王燦發(fā),王 政

(中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,北京 100088)

引 言

自黨的十八大以來(lái),生態(tài)文明建設(shè)被提升至國(guó)家戰(zhàn)略決策層面。黨的十八屆三中全會(huì)于2013年11月通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,明確指出要建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度。2022年10月,黨的二十大召開(kāi),習(xí)近平總書(shū)記在二十大報(bào)告中提出要深入推進(jìn)環(huán)境污染防治,加快實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程。在2023年7月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上,習(xí)近平總書(shū)記發(fā)表重要講話(huà),更是明確將生態(tài)環(huán)境修復(fù)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán),提出要綜合運(yùn)用自然恢復(fù)和人工修復(fù)兩種手段,因地因時(shí)制宜、分區(qū)分類(lèi)施策,努力找到生態(tài)保護(hù)修復(fù)的最佳解決方案。而生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任制度體系規(guī)范化建構(gòu)的方向和內(nèi)容是由生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任(以下簡(jiǎn)稱(chēng)生態(tài)修復(fù)責(zé)任)的性質(zhì)決定,如何將國(guó)家戰(zhàn)略層面有關(guān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的大政方針落到實(shí)處離不開(kāi)對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任性質(zhì)的探討。

在法律規(guī)范層面,2015年1月最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》),第二十條首次將生態(tài)環(huán)境修復(fù)確立為法律責(zé)任的一種承擔(dān)方式。隨后《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》出臺(tái),生態(tài)環(huán)境修復(fù)成為一種獨(dú)立的法律責(zé)任的承擔(dān)方式。2020年5月《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民法典》)經(jīng)由第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò),第一千二百三十四條、第一千二百三十五條對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任進(jìn)行了明確規(guī)定,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律地位被正式確定。在2020年12月及2022年10月頒布的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》)與《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黃河保護(hù)法》)中,直接以專(zhuān)章的方式對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)予以了規(guī)定。在生態(tài)環(huán)境法典編纂過(guò)程中,《生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿(草案)》更是單設(shè)生態(tài)環(huán)境責(zé)任一編,下設(shè)環(huán)境行政責(zé)任一章,明確了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)性規(guī)定、基本內(nèi)容及適用條件[1],并以“生態(tài)恢復(fù)論”之恢復(fù)生態(tài)服務(wù)功能及生態(tài)平衡的理論核心為基礎(chǔ),構(gòu)建生態(tài)環(huán)境法律責(zé)任基本制度體系[2]。生態(tài)修復(fù)責(zé)任的重要性愈發(fā)顯著。

在法律實(shí)踐中也出現(xiàn)了諸多實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的方式與路徑,主要包括行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律賦予的職權(quán)展開(kāi)環(huán)境監(jiān)管與執(zhí)法、行政機(jī)關(guān)作為權(quán)利人向生態(tài)環(huán)境損害行為人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、檢察機(jī)關(guān)及相關(guān)環(huán)保公益組織向生態(tài)環(huán)境損害行為人提起環(huán)境民事公益訴訟、檢察機(jī)關(guān)向違法履職或不履職的行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟[3]以及私主體依托財(cái)產(chǎn)權(quán)受損提起的侵權(quán)之訴。不過(guò),雖然私主體依托財(cái)產(chǎn)權(quán)受損提起的侵權(quán)之訴在一定程度上能夠起到救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境的客觀效果,但生態(tài)修復(fù)責(zé)任以實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的妥當(dāng)救濟(jì)作為根本價(jià)值追求,故私人財(cái)產(chǎn)訴訟中私人權(quán)益處分的自主性以及法院基于財(cái)產(chǎn)價(jià)值而非生態(tài)環(huán)境價(jià)值損失確定的賠償金額無(wú)法滿(mǎn)足生態(tài)環(huán)境修復(fù)的需求,這使其理應(yīng)被排除在生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式之外[4]。

生態(tài)修復(fù)責(zé)任的指向具有明確性,生態(tài)修復(fù)責(zé)任是通過(guò)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益,是一種新型的法律責(zé)任形式[5]。由于生態(tài)修復(fù)責(zé)任與傳統(tǒng)法律責(zé)任存在不同,其性質(zhì)定性是學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn),但迄今為止生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)一直未有定論。作為生態(tài)修復(fù)責(zé)任體系構(gòu)建的元問(wèn)題,生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性問(wèn)題的解決一方面能夠幫助生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)理論自洽,為相關(guān)體系構(gòu)建構(gòu)筑理論基礎(chǔ);另一方面,厘清生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)能為生態(tài)修復(fù)責(zé)任制度的構(gòu)建提供指引,滿(mǎn)足生態(tài)修復(fù)責(zé)任在現(xiàn)實(shí)層面的需要。因此,需要對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)予以辨析。

一、 生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任的內(nèi)涵

存在生態(tài)環(huán)境損害是適用生態(tài)修復(fù)責(zé)任的前提性條件。生態(tài)環(huán)境損害是指由污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變,以及造成了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷(1)參見(jiàn):《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第Ⅱ版)》第4.5條。,實(shí)質(zhì)指向生態(tài)環(huán)境利益,系屬公益損害范疇。相對(duì)應(yīng)地,生態(tài)環(huán)境修復(fù)具有由外及內(nèi)的特征,在形式外觀層面即物理外觀上,表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境受損的狀態(tài)已經(jīng)消除;在功能價(jià)值層面,生態(tài)環(huán)境修復(fù)表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的修復(fù),即生態(tài)環(huán)境已經(jīng)能夠正常提供生態(tài)服務(wù)。不難看出,生態(tài)環(huán)境修復(fù)是對(duì)生態(tài)環(huán)境公益的救濟(jì)。

環(huán)境侵權(quán)具有二元性,環(huán)境侵權(quán)的原因行為包括環(huán)境污染行為與生態(tài)破壞行為,會(huì)造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩種損害后果。引發(fā)生態(tài)環(huán)境損害的形式有環(huán)境污染和生態(tài)破壞兩種,環(huán)境污染即人類(lèi)向自然環(huán)境中排放過(guò)量的有害物質(zhì),以至于超過(guò)自然環(huán)境的自?xún)裟芰?生態(tài)破壞即人類(lèi)對(duì)自然的過(guò)度索取,超出自然環(huán)境的承載能力[6]。在此基礎(chǔ)上,生態(tài)環(huán)境修復(fù)因生態(tài)環(huán)境損害形式不同而有差異。就環(huán)境污染的修復(fù)而言,主要包括兩個(gè)環(huán)節(jié):第一是消除污染源,在制止行為人向自然環(huán)境中排放污染物質(zhì)行為的同時(shí)清除污染物質(zhì);第二是修復(fù)受損區(qū)域,采用人工干預(yù)的方式利用科學(xué)技術(shù)對(duì)受損區(qū)域進(jìn)行凈化、修復(fù),使生態(tài)環(huán)境承受的外界壓力維持在生態(tài)閾值之內(nèi),以使受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)自我調(diào)控能力。就生態(tài)破壞的修復(fù)而言,同樣包括兩個(gè)環(huán)節(jié):第一是消除致害因素,主要指制止生態(tài)破壞行為;第二是修復(fù)生態(tài)環(huán)境,即采用生態(tài)修復(fù)技術(shù)對(duì)受損區(qū)域進(jìn)行修復(fù),恢復(fù)生態(tài)平衡,保證生態(tài)服務(wù)功能的可持續(xù)提供。在修復(fù)生態(tài)環(huán)境的過(guò)程中,最重要的是判定生態(tài)環(huán)境的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn),即在何種情況下可認(rèn)定生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作已經(jīng)完成。最初,由于相關(guān)立法(2)參見(jiàn):《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十條。和司法(3)參見(jiàn):2016年7月發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》白皮書(shū)第四(一)部分。都將修復(fù)目標(biāo)確定為“將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”,理論界對(duì)此也持相同的觀點(diǎn),認(rèn)為生態(tài)環(huán)境修復(fù)是指修整受到污染破壞的生態(tài)環(huán)境使之恢復(fù)原樣[7]。由于生態(tài)環(huán)境的整體性、動(dòng)態(tài)性,各自然要素之間時(shí)刻處于物質(zhì)運(yùn)動(dòng)和能量交換的過(guò)程中,同時(shí)考慮到生態(tài)損害發(fā)生的累積性和生態(tài)環(huán)境所具有的自?xún)裟芰?現(xiàn)行科學(xué)技術(shù)無(wú)法測(cè)量出生態(tài)環(huán)境受損前的樣態(tài),所以“將生態(tài)環(huán)境修復(fù)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能”作為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不具有可行性。在此情形下,將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)受損的環(huán)境要素是否恢復(fù)原狀的判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為是否完成環(huán)境修復(fù)的核心判斷標(biāo)準(zhǔn)[8]。綜上,對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)較為準(zhǔn)確的定義是:生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后,為將生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性恢復(fù)至基線(xiàn)水平以及生態(tài)環(huán)境提供的生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)至環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求,同時(shí)補(bǔ)償期間損害而采取的各項(xiàng)必要的、合理的措施。

生態(tài)修復(fù)責(zé)任是法律概念,在明晰生態(tài)環(huán)境修復(fù)含義之后,還應(yīng)當(dāng)在法律層面對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任展開(kāi)分析,完成事理向法理的轉(zhuǎn)化。法律責(zé)任是指由于違法行為或因特別的法定事由所應(yīng)承擔(dān)的不利后果[9],根據(jù)我國(guó)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的相關(guān)法律規(guī)范及憲法條文,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)主體有二:

第一,相關(guān)法律規(guī)范對(duì)生態(tài)環(huán)境污染及破壞行為給予了否定性評(píng)價(jià),行為人違反法律規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。此處的行為人應(yīng)當(dāng)做廣義理解,所以生態(tài)修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)者不僅包括自然人,行政機(jī)關(guān)也可能因?yàn)檫`法行政對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害而應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。第二,憲法作為國(guó)家根本法,規(guī)定了國(guó)家應(yīng)當(dāng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé),當(dāng)在違法行為人層面無(wú)法解決生態(tài)修復(fù)問(wèn)題時(shí),行政機(jī)關(guān)作為依法行使國(guó)家權(quán)力、執(zhí)行國(guó)家行政職能的機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。所謂的不利后果或法律后果就是對(duì)受損生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù),此時(shí)行政機(jī)關(guān)因法定職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)后果,是基于公共利益代表身份所承擔(dān)的兜底式修復(fù),不具有可責(zé)難性。

綜上所述,生態(tài)修復(fù)責(zé)任是指行為人違反法律規(guī)定,實(shí)施生態(tài)損害行為且造成生態(tài)環(huán)境損害后,負(fù)有的將受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)至基線(xiàn)水平的義務(wù);當(dāng)行為人不明或行為人無(wú)力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任時(shí),國(guó)家(行政機(jī)關(guān))基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施,修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。

二、 生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任性質(zhì)學(xué)說(shuō)爭(zhēng)議及缺陷

生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法律責(zé)任性質(zhì)雖已確定,但其究竟屬于何種部門(mén)法律責(zé)任一直未有定論。對(duì)此,諸多觀點(diǎn)相繼涌現(xiàn),在各自理論范圍內(nèi)自成體系,主要包括民事性質(zhì)、公法性質(zhì)、新型責(zé)任和多元性質(zhì)4種觀點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)指出的是,上述4種觀點(diǎn)在邏輯上各有缺陷,故應(yīng)當(dāng)對(duì)各觀點(diǎn)的內(nèi)容和不足逐一展開(kāi)分析。

1. 民事性質(zhì)說(shuō):生態(tài)環(huán)境修復(fù)與民事責(zé)任救濟(jì)體系難以相容

民事性質(zhì)說(shuō)將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為民事屬性。這一觀點(diǎn)從生態(tài)修復(fù)責(zé)任的“填補(bǔ)性”出發(fā),以此為基礎(chǔ)明確區(qū)分了私法責(zé)任與公法責(zé)任的功能:私法責(zé)任意在填補(bǔ)損害,公法責(zé)任以限制公權(quán)、維持社會(huì)秩序、懲戒行為人為準(zhǔn)則。民事性質(zhì)說(shuō)具有一定的合理性,具體而言,2015年最高人民法院頒布《環(huán)境民事公益訴訟解釋》,其第二十條規(guī)定將民事責(zé)任承擔(dān)方式恢復(fù)原狀賦予生態(tài)環(huán)境修復(fù)之內(nèi)涵,責(zé)任承擔(dān)方式的一致性又為民事性質(zhì)說(shuō)提供了法律規(guī)范依據(jù)。雖然生態(tài)修復(fù)責(zé)任與傳統(tǒng)民事責(zé)任在救濟(jì)權(quán)利、救濟(jì)利益以及救濟(jì)范圍上存在差異,但受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)之本質(zhì)恰與民事責(zé)任之損失補(bǔ)償性、填補(bǔ)性相契合,故將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為一種特殊的民事責(zé)任[10]。同時(shí),民事性質(zhì)說(shuō)還從民事責(zé)任形式條款的工具性、公民環(huán)境權(quán)的法益可保護(hù)性、民法權(quán)利保障范圍擴(kuò)張性等方面出發(fā),認(rèn)定現(xiàn)有民事責(zé)任也當(dāng)然包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)的內(nèi)涵[11]。

民事性質(zhì)說(shuō)看似邏輯自洽,實(shí)則只觀其表未觀其里,生態(tài)修復(fù)責(zé)任所具有的特殊性與民事責(zé)任并不融洽,強(qiáng)行定性將會(huì)對(duì)民事責(zé)任體系造成沖擊,動(dòng)搖民事責(zé)任存在之根基。民事責(zé)任是保護(hù)民事權(quán)利、促進(jìn)民事主體履行民事義務(wù)的重要法律手段[12],而生態(tài)修復(fù)責(zé)任的救濟(jì)對(duì)象是環(huán)境公共利益,具有公共性、共享性,顯然與民事責(zé)任的保護(hù)對(duì)象不同,無(wú)法被納入民事權(quán)利的范疇[13]。公私權(quán)利的根本性差異導(dǎo)致民事責(zé)任救濟(jì)機(jī)制難以承載生態(tài)利益救濟(jì)需求,而民事責(zé)任對(duì)公法救濟(jì)機(jī)制的排異更是忽視了生態(tài)利益救濟(jì)的現(xiàn)實(shí)緊迫性,甚至將動(dòng)搖以請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ)形成的民事責(zé)任體系。

首先,民事責(zé)任之填補(bǔ)性、補(bǔ)償性與生態(tài)修復(fù)責(zé)任之修復(fù)性?xún)H是外觀相似,但實(shí)質(zhì)內(nèi)涵存在根本差異。民事責(zé)任以“損害論”和“差額說(shuō)”作為理論基礎(chǔ)[14],將被侵害利益具象化,強(qiáng)調(diào)損害結(jié)果發(fā)生后被侵害利益的前后差額,民事責(zé)任的功能在于差額填補(bǔ)。由于民事責(zé)任救濟(jì)的權(quán)益為私人利益,權(quán)益的可特定化歸屬使得損失利益可被測(cè)量進(jìn)而能夠轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值予以填補(bǔ),故金錢(qián)賠償在民事責(zé)任中最為普遍。但生態(tài)修復(fù)責(zé)任關(guān)注生態(tài)利益與生態(tài)平衡,強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共生,以可持續(xù)發(fā)展作為價(jià)值追求,金錢(qián)賠償側(cè)重于對(duì)受損私權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的補(bǔ)救,無(wú)法修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境背后蘊(yùn)含的生態(tài)價(jià)值[15],只有將受損生態(tài)環(huán)境修復(fù),才能保證生態(tài)環(huán)境繼續(xù)提供生態(tài)服務(wù)[16]。

其次,從救濟(jì)機(jī)制角度看,雖然根據(jù)最高人民法院2015年頒布的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第二十條規(guī)定,民事責(zé)任中的恢復(fù)原狀可在一定程度上滿(mǎn)足生態(tài)修復(fù)責(zé)任的需要,但兩者在救濟(jì)利益、損害形式、救濟(jì)方式、判定標(biāo)準(zhǔn)等方面一系列的差異使得該規(guī)定不斷被詬病?；謴?fù)原狀無(wú)法承載生態(tài)修復(fù)之內(nèi)核,在環(huán)境法律體系中建立專(zhuān)門(mén)的生態(tài)修復(fù)責(zé)任救濟(jì)機(jī)制的呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈。實(shí)踐中,《環(huán)境民事公益訴訟解釋》已于2020年修改,“恢復(fù)原狀”一詞也已被“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”一詞替代,生態(tài)環(huán)境修復(fù)被賦予了獨(dú)立內(nèi)涵,民事性質(zhì)說(shuō)不再具有法律規(guī)范依據(jù)。不僅如此,民事責(zé)任只能通過(guò)私法救濟(jì)機(jī)制實(shí)現(xiàn),將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為民事責(zé)任則意味著生態(tài)修復(fù)責(zé)任的救濟(jì)排除公法機(jī)制的介入,缺乏以強(qiáng)制性為依托、背靠強(qiáng)大財(cái)政支持、能夠高效解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的公權(quán)力救濟(jì)機(jī)制。但是在當(dāng)前時(shí)代背景下,解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要手段仍然是環(huán)境行政[17],私法救濟(jì)機(jī)制不過(guò)是對(duì)公權(quán)手段的補(bǔ)充。

最后,民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)以請(qǐng)求權(quán)為基礎(chǔ),即便極具理論爭(zhēng)議的環(huán)境權(quán)能夠?yàn)樯鷳B(tài)修復(fù)責(zé)任民事屬性提供請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ),在民事責(zé)任請(qǐng)求權(quán)基本構(gòu)造層面權(quán)利人與義務(wù)人兩者的法律地位明確,權(quán)利人擁有的是要求義務(wù)人進(jìn)行賠償?shù)臋?quán)利而不負(fù)有賠償?shù)牧x務(wù),義務(wù)人只負(fù)有賠償?shù)牧x務(wù)而不享有要求賠償?shù)臋?quán)利[18]。而在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,行政機(jī)關(guān)兜底的情形屢見(jiàn)不鮮,此時(shí)的行政機(jī)關(guān)既有追究行為人相應(yīng)責(zé)任的權(quán)利,又有在責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)賠償責(zé)任時(shí)的生態(tài)修復(fù)義務(wù),若依民事責(zé)任定性,只有將政府責(zé)任排除在外方可與民事責(zé)任基本架構(gòu)相適配,如此顯然與公權(quán)機(jī)關(guān)被科以的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的憲法、法律義務(wù)相悖。

2. 公法性質(zhì)說(shuō):陷入絕對(duì)化困境

公法性質(zhì)說(shuō)主張將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為公法性質(zhì),以生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公共利益保障目的為基礎(chǔ),通過(guò)公法制度保障落實(shí)生態(tài)修復(fù)責(zé)任。私法將意思自治奉為圭臬,但個(gè)人意志可能與公共利益相違背,在此情形下,公法屬性的生態(tài)修復(fù)責(zé)任能夠有效制約責(zé)任主體,保證受損生態(tài)環(huán)境得到有效救濟(jì)。同時(shí),考慮到生態(tài)環(huán)境修復(fù)的復(fù)雜性與專(zhuān)業(yè)性,環(huán)境立法中存在著大量的污染控制、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、技術(shù)規(guī)范等各種工藝技術(shù)要求[19],只有通過(guò)行政機(jī)關(guān)發(fā)揮公權(quán)力主體的優(yōu)勢(shì),才能保證受損生態(tài)環(huán)境得到妥當(dāng)修復(fù)。因此,公法性質(zhì)說(shuō)從生態(tài)修復(fù)責(zé)任目的的公益性出發(fā),認(rèn)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任不能由私法保障落實(shí),生態(tài)修復(fù)責(zé)任的法定強(qiáng)制性以及生態(tài)修復(fù)的專(zhuān)業(yè)性決定了其應(yīng)由具有強(qiáng)行性的公法保護(hù)[18]。

公法性質(zhì)說(shuō)的法律基礎(chǔ)是行政法律規(guī)范中對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的明確規(guī)定,相關(guān)規(guī)定分散在各有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政法律規(guī)范之中,如《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土壤污染防治法》)、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》,等等。通過(guò)相關(guān)法律,將生態(tài)環(huán)境修復(fù)上升為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé),通過(guò)行政職權(quán)的行使確保受損生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)。公法性質(zhì)說(shuō)由表及里,把握住了生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性之大方向,對(duì)民事性質(zhì)說(shuō)進(jìn)行了有限糾偏,但仍存在兩點(diǎn)不足。

一是概念定性模糊不清,公法性質(zhì)說(shuō)過(guò)度關(guān)注公法定性,對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的定位并不準(zhǔn)確。公法私法二分是公法責(zé)任說(shuō)存在的基礎(chǔ),公法范圍的模糊不清致使生態(tài)修復(fù)責(zé)任公法定性規(guī)范性欠缺。根據(jù)公私法分類(lèi),凡以公共權(quán)力為調(diào)整對(duì)象的法均為公法;私法僅調(diào)整私人主體之間的權(quán)利關(guān)系[20]。私法范圍較為明確,即民法,所謂的私法責(zé)任即民事法律責(zé)任。但公法范圍一直未有準(zhǔn)確界定,根據(jù)上述概念,在以調(diào)整不同社會(huì)關(guān)系而建立起來(lái)的部門(mén)法體系中,行政法、刑法都可歸屬于公法范疇,進(jìn)而行為人違背行政法、刑法規(guī)范而所要負(fù)擔(dān)的不利后果均可被稱(chēng)之為公法責(zé)任,其中刑事責(zé)任的產(chǎn)生更是以犯罪行為的存在作為前提性要件[21],而生態(tài)修復(fù)責(zé)任并不建立在犯罪行為之上。同時(shí),公法責(zé)任中的刑事責(zé)任在生態(tài)修復(fù)中的正當(dāng)性一直備受質(zhì)疑。在“恢復(fù)性司法”理念影響下,刑事判決書(shū)中出現(xiàn)了一系列全新的責(zé)任承擔(dān)方式,試圖彌補(bǔ)以懲戒為主的刑事責(zé)任在應(yīng)對(duì)生態(tài)修復(fù)問(wèn)題上的不足,如在“壽寧縣人民檢察院訴簡(jiǎn)孔金濫伐林木”一案中,被告人因犯濫伐林木罪,被法院判處有期徒刑的同時(shí),判決其對(duì)濫伐地區(qū)進(jìn)行更新造林。但是,新型責(zé)任承擔(dān)方式的出現(xiàn)仍是對(duì)行為人附加義務(wù),罪刑法定是刑法中的至高準(zhǔn)則,在無(wú)法律一級(jí)規(guī)范文件規(guī)定情況下,生態(tài)修復(fù)責(zé)任公法性質(zhì)說(shuō)內(nèi)含刑事責(zé)任之定性缺乏合法性。除此之外,國(guó)家賠償責(zé)任、違憲責(zé)任均屬于公法責(zé)任范疇,而兩者并未有生態(tài)修復(fù)責(zé)任存在空間。公法責(zé)任說(shuō)并未窮盡對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任公法屬性的探討,其實(shí)際是在行政權(quán)相關(guān)的意義上展開(kāi)的[22]。

二是公法性質(zhì)說(shuō)忽視了私法機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題上的重要補(bǔ)位作用。公法說(shuō)排斥私法救濟(jì)機(jī)制的介入,認(rèn)定生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制應(yīng)回歸公法,建立起以“行政磋商修復(fù)、行政責(zé)令修復(fù)、行政代履行修復(fù)”為主導(dǎo)的公法實(shí)現(xiàn)機(jī)制[23]。誠(chéng)然,考慮到公法機(jī)制能夠高效便捷地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,加之環(huán)境法治現(xiàn)代化步入正軌,圍繞監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政為核心的制度體系已然構(gòu)建,公法機(jī)制顯然是生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)的第一選擇。然而,隨著生態(tài)文明建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn),具有私法性質(zhì)的環(huán)境民事公益訴訟制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度誕生,環(huán)境損害賠償制度借由司法機(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境救濟(jì),在環(huán)境問(wèn)題解決上發(fā)揮了不可忽視的作用,而公法性質(zhì)說(shuō)的定性不清,與私法機(jī)制天然不融,阻礙了環(huán)境法治現(xiàn)代化改革創(chuàng)新之進(jìn)程。

3. 新型責(zé)任說(shuō):生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任認(rèn)知具有主觀性

新型責(zé)任說(shuō)為生態(tài)修復(fù)責(zé)任注入全新意蘊(yùn)——社會(huì)修復(fù)。生態(tài)修復(fù)責(zé)任指在對(duì)受損生態(tài)環(huán)境修復(fù)的同時(shí),更要關(guān)照到因生態(tài)環(huán)境損害所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題,包括但不限于失業(yè)人口的產(chǎn)生、生態(tài)移民的安置。生態(tài)修復(fù)責(zé)任最大的特色在于其兩分性,可以分為社會(huì)修復(fù)法律責(zé)任與自然修復(fù)法律責(zé)任,且具有國(guó)家戰(zhàn)略高度,現(xiàn)行法律責(zé)任體系下的民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任全部無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)修復(fù)的需求,生態(tài)修復(fù)責(zé)任只能由國(guó)家負(fù)擔(dān)[24]。由此,有學(xué)者將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為全新的法律責(zé)任形式。

新型責(zé)任說(shuō)較其他學(xué)說(shuō)而言理論基礎(chǔ)較為薄弱。首先,生態(tài)修復(fù)概念明確,生態(tài)修復(fù)責(zé)任對(duì)象僅包括受損害的自然生態(tài)環(huán)境,是對(duì)自然要素的救濟(jì),而不包括社會(huì)性修復(fù)。社會(huì)性修復(fù)的內(nèi)涵多經(jīng)由主觀解釋衍生,儼然超出法律解釋的有限范圍,不具有可借鑒意義。雖然在進(jìn)行自然修復(fù)的同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)修復(fù)有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高人居生活水平、實(shí)現(xiàn)自然與社會(huì)的平衡及可持續(xù)發(fā)展,但生態(tài)修復(fù)責(zé)任具有明確的含義,無(wú)法同時(shí)容納自然修復(fù)、社會(huì)修復(fù)的內(nèi)涵和要求。如果將社會(huì)性修復(fù)定性為生態(tài)修復(fù)責(zé)任之新型責(zé)任,那么這將導(dǎo)致生態(tài)修復(fù)責(zé)任范圍的無(wú)序擴(kuò)張。

其次,即使承認(rèn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任能夠涵蓋社會(huì)修復(fù)的含義,生態(tài)修復(fù)責(zé)任也難以承擔(dān)社會(huì)修復(fù)之重任。社會(huì)修復(fù)并不同于自然修復(fù),后者通過(guò)運(yùn)用自然科學(xué)技術(shù)基本能夠?qū)崿F(xiàn)修復(fù)要求,而社會(huì)修復(fù)涉及社會(huì)綜合治理問(wèn)題,是國(guó)家層面的價(jià)值目標(biāo),體現(xiàn)為一種政治責(zé)任,需要國(guó)家充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、法律、科技等多種手段進(jìn)行綜合治理方可實(shí)現(xiàn)。生態(tài)修復(fù)責(zé)任作為法律責(zé)任的下位概念,關(guān)注的是如何在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù),要求其調(diào)動(dòng)其他要素完成社會(huì)修復(fù)責(zé)任顯然不具有現(xiàn)實(shí)可行性,無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)修復(fù)責(zé)任的具體要求。

4. 多元性質(zhì)說(shuō):混淆了法律責(zé)任與責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制

多元性質(zhì)說(shuō)關(guān)注到民事、刑事以及行政法律規(guī)范中都存在有關(guān)生態(tài)修復(fù)的規(guī)定,并注意到不同性質(zhì)手段之間存在的互補(bǔ)性,從生態(tài)修復(fù)責(zé)任之實(shí)現(xiàn)機(jī)制出發(fā),進(jìn)而認(rèn)定“修復(fù)生態(tài)環(huán)境”已成為兼跨民法、行政法和刑法的一項(xiàng)新型責(zé)任方式[25]。生態(tài)環(huán)境修復(fù)與《民法典》第一百七十九條規(guī)定的恢復(fù)原狀之民事責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式具有同質(zhì)性,是行政法律規(guī)范中有關(guān)責(zé)令改正規(guī)定的具象表達(dá),在刑事司法領(lǐng)域也作為酌定量刑情節(jié)、非刑罰處罰方式予以適用[26]。

多元性質(zhì)說(shuō)看似兼顧生態(tài)修復(fù)責(zé)任所有特征,并按特征不同將其適配于不同屬性的法律責(zé)任之中,但實(shí)則是對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性的回避,缺乏更加深入的研究。如上所述,多元性質(zhì)說(shuō)從不同法律中的不同規(guī)制出發(fā),將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為多元性質(zhì)說(shuō),但其混淆了法律責(zé)任與法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的概念,存在推演邏輯倒置的問(wèn)題。

首先,從法律責(zé)任與法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的內(nèi)涵來(lái)看,通常意義上的法律責(zé)任是指沒(méi)有做好分內(nèi)之事而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制義務(wù)[27],無(wú)論是懲罰論、義務(wù)論還是后果論,所關(guān)注重點(diǎn)都是特定行為導(dǎo)致不利后果的樣態(tài),更多是一種靜態(tài)的呈現(xiàn)。而法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制為實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任而存在,為行為人承擔(dān)法律責(zé)任提供手段和工具,是動(dòng)態(tài)行為。

其次,從法律責(zé)任與法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制的關(guān)系來(lái)看,行為人負(fù)某種特定屬性的法律責(zé)任必能推出行為人需通過(guò)特定屬性法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制完成法律責(zé)任,但后者無(wú)法推出前者。法律責(zé)任性質(zhì)的確定要根據(jù)責(zé)任的調(diào)整對(duì)象、所要實(shí)現(xiàn)的目的等要素進(jìn)行綜合考量,而非根據(jù)法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制進(jìn)行反向推演?？赡軙?huì)有學(xué)者認(rèn)為,《民法典》第一千二百三十四條同時(shí)規(guī)定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任與生態(tài)修復(fù)責(zé)任的實(shí)現(xiàn)機(jī)制,由此可證成其具有民事責(zé)任屬性。但是,法律規(guī)定僅是法律責(zé)任構(gòu)成的必要條件之一,除此之外,民事法律責(zé)任的成立還需具備救濟(jì)責(zé)任、財(cái)產(chǎn)責(zé)任以及私權(quán)主體間賠償?shù)奶匦?顯然生態(tài)修復(fù)責(zé)任與民事責(zé)任的本質(zhì)并不相同。刑事責(zé)任亦是如此,成立刑事責(zé)任的前提是行為具有嚴(yán)重社會(huì)危害性[28],輕微的環(huán)境污染及生態(tài)破壞行為也會(huì)引發(fā)生態(tài)修復(fù)責(zé)任,但明顯不具備嚴(yán)重社會(huì)危害性,不應(yīng)將輕微環(huán)境污染情形下的生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為刑事責(zé)任。由此,既然生態(tài)修復(fù)責(zé)任不屬于民事法律責(zé)任,也無(wú)法被刑事法律責(zé)任所容納,多元性質(zhì)說(shuō)不攻自破。

三、 生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任之應(yīng)然定性

生態(tài)環(huán)境保護(hù)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中扮演著至關(guān)重要角色。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)序言,生態(tài)文明是建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必由之路,《憲法》第二十六條第一款規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害”?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》更是直接將生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為一項(xiàng)基本國(guó)策,規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。生態(tài)修復(fù)責(zé)任是對(duì)受損生態(tài)環(huán)境公共利益的救濟(jì),基于生態(tài)環(huán)境修復(fù)對(duì)于公共利益維護(hù)、公共秩序恢復(fù)的直接意義,生態(tài)修復(fù)責(zé)任屬于行政法律責(zé)任范疇[22]。

1. 生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任的公益救濟(jì)使其具有行政法律責(zé)任屬性

(1)規(guī)范主義視角下公共利益救濟(jì)的當(dāng)然歸屬

公共利益是指為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)生存發(fā)展而享有的利益[29],生態(tài)修復(fù)責(zé)任側(cè)重于修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境以及實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,背后承載的生態(tài)環(huán)境利益是公共利益。生態(tài)系統(tǒng)具有供給、調(diào)節(jié)、文化和支持4大功能,其創(chuàng)造并維持了地球的生態(tài)支持系統(tǒng),為人類(lèi)創(chuàng)造了良好的生存空間,并提供人類(lèi)賴(lài)以生存的必要生活原料。生態(tài)景觀滿(mǎn)足了人類(lèi)精神文化需求,生態(tài)環(huán)境利益與人類(lèi)生存發(fā)展息息相關(guān),生態(tài)環(huán)境利益無(wú)法歸于個(gè)人所有,生態(tài)環(huán)境利益的享有者是全體人類(lèi),這些特征決定著生態(tài)環(huán)境利益系屬公共利益。“利益說(shuō)”是公私法區(qū)別的主流標(biāo)準(zhǔn)之一,根據(jù)法的目的不同,以公益為目的的法是公法,以私益為目的的法是私法[30]。生態(tài)修復(fù)責(zé)任為實(shí)現(xiàn)公共利益而存在,因而歸屬公法責(zé)任范疇,根據(jù)前述,由于公法責(zé)任體系過(guò)于龐大,公法責(zé)任說(shuō)實(shí)際是在行政權(quán)意義上展開(kāi)的,故其精確定位是公法責(zé)任下的行政法律責(zé)任。

民事法律規(guī)范雖然也有保護(hù)公共利益的法律效果,但這并不影響生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公法責(zé)任定位。民事法律規(guī)范中同樣存在著保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的條款,比如《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條,可能會(huì)有學(xué)者認(rèn)為私法在公共利益保護(hù)上也發(fā)揮了一定的作用,公共利益只能交由公法規(guī)制的限制被打破,故無(wú)法通過(guò)生態(tài)修復(fù)責(zé)任目的之公益性將其定義為公法(行政)責(zé)任。問(wèn)題在于,這一觀點(diǎn)混淆了兩組概念:一是法理學(xué)層面的法律體系與現(xiàn)實(shí)層面的規(guī)范性法律文件;二是法律責(zé)任與責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

在第一組概念中,公私法劃分是法律體系存在的基礎(chǔ)[31],有關(guān)私法、公法的探討是在法理學(xué)層面展開(kāi)的,公法與公共利益相互依存,公法為保護(hù)公共利益而存在;私法與私益緊密相連,私法的存在目的是保障私益?；诖?民事法律規(guī)范性保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的規(guī)定僅具有私法規(guī)范的外觀,根據(jù)法理學(xué)層面公私法劃分的標(biāo)準(zhǔn),相關(guān)規(guī)范所承載的保護(hù)公共利益的目的使其必然且實(shí)質(zhì)歸屬于公法體系?，F(xiàn)實(shí)層面規(guī)范性法律文件中屬于典型私法——《民法典》的相關(guān)條款已通過(guò)承載公法任務(wù)發(fā)揮著公法功能[32],簡(jiǎn)而言之,雖然在現(xiàn)實(shí)層面民事法律規(guī)范中可以存在以保護(hù)公共利益為目的的條款,但此類(lèi)規(guī)范在法理學(xué)法律體系層面不能當(dāng)然地進(jìn)入私法體系之中,仍屬于公法規(guī)范的范疇。故民事法律規(guī)范中雖有生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款的相關(guān)規(guī)定,但其僅具有民事法律規(guī)范的形式外觀,在實(shí)質(zhì)上屬于公法條款。

在第二組概念中,公法或私法的責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制不影響法律責(zé)任的定性。雖然公共利益交于私法進(jìn)行保護(hù),但其公法責(zé)任的屬性并不因此而改變。具體到生態(tài)修復(fù)責(zé)任,受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)實(shí)現(xiàn)路徑不排斥私法責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代行政法新任務(wù)的手段已由一元擴(kuò)展至多元,私法方式同樣能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的[33],生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟和環(huán)境民事公益訴訟雖然是對(duì)生態(tài)環(huán)境公益損害的救濟(jì)機(jī)制[34],但出于生態(tài)環(huán)境公益保護(hù)的考量,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政法律責(zé)任定性不會(huì)改變,即作為行政法律責(zé)任的生態(tài)修復(fù)責(zé)任既可以通過(guò)行政手段實(shí)現(xiàn),也可以通過(guò)民事手段實(shí)現(xiàn),也就是所謂的“公法性質(zhì)、私法操作”[35]。

(2)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任的行政定位是實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任的必然選擇

第一,將生態(tài)修復(fù)責(zé)任屬性定位為行政責(zé)任能夠妥當(dāng)維護(hù)生態(tài)環(huán)境利益。生態(tài)環(huán)境公共利益的本質(zhì)屬性對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任提出了底線(xiàn)要求,即在可行前提下,受損生態(tài)環(huán)境必須得到恢復(fù),并且出于生態(tài)環(huán)境背后承載的生態(tài)系統(tǒng)功能供給的需要,在生態(tài)損害救濟(jì)體系建構(gòu)過(guò)程中,生態(tài)修復(fù)被置于優(yōu)先位次。從權(quán)益救濟(jì)角度看,此種運(yùn)行規(guī)則確保了生態(tài)環(huán)境利益得以救濟(jì),但從權(quán)利行使角度審視,卻是對(duì)權(quán)利人權(quán)益行使的限制。在私法責(zé)任體系中,民事所有權(quán)的核心特征是意志自由、處分自由,人類(lèi)基于私人利益的追求對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞系屬法律許可范疇之中[36]。而行政法律責(zé)任是一種法定責(zé)任,意味著責(zé)任的落實(shí)具有強(qiáng)制性,行政法律責(zé)任不得隨意放棄或變更[37]。也就是說(shuō),生態(tài)修復(fù)責(zé)任雖然允許私法機(jī)制和私主體的介入,但在機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中,需要對(duì)相關(guān)主體權(quán)利的行使進(jìn)行限制,進(jìn)而保證受損生態(tài)環(huán)境能夠得到妥當(dāng)救濟(jì)。而行政法律責(zé)任以維護(hù)公共利益為目標(biāo),這就保證了受損生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)的底線(xiàn)性要求,與生態(tài)修復(fù)責(zé)任中受損生態(tài)環(huán)境必須得到修復(fù)的特征相契合。如此,才能夠保證生態(tài)環(huán)境利益得到全面救濟(jì)的同時(shí)為權(quán)利人處分權(quán)受限提供合法依據(jù)。

第二,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政定位保證了行政手段環(huán)境治理的效能。為彌補(bǔ)行政手段在生態(tài)修復(fù)方面的不足,立法者引入了多元的生態(tài)修復(fù)責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制,為實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任提供了強(qiáng)有力的工具支持。但生態(tài)修復(fù)的專(zhuān)業(yè)性與復(fù)雜性等特點(diǎn)決定了行政手段應(yīng)當(dāng)在所有實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的手段中具有主導(dǎo)性和優(yōu)先性,行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的自我革新也基本滿(mǎn)足了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的需要,故生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)由行政權(quán)主導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的必然要求[38]。而行政法律責(zé)任性質(zhì)下生態(tài)修復(fù)責(zé)任目的的實(shí)現(xiàn)正是依靠行政權(quán),行政權(quán)之專(zhuān)業(yè)性、高效性等優(yōu)勢(shì)能夠確保生態(tài)修復(fù)責(zé)任目的更好地實(shí)現(xiàn)。

同時(shí),生態(tài)環(huán)境行政救濟(jì)機(jī)制優(yōu)先于司法救濟(jì)是學(xué)界的共識(shí)性論斷,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政定性與上述論斷相契合(4)類(lèi)似觀點(diǎn)參見(jiàn)劉靜的《論生態(tài)損害救濟(jì)的模式選擇》,載《中國(guó)法學(xué)》2019年第5期;汪勁的《論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒》,載《環(huán)境保護(hù)》2018年第5期;竺效的《生態(tài)損害公益索賠主體機(jī)制的構(gòu)建》,載《法學(xué)》2016年第3期。。具體而言,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政定性能夠?yàn)樾姓侄蔚膬?yōu)先適用地位提供正當(dāng)性理由,進(jìn)而在各救濟(jì)手段中,推衍出行政命令與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先、督促行政機(jī)關(guān)勤勉執(zhí)法之環(huán)境行政公益訴訟次之、檢察機(jī)關(guān)及符合條件的社會(huì)公益組織提起環(huán)境民事公益訴訟補(bǔ)位的救濟(jì)順位[39],確保行政手段生態(tài)環(huán)境治理效能的發(fā)揮。如果將生態(tài)修復(fù)責(zé)任定性為民事法律責(zé)任,由于民事法律責(zé)任排斥行政權(quán)的介入,這一定位導(dǎo)致行政權(quán)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害具有正當(dāng)性?，F(xiàn)代行政法治理念允許多種性質(zhì)的機(jī)制參與實(shí)現(xiàn)行政法律責(zé)任,這種包容性不僅能夠防止行政權(quán)在解決生態(tài)修復(fù)問(wèn)題上的缺位,還能夠適時(shí)引入私法機(jī)制,發(fā)揮私法機(jī)制的優(yōu)勢(shì)作用,同時(shí),行政法律責(zé)任的定性能夠確保私法機(jī)制在解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)遵循生態(tài)修復(fù)之底線(xiàn)思維不動(dòng)搖。

第三,行政機(jī)關(guān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任兜底之必然要求。生態(tài)環(huán)境損害案件多存在責(zé)任人不明或責(zé)任人無(wú)力承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的情況。生態(tài)系統(tǒng)處于動(dòng)態(tài)平衡之中,系統(tǒng)中的各要素具有相當(dāng)強(qiáng)的流動(dòng)性,違法行為和損害結(jié)果之間具有時(shí)間和空間的不一致性,責(zé)任人不明的情形時(shí)有發(fā)生。例如行為人在河流上游違法排污,待到污染物在下游積聚后才會(huì)造成環(huán)境污染,上下游之間的物理位置差異、行為實(shí)施及結(jié)果發(fā)生的時(shí)序差異使責(zé)任人難以明確。同時(shí),由于生態(tài)環(huán)境具有非常強(qiáng)的自?xún)裟芰?一般危害行為不會(huì)造成生態(tài)損害,但生態(tài)損害一旦發(fā)生,損害結(jié)果多極為嚴(yán)重,巨額賠款使責(zé)任人難以承擔(dān)。國(guó)家此時(shí)負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù),當(dāng)上述情況發(fā)生時(shí),需要由行政機(jī)關(guān)履行相關(guān)職責(zé),進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。顯然,行政機(jī)關(guān)基于環(huán)境保護(hù)職責(zé)的要求、采取相應(yīng)措施進(jìn)行兜底式生態(tài)修復(fù)決定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政定性。

總結(jié)而言,在規(guī)范主義層面,生態(tài)環(huán)境利益的公益屬性決定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政歸屬;為保證生態(tài)環(huán)境公益得以妥當(dāng)救濟(jì),生態(tài)修復(fù)責(zé)任宜定性為行政法律責(zé)任。

2. 行政法律責(zé)任對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律責(zé)任行政定性的承接

上文從公共利益層面論證了生態(tài)修復(fù)責(zé)任屬于行政法律責(zé)任的范疇,但由于生態(tài)修復(fù)責(zé)任具有特殊性,強(qiáng)調(diào)對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù),行政法律責(zé)任能否實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的兼容還需進(jìn)一步探究,這決定著生態(tài)修復(fù)責(zé)任是否能夠妥當(dāng)進(jìn)入行政法律責(zé)任體系之中。

(1)基本構(gòu)成要件的一致性

行政法律責(zé)任是指行為人因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)或應(yīng)負(fù)的法律上的不利后果[40]。成立行政法律責(zé)任需滿(mǎn)足兩個(gè)基本條件,即行為人違反了行政法律規(guī)范、應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政法上的法律責(zé)任。

具體到生態(tài)修復(fù)責(zé)任,前述第一個(gè)構(gòu)成要件指行政法或行政法規(guī)范中存在禁止損害生態(tài)環(huán)境的規(guī)定。行為人之所以需要承擔(dān)法律責(zé)任,是因?yàn)榉蓪?duì)某一行為予以了否定性評(píng)價(jià),即不得造成生態(tài)環(huán)境損害。尚需明確的是,由于環(huán)境法學(xué)科具有公共性與公益性、科技性與專(zhuān)業(yè)性、綜合性與國(guó)際性、政策性與道德性特征[41],導(dǎo)致建立在環(huán)境法學(xué)科理論基礎(chǔ)上的環(huán)境法律規(guī)范的定位成為各家爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。實(shí)務(wù)界傾向?qū)h(huán)境法律規(guī)范歸屬于行政法范疇,例如在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系白皮書(shū)中就將環(huán)境保護(hù)類(lèi)法律文件定性為行政法,2021年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃也提出研究啟動(dòng)環(huán)境法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。理論界則傾向于將環(huán)境法定義為全新且獨(dú)立的部門(mén)法或者領(lǐng)域法。

第二個(gè)構(gòu)成要件意味著行政法律規(guī)范體系內(nèi)存在要求行為人承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任最終落腳點(diǎn)是行為人應(yīng)承擔(dān)的不利后果,承擔(dān)生態(tài)環(huán)境損害不利后果直接方式是生態(tài)修復(fù)。例如《土壤污染防治法》第八十七條“違法向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥”屬于生態(tài)修復(fù)行政法律責(zé)任中的禁止性規(guī)定,“責(zé)令改正”屬于行為人應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任;《長(zhǎng)江保護(hù)法》第九十三條“違反國(guó)家規(guī)定造成長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境損害的”屬于生態(tài)修復(fù)行政法律責(zé)任中的禁止性規(guī)定,“承擔(dān)修復(fù)責(zé)任”則屬于行為人應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任。此外,《中華人民共和國(guó)森林法》第七十四條、《中華人民共和國(guó)草原法》第六十九條、《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》第五十四條等都為類(lèi)似的規(guī)定。

(2)理論內(nèi)核的可容納性

通過(guò)前述論證,在規(guī)范意義層面上,生態(tài)修復(fù)責(zé)任可歸屬于行政法律責(zé)任范疇,但由于生態(tài)修復(fù)責(zé)任關(guān)注生態(tài)環(huán)境修復(fù)及生態(tài)功能的恢復(fù),而傳統(tǒng)法律責(zé)任更強(qiáng)調(diào)懲罰、救濟(jì)與預(yù)防功能的實(shí)現(xiàn),因此,需要在詳細(xì)探究生態(tài)修復(fù)理論內(nèi)核前提下,明確行政法律責(zé)任是否可承載生態(tài)修復(fù)之內(nèi)核。

生態(tài)修復(fù)責(zé)任以“生態(tài)恢復(fù)論”作為理論基礎(chǔ),表現(xiàn)為對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的事后救濟(jì),其以保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性為核心,對(duì)環(huán)境要素與生態(tài)系統(tǒng)及其功能服務(wù)統(tǒng)籌考慮,形成修復(fù)優(yōu)先的損害救濟(jì)體系[42],實(shí)現(xiàn)了法律責(zé)任功能的擴(kuò)張,從尊重自然、順應(yīng)自然的角度,確認(rèn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的“恢復(fù)”功能[1]。傳統(tǒng)意義上的法律責(zé)任功能有三——懲罰、救濟(jì)與預(yù)防,生態(tài)修復(fù)責(zé)任的外觀形式表現(xiàn)為對(duì)受損生態(tài)環(huán)境的事后救濟(jì),與法律責(zé)任的救濟(jì)功能最為適配。但是,法律責(zé)任中的救濟(jì)功能有其特定的內(nèi)涵與適用范圍,救濟(jì)功能針對(duì)對(duì)象是受損害的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán),可歸屬于私人所有的權(quán)利;救濟(jì)功能下權(quán)益處分具有任意性,權(quán)益可以基于自由意思表示被放棄;救濟(jì)功能下的權(quán)益救濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式被賦予了可選擇性。而生態(tài)修復(fù)責(zé)任的公益屬性與具有特定含義的救濟(jì)功能形成強(qiáng)烈反差,生態(tài)修復(fù)責(zé)任將會(huì)無(wú)限擴(kuò)張救濟(jì)功能本質(zhì)意蘊(yùn)范圍,對(duì)救濟(jì)功能體系造成沖擊。生態(tài)修復(fù)責(zé)任核心內(nèi)涵動(dòng)搖了傳統(tǒng)法律責(zé)任體系根基。救濟(jì)功能的特定內(nèi)涵使得生態(tài)修復(fù)責(zé)任難以進(jìn)入民事法律責(zé)任體系之中,刑事法律責(zé)任以懲戒為主,更無(wú)生態(tài)修復(fù)責(zé)任存在空間,行政法律責(zé)任能否承接住生態(tài)修復(fù)的核心內(nèi)核呢?

通過(guò)使當(dāng)事人承擔(dān)不利的法律后果,保障法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系,實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值是法律責(zé)任的意義[43]。行政法的邏輯起點(diǎn)和終極目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益[44],這也是行政法的核心價(jià)值追求。行政法律責(zé)任將實(shí)現(xiàn)公共利益作為根本價(jià)值追求,責(zé)任實(shí)現(xiàn)方式是實(shí)現(xiàn)公共利益的手段,因此實(shí)現(xiàn)行政法律責(zé)任的方式并非一成不變。例如,隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的推進(jìn),行政法律責(zé)任實(shí)現(xiàn)形式增加了責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理等手段,行政法律責(zé)任救濟(jì)功能實(shí)現(xiàn)方式的種類(lèi)有所擴(kuò)張。再如,為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)帶來(lái)的不確定性,行政法律責(zé)任新增了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)現(xiàn)方式。就生態(tài)修復(fù)責(zé)任而言,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量直接關(guān)系著人類(lèi)的生存與發(fā)展,充分地落實(shí)生態(tài)修復(fù)責(zé)任能夠?yàn)槿藗兲峁┝己玫纳婕吧瞽h(huán)境,合理地開(kāi)發(fā)資源能夠?yàn)槿祟?lèi)社會(huì)發(fā)展提供動(dòng)力,生態(tài)修復(fù)意味著公共利益的實(shí)現(xiàn),生態(tài)修復(fù)責(zé)任所特有的恢復(fù)功能不過(guò)是為實(shí)現(xiàn)公共利益而服務(wù),這一實(shí)現(xiàn)方式自然能夠被行政法律責(zé)任所容納。公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為行政法律責(zé)任能夠兼容懲戒、救濟(jì)和預(yù)防功能以及進(jìn)行恢復(fù)功能的擴(kuò)張?zhí)峁┝苏?dāng)性解釋。

應(yīng)當(dāng)注意的是,行政法律責(zé)任的承擔(dān)主體是行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人,但行政法律責(zé)任價(jià)值的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)通過(guò)規(guī)制行政機(jī)關(guān)而完成。當(dāng)行為人違反相關(guān)行政法律規(guī)定,便產(chǎn)生了需要承擔(dān)的法律責(zé)任,但行為人在承擔(dān)責(zé)任時(shí)大多不具有主動(dòng)性與自發(fā)性,需要行政機(jī)關(guān)依法履職方能實(shí)現(xiàn),而考慮到行政機(jī)關(guān)及相關(guān)工作人員可能存在的自益性,也需要一定的手段或措施確保行政機(jī)關(guān)可以積極履職。因此,通過(guò)規(guī)制行政機(jī)關(guān)行為,為行政機(jī)關(guān)賦予權(quán)力、設(shè)定義務(wù),能夠確保行政機(jī)關(guān)依法履職,進(jìn)而服務(wù)或約束行政相對(duì)人。通過(guò)行為的規(guī)制、責(zé)任的承擔(dān),保證社會(huì)平穩(wěn)、有序發(fā)展,維護(hù)公共利益,實(shí)現(xiàn)公共管理之目標(biāo)。

四、 結(jié)語(yǔ)

設(shè)立生態(tài)修復(fù)責(zé)任是為了修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境、恢復(fù)受損生態(tài)環(huán)境的生態(tài)服務(wù)功能,根本目的在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益,這使其難以進(jìn)入現(xiàn)行法律責(zé)任體系之中?；谏鷳B(tài)修復(fù)責(zé)任的某一特征,學(xué)界將其定性為民事法律責(zé)任又或定性為公法責(zé)任等等,現(xiàn)生態(tài)修復(fù)責(zé)任的屬性未有定論?！澳康氖侨糠傻膭?chuàng)造者”,生態(tài)修復(fù)責(zé)任目的在于妥當(dāng)修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境,這一目的及其實(shí)現(xiàn)決定了生態(tài)修復(fù)責(zé)任的行政屬性?？紤]到生態(tài)修復(fù)責(zé)任的特殊性,除行政法律責(zé)任外其他法律責(zé)任均對(duì)生態(tài)修復(fù)責(zé)任形成排異,只有行政法律責(zé)任中存在著生態(tài)修復(fù)責(zé)任的生存空間。