賴維佳，李 軍

（福建農(nóng)林大學，福建 福州 350000）

一、試點地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配實踐

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市收益，分為一級市場交易形成的初次收益和二級市場交易形成的增值收益，筆者主要是對初次入市收益分配制度進行研究和構建。所謂收益分配制度，大致包括哪些主體有權參與分配、誰能決定分配比例以及分配過程的監(jiān)督機制等內(nèi)容。各試點地區(qū)因為經(jīng)濟發(fā)展模式和程度并不相同，在收益分配方面的基本模式和主體的比例上有很大不同。

（一）多元化入市主體

在各試點建設地區(qū)公示的政府文件中，可以發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)分不清農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權人到底是誰，對于它的概念以及相關的權利人存在著錯誤的界定。例如，佛山市南海區(qū)在試點文件中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地歸屬于村集體經(jīng)濟組織。而常州的武進區(qū)在相關的文件中直接寫明，集體是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權人。其實有關這方面的內(nèi)容，《憲法》早有明確規(guī)定，即農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。雖然《土地管理法》的修訂使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市合法化，但是需要明確的是，土地入市流轉(zhuǎn)的僅是使用權，土地所有權在入市過程中始終保持不變①參見黃建水、黃鵬：《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的農(nóng)村土地制度改革研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2016 年版，第152 頁。。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等僅是依法代表土地所有權主體行使入市權利的權利代行使主體。

作為代行使主體，集體經(jīng)濟組織應主導農(nóng)地入市收益分配，然而很多試點地區(qū)不存在集體經(jīng)濟組織或組織職能弱化，只能由村委會或者村民小組來完成入市收益分配工作，這導致在農(nóng)地入市收益分配的參與中，主體更加多元化且復雜化。如黑龍江省安達市、湖南省瀏陽市、海南省文昌市等均是由村委會作為代行主體。此外，還有少數(shù)試點地區(qū)通過授權建立資產(chǎn)管理公司、聯(lián)營公司、合作社等方式發(fā)揮集體經(jīng)濟組織職能，如北京試點地區(qū)允許在鎮(zhèn)級層面成立土地聯(lián)營公司，由其承擔入市工作；成都市郫都區(qū)通過建立土地股份合作社作為入市收益分配主體。

（二）土地增值收益調(diào)節(jié)金

在目前尚未形成完善的國家土地增值稅收制度的情況下，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金是必不可少的一個過渡納稅環(huán)節(jié)。根據(jù)試點地區(qū)的政策可知，除了黑龍江省綏化市安達市和福建省泉州市晉江區(qū)對于土地稅費進行了相關的規(guī)定外，其他大部分的試點地區(qū)政府均采用收取一定比例的土地增值調(diào)節(jié)金的形式來參與初次分配。財政部、國土資源部聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對調(diào)節(jié)金的一般收取范圍明確規(guī)定為20%～50%。但是從試點地區(qū)實踐結(jié)果看，各地調(diào)節(jié)金的收取依據(jù)以及收取比例都不盡相同②馬翠萍：《集體經(jīng)營性建設用地制度探索與效果評價——以全國首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點為例》，載《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2021 年第11 期，第44-45 頁。。各試點的土地調(diào)節(jié)金收取的基礎并不全是土地增值收益，有的還包括了總收益額。對不同性質(zhì)、不同級別、不同規(guī)劃區(qū)屬、是否屬于首次流轉(zhuǎn)的土地收取的土地調(diào)節(jié)金比例也各不相同。比如余縣、德清縣增加考慮了規(guī)劃區(qū)屬；大足區(qū)、九臺區(qū)、郫都區(qū)考慮了土地級別的影響；還有像瀘縣考慮了不同成交的價格區(qū)間收取不同的土地調(diào)節(jié)凈比例等。再從收取比例上看，試點地區(qū)的收取比例并沒有限于20%～50%，有的甚至遠遠超過《辦法》所限范疇③《瀘縣農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法（試行）》第7 條。。江蘇省連云港市贛榆區(qū)以土地出讓成交總價款為基數(shù)收取調(diào)節(jié)金，依據(jù)不同的價值位階分別收取5%、10%、15%三檔收益調(diào)節(jié)金。遼寧省在上海城地區(qū)，收取的大型工廠或者是倉儲工業(yè)用地入市的土地增值收益調(diào)節(jié)金就非常多，它的比例可以達到70%。

在東部經(jīng)濟發(fā)達的沿海地區(qū)，出現(xiàn)了具有明顯調(diào)節(jié)力度的“累進制”調(diào)節(jié)金收取方式④郭浩楠、王淑華：《集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配制度研究》，載《中國國土資源經(jīng)濟》2020 年第6 期，第4 頁。，即按照增值收益高低來分不同級層，不同級層規(guī)定有相應的提取比例，收益越高，調(diào)節(jié)金提取比例越高。而在其他的一些地區(qū)，確定不同的分配比例的依據(jù)是入市的方式、所屬的區(qū)劃以及土地用途等，故一般經(jīng)濟價值最高的商服用地所收取的土地增值調(diào)節(jié)金比例最高。

（三）集體及集體成員的收益分配

《辦法》是根據(jù)國家、集體、個人的土地增值收益分配機制制定的。該辦法允許試點縣著手建立農(nóng)村集體土地基準地價體系，規(guī)定農(nóng)民和集體以現(xiàn)金的方式獲得土地增值收益在留足集體之后，在集體成員之間進行公平分配。而集體及集體成員之間的收益分配關系重點在于具體的分配模式和分配標準。

在試點各地的實踐中，分配模式大致可以分為三種。一是全部納入村集體資金統(tǒng)一留存支配，主要用于村內(nèi)基礎設施建設、公益事業(yè)支出以及支持村經(jīng)濟發(fā)展等途徑。例如，隴西縣規(guī)定土地增值收益全部納入村集體資金，并不進行村民分紅。二是集體提留部分，剩下部分村民公平分配，但是提留比例各地差別較大，存在集體提留大部分和農(nóng)民分配大部分的兩種傾向。如遼寧省海城市就規(guī)定集體和個人之間以2∶8 的比例進行分成，重慶市大足區(qū)規(guī)定集體土地純收益提存不得高于20%，北京市大興區(qū)規(guī)定村集體可以留存30%～50%。三是全部歸集體經(jīng)濟組織或者集體資產(chǎn)管理公司占有使用，統(tǒng)一投資管理，再給村民按比例分紅，從而構建一種長效收益機制，這無疑也是對農(nóng)民最有益的一種分配模式。但是基于各地經(jīng)濟發(fā)展水平限制，只有少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采用此種分配模式，例如浙江省義烏市、廣東省廣州市。而在西部偏遠地區(qū)更多以“一次性”分配方式居多，雖不利于農(nóng)民的長期利益，但也是與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相適應的分配方式。

在入市收益分配標準上，有按照人口分配和土地承包面積分配兩種常見標準。最典型的入市收益分配標準是按照集體成員數(shù)量平均分配。如文昌市某村民小組的入市收益按照農(nóng)業(yè)人口均分，瀏陽市西園村村委會根據(jù)戶口簿上的人口作為分配依據(jù)。此外，按土地承包面積分配也在實踐中被廣泛運用，如重慶市大足區(qū)村民小組按土地承包經(jīng)營面積分配，具體表現(xiàn)為入市收益分配青苗費和土地流轉(zhuǎn)費按照承包面積計算，土地開發(fā)金和調(diào)節(jié)費有承包地的全額分配，沒有承包地的享有50%的分配。

需要強調(diào)的是，無論在哪種分配模式與分配標準下，集體提留的部分收益在試點文件中均明確規(guī)定了用于農(nóng)村發(fā)展建設等與本集體農(nóng)民利益切實相關的用途，在分配標準上也應貫徹“以人為本”的理念，保證收益分配的透明度和公開度，如此才能切實地保障農(nóng)民群體的利益。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配存在的問題

（一）入市主體的法律地位尚未明確

據(jù)上文，《憲法》明確規(guī)定集體對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地擁有所有權。雖然集體土地的使用權以及其他相關財產(chǎn)權利，大多是委托給集體經(jīng)濟組織或者是集體資產(chǎn)管理公司等組織機構行使，但無論經(jīng)傳幾手，土地的所有權人始終是集體。而作為所有權人的“集體”，它的概念應如何界定呢？這在理論上存在一定爭議?！凹w”是一個抽象的概念，是指一定區(qū)域內(nèi)，農(nóng)民個體的集合。簡而言之，集體是由無數(shù)個農(nóng)民個體組合而成，故土地權益的最終受益者應當是農(nóng)民個體，在貫徹土地政策時應始終堅持保障農(nóng)民個體合法權益最大化的價值目標。而在業(yè)務上或者功能上能夠直接代表“集體”的一些專業(yè)的管理機構，即集體經(jīng)濟組織、集體資產(chǎn)管理公司或者是農(nóng)民股份經(jīng)濟合作社這些組織機構，能否代表享有集體土地經(jīng)濟收益的農(nóng)民個體，此問題還需要進一步進行研究。除此之外，觀察試點地區(qū)出臺的政策細則，可以發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)對于集體土地的所有權人和使用權人都發(fā)生了混淆，甚至在一些試點地區(qū)，其入市主體直接寫為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。這一系列的問題，不僅違背了法律規(guī)定，也在一定程度上為之后的土地權屬紛爭留下了隱患。

（二）政府直接參與收益分配尚缺法律依據(jù)

為貫徹落實新《土地管理法》，各地區(qū)紛紛出臺了相應的實施細則。細則中大多地方人民政府都以明文規(guī)定的方式收取了一定比例的土地增值調(diào)節(jié)金或者土地增值稅，但是對收取土地增值調(diào)節(jié)金所依據(jù)的具體法律條款卻并未列明。土地增值稅調(diào)節(jié)金，本身并不是一種法定稅收，在2019 年的中央相關文件中也有明文規(guī)定，土地增值調(diào)節(jié)金本身就是非法定稅收，這點是毋庸置疑的。這也就意味著地方政府實際上直接參與了土地增值投資收入的分配。

《憲法》第10 條明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地是集體所有，而非屬于國有土地?！敖^對產(chǎn)權學派”從絕對的土地所有權出發(fā)，堅持認為所有權人才是土地收益的合法持有者。根據(jù)我國的法律規(guī)定，集體是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權主體，故土地收益應該全部歸入集體，政府無權對該地的收益參與分配。所以，其入市所產(chǎn)生的相關的收益以及增值收益，最終都是應該屬于農(nóng)民集體所有。

土地增值的貢獻若放在當今市場經(jīng)濟的背景下來看，土地的市場價值與自身區(qū)位條件、利用程度及開發(fā)強度等多種因素密不可分⑤參見王小映：《論農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配》，載《專家視點》，2014 年第10 期，第4 頁。。集體經(jīng)營性建設用地的入市收益分配，也并不只是基于產(chǎn)權原則的分配，還涉及復雜的土地增值問題⑥參見于浩洋：《集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配問題研究綜述》，載《農(nóng)村經(jīng)濟與科技》，2019 年第30 卷第19 期，第28 頁。。集體經(jīng)營性建設用地之所以能夠入市流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生增值收益，就是因為地方政府對于該區(qū)域基礎設施的投入改變了土地的開發(fā)利用條件，使得土地的使用者愿意支出費用來租用這塊土地。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的增值上，我們應當承認政府作為土地管理者具有不可否認的貢獻，但并不意味著政府可以作為參與者共分農(nóng)民集體所獲得的增值收益⑦參見呂丹、薛凱文：《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益的分配演化博弈：地方政府角色與路徑》，載《農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟》2021 年第9 期，第116 頁。。政府直接參與土地產(chǎn)權市場中集體轉(zhuǎn)讓土地所得收入的分配，是沒有法律依據(jù)的，其更宜以土地管理者的主要角色從中收取土地稅收，以此來平衡各地收入差距或者用以支持經(jīng)濟設施建設等。

（三）集體內(nèi)部收益分配缺乏監(jiān)督機制

針對已經(jīng)成立集體經(jīng)濟合作組織或者集體資產(chǎn)管理公司的集體，這些權利代行使組織的日常管理活動受到《公司法》法人部分規(guī)定的嚴格約束，集體成員對于這些組織不合法、不合理的管理行為是可以通過法律渠道解決，例如提起訴訟等。但是這些組織不同于一般的法人，存在一定的公益性，《公司法》中部分條款對其無法適用，例如不可以解散公司等，需要制定新的制度來補充法律空白，切實保障農(nóng)民的救濟權利。

未成立集體經(jīng)濟合作組織或者資產(chǎn)管理公司的集體，本應設立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構來監(jiān)督收益分配方案以及過程。但從當下的實踐來看，絕大多數(shù)村民集體僅選出代表來進行監(jiān)督，卻由于“自我利益追逐”的人性弱點和缺乏專業(yè)知識，再加之集體商討的收益分配方案多數(shù)在較為“封閉”的村民會議上表決及通過，會后并未對具體分配方案、分配依據(jù)、集體資金用途進行詳細地公示，導致對收益分配決策的科學性識別不足，監(jiān)督效果大打折扣。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配存在問題的原因分析

我國對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的限制在新法施行后已經(jīng)完全放開，與之相伴，各地紛紛出臺了配套的實施細則。但是由于實踐探索尚不充分，各地政策中對于收益分配的具體制度和明確方案仍存在法律法規(guī)的缺位。這使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度化的實踐過程中難免會出現(xiàn)“同一制度，不同實施”的問題。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權主體虛置

我國《憲法》第10 條明確規(guī)定集體是擁有集體土地的合法所有權主體，《民法典》第260 條也僅規(guī)定了集體所有的動產(chǎn)、不動產(chǎn)范圍，但均未明確“集體”的具體含義，而實踐中集體存在的形式卻是多樣的。據(jù)《民法典》第262 條可知，“農(nóng)民集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組，而在農(nóng)村管理體制改革之前實行人民公社、生產(chǎn)隊“三級所有、隊為基礎”的形式⑧鄭文杰：《〈物權法〉視角下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的障礙和出路》，載《經(jīng)濟與法》2019 年第5 期，第135 頁。。由于歷史原因，在實踐中一個農(nóng)民可能同時是幾個集體的成員，三級“農(nóng)民集體”所有制的結(jié)構導致土地糾紛不斷。同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體下面又涵蓋許多村單位，在這個龐大的集體中，成員眾多，信息溝通不及時，很難形成共同意志，不便管理。此外，實踐中，村民小組大都管理體制渙散，主要成員素質(zhì)不高，缺少固定辦公場所，由其行使土地所有權難以實現(xiàn)集體土地的資源配置最優(yōu)化。

（二）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權未規(guī)定為用益物權

作為用益物權的建設用地使用權，在《民法典》物權編的用益物權篇中，僅僅指的是國有建設用地使用權，而沒有包含集體經(jīng)營性建設用地上的權利。王利明教授指出，這是因為在立法時，對建設性土地的集體使用尚不確定，而且還沒有取得試驗性的經(jīng)驗，而通過政策規(guī)定為今后的土地保有權改革留出了余地⑨王利明：《我國民法典物權編的修改與完善》，載《清華法學》2018 年第2 期，第7 頁。。原《土地管理法》在第65 條中，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的流轉(zhuǎn)，有著嚴格的限制，而在修訂后的《土地管理法》中，限制條款被廢除。目前，我國已經(jīng)完全允許集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，且從試點地區(qū)的實踐效果來看也得到了較為不錯的反響。集體經(jīng)營性建設用地使用權作為用益物權的法律地位的確定條件已經(jīng)得到充分的確認，若我們不重視這個問題，就會阻礙土地收益分配調(diào)節(jié)機制的運行，影響城鄉(xiāng)一體化建設，也不利于對公有土地和集體土地的平等對待。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)營性用地入市稅收制度未健全

在土地交易市場中若農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地無法進行流轉(zhuǎn)時，要想使集體土地進入市場，必須經(jīng)過土地征收或?qū)⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，而國有土地的財政收入全部都直接歸于地方政府所有。在其已經(jīng)完全可以入市以后，地方政府如果不通過土地調(diào)節(jié)金的形式來實現(xiàn)社會資源再分配的公平正義，在未完全研究歸納試點地區(qū)收取土地調(diào)節(jié)金的實踐經(jīng)驗前，盲目強行收取土地使用稅是不合理的。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市過程中，目前還未建立起運行良好的土地使用稅收制度，需要采取措施確保各地政府權益得到有效平衡。政府為了有效調(diào)節(jié)各地土地收益差異，只能直接通過“調(diào)節(jié)金”這種非稅收入的形式來進行土地收益調(diào)節(jié)。本文認為，政府在現(xiàn)階段直接收取一定量的收益調(diào)節(jié)金作為過渡是可行的，但是這不能作為直接參與經(jīng)濟收益分配的依據(jù)。合理調(diào)節(jié)土地增值調(diào)節(jié)金的收取比例有助于各地區(qū)的經(jīng)濟收益達到均衡，在未來的財稅改革中可予以考量。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配法律制度的完善

中央在下發(fā)的指導文件中已明確提出，集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配需要兼顧好國家、集體和個人三方的利益。集體經(jīng)濟經(jīng)營組織或者其他集體資產(chǎn)管理公司雖然可以通過代表集體使用集體資產(chǎn)并收取土地收益，但是需要及時明確其土地權利金的來源并對其給予明確區(qū)分。建議后續(xù)司法解釋對于集體經(jīng)營性建設用地使用權的用益物權的地位問題，進行明確的闡述以及規(guī)定。同時通過以收取土地增值調(diào)節(jié)金作為過渡，來完善與土地相關的一些稅收制度，除此之外，還應當盡快建立相關的法律監(jiān)督機制，以保障收益分配的穩(wěn)定。

（一）完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配的基礎制度

1.明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權主體

村農(nóng)民集體由于有多年來群眾基層自治的基礎存在，成員人數(shù)較固定，組織健全，由其集中行使集體土地所有權是更有優(yōu)勢的。因此，村農(nóng)民集體作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的統(tǒng)一、單一的所有權主體更為適宜。同時，將該所有權主體進行制度化、法律化才能避免法律層面的“集體”概念不明以及實踐中三級農(nóng)民集體所有制所共同導致的土地權利紛爭，才能更好保障農(nóng)民個體所享有的權益。

2.明確集體所有權及經(jīng)營權的劃分

必須明確集體經(jīng)營性建設用地的所有權與經(jīng)營權的界限，才能避免出現(xiàn)試點實踐中存在的有關入市主體錯誤規(guī)定和表述。集體經(jīng)濟組織或者村民委員會行使的應該是農(nóng)村集體土地的經(jīng)營權，而非所有權。還需明確的是，集體與集體經(jīng)濟組織這兩者，它們的具體組織結(jié)構以及形態(tài)、歷史的淵源、功能以及作用，都各有各的特點，在入市的過程當中，二者絕不可以混為一談。退一步講，即使部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)依法認定了“所有與經(jīng)營分離的二元結(jié)構”，也還是應該將集體對集體經(jīng)濟組織的授權進行明確規(guī)定。在集體經(jīng)濟組織進行日常的管理、經(jīng)營時，如果有集體經(jīng)濟組織的成員從事?lián)p害集體利益的非法活動，集體可立即撤銷其授權。

3.明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權的用益物權地位

集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地的使用權主體雖然不同，但究其根本，這兩種土地使用權在權利本質(zhì)上是相同的。《民法典》物權編雖然沒有將前者明確劃定為用益物權，但其將與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地有關的內(nèi)容轉(zhuǎn)介給《土地管理法》來進行具體規(guī)定。建設用地作為《土地管理法》中規(guī)定的一種土地劃分類型，其中就包含著集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地兩類。由此可見，這兩類土地具有相同的權利來源，有著密不可分的關系。這也意味著《民法典》物權編對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權列入用益物權并不完全持否定態(tài)度。

此外，在各試點地區(qū)長期的探索與實踐中已經(jīng)積累了大量關于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的經(jīng)驗，并且修改后的《土地管理法》也已經(jīng)完全破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的法律障礙。“民法典時代”只有通過物權編將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權明確規(guī)定為用益物權后，才能賦予其與國有建設用地使用權同樣的法律地位，從而使其同等入市、同價同權。

（二）政府分階段以不同方式參與分配

首先，必須確認政府在土地利益分配方面具備權利，這是政府參與分配的基礎。在此基礎上，我們需要考慮政府應當以何種方式參與其中。在此問題上，本文認為，政府成為上述入市收益的分配主體是不容置疑的。然而，我們必須指出，其參與分配的正當性和合理性是建立在土地流轉(zhuǎn)過程中對土地價值增長所作出的貢獻，以及社會資源再分配的公平正義之上；另外一個還需關注的點是，政府參與分配的層次必須受到限制。應當將參與分配的政府主體限制在基層政府，因為其與農(nóng)村土地價值增長具有最直接的關系，以此避免其他各級政府共同參與收益分配，導致農(nóng)民的利益遭受損害?？傊畢⑴c分配是可行的，但必須遵循公正、透明和有效的原則，并加以層級限制，以確保參與過程的效率與公平，維護公眾利益和社會穩(wěn)定。

1.完善現(xiàn)有“收取土地增值調(diào)節(jié)金為主、土地稅收為輔”的分配模式

土地增值調(diào)節(jié)金的收取是必要的。這種做法是一種二者兼顧的權衡之策，既可以使土地增值的收益分配更加公平，也能讓地方政府不因土地出讓權的部分喪失而導致財政收入大幅減少。其一，從中央層面來看，應當先明確好政府參與分配的比例基數(shù)，進而在這個范圍之內(nèi)根據(jù)入市方式、土地用途、所屬規(guī)劃區(qū)域、開發(fā)強度等劃分標準，分別設定不同的比例幅度；其二，從地方層面來看，各地因地制宜在中央統(tǒng)籌規(guī)劃的比例幅度內(nèi)確定恰當分配比例，擁有有限的自由裁量權，以免出現(xiàn)某些試點地區(qū)存在的收取土地增值調(diào)節(jié)金比例極高或者極低的亂象。根據(jù)該模式配套農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市制度，在經(jīng)過一段時間的發(fā)展實踐過后形成較為成熟的模式之時，該比例基數(shù)、比例幅度可為立法上確定稅基、稅率的比例提供參考與借鑒，從而實現(xiàn)一個平穩(wěn)的過渡。

2.逐步向“土地稅收為主、土地增值調(diào)節(jié)金為輔”分配方式過渡

在條件成熟后，逐步探索構建農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的相關稅收制度，以確保政府參與分配的合理性、合法性。事實上，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權與國有建設用地使用權區(qū)別不大，它們在性質(zhì)上都屬于土地使用權，只是權利所屬主體不同。雖然前者尚未被明確規(guī)定為用益物權，但基于前述相同的權利本質(zhì)，在其流轉(zhuǎn)的相關稅收制度的具體設計上，可以參照城市國有土地稅收體系進行設置。具體而言，其一，在稅目設置上，可以借鑒參考城市國有土地稅收稅目。其二，在稅率的設置上，應根據(jù)土地的實際用途、地理位置、流轉(zhuǎn)方式、開發(fā)強度等因素進行具體問題具體分析，靈活調(diào)整稅率。其三，發(fā)揮好再分配制度的調(diào)節(jié)作用。對于一些區(qū)位處于劣勢、經(jīng)濟較落后、用地需求量低的地區(qū)，應當實行稅收優(yōu)惠或減免政策，以減輕農(nóng)民負擔，增加其收入來源，發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，縮小地區(qū)間的貧富差距，推動城鄉(xiāng)一體化建設，真正使農(nóng)民從改革中受益，走向共同富裕。

總的來說，為了最終實現(xiàn)與國有土地的“同地同權”，需要考慮以下幾點：首先，應該借鑒前期試點改革的經(jīng)驗，結(jié)合當前國有建設用地稅收體系的設計，完善集體土地稅收體制。這可以使集體土地稅收制度更加合理和有效。其次，應該將集體土地入市的收益納入稅收體系，以確保這些收益能夠被合理地調(diào)配和利用。這可以促進土地資源的高效配置和城市經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展。最后，需要逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)稅收體系。這可以確保城鄉(xiāng)地區(qū)在不動產(chǎn)稅收方面享有同等的權利和義務，從而消除不公平和不合理的現(xiàn)象，促進城鄉(xiāng)一體化和社會穩(wěn)定。事實上，實現(xiàn)與國有土地的“同地同權”是一個長期而復雜的過程，需要政府、社會各界和廣大民眾的共同努力，以實現(xiàn)公平、公正和可持續(xù)的土地資源利用。

（三）完善集體內(nèi)部收益分配的民主決策和監(jiān)督機制

就集體土地而言，由于土地是農(nóng)民的基礎資源，而農(nóng)民的信息收集和處理能力相對較弱，因此，保障農(nóng)民的土地權益顯得尤為重要。集體組織內(nèi)部的收益分配，是收益分配制度的重點，也是整個集體經(jīng)營性建設用地入市過程中的后置性事項。為了確保集體土地入市收益能夠合理分配，前期的各項制度機制必須完善和健全⑩郭浩楠、王淑華：《集體經(jīng)營性建設用地入市收益分配制度研究》，載《中國國土資源經(jīng)濟》2020 年第6 期，第61 頁。。

此外，從試點地區(qū)集體內(nèi)部收益分配的實踐經(jīng)驗中，我們可以得知農(nóng)民受益方式是多樣化的。這些方式既包括將收益完全分配至農(nóng)民個人手中，也包括基于集體成員的身份而享受到的集體組織給予的長遠性、普惠性利益，抑或是二者兼具的受益方式。筆者認為，集體是一個地區(qū)農(nóng)民的集合概念，實際土地權益受益者應該是每個農(nóng)民個人。因此，在收益分配中應“以農(nóng)民為本”，確保農(nóng)民的利益得到最大化的保障是收益分配的核心。具體來說，在分配過程中應當充分尊重農(nóng)民的實際需求和利益訴求，對于具體的分配比例和集體提留部分的使用等問題應當留給農(nóng)民自主決定，可以利用現(xiàn)有的民主決策機制，例如舉辦村民大會通過收益分配方案等，在此過程中基層政府可以給予政策建議。具體集體組織內(nèi)部收益分配制度的構建，可從以下方面著手。

1.完善民主決策機制

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的所有權屬于農(nóng)民集體，換言之，集體土地上的權利與每個集體成員都息息相關?；诖?，農(nóng)地入市過程中所涉重大事宜都應由集體成員共同討論決定，這樣才能最大程度保證農(nóng)村集體和農(nóng)民個人的合法權益。具言之，在入市收益分配中，對集體提留比例、提留資金的使用途徑等重要事宜的決定應當進行民主決議，即集體內(nèi)部的收益分配方案在不違反法律法規(guī)的前提下，必須經(jīng)集體經(jīng)濟組織或村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意并簽名蓋章后方可貫徹落實，以保障農(nóng)民主體權利。

2.建立資金監(jiān)管體制

我國憲法和法律明確了農(nóng)村集體土地所有權歸屬于集體，但“集體”是一個內(nèi)涵豐富、外延模糊的抽象概念。“集體”本身不能直接行使權利，它需要委托或授權具體行為主體代其行使權利，該代行使主體即稱之為代行主體?；诖耍蓪τ谌胧惺找娣峙渲兴鶇⑴c的代行主體的行為也應當進行管理與限制。在實踐中，往往由村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等成為代行主體。從名稱上不難看出，上述組織和委員會在性質(zhì)上都屬于組織體，其包含一定的機構和人員，組織并不直接進行具體工作，而是專人專項專事處理。所以，農(nóng)地入市過程中所涉具體事宜的處理都需要依靠相關直接負責人員，如組織成員、村干部等。但這些具體人都是“理性經(jīng)濟人”，不可避免地存在“自我利益追逐”的人性弱點。因此，為保護農(nóng)民的土地權益并預防腐敗問題，應當建立專門的監(jiān)督機構，其組織和人員獨立于集體經(jīng)濟組織和基層群眾自治組織?參見馮瀟：《集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)收益內(nèi)部分配探析》，載《中國國土資源經(jīng)濟》2019 年第8 期，第56-57 頁。。其主要職責有：核查、監(jiān)督集體資金的使用和分配，對與農(nóng)民利益緊密相關或農(nóng)民須知的相關信息進行披露。另外，村級事務公示制度也需要完善，應當明確規(guī)定公示內(nèi)容，依規(guī)對集體資金的具體用途進行定期公示，并及時更新資金動向，以接受農(nóng)民對集體資產(chǎn)的群眾監(jiān)督，有效防止農(nóng)民利益遭受侵害，實現(xiàn)資金管理公開、透明化，促進良好治理。此外，還應當建立“雙監(jiān)督”機制——專門監(jiān)督與大眾監(jiān)督相結(jié)合，杜絕管理者的貪污腐敗，避免集體資產(chǎn)的不明流失，切實保障農(nóng)民利益。