胡長(zhǎng)云, 李 丹

(1. 邵陽學(xué)院 法商學(xué)院, 湖南 邵陽 422000; 2. 長(zhǎng)沙學(xué)院 法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410022)

本文所指“混合性黨規(guī)”是一種源于中國(guó)特色政黨制度與法治實(shí)踐的特殊法治形態(tài),是黨政機(jī)關(guān)共同參與制定的黨內(nèi)法規(guī),也是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的特殊類型,具備深厚的歷史淵源與迫切的實(shí)踐需求,在國(guó)家治理中屢見不鮮。具體而言,作為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的成熟規(guī)范,混合性黨規(guī)是黨的領(lǐng)導(dǎo)尋獲“依法”機(jī)制的具體表現(xiàn)[1]68,是聯(lián)合發(fā)文中的“法源性”依據(jù),需要盡快實(shí)現(xiàn)“入法”“入規(guī)”[2]83。然而,混合性黨規(guī)與純粹黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在制定主體、調(diào)整范圍、權(quán)責(zé)配置等方面存在顯著差異[3]88-89,不能簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)黨規(guī)與國(guó)法的理論與制度模式,也與廣義上的黨政聯(lián)合發(fā)文存在差別,加之學(xué)理研究相對(duì)滯后等現(xiàn)實(shí)問題,混合性黨規(guī)在法治建設(shè)過程中暴露出部分法治問題。其中,屬性定位、制定權(quán)限與審查監(jiān)督的問題涉及混合性黨規(guī)本體、制定與監(jiān)督保障,引起了廣泛關(guān)注,值得深入研究。

一、屬性之爭(zhēng):混合性黨規(guī)的定位問題

定性即判定事物的本質(zhì)屬性,是認(rèn)識(shí)事物的基礎(chǔ)。在對(duì)混合黨規(guī)的認(rèn)知與研究過程中,確定其屬性是基本工作。時(shí)下,中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不僅包括黨內(nèi)法規(guī)體系,還包括法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系和法治保障體系等其他重要組成部分?；旌闲渣h規(guī)作為黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的規(guī)范文本,與傳統(tǒng)認(rèn)知的上述體系似乎存在出入。其究竟如何定性?其屬于黨內(nèi)法規(guī)體系,還是法律規(guī)范體系?抑或是其他制度體系?目前尚存爭(zhēng)議,有待形成共識(shí)(1)雖然筆者傾向于將混合性黨規(guī)認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī),但基于混合性黨規(guī)聯(lián)合發(fā)文的復(fù)雜屬性,學(xué)界對(duì)聯(lián)合發(fā)文(含混合性黨規(guī))本質(zhì)屬性的認(rèn)定仍存在不同觀點(diǎn)。。

具體而言,針對(duì)混合性黨規(guī)的屬性問題,學(xué)界主要存在如下不同觀點(diǎn):其一,法律規(guī)范說,即主張混合性黨規(guī)屬于廣義上的國(guó)家法律,承認(rèn)混合性黨規(guī)的國(guó)法屬性。持該觀點(diǎn)的學(xué)者主要從兩個(gè)角度出發(fā),試圖證明混合性黨規(guī)的國(guó)法屬性:一是黨組織的“準(zhǔn)公共性”,即基于社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求和國(guó)家法律的認(rèn)可,有學(xué)者認(rèn)為黨組織實(shí)際發(fā)揮著重要的社會(huì)管理職能,其制定的黨內(nèi)法規(guī)自然成為國(guó)家法律的補(bǔ)充[4]40-49,混合性黨規(guī)亦不能例外;二是國(guó)家法律的包容與認(rèn)可,即基于外在形式、效力范圍等特征,認(rèn)為混合性黨規(guī)已然成為具有法律效力的政策性文件[5]2,甚至與國(guó)家法律基本一致,法律屬性躍然紙上。其二,黨內(nèi)法規(guī)說,即主張混合性黨規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)的特殊類別,屬于黨內(nèi)法規(guī)范疇。支撐該觀點(diǎn)的論據(jù)主要如下:一是發(fā)文主體以黨組織為主或由黨組織牽頭;二是發(fā)文字號(hào)以黨的文號(hào)為主;三是效力范圍涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政活動(dòng),是黨內(nèi)法規(guī)溢出的一種體現(xiàn);四是混合性黨規(guī)的“混合性”并不否定其體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的活動(dòng)的特征(2)歐愛民、周悅麗、馬家輝、李樹忠等圍繞混合性黨規(guī)的黨規(guī)屬性問題進(jìn)行分析,并在《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系論》《關(guān)于混合性黨內(nèi)法規(guī)的理論與實(shí)證研究》《黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系的再闡釋》等論著中進(jìn)行了論證。,也即混合性黨規(guī)是黨組織主導(dǎo)制定、彰顯黨的意志且體現(xiàn)一定“溢出”作用的特殊黨規(guī)。其三,復(fù)合屬性說,即認(rèn)為混合性黨規(guī)屬性復(fù)雜,難以簡(jiǎn)單劃分到黨規(guī)與國(guó)法任一體系。該類觀點(diǎn)主張混合性黨規(guī)由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定,發(fā)文關(guān)涉面涉及行政治理與黨的具體領(lǐng)導(dǎo)事務(wù),本身體現(xiàn)多元性,因而其兼具黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法法律的混合屬性(3)持該觀點(diǎn)的學(xué)者主要有肖金明教授,他在《關(guān)于黨內(nèi)法治概念的一般認(rèn)識(shí)》《法學(xué)視野下的黨規(guī)學(xué)學(xué)科建設(shè)》等文章中,基于制定主體的多元性等特征,對(duì)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的法規(guī)進(jìn)行定性,提出“復(fù)合屬性說”的觀點(diǎn)。此外,徐信貴在《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》一文中,也提出相似觀點(diǎn)。。上述觀點(diǎn)均持之有故、言之成理,但目前學(xué)界眾說紛紜、莫衷一是,側(cè)面反映出混合性黨規(guī)屬性不明的現(xiàn)實(shí)問題。

此外,相關(guān)政府網(wǎng)站、法規(guī)檢索系統(tǒng)和有關(guān)地方政府和公民的起訴狀顯示,黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的規(guī)范性文件(含本文所指混合性黨規(guī))被歸為“政策”“司法解釋或團(tuán)體規(guī)定”“國(guó)家規(guī)定”等[5]4。可見,混合性黨規(guī)定性之爭(zhēng)仍未平息,且在法治實(shí)踐中得以體現(xiàn)。因此,明確混合性黨規(guī)的屬性、解決混合性黨規(guī)的制度定位問題,具有現(xiàn)實(shí)必要性。

二、突出問題:混合性黨規(guī)的制定與監(jiān)督保障問題

相比純粹的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律,混合性黨規(guī)是行文面積更廣、涉及事項(xiàng)更多、制發(fā)程序更復(fù)雜的規(guī)范文本,但是目前僅有《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡(jiǎn)稱《制定條例》)、《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文格式國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》三個(gè)文件對(duì)之進(jìn)行規(guī)定,且《制定條例》僅在立規(guī)權(quán)限問題上附帶提及黨政機(jī)關(guān)“可以”聯(lián)合立規(guī),《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文格式國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》則主要對(duì)決議、決定、命令、公報(bào)、公告等十五種公文文件進(jìn)行規(guī)定,直接關(guān)于混合性黨規(guī)的條文和規(guī)定在黨和國(guó)家立法文件中難以覓得身影,造成混合性黨規(guī)規(guī)范性不足等問題,且主要表現(xiàn)在制定領(lǐng)域與監(jiān)督保障領(lǐng)域。

(一)混合性黨規(guī)制定領(lǐng)域的主要問題

立規(guī)是混合性黨規(guī)存在和實(shí)施的前提基礎(chǔ),可以理解為由擁有立規(guī)權(quán)限的黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)依照特定法治規(guī)范訂立混合性黨規(guī)的特殊權(quán)力。目前,《制定條例》和《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》承認(rèn)了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)的行為,但混合性黨規(guī)的立規(guī)權(quán)限依舊模糊,立規(guī)主體、權(quán)限范圍和主體組合模式等有待進(jìn)一步明晰。

1.立規(guī)主體范圍待明確

作為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī),混合性黨規(guī)的制定主體與純粹的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律存在明顯差異,其必須由特定黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)共同制定。一般而言,混合性黨規(guī)的制定主體需要滿足以下條件:就黨組織而言,黨組織一方需要擁有立規(guī)權(quán)?！吨贫l例》明確了純粹性黨規(guī)的立規(guī)主體,包括黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委等,混合性黨規(guī)的立規(guī)主體也需從中產(chǎn)生。就國(guó)家機(jī)關(guān)而言,國(guó)家機(jī)關(guān)一方需要擁有參與制定權(quán)。經(jīng)統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行混合性黨規(guī)中主要存在五類聯(lián)合主體,即國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)和享有一定公權(quán)力的人民團(tuán)體(4)在混合性黨規(guī)的立規(guī)實(shí)踐中,存在《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》《中外合資、合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)中方職工思想政治工作暫行規(guī)定》等由黨組織聯(lián)合國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)甚至是人民團(tuán)體制定的混合性黨規(guī),反映出混合性黨規(guī)制定主體的多元性。,而目前《制定條例》僅規(guī)定涉及“政府職權(quán)”的事項(xiàng)由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定。結(jié)合“政府職權(quán)”推理可知,該規(guī)定中黨政機(jī)關(guān)的“政”應(yīng)當(dāng)指狹義的政府,即國(guó)家行政機(jī)關(guān),而權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等被排除在外,未得到明確授權(quán),與立規(guī)實(shí)踐存在“脫鉤”,反映出立規(guī)主體范圍模糊的問題。事實(shí)上,基于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位,中國(guó)共產(chǎn)黨在主導(dǎo)制定混合性黨規(guī)的過程中,難免涉及除行政事務(wù)以外的其他國(guó)家事務(wù),需要與其他國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合立規(guī)。因此,要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)混合性黨規(guī)制定主體的增容,將權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等明確納入混合性黨規(guī)的制定主體中,以促成法治規(guī)范與實(shí)踐需求的一致性。

2.立規(guī)主體權(quán)限待明晰

“我們必須深入到法律或政治體制的后面觀察,它們提示人們所有的法律權(quán)力都是有限的?！盵6]68混合性黨規(guī)制定權(quán)作為公權(quán)力的一種,也必須得到有效的限制,明晰混合性黨規(guī)立規(guī)主體權(quán)限范圍是不容忽視的環(huán)節(jié)。然而時(shí)下,權(quán)限的不明確是混合性黨規(guī)在法治實(shí)踐中突顯的又一問題,且主要表現(xiàn)在兩個(gè)維度:一是立規(guī)事項(xiàng)范圍不明確。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有效運(yùn)行,需要黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律等各類法治規(guī)范以不同方式在不同領(lǐng)域發(fā)揮其特有的功能為基礎(chǔ)[7]27,但是現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律中缺乏有關(guān)制定主體可以針對(duì)何類事務(wù)制發(fā)具體規(guī)定的規(guī)范,即缺乏關(guān)于混合性黨規(guī)調(diào)整事項(xiàng)的限制性規(guī)定,容易造成立規(guī)事項(xiàng)泛化、黨規(guī)國(guó)法界限模糊等問題,甚至可能埋下黨政不分、政治與法律“去界分化”等現(xiàn)實(shí)隱患。這是混合性黨規(guī)在制定與實(shí)施中需要謹(jǐn)慎對(duì)待的問題。二是立規(guī)層級(jí)范圍不明確。層級(jí)范圍與聯(lián)合立規(guī)主體所制定的混合性黨規(guī)的級(jí)別息息相關(guān)。以純粹性黨規(guī)為例,黨中央可以圍繞黨內(nèi)重要工作制定出臺(tái)準(zhǔn)則、條例等位階相對(duì)較高的規(guī)定,而黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委則主要制定規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等低位階黨內(nèi)法規(guī)。同樣地,混合性黨規(guī)的制定出臺(tái)應(yīng)當(dāng)比照上述規(guī)定,但是由于法規(guī)規(guī)定的缺位等客觀因素,在混合性黨規(guī)體系中存在由中共中央辦公廳等中央工作機(jī)關(guān)牽頭制定的以“條例”命名的混合性黨規(guī),如《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》《機(jī)關(guān)檔案工作條例》等。這是混合性黨規(guī)體系建設(shè)中亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

3.立規(guī)主體組織模式待改良

混合性黨規(guī)由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定,如何“聯(lián)合”也成為值得關(guān)注的問題。在實(shí)踐中,黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)主要就職權(quán)管理范圍內(nèi)的同類或近似事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合立規(guī),也即混合性黨規(guī)的制定出臺(tái)主要以黨政機(jī)關(guān)職權(quán)的相似性和職能范圍的重疊性為基礎(chǔ),聯(lián)合主體的組合模式屬于“職權(quán)交叉模式”。例如,2005年中共中央宣傳部、文化部等六部門就文化宣傳事項(xiàng)共同制定出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的辦法》等。該模式突出黨政機(jī)關(guān)職權(quán),有利于加強(qiáng)職能相似部門的溝通聯(lián)系,實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)一立”(5)所謂“兩規(guī)一立”,是指黨政機(jī)關(guān)就職權(quán)管理范圍內(nèi)的相同或相似事項(xiàng)進(jìn)行共同立法,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的“一體化”,有利于降低立法成本,避免各自立法造成立法資源的浪費(fèi),參見歐愛民、李丹《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》一文。。然而《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文”,也即以職權(quán)交叉性為基礎(chǔ),混合性黨規(guī)的制定應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充確立“同級(jí)聯(lián)合”的模式,但是在混合性黨規(guī)體系內(nèi),存在部分主體級(jí)別不一的組合模式。例如,中共中央紀(jì)委與國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制定了《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》,中共中央組織部與最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合制定了《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》等。在實(shí)踐中,一般法規(guī)文件因其制定機(jī)關(guān)、制定程序和依據(jù)不同,效力等級(jí)也不一樣[8]230,而上述例中黨的組織與國(guó)家機(jī)關(guān)級(jí)別“錯(cuò)位”,容易造成對(duì)混合性黨規(guī)效力級(jí)別的判斷失誤,是混合性黨規(guī)制定和實(shí)施中存在的現(xiàn)實(shí)問題。

(二)混合性黨規(guī)監(jiān)督保障領(lǐng)域的主要問題

在實(shí)踐中,混合性黨規(guī)的監(jiān)督保障缺陷主要表現(xiàn)于兩個(gè)方面,即備案審查機(jī)制和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺失。

1.備案審查斷層

就備案審查而言,目前我國(guó)的監(jiān)督體制與現(xiàn)行規(guī)范性文件的制定體制和表現(xiàn)形式緊密相聯(lián),每個(gè)監(jiān)督主體對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的規(guī)范性文件形式[9]97。國(guó)家法律法規(guī)由人大和行政系統(tǒng)進(jìn)行備案審查,黨內(nèi)法規(guī)由黨的組織進(jìn)行備案審查,但是混合性黨規(guī)作為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的法規(guī)文件,其制定主體的二元性不僅未形成雙重備案審查,反而造成備案審查的斷層。

一方面,混合性黨規(guī)存在規(guī)避黨內(nèi)法規(guī)備案審查程序的嫌疑。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第二條規(guī)定“本規(guī)定適用于黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查工作”,從字面意思解釋可知,黨內(nèi)備案范圍限于黨組織制定的文件,不包括聯(lián)合制定主體制發(fā)的文件,也即黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的法規(guī)不屬于傳統(tǒng)黨規(guī)和黨的規(guī)范性文件的備案范疇。

另一方面,混合性黨規(guī)在人大、行政和司法備案審查體系之外。混合性黨規(guī)規(guī)定的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上與國(guó)家法律、行政法規(guī)等相互重合,其中也不乏對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和普通公民權(quán)利(力)義務(wù)的規(guī)定,但由于混合性黨規(guī)涉及黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)兩重制定主體,國(guó)家機(jī)關(guān)往往以無權(quán)審查黨組織文件為由,將混合性黨規(guī)排除在審查體系之外。總體而言,混合性黨規(guī)的屬性不明,因而有學(xué)者提出即便是黨政聯(lián)合發(fā)文,人大和行政系統(tǒng)的備案和審查也管不了,更不可能由法院進(jìn)行司法審查[10]146。綜上可見,混合性黨規(guī)尚處于黨規(guī)和國(guó)法備案審查的范圍之外,導(dǎo)致出現(xiàn)備案審查的斷層。

2.權(quán)利救濟(jì)缺位

就權(quán)利救濟(jì)而言,混合性黨規(guī)的屬性復(fù)雜,既不屬于純粹國(guó)家法律體系,又不屬于純粹黨內(nèi)法規(guī)體系。當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)依據(jù)混合性黨規(guī)對(duì)公民、法人和其他組織的權(quán)利造成損害時(shí),當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)就會(huì)遭遇中國(guó)式的制度瓶頸[11]201。質(zhì)言之,混合性黨規(guī)的救濟(jì)機(jī)制缺位主要體現(xiàn)在非黨組織和黨外人士群體中,即當(dāng)上述“黨外主體”的權(quán)利因混合性黨規(guī)的實(shí)施受到侵害時(shí),其無法通過國(guó)家救濟(jì)或黨內(nèi)救濟(jì)途徑獲得補(bǔ)償。

具體而言,混合性黨規(guī)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面:其一,國(guó)家救濟(jì)不適用。由于混合性黨規(guī)與一般國(guó)家法律、行政法規(guī)等不同,且主要以黨的文號(hào)、黨的名義頒布實(shí)施,國(guó)家機(jī)關(guān)以混合性黨規(guī)為依據(jù)做出的行為與傳統(tǒng)意義上的國(guó)家行為不同,不屬于傳統(tǒng)法學(xué)理論上的“法定職權(quán)”行為。這導(dǎo)致公民無法通過一般的行政復(fù)議、行政訴訟等程序獲得權(quán)利救濟(jì),引發(fā)公民權(quán)利救濟(jì)環(huán)節(jié)缺失等問題。其二,黨內(nèi)救濟(jì)不適格。在黨內(nèi)法規(guī)體系中,《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等監(jiān)督保障類法規(guī)主要圍繞黨內(nèi)主體展開,并未設(shè)置非黨組織和黨外人士的權(quán)利保障機(jī)制,因此由實(shí)施混合性黨規(guī)引發(fā)的“黨外主體”權(quán)利侵害等問題,無法借助黨內(nèi)途徑獲取補(bǔ)救,即非黨組織和黨外人士不具備啟動(dòng)黨內(nèi)救濟(jì)途徑的主體身份,其無法通過傳統(tǒng)黨內(nèi)途徑獲得權(quán)利救濟(jì)。由此可知,權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的缺失成為混合性黨規(guī)法治化、規(guī)范化道路上的痼疾,亟須解決。

三、解決對(duì)策:混合性黨規(guī)的規(guī)范化路徑

基于法治實(shí)踐的先行性和治國(guó)理政的必要性,黨政機(jī)關(guān)在治理實(shí)踐中探索了新的特色道路,聯(lián)合制定了諸多行之有效的混合性黨規(guī)。但是,由于理論與實(shí)踐的脫節(jié)和制度的發(fā)展變化,混合性黨規(guī)作為一類特殊聯(lián)合發(fā)文,其性質(zhì)需要進(jìn)一步加以明確、制度運(yùn)行需要進(jìn)一步加以規(guī)制,以保障其在實(shí)踐中合理適用,實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法治化發(fā)展。針對(duì)混合性黨規(guī)存在的突出問題,以下提出幾點(diǎn)構(gòu)想:

(一)合理定性混合性黨規(guī)

明確混合性黨規(guī)的屬性是準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)混合性黨規(guī)的必由之路,也是平息現(xiàn)有紛爭(zhēng)、解決混合性黨規(guī)實(shí)踐難題的基礎(chǔ)。基于現(xiàn)有研究可知,學(xué)界主要將黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文歸納為文件說、行文說、工具說等諸多觀點(diǎn),且從其特征上看,存在“典型的復(fù)合性特征”[12]120。可見,學(xué)界尚未對(duì)聯(lián)合發(fā)文達(dá)成共識(shí),對(duì)混合性黨規(guī)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)也亟待明晰。結(jié)合混合性黨規(guī)的制度實(shí)踐和上文總結(jié)的幾類觀點(diǎn),建議賦予混合性黨規(guī)黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性,將其納入黨規(guī)范疇,主要理由如下:

首先,從內(nèi)在機(jī)理上看,混合性黨規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)具有一致性。雖然混合性黨規(guī)具有制定主體復(fù)合性、調(diào)整對(duì)象混合性、規(guī)范效力雙重性等特征,但此為其區(qū)別于純粹黨內(nèi)法規(guī)的典型特征,其“混合性”并不否定其體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的活動(dòng)的特征,符合“黨內(nèi)法規(guī)”的定義要求[13]83。具體而言,混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)內(nèi)在機(jī)理的一致性主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面:其一,混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)的本質(zhì)相同。二者作為黨組織主導(dǎo)制定或單獨(dú)制定的規(guī)章制度,都是黨的政策、方針、路線的具體化和制度化,都集中體現(xiàn)了黨的統(tǒng)一意志,是黨的領(lǐng)導(dǎo)與依規(guī)治黨、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。其二,混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)的根本目標(biāo)一致。二者作為黨的意志的載體,均以加強(qiáng)黨的建設(shè)、保持黨的先進(jìn)性與純潔性為目標(biāo),根本目的在于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,確保黨和國(guó)家興旺發(fā)達(dá)、長(zhǎng)治久安。其三,混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)的治理邏輯相同。二者以黨組織、普通黨員和黨的干部等主體為調(diào)整對(duì)象,通過為之設(shè)置相應(yīng)的權(quán)利義務(wù),以實(shí)現(xiàn)規(guī)范具體調(diào)整對(duì)象行為活動(dòng)之目的,體現(xiàn)出治理邏輯的一致性。

其次,從外在形式上看,混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)具有相似性。據(jù)統(tǒng)計(jì),現(xiàn)行中央級(jí)別混合性黨規(guī)主要以條例、規(guī)定、規(guī)則、辦法等命名,以法規(guī)體為行文方式,且行文布局采用篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)的邏輯結(jié)構(gòu),與純粹性黨規(guī)的外在表現(xiàn)形式基本一致,滿足黨內(nèi)法規(guī)的外在特征要求。如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等,是由中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院制發(fā)的混合性黨規(guī),其外在形式與一般黨內(nèi)法規(guī)無異?？梢?混合性黨規(guī)嚴(yán)格遵守了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的具體規(guī)定,符合黨內(nèi)法規(guī)的體例特征。

再次,從法規(guī)效力上看,混合性黨規(guī)是具有“外溢”效應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)。混合性黨規(guī)作為黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)以各自職權(quán)為基礎(chǔ)聯(lián)合制定的規(guī)章制度,適用范圍橫跨黨政兩大領(lǐng)域,既能在黨的治理領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮效力,調(diào)整黨組織和黨員的行為活動(dòng),又能在國(guó)家范圍內(nèi)適用,對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、普通公民和其他組織具有約束力。其體現(xiàn)了對(duì)黨管干部、黨管人才等“黨管原則”的具體遵循,解決了純粹性黨規(guī)調(diào)整黨外主體的名謂問題,使黨的具體管理行為有法可依,同時(shí)為“黨管原則”提供了制度保障[3]90,是黨內(nèi)法規(guī)體系中具有“外溢”效應(yīng)的部分。

最后,從法治體系上看,混合性黨規(guī)與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)體系兼容。2019年,中國(guó)共產(chǎn)黨修訂并頒布新的《制定條例》,根據(jù)黨規(guī)實(shí)踐需求對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的法定概念作出調(diào)整,將黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度”調(diào)整為是“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度”,并肯定了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨規(guī)的行為,為混合性黨規(guī)融入黨內(nèi)法規(guī)體系提供了制度依據(jù)。

(二)完善現(xiàn)有立規(guī)機(jī)制

立規(guī)權(quán)限模糊是實(shí)現(xiàn)混合性黨規(guī)規(guī)范化的障礙,必須予以解決。目前,對(duì)于如何建立健全混合性黨規(guī)的立規(guī)機(jī)制,主要有兩條路徑選擇:一是單獨(dú)立規(guī),即以混合性黨規(guī)的定性為基礎(chǔ),通過《制定條例》對(duì)混合性黨規(guī)的制定問題進(jìn)行規(guī)范,將有待明確的立規(guī)主體、立規(guī)事項(xiàng)等問題納入現(xiàn)有條例之中,實(shí)現(xiàn)混合性黨規(guī)制定有規(guī)可依。二是聯(lián)合立規(guī),即采取黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定混合性黨規(guī)的形式,修訂專門的《混合黨規(guī)制定規(guī)則》,為混合性黨規(guī)的制定提供直接依據(jù)。上述兩種途徑各有優(yōu)劣,但在主要規(guī)范內(nèi)容上基本趨同,即均需著重對(duì)以下問題作出規(guī)定:

1.明確立規(guī)主體范圍

目前,擁有混合性黨規(guī)制定權(quán)限的主體范圍有待進(jìn)一步明確。具體而言,《制定條例》已經(jīng)對(duì)享有立規(guī)權(quán)的黨組織作出明確列舉。混合性黨規(guī)作為黨內(nèi)法規(guī)的重要組成部分,其黨組織一方制定主體須與純粹性黨規(guī)制定主體保持一致,也即享有混合性黨規(guī)制定權(quán)限的黨組織范圍業(yè)已明晰,主要問題在于對(duì)非黨組織一方范圍的界定上?！吨贫l例》對(duì)政府與黨組織聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行了肯定,現(xiàn)有問題主要在于如何實(shí)現(xiàn)非黨組織一方的增容,也即如何合理地將行政機(jī)關(guān)以外的其他政權(quán)機(jī)關(guān)納入制定主體范疇中,明確人大、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的立規(guī)權(quán)。為方便統(tǒng)一,建議將《制定條例》中“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的,可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”修改為“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)范圍事項(xiàng)的,可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”,并通過黨規(guī)解釋或其他途徑對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)”的范圍進(jìn)行明確,以解決立規(guī)主體范圍模糊的問題。

2.限定立規(guī)具體事項(xiàng)

混合性黨規(guī)是“政法融合”的特殊產(chǎn)物,其誕生和發(fā)展將在一定程度上模糊黨規(guī)與國(guó)法的邊界,不僅可能催生政治與法律的“去界分化”,還會(huì)給法律系統(tǒng)的自主性帶來沖擊[14]81。因此,要嚴(yán)格限定混合性黨規(guī)的立規(guī)內(nèi)容,將其控制在特定的空間和事項(xiàng)中,以免破壞現(xiàn)有黨規(guī)與國(guó)法平衡發(fā)展、并行不悖的良好格局。明確混合性黨規(guī)的立規(guī)事項(xiàng),需要在立規(guī)過程中對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行列舉。根據(jù)實(shí)踐需求,本文認(rèn)為宜將混合性黨規(guī)的制定事項(xiàng)限定在黨的領(lǐng)導(dǎo)事項(xiàng)、黨政共治事項(xiàng)、黨政協(xié)作事項(xiàng)等當(dāng)中,并將上述事項(xiàng)列入具體規(guī)定中,對(duì)《制定條例》中所謂的“政府職權(quán)范圍事項(xiàng)”予以解釋和限定,提升具體條文的可操作性和明確性。

3.設(shè)立立規(guī)主體組合原則

就立規(guī)主體的組合模式而言,現(xiàn)存最大的問題在于主體級(jí)別不一,導(dǎo)致混合性黨規(guī)的效力級(jí)別難以認(rèn)定。因此,綜合《制定條例》及其相關(guān)規(guī)定,建議為制定主體的組合設(shè)置兩大原則:一是同質(zhì)原則,即聯(lián)合立規(guī)的黨政機(jī)關(guān)是管理相同或相似事項(xiàng)的機(jī)構(gòu),其職權(quán)性質(zhì)具有相似性,如中共中央宣傳部與文化和旅游部、中共中央組織部和國(guó)家人社部等。二是同級(jí)原則,即根據(jù)《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》規(guī)定,聯(lián)合立規(guī)的黨政機(jī)關(guān)的層級(jí)應(yīng)當(dāng)一致,遵循同級(jí)聯(lián)合的要求,如中共中央一般與國(guó)務(wù)院聯(lián)合、中共中央辦公廳一般與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合等。上述兩大原則作為混合性黨規(guī)制定主體組合的原則存在先后性,一般以同質(zhì)原則為主,同級(jí)原則輔。如,中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與以前的國(guó)家監(jiān)察部同級(jí),二者在監(jiān)察體制改革前共同制定了諸多混合性黨規(guī)。又如,《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)工作管理暫行辦法》《抗震救災(zāi)款物管理使用違紀(jì)行為處分規(guī)定》等。在監(jiān)察體制改革后,我國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì),其在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的級(jí)別較紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨的組織機(jī)構(gòu)中級(jí)別高,但紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)職能的高度重合,且二者采取合署辦公的工作機(jī)制,所以二者聯(lián)合制定混合性黨規(guī)不宜視為對(duì)同級(jí)原則的破壞,而是對(duì)同質(zhì)原則的遵循,體現(xiàn)同質(zhì)原則優(yōu)先的特征。

(三)建立健全監(jiān)督保障機(jī)制

審查監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)的缺位是混合性黨規(guī)制度在實(shí)施過程中亟待解決的重大難題。解決上述問題可從如下兩處發(fā)力:

1.構(gòu)建黨政聯(lián)審機(jī)制

所謂黨政聯(lián)審機(jī)制,指由黨的備案審查機(jī)關(guān)和國(guó)家備案審查機(jī)關(guān)作為聯(lián)合審查主體,共同負(fù)責(zé)混合性黨規(guī)的備案審查工作的審查機(jī)制。在法治實(shí)踐中,凡是需黨政聯(lián)合下發(fā)的文件,基本上是行政事務(wù)居多、關(guān)系重大、具有普遍約束力、必須貫徹制定的規(guī)范性文件,且黨委與政府處于相互平行而非相互隸屬的關(guān)系中,黨委和政府各自作為文件的制發(fā)主體之一。這樣便具備了黨內(nèi)法規(guī)或行政規(guī)范性文件備案審查的要件,因而對(duì)混合性黨規(guī)進(jìn)行審查是合乎法理的[15]。因此,由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合審查具有可行性。

具體而言,本文所指黨政聯(lián)審機(jī)制可分為兩類:一是主副聯(lián)審機(jī)制,即為方便審查工作推進(jìn),對(duì)多主體(超過兩個(gè))發(fā)文的混合性黨規(guī)的審查,以發(fā)文字號(hào)為標(biāo)準(zhǔn),確定混合性黨規(guī)的主要制發(fā)主體和其他配合行文主體,由主要制發(fā)主體負(fù)責(zé)備案審查的主要工作,對(duì)混合性黨規(guī)的合法性、合理性等進(jìn)行審查。如,《關(guān)于加強(qiáng)文化產(chǎn)品進(jìn)口管理的辦法》由中共中央宣傳部聯(lián)合國(guó)家廣播電影電視總局和文化部聯(lián)合制定,發(fā)文字號(hào)為中宣發(fā)〔2005〕15號(hào)。由此可知,中宣部是主要牽頭和主導(dǎo)機(jī)關(guān),廣電總局和文化部是配合和協(xié)助部門。該法規(guī)可由中宣部負(fù)責(zé)主要審查事項(xiàng),其他部門配合審查工作。此法既能降低部門工作量、加快審查進(jìn)程,又能保證法規(guī)得到必要的審查監(jiān)督,且具有較高的可操作性。二是平行審查機(jī)制,即針對(duì)兩個(gè)發(fā)文主體聯(lián)合制發(fā)的混合性黨規(guī),應(yīng)由聯(lián)合制發(fā)主體進(jìn)行審查。如衡水黨政機(jī)關(guān)建立的“公文文稿聯(lián)審機(jī)制”,提出黨委和市政府聯(lián)合行文或“兩辦”聯(lián)合行文的文稿,市委、市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽批后,黨政辦公室負(fù)責(zé)公文審核的科室都要對(duì)文件進(jìn)行審核,并提出書面意見,存在問題的由起草部門修改后再行文,未經(jīng)“兩辦”審核的文稿不得正式行文[16]。此法要求黨政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)審查責(zé)任,有利于加強(qiáng)對(duì)混合性黨規(guī)的合法性審查,降低法規(guī)的違法、違規(guī)程度,具有借鑒意義。

2.建立綜合救濟(jì)機(jī)制

所謂綜合救濟(jì)機(jī)制,即不以黨內(nèi)黨外為區(qū)分,為混合性黨規(guī)具體執(zhí)行所涉侵權(quán)事宜統(tǒng)一設(shè)置的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。該機(jī)制有利于避免以黨內(nèi)救濟(jì)與黨外救濟(jì)為標(biāo)準(zhǔn)劃分而導(dǎo)致黨內(nèi)救濟(jì)有章可循、黨外救濟(jì)無所適從的窘境,能對(duì)所有涉嫌混合性黨規(guī)的侵權(quán)行為進(jìn)行統(tǒng)一救濟(jì)(6)目前,在混合性黨規(guī)的實(shí)踐中,以特定行為的做出主體與相對(duì)人是否屬于黨內(nèi)為標(biāo)準(zhǔn),可將救濟(jì)事項(xiàng)分為黨內(nèi)救濟(jì)事項(xiàng)與非黨內(nèi)救濟(jì)事項(xiàng)。例如將黨組織依據(jù)混合性黨規(guī)所做的涉嫌侵害黨內(nèi)主體權(quán)益的行為納入黨內(nèi)救濟(jì)事項(xiàng),可依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等黨內(nèi)法規(guī)提出并獲得黨內(nèi)救濟(jì),而黨組織依據(jù)混合性黨規(guī)對(duì)非黨組織、黨外人士所做行為以及國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行混合性黨規(guī)規(guī)定涉嫌侵害相對(duì)方合法權(quán)益的,由于救濟(jì)途徑缺失,難以獲得救濟(jì)。為解決上述問題,特提出綜合救濟(jì)機(jī)制的構(gòu)想,對(duì)所有因混合性黨規(guī)的實(shí)施而造成侵權(quán)嫌疑的行為,進(jìn)行綜合的、統(tǒng)一的處置。。

具體而言,綜合救濟(jì)機(jī)制的主要環(huán)節(jié)與設(shè)計(jì)思路如下:首先,設(shè)置相應(yīng)救濟(jì)權(quán),即以建立健全實(shí)體性法規(guī)為基礎(chǔ),明確賦予申請(qǐng)救濟(jì)者提出復(fù)查、復(fù)議、申訴、申辯、控告等系列權(quán)利,以便為合理維權(quán)提供制度依據(jù)。其次,暢通權(quán)利救濟(jì)途徑,即為申請(qǐng)救濟(jì)者提供合理可行的表達(dá)渠道,建立健全權(quán)利救濟(jì)具體程序機(jī)制。最后,合理設(shè)計(jì)補(bǔ)償機(jī)制,如比照國(guó)家補(bǔ)償設(shè)立消除影響、恢復(fù)名譽(yù)、賠禮道歉等精神補(bǔ)償措施與損害撫慰金、賠償金等物質(zhì)補(bǔ)償措施,確保權(quán)利救濟(jì)最終落到實(shí)處。在上述環(huán)節(jié)中,暢通救濟(jì)途徑是實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障的核心所在,主要可從如下方面進(jìn)行考量:一是明確權(quán)利救濟(jì)申請(qǐng)的受理主體,主要包括上級(jí)組織與特定組織。上級(jí)組織即依據(jù)混合性黨規(guī)作出涉嫌侵犯相對(duì)方合法權(quán)益的主體的直系上級(jí)機(jī)關(guān),特定組織即黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)等享有監(jiān)督檢查權(quán)的特定機(jī)構(gòu)。二是規(guī)范救濟(jì)程序,要求控制和規(guī)范越級(jí)上報(bào)、越級(jí)處理等問題,堅(jiān)持上級(jí)處理為主、越級(jí)處理為輔的原則,由上級(jí)機(jī)關(guān)先行受理并做出處置,當(dāng)事人不服的可再行申訴,以避免事事都由中共中央或國(guó)務(wù)院處理的情形,同時(shí)也能滿足權(quán)利保障的具體訴求。三是提供有效救濟(jì)渠道,即為申請(qǐng)人提供行之有效的救濟(jì)路徑,如運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段,建立健全申訴、控告等監(jiān)督平臺(tái),以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題,切實(shí)保障申請(qǐng)救濟(jì)者的合法合規(guī)權(quán)益。

四、結(jié)語

混合性黨規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的法治規(guī)范,不僅是一類特殊的公文形式,更是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分,也是中國(guó)特色政黨制度的具體體現(xiàn)?？傮w而言,混合性黨規(guī)形成于黨政機(jī)關(guān)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能和處理公務(wù)的具體實(shí)踐之中,是黨的主張和國(guó)家意志的共同載體,充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一,在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家法治建設(shè)和黨政機(jī)關(guān)合署辦公等具體實(shí)踐中,已然成為一種重要的制度規(guī)范?？梢?混合性黨規(guī)適應(yīng)了黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求,也展現(xiàn)了巨大的治理優(yōu)勢(shì),不僅顯示了混合性黨規(guī)的巨大現(xiàn)實(shí)效用,也彰顯出混合性黨規(guī)的強(qiáng)大生命力。但與此同時(shí),作為一類特殊的法治規(guī)范,混合性黨規(guī)的發(fā)展并非一帆風(fēng)順。由于混合性黨規(guī)與純粹性黨規(guī)和國(guó)家法律存在天然差異,在西方傳統(tǒng)法治理論與黨建理論的研究對(duì)象中,也難以找到相關(guān)的對(duì)應(yīng)之物,因此相關(guān)學(xué)理研究存在一定困難,涉及混合性黨規(guī)的專有研究稍顯滯后,其相關(guān)制度建設(shè)也存在完善的空間。為解決混合性黨規(guī)在理論研究與具體實(shí)踐中所受的質(zhì)疑,在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的潮流之下,針對(duì)混合性黨規(guī)突顯的具體問題,進(jìn)一步明確混合性黨規(guī)的法治屬性,從制定主體、立規(guī)權(quán)限等方面完善混合性黨規(guī)的訂立機(jī)制,從備案審查、權(quán)利救濟(jì)等方面探索建立健全混合性黨規(guī)的監(jiān)督保障機(jī)制等,對(duì)實(shí)現(xiàn)混合性黨規(guī)的規(guī)范化、法治化具有重大意義,仍有待理論界與實(shí)務(wù)界共同努力。