(yù)算。在此種司法資源獲取模式的激勵之下,法院“亂收費”的問題曾一度引起各界的廣泛批評。[11]從2000年開始,中央通過司法專項轉(zhuǎn)移支付的方式一定程度上緩解了地方各級人民法院,尤其是中、基層人民法院司法資源獲取不足的問題。地方各級人民法院司法財政保障的“地方化”現(xiàn)象也成為了省級以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理改革的直接動因。加之,地方政府通過土地財政、經(jīng)營城市等方式獲取資源,在土地征收過程中引發(fā)的行政、民事糾紛往往會成為地方黨政機關(guān)與同級人民法院進行博弈甚至利益交換的關(guān)鍵。因此,省級人財物統(tǒng)管改革的意義不僅在于改變地方各級人民法院財政保障“苦樂不均”的現(xiàn)狀、健全財政體制,更在于通過行政審判等方式加強對行政機關(guān)的監(jiān)督、實現(xiàn)司法治理的功能。[12]

最后,“同案同判”無法落實,審判權(quán)無法為建立全國統(tǒng)一大市場提供保障和預(yù)期。至少在計劃經(jīng)濟時代和改革開放初期,“司法統(tǒng)一”或者“同案同判”其實并不是包括最高人民法院在內(nèi)的法院系統(tǒng)的“工作目標”。司法統(tǒng)一意味著每個個體在法律適用上的同等對待,但在城鄉(xiāng)二元劃分、戶籍管理、干群關(guān)系的制度和話語體系之下,當事人的“身份”是決定糾紛處理結(jié)果的先決條件之一。同時,受到地方政府和社會“蜂窩式”構(gòu)造的影響,希望法院系統(tǒng)創(chuàng)設(shè)統(tǒng)一適用于全國各地的裁判規(guī)則也顯得并無必要。但是,隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展,訴訟“主客場”、以刑事手段干預(yù)民商事糾紛等問題日益凸顯。最高人民法院雖然是憲法文本上的最高審判機關(guān),但其本質(zhì)上只是一個“條條”上的法院,干部管理體制和財政保障制度決定了它對“塊塊”上的中級人民法院、基層人民法院影響力極為有限。兩審終審的審級制度設(shè)計使得最高人民法院只能通過發(fā)布司法解釋、指導(dǎo)性案例、啟動審判監(jiān)督程序等方式對中級人民法院、基層人民法院行使審判權(quán)的結(jié)果進行司法監(jiān)督,同案、類案不同判現(xiàn)象突出,大量糾紛無法做到“案結(jié)事了”,只能通過“涉訴信訪”等方式在“體外循環(huán)”,嚴重影響了司法權(quán)威和社會穩(wěn)定。市場經(jīng)濟的本質(zhì)是法治經(jīng)濟、規(guī)則經(jīng)濟,其良性運行迫切需要具有終局性、權(quán)威性的司法裁判提供穩(wěn)定的交易預(yù)期。信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展帶來的知識產(chǎn)權(quán)保護、營商環(huán)境改善等問題都迫切需要最高人民法院提供一個穩(wěn)定且可預(yù)測的、普遍適用于全國司法轄區(qū)的市場交易行為規(guī)則。

綜上所述,隨著社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟發(fā)展,審判權(quán)參與國家和社會治理的方式也日趨多元和深入,不僅要實現(xiàn)海量民商事糾紛的高效率化解、做到案結(jié)事了,還要有效監(jiān)督地方各級政府依法履職行權(quán),更需要為全國統(tǒng)一大市場的構(gòu)建提供規(guī)則指引。在此意義上,正是社會與經(jīng)濟變革催生的司法治理功能多元化發(fā)展決定了專門人民法院設(shè)置邏輯的根本轉(zhuǎn)變。

三、國家治理現(xiàn)代化與央地司法職權(quán)的重置

附著于“條塊關(guān)系”設(shè)置專門人民法院、構(gòu)建人民法院體系實際上是計劃經(jīng)濟背景下,司法治理功能弱化的一種制度性反映。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、人民法院在國家治理體系中所發(fā)揮的作用日益重要,現(xiàn)有的人民法院司法職權(quán)配置模式亟待重構(gòu)以實現(xiàn)其預(yù)設(shè)功能?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。正如張文顯教授所指出,國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)和實現(xiàn)路徑就是推進國家治理法治化。[13]司法治理功能的多元化發(fā)展本身其實是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求和國家治理法治化的客觀表現(xiàn)形式。但是,與西方治理模式明顯不同的是,改革開放以后,中國的治理模式變遷的一個重要特征是形成了“黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)”。[14]作為一個單一制國家,各級、各類人民法院已經(jīng)成為多元治理結(jié)構(gòu)中重要的治理主體和公共權(quán)力規(guī)范運行的必要節(jié)點。相應(yīng)地,計劃經(jīng)濟時代所奠基的“條塊分離”的人民法院體系以及專門人民法院設(shè)置邏輯也需要按照國家治理現(xiàn)代化的要求進行轉(zhuǎn)換。

具體來說,有無必要設(shè)置以及設(shè)置何種專門人民法院的核心問題是應(yīng)當為其配置何種類型的司法職權(quán)。在國家治理現(xiàn)代化的背景下,最高人民法院、專門人民法院以及地方各級人民法院的司法職權(quán)要按照其在國家以及地方多層次治理結(jié)構(gòu)中所預(yù)設(shè)的制度功能進行配置。按照事權(quán)與支出責任相對應(yīng)的理論,國家權(quán)力可以被劃分為中央事權(quán)和地方事權(quán)。一般來說,在僅考慮提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量的前提下,應(yīng)當依據(jù)“外部性程度和規(guī)模經(jīng)濟程度”來劃分具體權(quán)力是屬于中央事權(quán)還是地方事權(quán)。[15]司法職權(quán)的特殊之處在于其具體“權(quán)能”在“縱向”維度上是有區(qū)分的:下級法院側(cè)重糾紛解決、上訴法院側(cè)重司法監(jiān)督、最高法院側(cè)重統(tǒng)一司法。[16]除此之外,在“橫向”維度上,專門人民法院與普通人民法院的司法職權(quán)也應(yīng)按照管轄案件類型的外部性程度進行差異化配置。

按照2018年修訂后《人民法院組織法》第15條的規(guī)定,專門人民法院的“設(shè)置、組織、職權(quán)和法官任免”授權(quán)給全國人大常委會規(guī)定。這就意味著專門人民法院所應(yīng)履行的司法職權(quán)應(yīng)當更具有“全國性公共事務(wù)”特征。司法職權(quán)的劃分和配置主要與各類、各層級法院的性質(zhì)和功能定位有關(guān),而與當事人的利益無關(guān)。以美國聯(lián)邦法院與州法院之間司法事權(quán)的劃分為例,聯(lián)邦法院管轄涉及聯(lián)邦問題的案件、異籍案件、海事海商案件、以美國為一方當事人的案件等,州法院則管轄除此之外的其他糾紛。[17](P.11)聯(lián)邦法院管轄涉及聯(lián)邦問題案件和異籍案件的規(guī)則既保證了聯(lián)邦政府對聯(lián)邦事權(quán)的有效控制,也可以預(yù)防州的司法專斷和地方保護。同時,數(shù)量巨大的交通糾紛、家事糾紛、民事糾紛、刑事糾紛的化解其實是聯(lián)邦法院系統(tǒng)根本無法承受的,必須交由州法院系統(tǒng)予以處理。

在此意義上,依托1954年《人民法院組織法》構(gòu)建的“條塊分離”人民法院體系一定程度上也是中央與地方司法職權(quán)劃分的一種體現(xiàn)。只不過,在計劃經(jīng)濟年代,“條條”上的部委直管產(chǎn)、供、銷,市場流通環(huán)節(jié)被完全取消,隸屬于各個部委的國有企業(yè)之間的糾紛亦無須司法裁判的介入,設(shè)置專門人民法院解決涉及“全國性公共事務(wù)”問題的經(jīng)濟糾紛顯得并無必要。黨的十八大之后,“建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度”成為理順央地關(guān)系、建立現(xiàn)代國家治理體系的重要目標之一。立足于法律統(tǒng)一適用的視角,審判權(quán)固然可以被定性為中央事權(quán),但是,其實地方政府也會從解決各類糾紛、穩(wěn)定市場經(jīng)濟秩序中受益。因此,專門人民法院與普通人民法院司法職權(quán)配置界分的核心就在于案件管轄權(quán)的“央地”屬性,即專門人民法院原則上應(yīng)當專門管轄具有“全國性公共事務(wù)”特征的案件,比如知識產(chǎn)權(quán)糾紛、以地方政府為被告的行政訴訟、環(huán)境和資源保護糾紛、公益訴訟等;相應(yīng)地,中級、基層人民法院則更應(yīng)側(cè)重所在轄區(qū)的民事、刑事糾紛解決功能的實現(xiàn),確保公眾接近司法、獲得充分的公力救濟。

四、專門人民法院設(shè)置的“國家化”

在《憲法》以及《人民法院組織法》框架下,新設(shè)專門人民法院、重構(gòu)人民法院制度體系的目標其實就是通過差異化地配置司法職權(quán)從而更高效地實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理?！皸l條”關(guān)系在一定程度上代表了中央事權(quán),而“塊塊”關(guān)系更多則體現(xiàn)為地方事權(quán)?，F(xiàn)代國家治理體系之下的各類人民法院設(shè)置既要實現(xiàn)統(tǒng)一司法的規(guī)范目標,又要促進糾紛化解、服務(wù)地方發(fā)展。

在市場經(jīng)濟草創(chuàng)階段,統(tǒng)一司法、依法行政與糾紛化解之間的矛盾和沖突并不明顯,“條塊分離”的人民法院體系主要是為了服務(wù)中央部委縱向的“垂直管理”和地方經(jīng)濟發(fā)展。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高,地方政府在依法行政、環(huán)境保護、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面與發(fā)展本地經(jīng)濟之間的沖突日益明顯。即便實現(xiàn)了人、財、物的省級統(tǒng)管,在黨組織領(lǐng)導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)中,地方各級人民法院行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)同樣會面臨來自同級黨政機關(guān)和上級法院的影響。因此,專門人民法院的設(shè)置和司法職權(quán)配置應(yīng)當以“國家化”作為基本出發(fā)點,突出其司法管轄案件性質(zhì)的重要性、外部性以及排他性,強化其司法監(jiān)督職能和統(tǒng)一法律適用功能的實現(xiàn)。相較于此前全國人大常委會設(shè)立北京、上海、廣州知識產(chǎn)權(quán)法院以及設(shè)立上海金融法院的法律文本規(guī)范,2021年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于設(shè)立北京金融法院的決定》和2022年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于設(shè)立成渝金融法院的決定》中進一步明確了,北京金融法院和成渝金融法院對相關(guān)案件的管轄是“專門管轄”。這就意味著專門人民法院的司法職權(quán)配置具有專屬性和排他性,地方各級人民法院受理了應(yīng)由專門人民法院管轄的案件可能會導(dǎo)致裁判被撤銷。

目前,可以納入討論范圍的人民法院大體可以區(qū)分為兩類,一類是海事法院、林區(qū)法院、油田法院、兵團法院、農(nóng)墾法院以及尚未改制的鐵路法院等“傳統(tǒng)型”專門人民法院⑧;另一類則是本輪司法體制改革后新設(shè)置的知識產(chǎn)權(quán)法院、金融法院、互聯(lián)網(wǎng)法院和擁有一定集中管轄權(quán)限的跨行政區(qū)劃法院。

首先,專門人民法院原則上應(yīng)當限定專門管轄涉及“全國性公共事務(wù)”糾紛。故海事法院、知識產(chǎn)權(quán)法院是目前最為成熟、也最有必要設(shè)立的專門法院。一方面,隨著跨境商品貿(mào)易和知識經(jīng)濟的發(fā)展,海商海事糾紛和知識產(chǎn)權(quán)糾紛數(shù)量一直持續(xù)增加,確有設(shè)立專門法院進行處理的現(xiàn)實需求;另一方面,海商海事糾紛和知識產(chǎn)權(quán)糾紛本身具有很強的外部性,如果由普通法院來審理,很容易出現(xiàn)惡意串通、制造虛假訴訟,從而獲得馳名商標利益等問題。同時,考慮到涉及證券、期貨、信托等金融糾紛帶有鮮明的“全國性公共事務(wù)”特征,金融法院也應(yīng)當被歸入到專門法院的范疇,對相關(guān)領(lǐng)域的民事、行政案件進行專門管轄,為全國金融市場制度規(guī)范的完善提供指引。

其次,林區(qū)法院、油田法院、兵團法院、農(nóng)墾法院等附著于“條條”關(guān)系上設(shè)置的專門法院應(yīng)當參照普通法院配置司法職權(quán)。經(jīng)中央編辦與相關(guān)部委、最高人民法院協(xié)商,前述傳統(tǒng)的專門法院已經(jīng)被納入國家司法體系?？紤]到林區(qū)、油田、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和黑龍江省國營農(nóng)場管理局等機關(guān)在國家治理體系中特殊地位,此類專門法院仍有保留的必要性,但其案件管轄權(quán)限應(yīng)當參照普通法院設(shè)置,即側(cè)重解決轄區(qū)內(nèi)普通民、刑事糾紛,而不享有對特定類型案件專門管轄的司法職權(quán)。

再次,部分新建人民法院應(yīng)當進一步明確其案件管轄權(quán),區(qū)分專門管轄和普通法院對一般民事、刑事案件的集中管轄?？缧姓^(qū)劃的法院的內(nèi)涵和外延其實并不十分明確,如果著眼于防止地方保護主義和訴訟的主客場問題,那么所謂“跨行政區(qū)劃法院”應(yīng)當向行政專門法院轉(zhuǎn)型。將來的跨行政區(qū)劃法院應(yīng)當與知識產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、金融法院一樣,明確設(shè)置在中級人民法院這一層次,同時專門管轄以基層人民政府作為被告的行政訴訟案件、環(huán)境資源保護案件、公益訴訟和一定標的額以上的當事人不在同一司法轄區(qū)的案件。此外,互聯(lián)網(wǎng)法院的設(shè)立固然承載了探索“發(fā)揮司法在推動網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、保障網(wǎng)絡(luò)安全、構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)治理體系”的良好期待,不過,按照專門法院與普通法院的職能區(qū)分,北京、杭州、上海三地的互聯(lián)網(wǎng)法院其實只是涉網(wǎng)民商事糾紛的一種集中管轄并非專門管轄,可以稱之為普通法院審判的專業(yè)化。隨著普通法院在線訴訟、在線調(diào)解等審判模式的推廣,互聯(lián)網(wǎng)法院的案件管轄權(quán)限也可以相應(yīng)調(diào)整。

最后,著眼于統(tǒng)一法律適用和司法監(jiān)督職能的實現(xiàn),涉及專門人民法院管轄案件的上訴制度也需要做進一步修改。2019年1月1日開始實施《最高人民法院關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)法庭若干問題的規(guī)定》創(chuàng)造性地規(guī)定了最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭可以直接受理不服知識產(chǎn)權(quán)法院、中級人民法院作出判決提起上訴的案件,開啟中國的“飛躍上訴”制度。正如前文所述,在二審終審的審級制度模式下,最高人民法院其實很難通過個案裁判的方式統(tǒng)一司法。在此意義上,飛躍上訴制度可以說是專門人民法院落實司法統(tǒng)一目標的配套措施。隨著最高人民法院巡回法庭的全面設(shè)立,海事法院、金融法院以及北京市第四中級人民法院、上海市第三人民法院管轄的一審案件也可以采取飛躍上訴的方式,由對應(yīng)司法轄區(qū)的最高人民法院巡回法庭審理上訴案件。同時,在條件成熟的情況下,亦可以考慮由部分專門人民法院管轄普通人民法院的部分上訴和審判監(jiān)督案件,但僅享有維持和發(fā)回重審的有限裁判權(quán)、不進行改判,從而進一步強化其司法監(jiān)督的功能。

結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,審判權(quán)在國家治理體系中的地位越來越重要。人民法院司法職權(quán)重置的目標就是讓審判權(quán)在國家治理過程中充分發(fā)揮作用。作為單一制國家,我們既要追求司法裁判的統(tǒng)一、明確,也要便于地方化解糾紛、解決問題。借助央地事權(quán)劃分的理論和學說,可以為重新定位專門人民法院和普通人民法院的基本司法職權(quán)提供指引。

注釋：

①域外有關(guān)“司法專業(yè)化”的討論主要是以“通才型法官”作為背景,同樣不能簡單照搬用來解釋專門人民法院設(shè)置的內(nèi)在邏輯。參見【美】勞倫斯·鮑姆:《從專業(yè)化審判到專門法院——專門法院發(fā)展史》,何帆,方斯遠,譯,北京大學出版社2019年版,第37-38頁。

②1954年《人民法院組織法》第1條、第2條。

③蘇聯(lián)在1957年就取消了鐵路法院、水上運輸法院,僅保留了軍事法院。參見[蘇]V.伯格、Y.魯瑞:《蘇聯(lián)專門法院的性質(zhì)與活動》,魏新譯,載《國外社會科學》1983年第9期,第46-47頁。

④1954年《中華人民共和國人民法院組織法》第3條。

⑤“條塊關(guān)系”一般被用于解釋中央與地方政府的權(quán)責劃分和關(guān)系協(xié)調(diào)問題。不過,不同學科研究對“條條”“塊塊”以及“條塊關(guān)系”的界定仍然存在一定差別。例如,政治學學者往往采用“大政府”概念,黨委、立法、行政、司法、軍隊等都被歸入到政府的組織體系之下,而社會學學者在進行個案研究時一般更關(guān)注政府的行政職能,人民法院在條塊體系中位置往往被有意或者無意的忽略。可參見周振超:《當代中國政府“條塊關(guān)系”研究》,天津人民出版社2009年版,第2-3頁;劉忠:《條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生》,載《環(huán)球法律評論》2012年第1期,第107-108頁;曹正漢、王寧:《從礦區(qū)政府到地方政府:中國油田地區(qū)條塊關(guān)系的形成與演變》,載《社會》2019年第5期,第40-43頁。

⑥1980年7月25日《司法部、鐵道部關(guān)于籌建各級鐵路法院有關(guān)編制的通知》、1980年12月1日《林業(yè)部、司法部、公安部,最高人民檢察院關(guān)于在重點林區(qū)建立與健全林業(yè)公安、檢察、法院組織機構(gòu)的通知》、1984年5月24日《最高人民法院、交通部關(guān)于設(shè)立海事法院的通知》等均明確規(guī)定,鐵路法院、林區(qū)法院、海事法院的組織、人事編制均由“條條”系統(tǒng)管理。

⑦參見1998年《交通部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(國辦發(fā)[1998]67號)、2011年《最高人民法院關(guān)于推進鐵路法院管理體制改革工作的意見》(法發(fā)[2011]12號)等。

⑧考慮其對人管轄的特征,軍事法院在本質(zhì)上屬于一種特別法院(法庭),本文暫不對其進行討論,關(guān)于特別法院(法庭)的形成及特征論述可參見佀化強:《法院的類型、創(chuàng)設(shè)權(quán)歸屬及其司法權(quán)配置》,載《中外法學》2020年第5期,第1375頁。