羅雪琴 南開大學(xué)金融學(xué)院

一、引言

農(nóng)業(yè)興方能基礎(chǔ)牢。農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險嚴重阻礙我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、全面推進鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，受極端天氣及動物疫病影響，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險愈發(fā)嚴峻，旱災(zāi)、洪澇、冷凍、豬流感等災(zāi)害發(fā)生頻率加快、損失程度加深、影響范圍加大，不僅給農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)造成較大的賠付壓力，也不利于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全和經(jīng)濟增長。國家統(tǒng)計局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020 年，我國農(nóng)作物總播種面積為167487 千公頃，受災(zāi)面積19957.6千公頃，絕收面積2706 千公頃，造成直接經(jīng)濟損失3701.5億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例達0.36%，顯著超過大災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)（GDP 的0.01%）。其中，洪澇、地質(zhì)災(zāi)害和臺風(fēng)造成的損失最大，受災(zāi)面積11059.6千公頃，絕收面積1498千公頃，可見農(nóng)業(yè)大災(zāi)造成的損失巨大。與此同時，農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失也給我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)帶來了高額賠付，中國銀保監(jiān)會和《2021 年中國統(tǒng)計年鑒》披露數(shù)據(jù)顯示，2015—2020年，我國農(nóng)業(yè)保險賠付率總體呈現(xiàn)上升趨勢，且持續(xù)保持在50%以上的區(qū)間。2020 年，我國農(nóng)業(yè)保險賠付支出近600億元，賠付率高達72.7%，這對我國農(nóng)業(yè)保險健康、可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展是一個巨大挑戰(zhàn)。

依據(jù)Banks（2005）對風(fēng)險管理工具的分類，農(nóng)業(yè)保險屬于損失融資中的風(fēng)險轉(zhuǎn)移部分，是科學(xué)管理農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險的重要抓手。然而，農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險具有系統(tǒng)性特征，一旦發(fā)生很有可能造成較高的賠付，對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)定性和經(jīng)營可持續(xù)性造成不利影響。因此，要想保持農(nóng)業(yè)保險穩(wěn)定可持續(xù)的經(jīng)營，就有必要完善農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理，在時間上和空間上增強農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)分散風(fēng)險的能力。近年來，國家高度重視農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險管理體系建設(shè)。從2014 年開始，中央連續(xù)出臺多項政策，多次提到要盡快建立健全農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，明確了農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的重要保障作用。2020年，中國農(nóng)業(yè)再保險股份有限公司（以下簡稱“中農(nóng)再”）組建；2022年，《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》出臺。近年來，各地因地制宜、因城施策，積極探索建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制?，F(xiàn)階段，我國已初步建立農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散長效機制，形成了農(nóng)業(yè)直接保險廣覆蓋、農(nóng)業(yè)再保險重點發(fā)展、農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金有一定規(guī)模的大災(zāi)風(fēng)險保障機制。

我國對農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的探索始于20世紀80年代，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，已形成一定的規(guī)模和效果，但與世界上農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理尚處于探索階段，相關(guān)配套保障和實施細則不夠完善，仍面臨農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制不完善、配套法律法規(guī)相對缺失、補貼機制存在不足等諸多問題和挑戰(zhàn)。因此，加快完善我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理，有效轉(zhuǎn)移農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)、保障民生、穩(wěn)定經(jīng)濟很有必要。本文在此背景下，分析我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的現(xiàn)狀與主要問題，吸收國外農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的實踐經(jīng)驗，提出完善我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的優(yōu)化建議，以期為推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展、保障國家糧食安全、全面推進鄉(xiāng)村振興、抑制因災(zāi)返貧提供重要參考依據(jù)與借鑒意義。

二、我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的現(xiàn)狀與主要問題

（一）我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的現(xiàn)狀

我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理起步晚、發(fā)展快，現(xiàn)階段已初步建立中央和地方財政共同支持的多方參與、多層分攤、多元分散的農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。庹國柱（2013）提出，農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理制度主要體現(xiàn)在分散手段和分散層級兩方面。在分散手段方面，一是農(nóng)業(yè)保險不斷擴面。2021年，農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模超900億元，服務(wù)農(nóng)戶1.88億戶次，三大主糧作物農(nóng)險覆蓋率超70%；二是再保險持續(xù)發(fā)力。2021年，中農(nóng)再與35家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)簽署再保險標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議，承擔(dān)行業(yè)20%的農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障，保費規(guī)模超190億元；三是政府補貼逐年增加。2021年，中央財政撥付保費補貼333.45億元，同比增長16.8%；四是公司層級農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金基本建立?！掇r(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金管理辦法》規(guī)定，保險公司需對給予保費補貼的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進行農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的計提。在分散層級方面，農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險形成從保險經(jīng)營機構(gòu)、再保險、大災(zāi)基金到政府兜底的有效分散鏈條。

（二）我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的主要問題

首先，農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制尚不完善。目前，我國的農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制雖快速發(fā)展，中央和地方不斷進行探索，但依舊存在許多問題，尚未形成完整的制度鏈條，具體表現(xiàn)在：第一，再保險安排存在不足。我國農(nóng)業(yè)再保險歷經(jīng)分散再保階段、“農(nóng)共體”階段，目前處于“中農(nóng)再”階段（魏加威、楊汭華，2021）。現(xiàn)階段，我國再保險安排主要存在三個問題：一是大災(zāi)超賠風(fēng)險機制劃分單位不合理，依據(jù)《政策性農(nóng)業(yè)保險再保險標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議》的規(guī)定，大災(zāi)超賠風(fēng)險機制以省為單位劃分，因此，未達到賠付要求的省份、但出現(xiàn)超賠情況的保險經(jīng)營機構(gòu)就不能獲得再保險賠付，這并不能充分體現(xiàn)保險經(jīng)營機構(gòu)的實際需求。二是賠付率和起賠額設(shè)定過高，鮮有保險經(jīng)營機構(gòu)能夠獲得賠付，再保險安排不能發(fā)揮應(yīng)有效果。三是賠付方式不科學(xué)，損害保險經(jīng)營機構(gòu)的利益。第二，農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理市場工具的開發(fā)和應(yīng)用滯后。目前，我國用于分散農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險的工具主要為再保險安排、大災(zāi)基金，大災(zāi)風(fēng)險證券化還處于探索階段，這主要是因為我國資本市場尚不成熟，投資者對大災(zāi)風(fēng)險證券化的認知度較低，加之缺乏巨災(zāi)債券定價所需的大量數(shù)據(jù)、巨災(zāi)期貨和巨災(zāi)期權(quán)相關(guān)指數(shù)，導(dǎo)致我國對農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險證券化依舊處于不斷摸索中。第三，尚未建立中央層面的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。雖然各地如山東、江蘇、四川紛紛探索建立農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，出臺了相關(guān)政策指導(dǎo)文件，但全國性的農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金并未建立，難以實現(xiàn)資金的統(tǒng)一調(diào)度補償，抵御大災(zāi)風(fēng)險的能力有限。

其次，配套法律法規(guī)相對缺失。法律保障是支持農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的“助推器”，完善的配套法律法規(guī)是農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理成熟的重要支撐?？v觀我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的發(fā)展歷程，相關(guān)法律法規(guī)不完善、不健全，多為宏觀層面的指導(dǎo)和呼吁，缺乏較為詳細的規(guī)范。已出臺的相關(guān)政策指導(dǎo)性法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)法》《保險法》《農(nóng)業(yè)保險條例》《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，大多是原則性的規(guī)定，缺乏諸如各利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)范圍、農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制的運作模式、建立主體、準(zhǔn)備金積累等詳細規(guī)定，可實踐性較差，造成很多情況下“無法可依”或“法律適用模糊”?？傊杀Ｕ鲜歉?，立法層面的缺位影響了我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理體系建設(shè)和農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。

最后，補貼機制存在不足。新版《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）對我國農(nóng)業(yè)保險補貼做了進一步的修訂，明確了財政部牽頭負責(zé)，調(diào)整了部分補貼規(guī)則，更好地保障我國農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。與此同時，筆者也注意到，我國農(nóng)業(yè)保險的補貼機制依舊存在需要完善的地方，主要體現(xiàn)在：一是補貼范圍較小?！豆芾磙k法》第二章“補貼政策”第五條明確指出，我國中央財政補貼險種標(biāo)的主要包括水稻、小麥、玉米等十余種，和美國、加拿大等發(fā)達國家存在較大差距。二是補貼方式單一。目前國際上對農(nóng)業(yè)保險的支持有保費補貼、經(jīng)營管理費補貼、再保險補貼、培訓(xùn)教育補貼和產(chǎn)品開發(fā)補貼等五種形式，我國僅采用了保費補貼形式。據(jù)統(tǒng)計，2012年以來，保費補貼占政府農(nóng)業(yè)保險總補貼額的比例一直在99.8%左右（張峭等，2019）。

三、國外農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理的實踐

（一）美國的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制

美國的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制主要以再保險為核心，包含直接保險、再保險、大災(zāi)專項基金以及緊急預(yù)案四層結(jié)構(gòu)（李瓊等，2018），利用再保險、財政補貼、農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險證券化、緊急貸款政策等多種工具，達到了有效分散農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險目的，保障了美國農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)健運行。首先，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)與美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（以下簡稱“FCIC”）簽訂《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》，當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)賠付能力不足情況時，F(xiàn)CIC 可對其進行補充；若FCIC 也無法足額進行賠付，農(nóng)業(yè)保險專項基金將會為FCIC提供資金支持；若農(nóng)業(yè)保險專項基金仍不足以償付災(zāi)害損失，此時FCIC 可啟動緊急預(yù)案，向商品信貸公司申請貸款，以此保障農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險的有效分散和科學(xué)賠付。其次，美國政府在整個農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險管理過程中提供多種財政補貼和配套法律保障，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)可以同其他商業(yè)再保險公司分保，通過巨災(zāi)債券、巨災(zāi)期權(quán)、巨災(zāi)期貨等多種市場工具在全球資本市場轉(zhuǎn)移本國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險（范麗萍，2015），實現(xiàn)農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險多元化分散。綜上，依托再保險安排、大災(zāi)專項基金、證券化手段以及政府補貼等，美國形成了完整的農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散鏈條。

（二）加拿大的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制

加拿大的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制具有濃厚的政府主導(dǎo)色彩，主要通過聯(lián)邦政府、省政府提供再保險以及大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金來分散農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險。其中，政府主導(dǎo)性具體體現(xiàn)在以下方面：一是農(nóng)業(yè)保險公司由省政府組建，商業(yè)保險公司因缺少政府補貼，基本不參與農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營（中原農(nóng)業(yè)保險公司加拿大農(nóng)業(yè)保險考察團，2016）；二是聯(lián)邦政府、省政府提供再保險，建立再保險基金，農(nóng)業(yè)保險公司可以選擇和聯(lián)邦政府或省政府簽訂再保險協(xié)議，也可選擇和二者同時簽訂再保險協(xié)議；三是當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)保險無法完全賠付、兩級再保險基金也無法足額賠付時，聯(lián)邦政府和省政府都可以提供無息貸款。此外，在準(zhǔn)備金方面，各省根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險法》的要求，因地制宜成立不同規(guī)模的大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，該準(zhǔn)備金主要為基金扣除賠款和經(jīng)營管理費用后的剩余部分。綜上，加拿大農(nóng)業(yè)保險模式可概括為“政府主導(dǎo)、聯(lián)邦和省兩級政府負責(zé)、省政府成立專門的機構(gòu)運作”（朱俊生，2013）。

（三）日本的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制

日本農(nóng)業(yè)保險采用共濟制，農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制體現(xiàn)“多級分散”“政府兜底”的政策思想，利用再保險、共濟基金、財政補貼等方式實現(xiàn)農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險的有效分散。在再保險方面，主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)的三階段模式和“一縣一組合”的兩階段新模式。傳統(tǒng)的三階段模式包含兩層再保險，第一層為都道府縣的農(nóng)業(yè)共濟組合聯(lián)合會（以下簡稱“聯(lián)合會”）采用成數(shù)再保險形式向本轄區(qū)內(nèi)市、町、村級的農(nóng)業(yè)共濟組合提供，第二層為農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計處以超額賠款再保險形式向聯(lián)合會提供。農(nóng)業(yè)共濟再保險特別會計處在發(fā)生無法足額賠付狀況時，可向國庫申請緊急資金支持。而“一縣一組合”的兩階段新模式在東京都、福井縣、熊本縣、神奈川縣等部分都道府縣中實施，即將傳統(tǒng)三階段模式中的農(nóng)業(yè)共濟組合與聯(lián)合會合并在一起，縮減組織層級，農(nóng)業(yè)共濟組合直接同政府簽訂農(nóng)業(yè)保險，出險后由政府快速進行賠付。在共濟基金方面，共濟基金由中央政府和聯(lián)合會共同出資成立，當(dāng)聯(lián)合會償付能力不足時，共濟基金可向聯(lián)合會提供貸款；在財政補貼方面，日本政府一是對聯(lián)合會、農(nóng)業(yè)共濟組合的部分費用進行補貼，二是當(dāng)發(fā)生農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失較大時，給予農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險賠償，巨災(zāi)補償比例高達80%，有時甚至高達100%（何霖，2013）。綜上，日本農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制主要由再保險構(gòu)成，當(dāng)再保險無法進行賠付時，可由共濟基金和臨時貸款提供資金支持。

四、經(jīng)驗借鑒與啟示

（一）健全農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理法律法規(guī)體系

健全相關(guān)法律法規(guī)體系是完善農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制的重要制度保障。參考美國、加拿大、日本的經(jīng)驗，均有配套的法律法規(guī)來保障農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險的有效分散，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。在我國完善農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散管理過程中，筆者建議：一是加強頂層立法設(shè)計，盡快出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險法》，統(tǒng)籌設(shè)計全國范圍內(nèi)的農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理方案，同時給予地方政府在此方案下自由調(diào)整的權(quán)限，明確各利益相關(guān)者的權(quán)利與義務(wù)，提高各參與方的積極性，規(guī)范保險公司在保險展業(yè)、承保、理賠全過程中的行為，并對違法行為作出明文規(guī)定；二是完善《管理辦法》，擴大中央財政補貼范圍，豐富補貼形式，提高保障水平；三是推動制定類似美國《標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議》（SRA）的再保險規(guī)范以及修訂完善全國、地方的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險基金管理制度，明確再保險安排、大災(zāi)基金在農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理過程中的原則、目標(biāo)、運作模式等，提高其在實踐中的穩(wěn)定性與適用性。

（二）優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險再保險安排

再保險是有效管理農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險的重要工具，美國、加拿大、日本將再保險安排作為農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險分散機制的核心組成部分。美國設(shè)置一層再保險，加拿大、日本設(shè)置兩層再保險，有效分散了農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險，切實提高了農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的承保能力。借鑒國際經(jīng)驗，筆者建議，我國再保險安排應(yīng)堅持“政府引導(dǎo)，市場運作”原則，構(gòu)建中農(nóng)再作為再保險承保主渠道，商業(yè)再保機構(gòu)作為重要補充的再保險體系，優(yōu)化中農(nóng)再與分出公司“利潤共享、風(fēng)險共擔(dān)”機制，探索適應(yīng)國情的標(biāo)準(zhǔn)再保險協(xié)議，細化約定分保條件、比例、差別定價等再保險操作。

（三）完善農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理財政支持政策

農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理需要政府的大力支持。回看美國、加拿大、日本政府對于農(nóng)業(yè)保險的財政支持政策，均體現(xiàn)出支持力度大、支持方式多樣的特征。針對我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理中財政補貼存在的相關(guān)問題，筆者建議，一方面，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險財政支持政策，持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度，不斷提升財政資金的使用效率和效果，充分發(fā)揮財政資金的杠桿撬動與信號釋放作用，擴大中央財政補貼范圍，提高糧食和大宗重要農(nóng)產(chǎn)品保險保費補貼比例，保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給，支持地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險發(fā)展。另一方面，改善農(nóng)業(yè)保險補貼方式，從單一保費補貼逐步發(fā)展成保費補貼、經(jīng)營管理費補貼等多種形式協(xié)同支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險管理，同時針對不同地區(qū)、不同險種、不同保險標(biāo)的等實施精細化和更具彈性的動態(tài)調(diào)整，不斷滿足參與各方對風(fēng)險保障的多樣化和個性化需求。

（四）建立中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金

結(jié)合國際經(jīng)驗并立足我國農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理現(xiàn)實狀況，筆者認為，建立中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金很有必要，能有效緩解再保險體系的賠付壓力，是再保險機制的有效補充。隨著農(nóng)業(yè)大災(zāi)損失頻率增加、損失規(guī)模擴大，一旦發(fā)生農(nóng)險賠付能力不足、單一再保險體系又難以完全覆蓋損失時，容易出現(xiàn)償付能力不足狀況，此時可通過中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金對農(nóng)險大災(zāi)損失進一步統(tǒng)一調(diào)配補償，為農(nóng)險大災(zāi)風(fēng)險管理提供有力資金保障。此外，對于中央農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金的資金來源、資金運用，筆者建議，準(zhǔn)備金的資金來源一方面需要財政支持，另一方面可從繳納的保費中按一定比例提取。準(zhǔn)備金的資金運用，必須在牢牢把握保障資金安全的大前提下實現(xiàn)資金的增值，同時應(yīng)當(dāng)提高資金運用的透明度，做好信息披露。