耿磊磊,蘭德剛
(中共安徽省銅陵市委黨校,安徽 銅陵 244000;中共湖北省委黨校,湖北 武漢 430000)
隨著稅費改革的推進(jìn)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實施,國家權(quán)力進(jìn)一步嵌入鄉(xiāng)村社會。這促使中國鄉(xiāng)村社會受到“國家政權(quán)建設(shè)”與“村莊社會建設(shè)”雙重影響。黨和政府通過制度安排、資源輸入等國家化建構(gòu),積極推動村級治理行政化改革,加強(qiáng)對村級組織和日常事務(wù)的管理。村級治理行政化是基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中的明顯趨勢,已成為國家治理體系在鄉(xiāng)村社會展開的現(xiàn)實圖景。
目前學(xué)術(shù)界對村級治理行政化進(jìn)行了較為深入的探究。一是從“行政—自治”的二元分析框架展開研究。面對農(nóng)村逐漸“空心化”和村級治權(quán)漸趨衰退的困境,“行政重心下移”是各級行政組織順應(yīng)行政目標(biāo)的合理選擇[1]。但是在實踐中村民自治的樣態(tài)和民主價值的訴求,呈現(xiàn)出村級治理中“控制的自治”[2]。面對現(xiàn)實中村級治理出現(xiàn)行政強(qiáng)勢、自治弱勢的現(xiàn)象,有學(xué)者關(guān)注村民自治在實踐中的虛置[3]和“自治空轉(zhuǎn)”[4],主張在鄉(xiāng)村社會應(yīng)加大國家政權(quán)建設(shè),實現(xiàn)村干部的職業(yè)化和國家化[4]?!靶姓迸c“自治”都是基層治理的關(guān)鍵要素[5],應(yīng)發(fā)揮行政與自治“雙軌一體協(xié)同”的治理功能[6]。二是從“鄉(xiāng)—村”治理結(jié)構(gòu)的歷史演變對其展開探討?!皣鴻?quán)不下縣,縣下惟宗族,宗族皆自治,自治靠倫理,倫理造鄉(xiāng)紳”的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會治理體制,在村級治理中長期發(fā)揮著重要作用[7]。新中國成立以來,隨著“鄉(xiāng)—村”治理結(jié)構(gòu)被統(tǒng)攝進(jìn)國家治理體系中,國家權(quán)力向下延伸與國家權(quán)威的中心建構(gòu)[8]促使鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。村莊治理主體既需遵循人情、禮俗等熟人社會的鄉(xiāng)情規(guī)范,又需要得到上級政府的承認(rèn)與國家賦予的合法性。隨著強(qiáng)國家時代國家財政支出能力的增強(qiáng)[9],國家通過財政轉(zhuǎn)移支付、項目制向農(nóng)村輸入資源,由“剝削型”政權(quán)演化為“保護(hù)型”政權(quán)[10]。國家資源流向的轉(zhuǎn)變強(qiáng)化了基層政府對村莊“人、事、財、規(guī)則”的行政化干預(yù)。三是從實踐效果對其進(jìn)行正反兩方面評價。對其進(jìn)行正面評價的學(xué)者認(rèn)為,村級治理行政化是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障[11]。一方面,這有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村級組織和非正式官僚的管理和控制[12],減少村級治理不規(guī)范和村干部貪污腐敗等行為的發(fā)生;另一方面專業(yè)分工、權(quán)力明確的鄉(xiāng)土科層化規(guī)范被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體系中,在分配密集繁雜的行政任務(wù)同時,分解了行政的自身壓力[13]。對其進(jìn)行負(fù)面評價的學(xué)者認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的下沉削弱了村民深度參與村莊治理、表達(dá)政治利益訴求的積極性[14],同時,使得村干部淪為被動遵循科層規(guī)則的官僚,進(jìn)而使其從“代理人”“當(dāng)家人”的雙重角色轉(zhuǎn)變成充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一條腿”的行政代理人[15]。這導(dǎo)致村級治理陷入形式治理而非實質(zhì)治理困境的同時[16],增加了村莊治理成本,削弱了鄉(xiāng)村社會治理活力和動力[17]。
基于既有研究成果,本文以皖南K村村級治理行政化的現(xiàn)實為切入點,深描自上而下的國家力量嵌入該村呈現(xiàn)出治理行政化的實踐樣態(tài)。同時探究鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中村級治理行政化的發(fā)生機(jī)理,在對村級治理行政化的內(nèi)在困境進(jìn)行學(xué)理分析基礎(chǔ)上,探尋破解村級治理行政化困境的有效路徑。
本文的經(jīng)驗材料和學(xué)術(shù)思考均來自筆者及所在研究團(tuán)隊于2022年7月對皖南K村的田野調(diào)查。在駐村調(diào)研期間,筆者采用了參與式觀察、無結(jié)構(gòu)或半結(jié)構(gòu)式訪談等研究方法,從村干部、村民代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等對象中獲得了訪談記錄和相關(guān)文本材料,對村級治理特征、村域社會結(jié)構(gòu)、村莊項目建設(shè)等問題進(jìn)行詳細(xì)了解。K村是安徽省H市X縣X鎮(zhèn)下轄的一個行政村,距鎮(zhèn)政府3公里,城鎮(zhèn)化率達(dá)52%,村域面積有62平方公里,有4個自然村、12個村民小組、215家農(nóng)戶,總?cè)丝跒?23人。該村是典型的農(nóng)業(yè)型村莊,由于發(fā)展資源有限,村民收入主要來自務(wù)工。近幾年,K村在基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中,村級治理行政化趨勢明顯。
一是駐村干部制度。作為常規(guī)化的治理工具,駐村干部作為國家進(jìn)入村域生產(chǎn)生活世界的實踐方式,是國家政權(quán)建設(shè)邏輯下基層政府行政控制權(quán)下沉的產(chǎn)物。在資源下鄉(xiāng)和治理轉(zhuǎn)型的背景下,鄉(xiāng)土村干部無法有效應(yīng)對碎片化的村莊治理內(nèi)容和嚴(yán)格的村級治理要求。駐村干部依托國家權(quán)力的權(quán)威性在場和情感化表達(dá),按照科層理性執(zhí)行政府指令、推動行政任務(wù)在村莊執(zhí)行。L書記憑借駐村干部制度優(yōu)勢暢達(dá)入場渠道,又將K村的熟人底蘊(yùn)和關(guān)系倫理納入考量范疇,利用串門閑談、聚會吃飯的契機(jī)與村莊主體形成緊密的私人情誼。二是村干部職業(yè)化。村干部職業(yè)化過程的實質(zhì)是國家代理人角色日益濃厚,村莊保護(hù)人角色日益淡化。從皖南K村的實踐來看,村干部職業(yè)化主要從工作報酬、工作方式和選拔方式等方面體現(xiàn),村干部遵循科層制規(guī)范,日益成為政府政策的執(zhí)行者和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的村治主體。從工作報酬來看,K村出現(xiàn)村兩委成員“領(lǐng)工資”現(xiàn)象,X鎮(zhèn)成為村干部發(fā)放工資的主體。X鎮(zhèn)政府通過建立嚴(yán)格的考核制度對K村干部進(jìn)行考核,且考核結(jié)果與績效工資掛鉤。從工作方式來看,X鎮(zhèn)政府除了對K村村級組織實施較為嚴(yán)格的坐班制和考勤制外,還使村兩委辦公文牘化。從選拔方式來看,X鎮(zhèn)黨委政府對K村主職村干部(村主任、副主任等)選拔的影響力明顯高于村民民主選舉的影響力,即只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)可的村干部才能成為選舉候選人。
國家制度和現(xiàn)代性觀念的輸入改變了原來高度同質(zhì)、結(jié)構(gòu)性強(qiáng)的鄉(xiāng)村社會。這使得內(nèi)蘊(yùn)鄉(xiāng)土性和自治性的村級組織積極尋求轉(zhuǎn)型,以適應(yīng)治理體系現(xiàn)代化的時代語境。村級組織總體上從自治組織向科層組織發(fā)展是村莊治理現(xiàn)代化的必然?;诖耍姓拇寮壗M織同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等行政組織一樣,呈現(xiàn)出諸如職務(wù)運作部門化、業(yè)務(wù)執(zhí)行規(guī)則化等典型的科層制特性。其不僅具備完善的組織架構(gòu)和常規(guī)運轉(zhuǎn)能力,而且能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉的條線化行政任務(wù)要求。K村村級組織體系的科層化主要體現(xiàn)為職位層級分化和權(quán)責(zé)配置制度化。一是職位層級分化。K村村兩委依據(jù)組織內(nèi)部分工、職位分類等科層原則,將成員分為村書記、村主任、會計和婦女主任等準(zhǔn)科層干部。其中,每個成員職責(zé)明確,權(quán)責(zé)明晰,如村書記具有村域最高權(quán)威,全面負(fù)責(zé)村莊工作,并負(fù)責(zé)與X鎮(zhèn)各部門的對接與協(xié)調(diào);村主任具有調(diào)動和組織村級組織人財物的權(quán)力,監(jiān)督和推動各類治理事務(wù)的落實與執(zhí)行。二是權(quán)責(zé)配置制度化。當(dāng)前基層治理本質(zhì)上是國家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)村社會并為其訂立規(guī)則和設(shè)置制度的過程。在鄉(xiāng)土性的科層治理結(jié)構(gòu)中,K村村干部認(rèn)真貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“執(zhí)行意圖”。他們不愿運用熟人社會中人情、面子等私人治理資源,更加注重運用規(guī)章制度、政策文件等“非人格化”治理方式。
在村級治理實踐過程中,隨著行政類工作和服務(wù)類事項的下沉,越來越多自上而下具有行政屬性的治理事務(wù)進(jìn)入村莊治理場域。自治性的村級組織成為任務(wù)執(zhí)行的最終主體,承接了大量的行政工作和專項工作,日益成為地方政府下派至村莊的行政服務(wù)機(jī)構(gòu)。皖南K村近幾年最繁忙的工作主要分為兩類。一類是常規(guī)性的日常服務(wù)工作。首先,為方便群眾辦事情,X鎮(zhèn)政府各部門將社保、新農(nóng)合等行政服務(wù)工作下沉至K村村兩委,且在村委會配備標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)大廳和服務(wù)窗口,空間物化的行政標(biāo)志凸顯。其次,K村村干部對接地方政府多個部門,村級組織日益成為X鎮(zhèn)政府的行政延伸部門,如一個辦公室掛多個牌子,用大部分時間和精力配合上級政府下達(dá)的行政任務(wù)。另一類是運動式治理工作和階段性政策落實。治理資源稀缺的K村,無法有效完成村莊環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等階段性“硬”任務(wù)。因此,X鎮(zhèn)政府憑借科層體制優(yōu)勢,充分調(diào)動和整合黨政部門的資源進(jìn)行超常規(guī)運動式治理。K村村級組織和村干部通過授權(quán)默許具有自主發(fā)揮和自主調(diào)配的空間,積極配合政策、項目、資本等各類資源下鄉(xiāng)。2021年5月,K村憑借優(yōu)美的自然環(huán)境和厚重的文化底蘊(yùn),成功申請到“打造旅游示范村”項目。為了推動村莊旅游和工程建設(shè),村委會和村干部則遵循科層邏輯,按照相關(guān)規(guī)定和程序完成任務(wù),村級事務(wù)的行政化趨勢日益明顯。
村級治理行政化不僅是構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的階段性產(chǎn)物,而且是基層治理現(xiàn)代化背景下村莊治理邏輯的實踐表達(dá)。社會變遷受多重因素影響,當(dāng)前村級治理行政化的生成有其內(nèi)在機(jī)理。
利益是觀察基層治理結(jié)構(gòu)變遷的主要因素。稅費改革前,村干部能夠理解農(nóng)民基本生產(chǎn)生活的利益訴求,他們和農(nóng)民共同“制定”村莊公共規(guī)則,形成村莊利益共同體。在資源從農(nóng)村流向國家的過程中,雖然作為國家代理人的村干部協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行“收糧派款、計劃生育”等工作,但是他們與農(nóng)民能夠“打成一片”。因此,在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的博弈中,村干部和村級組織的行政依賴性較弱,都擁有一定的自主性、獨立性。稅費改革后,國家由原來從基層汲取資源到現(xiàn)在向基層輸入資源。資源流向改變了基層治理模式,形塑了鄉(xiāng)村治理的基本結(jié)構(gòu)。國家資源下鄉(xiāng)所產(chǎn)生的利益增量,必然帶來國家權(quán)力下鄉(xiāng)、規(guī)則下鄉(xiāng)。這意味著代表國家力量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村莊事務(wù)的積極介入。國家資源以項目為依托進(jìn)入農(nóng)村社會,借助規(guī)制、分配等強(qiáng)大的國家能力推進(jìn)村莊行政化。掌握資源分配話語權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接影響村莊發(fā)展。同時,項目資源的有限性和競爭性使得村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聯(lián)系更加緊密,村干部大部分精力集中于“跑資要項”。目前,村干部主要扮演了鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理人角色,而淡化了農(nóng)民代理人角色。由此可知,資源流向的轉(zhuǎn)變改變了既有的“鄉(xiāng)—村”關(guān)系,導(dǎo)致了“資源消解自治”的局面,強(qiáng)化了村干部和村級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依賴性。
在傳統(tǒng)熟人社會的治理場域中,內(nèi)生于村莊的公序良俗和道德倫理為村莊治理提供了合法性資源。改革開放后,鄉(xiāng)村治理邁入“鄉(xiāng)政村治”時代,相互依存、相對均衡的國家政權(quán)與村莊自治權(quán)使得村級治理保持相對自主性。在“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”邁進(jìn)的過程中,由工業(yè)化、城市化帶來的城鄉(xiāng)人口快速流動,不僅促使原有穩(wěn)定封閉的村莊社會走向開放,而且使得村莊治理結(jié)構(gòu)、治理形態(tài)和治理資源發(fā)生巨大變化。首先,農(nóng)村大量人口外流導(dǎo)致農(nóng)村社會演化為原子化個體和碎片化結(jié)構(gòu),使得原本整合的農(nóng)村社會不斷裂化為彼此分立的“孤島”,這強(qiáng)烈沖擊著村莊熟人社會共同體。同時,社會階層分化、價值觀念多元、利益訴求多樣等因素導(dǎo)致村級治理格局日益復(fù)雜。面對村莊治理困局、人際疏離、社會失范等危機(jī),迫切需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的行政力量對鄉(xiāng)村治理秩序進(jìn)行重構(gòu),這是村級治理行政化快速推進(jìn)的社會基礎(chǔ)。其次,村莊精英的不在場和次級精英的經(jīng)營使得治村主體缺位和社會權(quán)威式微。擁有聲譽(yù)名望和資本權(quán)力的村莊精英紛紛涌向城市,改變了村莊治理的主體結(jié)構(gòu)。這使得村域權(quán)威不足的次級精英擔(dān)任村干部,他們在半熟人社會的村莊進(jìn)行傳統(tǒng)的村莊權(quán)力運作變得日益困難。在內(nèi)生性權(quán)威難以有效治村的背景下,迫切需要自上而下的國家行政力量參與村級治理。為了重塑村干部權(quán)威,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)將其吸納進(jìn)行政科層體系中,賦予正式國家權(quán)力并提供職業(yè)薪酬和待遇保障。
在現(xiàn)代國家建構(gòu)中,為形成“國家—社會”的制度共同體,代表國家權(quán)威的行政力量通過法律、規(guī)則、現(xiàn)代禮俗等對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行滲透。首先,現(xiàn)代國家的“行政下鄉(xiāng)”必然帶來“法律下鄉(xiāng)”?!靶姓锣l(xiāng)”的使命不僅要改變鄉(xiāng)土社會既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),而且要改變遵循傳統(tǒng)規(guī)則的“土法子”?!靶姓锣l(xiāng)”試圖把內(nèi)蘊(yùn)人民主權(quán)和公民權(quán)利的現(xiàn)代法律深嵌至鄉(xiāng)土社會,建構(gòu)一套既理性又理想化的制度體系,從而把民眾的生活“拉入”國家建設(shè)的整體進(jìn)程中。其次,資源下鄉(xiāng)必然帶動“規(guī)則下鄉(xiāng)”。為防止資源被部分村干部獨占,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過設(shè)定細(xì)化的正式規(guī)則對其進(jìn)行約束。下鄉(xiāng)資源越多,外部規(guī)則越細(xì)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益介入到村級治理的各個環(huán)節(jié),對村級組織各項工作進(jìn)行督查和考核,如完成任務(wù)后的“辦事留痕”、各項工作要求程序合理。最后,傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會結(jié)構(gòu)逐漸解體使傳統(tǒng)禮俗的規(guī)范性和約束力逐漸式微。在以黨政力量推進(jìn)的國家現(xiàn)代化進(jìn)程中,傳統(tǒng)禮俗的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型依賴自上而下的行政力量。因此,在科層體制的形塑下,村莊社會現(xiàn)代禮俗的規(guī)范性和引導(dǎo)性不斷凸顯。
村級治理行政化體現(xiàn)了國家治理需求和村莊社會發(fā)展的互嵌,反映了國家對鄉(xiāng)村社會的規(guī)劃性越來越強(qiáng)。然而,行政控制權(quán)向鄉(xiāng)村社會的下沉在一定程度上消解了村莊治理的自主性,使得“村民—村干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”的關(guān)系失衡,弱化了村莊公共性和回應(yīng)性,致使村級治理行政化存在內(nèi)在困境。
村級治理行政化有可能促使一個相對獨立、帶有自治性的社會不復(fù)存在[18]。行政力量對鄉(xiāng)村社會的單向度深嵌,使得村民自治的制度設(shè)計在實踐中沒有充分體現(xiàn)。行政“綁架”自治可能導(dǎo)致治理層級、治理載體等治理形態(tài)的空間擠壓。
一是治理層級的延伸與控制。作為國家治理結(jié)構(gòu)的空間載體,治理層級聯(lián)結(jié)縱向治理單元,反映國家與地方、行政與自治的權(quán)力配置和利益關(guān)聯(lián)。K村的“合村并組”實踐即是科層治理層級延伸、行政力量深嵌的具體體現(xiàn)。作為行政村的K村在2007年由周圍四個自然村合并而成,并作為X鎮(zhèn)政府管轄和治理的基本單元,于是K村身份性質(zhì)的轉(zhuǎn)變成為科層制鏈條在村莊延伸的依據(jù)。一方面治理層級在村莊的存在增強(qiáng)了行政權(quán)力傳導(dǎo)力;另一方面村級治理單元上移強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊社會的約束。因此,政府權(quán)力依靠治理層級向村莊滲透,“行政建構(gòu)單元”取代“原生治村單元”,使得村級治理的自治空間受到擠壓。
二是“向上看齊”的期許與愿景。如前所述,K村村干部的身份層級和工資標(biāo)準(zhǔn)使其真正成為自上而下行政體系的一員。村干部在村級治理中“圍繞上級指揮棒轉(zhuǎn)”,工資福利的經(jīng)濟(jì)激勵和職務(wù)晉升的政治前途進(jìn)一步激發(fā)了“向上流動”的職業(yè)預(yù)期?!澳昧斯べY就要給政府辦事”的“職業(yè)”心態(tài)在K村村干部中普遍存在。同時,行政化的村級治理衍生的形式主義消解了村莊自治效力。職業(yè)化村干部以“造”材料、建亮點等形式吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的注意力。他們熱衷于將自上而下“高大上”、高標(biāo)準(zhǔn)的村莊項目,打造成具有景觀性的政績工程。這樣,他們成為政府體系的組成部分后,其自治主體意識削弱與創(chuàng)造性行為減少。
隨著村級治理行政化化的推進(jìn),鄉(xiāng)村治理場域中各主體相互博弈。大量資源和利益聚集在村莊,為部分村干部的微腐敗提供了生存土壤。這不僅促使村民對村干部的信任程度降低,而且導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部的關(guān)聯(lián)弱化。因此,鄉(xiāng)村社會在一定程度上呈現(xiàn)治理真空狀態(tài),使得“村民—村干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”間的關(guān)系失衡。
一是“村民—村干部”關(guān)系失衡。村干部在項目俘獲、權(quán)力尋租等行為中可能異化為與民爭利式的營利型經(jīng)紀(jì)。具體來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)深度嵌入村莊社會,使得村干部在資源使用和項目經(jīng)營中有較大的自由裁量權(quán)。具有機(jī)會主義傾向的村干部利用工作職位能夠獲得灰色利益。同時,村干部如果在利益分配過程中缺乏公平性,容易偏袒和照顧“自己人”,形成了資源配置的“差序格局”。這導(dǎo)致村民對村干部的信任程度降低,進(jìn)而在一定程度上引發(fā)村民的“非暴力不合作”行為。
二是“村干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”關(guān)系失衡。在一些地方,項目資源向農(nóng)村的輸入沒有發(fā)揮相應(yīng)效用的原因在于營利型村干部謀求在相關(guān)項目和政策推進(jìn)中謀取私利。他們被下鄉(xiāng)資源產(chǎn)生的利益空間吸引,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸視為獲取個人利益的機(jī)會。對他們來說,配合上級政府完成行政性任務(wù)只是為了爭取項目資源。同時,為了完成項目驗收和避免意外風(fēng)險發(fā)生,基層政府會放松對作為項目執(zhí)行主體的村干部的行政控制,“睜一眼閉一只眼”地配合村干部以解決項目執(zhí)行中的實際困難。因此,在自利性行政和避責(zé)邏輯的驅(qū)使下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部“共謀俘獲”了項目資源,在利益輸送的鏈條中形成了排斥普通民眾的“精英聯(lián)盟”。總之,村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色功能的異化,使得“鄉(xiāng)—村”關(guān)系失衡。
回應(yīng)性具有民主價值取向,公共性具有社會基礎(chǔ)取向,二者均是鄉(xiāng)村治理的價值坐標(biāo)。然而村級治理行政化使得治理回應(yīng)性和公共性不足,導(dǎo)致了治村主體缺位。
一是回應(yīng)性弱化導(dǎo)致村民被客體化。村莊治理不僅強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)土中頻繁互動的參與式民主,而且更加注重村民認(rèn)可。村級治理行政化在一定程度上使得“行政權(quán)”消解了“自治權(quán)”,導(dǎo)致村兩委脫離村民,形成懸浮治理。村干部對上級負(fù)責(zé),以完成行政任務(wù)為導(dǎo)向,卻失去對接民意的動力,同時也沒有及時回應(yīng)村民的精神文化訴求。此外,村民作為公共物品供給的客體,只能被動接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù),其真實需求被忽視。
二是公共性弱化導(dǎo)致村民參與性不足。K村公共性不足是因為行政塑造的公共性與村莊生產(chǎn)的公共性存在沖突。X鎮(zhèn)政府無法將其主導(dǎo)的項目資源轉(zhuǎn)化為“群眾自己的事”,以致出現(xiàn)“干部在干、群眾在看”現(xiàn)象。在晉升錦標(biāo)賽驅(qū)動下,基層政府為了追求短期利益,用指標(biāo)考核壓縮動員空間,行政公共性邏輯消解了村莊內(nèi)部自發(fā)生成的地方公共性邏輯。這沒有給予村莊足夠自我調(diào)適空間,也沒有讓新的村莊公共性內(nèi)化于村民日常行為。
在總體性村級治理行政化不斷強(qiáng)化的背景下,亟需破解自治空間擠壓、結(jié)構(gòu)關(guān)系失衡以及村治主體缺失等困境。
雖然強(qiáng)國家時代下的行政力量不斷滲透至鄉(xiāng)村社會是基層治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的應(yīng)然之義,但在一個兼具變遷流動和人倫情理的鄉(xiāng)村社會中,具有科層屬性的完全正式治理無法靈活、自主地應(yīng)對基層諸多突發(fā)、復(fù)雜的問題。因此,基層治理現(xiàn)代化既需要行政力量主動介入基層公共事務(wù),也需要個體的情感交往和社會的自治互助。鄉(xiāng)村社會中正式規(guī)范和非正式規(guī)范,是行政與自治優(yōu)勢互補(bǔ)的體現(xiàn)。簡約治理也因此成為基層政府最主要的治理方式。它能適應(yīng)復(fù)雜的社會結(jié)構(gòu)和治理任務(wù),是集權(quán)力、制度和目標(biāo)于一體的理念創(chuàng)新。首先,簡約治理是對正式權(quán)力的簡約運用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)適度用權(quán),擺脫“保姆型”“父愛式”權(quán)力行使思維,同時不“以權(quán)壓人”而依托鄉(xiāng)村兩級組織協(xié)同完成治理任務(wù)。其次,簡約治理呼吁制度的簡約性。倡導(dǎo)取消對村干部和村級組織復(fù)雜的制度設(shè)置,強(qiáng)調(diào)其從嚴(yán)格的官僚規(guī)則和程序中“解放”出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊社會進(jìn)行關(guān)鍵性制度約束,即在重點環(huán)節(jié)設(shè)置制度,給予村干部和村級組織恰當(dāng)?shù)淖灾慰臻g。最后,簡約治理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的簡約性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為有序推動村莊社會發(fā)展,需要以村民和村莊自身建設(shè)需求為導(dǎo)向,如在行政村設(shè)置簡約的科層組織、項目制建設(shè)村莊。簡約治理的核心在于做好情理社會中有思想和情感“人”的工作。這要求鄉(xiāng)村兩級干部需要善于運用情、理和法等各種力量做好“群眾工作”。不僅需要充分使用鄉(xiāng)土社會中人情、面子和關(guān)系等“非正式規(guī)范”,而且需要合理運用制度、權(quán)力和規(guī)定等“正式規(guī)范”。
作為關(guān)鍵少數(shù)的村干部在村莊事務(wù)管理和政府政策執(zhí)行中發(fā)揮重要作用,其身份在村域空間內(nèi)具有公共性、標(biāo)桿性和權(quán)威性。他們是否德以配位、行為作風(fēng)正派和處事公平,直接關(guān)系到村民生產(chǎn)生活的滿意度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策的落實度。村干部角色功能的異化是“村民—村干部—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”關(guān)系失衡的關(guān)鍵因素。因此,需要重塑村干部與鎮(zhèn)村關(guān)系。首先,對于村民來說,利益邏輯、合法性邏輯和道義性邏輯是村民參與治村意愿的主要因素。為此,不僅要建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制增強(qiáng)村民監(jiān)督村務(wù)的參與動力,而且要增強(qiáng)正式法律規(guī)定和村務(wù)處事規(guī)則的宣傳力度,以提高村民對制度規(guī)定的認(rèn)可度。同時,要尊重村民“人情”“底線”“最起碼應(yīng)該如何”的鄉(xiāng)土道義要求。除此之外,要暢通并拓寬村民民主監(jiān)督渠道,增加村務(wù)公開的范圍和頻率以保障村民的知情權(quán)。其次,對村干部來說,需要充分發(fā)揮“主心骨”的角色功能,做到廉潔自律,時時緊繃“自我約束之弦”,在行為上要率先垂范,處事“一碗水端平”。在規(guī)劃村莊發(fā)展、組織村域主體干事等方面,要切實從村民的真實需求出發(fā),保障村民相關(guān)利益,以強(qiáng)化村民對其信任度和認(rèn)同度,進(jìn)而重構(gòu)其角色威望。最后,對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,對村干部的高效管理,要通過建立以目標(biāo)考核責(zé)任制、打卡坐班制、績效工資制和職務(wù)任免制等制度體系,實現(xiàn)對村干部隊伍規(guī)范化和精準(zhǔn)性管理。同時,應(yīng)摒棄基層動員模式中單純結(jié)果導(dǎo)向邏輯、策略選擇邏輯等工具主義傾向。
村級治理行政化的突出困境是鄉(xiāng)村兩級沒有形成共時性價值觀念和思想認(rèn)知,使得村民回應(yīng)性和公共性不足,進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)生性村治主體無法生成。農(nóng)民是生產(chǎn)生活在村的當(dāng)然主體,自下而上的需求表達(dá)是村級治理的基本環(huán)節(jié)。因此,需要重構(gòu)村莊公共性和回應(yīng)性以實現(xiàn)治村主體再造。首先,挖掘情感治理價值。在長期的生產(chǎn)生活中,村民依靠血緣、親緣和地緣等本土資源形成了穩(wěn)定的情感關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。他們依托情感聯(lián)結(jié)形成深厚互信的“朋友圈”,并以“集體行動”的方式解決基層治理出現(xiàn)的各類難題。這對提升治村效能和強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理集體認(rèn)同感具有重要作用。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該更多采用有溫度的柔性的情感治理。在村級治理行政化演進(jìn)中,應(yīng)充分利用村莊社會情感和公共資源,借助村莊情感網(wǎng)絡(luò)向村民傳達(dá)治理思路,通過創(chuàng)造村民參與機(jī)會以喚醒治村內(nèi)生主體。其次,構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。建立穩(wěn)固的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制能夠再造村莊主體和推進(jìn)有效治理,從而激發(fā)村民長期參與動力。資源下鄉(xiāng)在村莊營造出的利益空間,是村民參與村莊治理重要的利益激勵。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在強(qiáng)化資源整合與分配能力的同時,應(yīng)充分尊重村民的利益訴求,發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì),促使村民形成緊密的利益共同體。最后,搭建協(xié)商民主平臺。鄉(xiāng)村社會協(xié)商民主內(nèi)蘊(yùn)公正、民主的價值理念和共識、公共的基本特征。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)擺脫行政本位偏好,在制度設(shè)計、議程設(shè)置等協(xié)商民主環(huán)節(jié)上體現(xiàn)村莊本位邏輯,搭建以村民需求和村莊公共事務(wù)為導(dǎo)向的協(xié)商民主平臺。既要拓寬暢通民意表達(dá)渠道,回應(yīng)村民合理訴求,又要增強(qiáng)群體溝通與集體行動的參與度,提升村莊社會公共性。