●劉 蕾

一、投訴人原告資格先決問題

（一）舉報與投訴概念的厘清

為何要厘清投訴與舉報之間的概念？其主要理由在于《行政訴訟司法解釋》中明確規(guī)定投訴人具有原告資格，而在我國，許多情況下將舉報和投訴放置在一起，因此容易讓人產(chǎn)生疑惑，兩者之間是否為同一概念，是否應(yīng)該等同，還是存在一定的區(qū)分？如若認(rèn)為兩者為同一概念，則舉報人當(dāng)然具有原告資格，這是否會誘使行政訴訟的受案范圍無端的擴(kuò)大。若兩者不同，則舉報人是否具有原告資格則另當(dāng)別論。這在立法領(lǐng)域和司法實踐當(dāng)中都有所體現(xiàn)。

準(zhǔn)確地來說，舉報和投訴并非是同一概念，投訴往往面向的是侵犯其自身合法權(quán)益的特定個人，而舉報面向的通常是不特定的人群，指向公共利益的維護(hù)[1]，任何主體認(rèn)為某一行為違反法律規(guī)定，違反行政管理制度都可以對其進(jìn)行舉報。這點我們可以從相關(guān)立法中得到驗證，并且此種觀點也是學(xué)界的主流觀點，本文采用此種觀點。

（二）原告資格的判斷方式

行政行為的直接相對人以及間接相對人可以作為原告提起行政訴訟，而判斷是否屬于相對人的關(guān)鍵在于其是否與行政行為存在利害關(guān)系。而對此主要存在兩種判斷方式，一種是“實際影響”判斷方式，另一種是“主觀公權(quán)力”判斷方式。第一種理論制度的關(guān)注點在于權(quán)益損害。而第二種屬于舶來品，在劉廣明案件中第一次被引用，并且在此之后被廣泛的運用。對于主觀公權(quán)力我們要注意的是，首先，受到行政行為影響的是公法領(lǐng)域上的權(quán)利和利益，除特殊情形以外，一般不包括私法上的。其次，其不等同于反射利益，強(qiáng)調(diào)的是對公民個人權(quán)益的保護(hù)，即行政行為的目的是為保護(hù)特定公民的利益，而非行政行為處于對公共利益的保護(hù)從而給公民帶來的利益，后者不認(rèn)為是公法上的利害關(guān)系。

與此同時，我國在原告資格的判斷上采用的是主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)認(rèn)為某種行政行為侵犯其合法權(quán)益時即可提起行政訴訟，不需要實際上的侵犯。這是關(guān)于原告資格的一般法律理論，當(dāng)然僅僅基于此并不能準(zhǔn)確的判斷出投訴人是否具備原告資格，還需要我們在下文進(jìn)一步的討論。

二、投訴人原告資格的判斷

（一）投訴人原告資格判斷的理論研究

在行政理論界以及司法實踐中對原告資格的判斷做了大量的研究，目前主要采用兩種方式，一種是維護(hù)自身合法權(quán)益說，另外一種是保護(hù)規(guī)范理論。

1.維護(hù)自身合法權(quán)益說的理論研究。維護(hù)自身合法權(quán)益說與利害關(guān)系密切相關(guān)，是以利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)形成的并受其指引。我國行政訴訟法對于原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了三個階段，第一個階段原告資格的判斷方式為“具體行政行為和合法權(quán)益”這兩個要素；第二個階段為“法律上的利害關(guān)系”；第三個階段為“利害關(guān)系”。在前兩個階段，并沒有對投訴人原告資格認(rèn)定方式的明確規(guī)定，但在實踐中尤其是在第二階段卻存在諸多有關(guān)投訴的行政訴訟案件，并且在原告資格的認(rèn)定上顯得有些雜亂無章。但是在此階段，學(xué)者們對于投訴人原告資格的研究似乎能給予我們一些提示，使我們能夠更好的判斷其原告資格。在第三個階段中立法將投訴人的原告資格進(jìn)行了明確，依據(jù)2018年的行訴司法解釋12條可知，投訴人的原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)為維護(hù)合法權(quán)益和行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)這兩個要素。

需要注意的是，只有在投訴人原告資格判斷上提到了“自身”二字，使我們不禁疑惑“自身合法權(quán)益”和“合法權(quán)益”究竟存在何種差異，立法者的意圖究竟為何？或許是因為投訴人的種類很多，在實踐當(dāng)中經(jīng)常會將其與相鄰權(quán)人等相混淆，為避免這種情況的發(fā)生，故而強(qiáng)調(diào)“自身”。

2.保護(hù)規(guī)范理論的理論研究。在我國，劉廣明再審裁定案被認(rèn)為是運用保護(hù)規(guī)范理論的第一例案件，主要是根據(jù)行政行為所依據(jù)的行政實體法律規(guī)范對行為人的權(quán)利是否給予了保護(hù)和尊重，如果是，那么其就具有利害關(guān)系，從而判斷其是否具有原告資格。[2]而對于實體法上是否賦予行為人值得保護(hù)尊重的權(quán)利，我們可以從兩方面入手，如果立法明確賦予其值得保護(hù)和尊重的權(quán)利，我們可以直接進(jìn)行判斷；如果沒有明確規(guī)定，我們就需要借用法律解釋來進(jìn)行，而這也是保護(hù)規(guī)范理論與以往運用“實際影響”來確定利害關(guān)系的不同之處，以往注重的是法律事實的認(rèn)定及其舉證責(zé)任的分配，而保護(hù)規(guī)范理論側(cè)重對法律解釋的運用。

（二）投訴人原告資格判斷標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)存問題

1.采用維護(hù)自身合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)存在的問題?！白陨砗戏?quán)益”概念的表述本身就有些抽象，因此在某些情況下并不好判斷。以往學(xué)者以及立法人員通常采用的方式是利用法律規(guī)范性文件劃定合法性權(quán)益的范圍，即通過立法修法劃定范圍。在幾次對《行政訴訟法》的修改和對行訴司法解釋的運用中，從最初保障的權(quán)利類型是人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，并且在之后的相關(guān)立法中不斷補(bǔ)充公民的合法權(quán)利，例如，在2018年司法解釋中就增加了相鄰權(quán)等權(quán)利[3]。但由于法律具有穩(wěn)定性和滯后性的特點，以及公民對自身權(quán)益得到公權(quán)利保護(hù)的需求不斷增加，僅僅依靠這種列舉式或者填補(bǔ)式方式來保障顯然是不可取的。因此在實踐中推崇的觀點是保護(hù)的權(quán)益并非法律的明確規(guī)定，而是法律上值的保護(hù)的權(quán)益。并且在實踐當(dāng)中常常有人將投訴人分為公益投訴人和私益投訴人，但是公益和私益本就難分，并且在某些情況下公益中混雜著私益，很難區(qū)分何為“自身”。而且除了公共利益，私人利益之外還存在著集體的利益，對于這種集體利益來講，如果其中某個個人以其自身利益受到損害向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴，行政機(jī)關(guān)在面對這種涉及集體利益的事件應(yīng)該如何進(jìn)行答復(fù)，所進(jìn)行的答復(fù)是面向集體還是個人，如果行政機(jī)關(guān)在綜合考慮的情況下，為保護(hù)集體的利益而所作出的答復(fù)使個人不滿，我們又如何認(rèn)定原告資格？如果僅僅從維護(hù)自身合法權(quán)益這一角度出發(fā)，或許它具有原告資格，但是其所涉及的利益為集體利益，在此種情況下是否“會使一些本屬于公益訴訟的請求進(jìn)入一般訴訟的領(lǐng)域中”[4]，值的我們認(rèn)真思考。

此外，根據(jù)行政訴訟法對于原告資格的認(rèn)定我們可以得知只有在行政機(jī)關(guān)侵犯公民的合法權(quán)益時具有原告資格。而對于投訴人來說，首先侵犯其合法權(quán)益的是民事主體，是被投訴人。而此時行政機(jī)關(guān)作出的處理決定或者沒有作出處理決定侵犯了投訴人的何種權(quán)益？對于這種權(quán)益我們是否應(yīng)當(dāng)給予保護(hù)。如果投訴人僅僅是因為民事主體侵犯其合法權(quán)益，并主張的是民事權(quán)益，那是不是應(yīng)由民事訴訟來解決此問題。

2.采用保護(hù)規(guī)范理論判斷投訴人原告資格存在的問題。保護(hù)規(guī)范理論源于國外，且在我國適用時間不長，因此在適用方面也存在著一些問題。首先，在運用保護(hù)規(guī)范理論判斷投訴人原告資格時，即使投訴人維護(hù)的是自身合法權(quán)益，也不一定具有原告資格。具體來說，在運用此理論時首先我們要確保投訴人提起的行政訴訟中涉及的利害關(guān)系為公法上的利害關(guān)系并且我們也要確保所保護(hù)、尊重的權(quán)益是公民特定的權(quán)益[5]。如果在判斷原告資格時涉及的公法規(guī)范純粹是維護(hù)公共利益，并不保護(hù)私人利益；或者說公法規(guī)范中雖然有對私人利益的保護(hù)，但是這種對私人利益的保護(hù)是附隨公共利益帶來的，那么在這種情況下即使投訴人投訴的目的是為維護(hù)自身的合法權(quán)益，或者說在此種情況下，即使行政主體的此種行政行為有損投訴人的合法權(quán)益，其依舊不具備原告資格，反之，則應(yīng)該給予原告資格。

其次，保護(hù)規(guī)范理論需要法律解釋的運用，而對它的運用在我國并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，如果在運用法律解釋時過于嚴(yán)格，可能有時會一定程度上縮小原告資格的范圍。并且在運用法律解釋的手段來判斷某一規(guī)范是否具有保護(hù)個人利益的目的，本身就具有不確定性[6]。因此，這個理論的運用需要依托一個強(qiáng)大且完善的法律解釋體系和強(qiáng)大的法律職業(yè)隊伍。而就我國目前來看，依然有許多法律從業(yè)者不具備此種法律解釋的能力。并且在德國，保護(hù)規(guī)范理論主要運用在公平權(quán)人和相鄰權(quán)人方面的訴訟[7]，而在我國如果要運用到投訴人上面去會不會出現(xiàn)水土不服的情況。此外規(guī)范保護(hù)理論在我國并沒有相應(yīng)的立法基礎(chǔ)，并且理論的相關(guān)研究也不夠深入廣闊，因此法官在運用此理論對原告資格進(jìn)行分析判斷，其本身就是對法官專業(yè)技能的考驗。

三、投訴人原告資格判斷的完善

（一）以維護(hù)自身合法權(quán)益說為基礎(chǔ)，審慎引入保護(hù)規(guī)范理論

上述兩種學(xué)說都有存在的價值并且都在實踐中得到廣泛的應(yīng)用。因此運用何種學(xué)說判斷原告資格值得我們思考。對于維護(hù)自身合法權(quán)益說來說，在我國運用時間長且在我國有了一定的理論和實踐基礎(chǔ)，法院運用起來也比較得心應(yīng)手。而保護(hù)規(guī)范理論學(xué)說也有著維護(hù)合法權(quán)益說所不具備的優(yōu)勢，“雖然此理論的運用存在一些不確定性，但此種不確定性在可接受范圍內(nèi)”[8]。因此，筆者認(rèn)為在判斷投訴人原告資格的問題上，不妨以維護(hù)自身合法權(quán)益學(xué)說為根基，審慎引入保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)行綜合判斷。

具體來說：首先，利用“維護(hù)自身合法權(quán)益說”，以其作為基礎(chǔ)，對投訴人做出準(zhǔn)確的認(rèn)定。上文我們曾指出投訴人經(jīng)常與舉報人相混同，并且有時又會與其他權(quán)利人概念相混淆，而法條卻在賦予投訴人原告資格時明確表明“自身合法權(quán)益”，因此我們可以此進(jìn)一步準(zhǔn)確的區(qū)分投訴人和舉報人，明確投訴人的范圍[9]。其次，借助保護(hù)規(guī)范理論進(jìn)一步明確投訴人是否具有原告資格。具體運用如下，我們先要明確投訴人請求權(quán)，對于投訴人而言，僅僅依靠投訴人向行政機(jī)關(guān)提出過申請為由而判斷其具有原告資格顯然是不可以的，還需要具備投訴人請求權(quán)。請求權(quán)的概念在民法上廣泛的應(yīng)用，把它應(yīng)用于行政機(jī)關(guān)上，即要求行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為的權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)為或不為某種行為的權(quán)利取決于法律規(guī)范的規(guī)定。因此，投訴人是否具有投訴請求權(quán)與行政機(jī)關(guān)具有投訴處理職責(zé)密切相關(guān)，投訴人是否具有投訴請求權(quán)要看行政機(jī)關(guān)處理投訴行為所依據(jù)的實體法律規(guī)范。并且我們要保障所依據(jù)的實體法律規(guī)范所保護(hù)的是個人利益而不是公共利益也非反射利益。如若我們能夠找到行政機(jī)關(guān)處理投訴人的行政行為相關(guān)的法律依據(jù)并且該法律依據(jù)保障的是特定人的利益，則具有原告資格，反之亦然。

（二）加強(qiáng)案例積累與類型化分析

在立法上面，最高法可以加強(qiáng)對于一些難于理解或者存在歧義的法律概念、相關(guān)的法律理論進(jìn)行解釋。在司法實踐方面，其一，各級法院要注重對案件的積累，對各類案件尤其是關(guān)于投訴人、原告資格判斷等方面的經(jīng)典案例要進(jìn)行學(xué)習(xí)研究，把握各類案件中在原告資格判斷上的具體運用。不同時期的案件能夠反映不同階段的司法政策，并且可能出現(xiàn)新的或者域外判斷原告資格的方法，因此我們必須加強(qiáng)案件積累。并且可以在此基礎(chǔ)上對案件進(jìn)行類型化，探索類似案件以及相反案件在處理方式上的相同點與區(qū)別點。其二，最高人民法院可以在發(fā)布的指導(dǎo)案例、公報案例中對“保護(hù)規(guī)范理論”等難以用文字進(jìn)行明確解釋的法律概念下功夫，使下級法院和法律人士對這些法律概念有明確的認(rèn)識，提高原告資格認(rèn)定的準(zhǔn)確性。

四、總結(jié)

目前來看，對于原告資格的判斷本就沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此筆者在判斷原告資格時，根據(jù)現(xiàn)有的學(xué)界和實踐領(lǐng)域的觀點經(jīng)驗，提出自己的觀點，即以維護(hù)自身合法權(quán)益作為基礎(chǔ)，采用保護(hù)規(guī)范理論予以輔助。但并不意味著采取此種方式可以一勞永逸，隨著公民自我保護(hù)意識、法律意識的增強(qiáng)，公民與行政機(jī)關(guān)之間聯(lián)系程度的增加，各類疑難的投訴案件也在增多，因此我們應(yīng)該轉(zhuǎn)化思路，不要總是試圖尋找出一種能夠適用所有情形的原告資格判斷方法，而是應(yīng)該允許并承認(rèn)在判斷投訴人原告資格上的多層級構(gòu)造，并借助相關(guān)的司法解釋以及相關(guān)的指導(dǎo)案例來進(jìn)行輔助指導(dǎo)，利用“維護(hù)自身合法權(quán)益”和“保護(hù)規(guī)范理論”對判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)試，避免判斷標(biāo)準(zhǔn)過度主觀化或客觀化。