佟德志， 張朝霞(天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院， 天津 300387)

在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記在報告中明確指出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！?〕我們要發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主。實際上，全過程人民民主最早就是針對重大立法決策提出來的。在視察上海虹橋基層立法聯(lián)系點時，習(xí)近平總書記指出，“人民民主是一種全過程的民主。所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的”?！?〕這是以基層立法聯(lián)系點為例，高度評價了民主決策的全過程特征。實際上，通過長期的理論和實踐探索，中國的民主決策越來越表現(xiàn)出全過程的屬性，逐漸形成了全過程人民民主決策的特征。

民主決策的理論與實踐探索在我國由來已久。隨著人民民主的不斷發(fā)展，民主決策的理論和實踐也不斷發(fā)展，特別是近年來，對民主決策的強調(diào)頻繁出現(xiàn)在國家的綱要性文件和主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話中。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中強調(diào)要依法保障居民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善公眾參與治理的制度化渠道。對關(guān)系公眾切身利益的重大決策，以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證等形式，廣泛征求公眾意見建議?！?〕習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中，將國家決策能否實現(xiàn)科學(xué)化、民主化作為評價一個國家政治制度是不是民主、有效的標(biāo)準(zhǔn)之一?！?〕黨的十九大報告提出擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，〔5〕明確新時代的五大民主形式，肯定了民主決策在中國的重要性。黨的二十大報告還將擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，〔6〕作為發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)途徑。

全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，可以從民主的主體、客體、程序等幾個方面明確地界定全過程人民民主的內(nèi)涵?！?〕全過程人民民主形成了一種復(fù)合結(jié)構(gòu)，要素的完整、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化顯得尤其重要?！?〕為此，深入分析中國的全過程人民民主決策，認(rèn)真分析其要素以及要素形成的結(jié)構(gòu)，不僅有助于進(jìn)一步推進(jìn)民主決策，同時也有利于全面發(fā)展全過程人民民主。本文試圖就這一問題，從民主決策的程序要素、參與要素和客體要素等多個方面來分析全過程人民民主決策的全鏈條、全方位、全覆蓋結(jié)構(gòu)。從這幾個要素及其形成的結(jié)構(gòu)來分析民主決策的全過程，是本文的基本研究進(jìn)路。

一、民主決策程序要素的全鏈條結(jié)構(gòu)

全過程人民民主從來不是單過程的民主，黨的十九大報告在“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治”這一部分提出“擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，〔9〕進(jìn)一步充實了社會主義民主權(quán)利的內(nèi)容。在黨的二十大報告中，不僅沿用了十九大報告中關(guān)于民主權(quán)利的內(nèi)容表述，更進(jìn)一步明確，將五大民主形式作為全過程人民民主的重要內(nèi)容，〔10〕充分證明民主決策是全過程人民民主的重要一環(huán)，與民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督共同構(gòu)成五大民主鏈條。這“五大民主鏈條”環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成了一個整體，形成了全過程人民民主的實踐機制，〔11〕是全鏈條結(jié)構(gòu)的有機組成部分。

民主決策不僅是全過程人民民主的重要鏈條，民主決策程序也構(gòu)成了完整的民主鏈條。一個完整的決策周期應(yīng)當(dāng)包括議程設(shè)置—設(shè)計與制定—執(zhí)行—評估—監(jiān)督—調(diào)整優(yōu)化等幾個階段在內(nèi)的全部過程，這是民主決策全鏈條結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵要素。提高決策制定的科學(xué)性，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，實現(xiàn)政策目標(biāo)，任何一環(huán)都不可或缺?，F(xiàn)有的政策過程研究表明，當(dāng)前我國的民主決策呈現(xiàn)出一個總體趨勢，即中國政策過程已逐漸走向開放化、科學(xué)化和民主化，社會力量和公民群體可以越來越多地通過正式或非正式的方式參與到議程設(shè)置、政策協(xié)商、政策執(zhí)行和政策評估的各個環(huán)節(jié)當(dāng)中，〔12〕參與的廣度和深度也在不斷拓展。這意味著，我國的民主決策實踐強調(diào)公民參與貫穿決策的全過程，即在決策前、決策中與決策后都突出公民參與的重要性，通過完善民主決策的程序要素來貫徹全過程決策的全鏈條結(jié)構(gòu)。

決策前豐富政策議程設(shè)置途徑。陳振明曾提出社會問題進(jìn)入政策議程，必須實現(xiàn)公眾與政府、上級與下級的良好溝通，公眾、大眾傳播媒介、專家學(xué)者都是議程設(shè)置中發(fā)揮作用的力量，〔13〕然而在傳統(tǒng)的政策議程設(shè)置過程中，政府常常扮演著壓倒性的角色，弱化了其他主體以及各主體之間的互動與溝通，因而關(guān)門模式〔14〕是主要的議程設(shè)置模式。隨著民主決策的不斷發(fā)展和演進(jìn)，推動議程設(shè)置的途徑更加多元，專家學(xué)者、公眾、突發(fā)事件、大眾傳媒、意見領(lǐng)袖等都成為了議程設(shè)置的關(guān)鍵要素，議程設(shè)置的邏輯也由“政治建構(gòu)”向“社會建構(gòu)”轉(zhuǎn)變，參與主體實現(xiàn)了由政府精英主導(dǎo)向大眾廣泛參與的轉(zhuǎn)變。近些年，出租車改革、《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《就業(yè)促進(jìn)法》的修訂、慈善立法〔15〕以及打破“乙肝歧視”政策〔16〕等過程中，在政策議程的設(shè)置階段體現(xiàn)了多元主體的力量，利益相關(guān)者、網(wǎng)絡(luò)論壇、專家學(xué)者、人大代表與政協(xié)委員等，都推動了相關(guān)問題的議程設(shè)置，議程設(shè)置的途徑更加豐富，正在朝著更加民主的方向發(fā)展。

決策中拓寬政策設(shè)計意見來源。政策設(shè)計是政策生命周期的重要環(huán)節(jié)，政策設(shè)計的科學(xué)與否直接影響政策執(zhí)行和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。現(xiàn)代國家政策議題日益多樣和復(fù)雜，使得決策難度不斷提升，對決策知識產(chǎn)生了前所未有的需求。這要求參與決策的成員來自不同的群體，具有不同的教育背景和生活經(jīng)歷，掌握不同的知識和信息。通過制度、組織和渠道建設(shè)，當(dāng)前我國的決策設(shè)計實現(xiàn)了參與主體的全方位，所有公民不分民族、地域、性別、年齡，也不分教育程度、職業(yè)背景和所屬黨派，都有平等參與政策設(shè)計的權(quán)利和機會，確保了政策設(shè)計意見來源的廣泛性，也提升了政策設(shè)計的科學(xué)性和針對性。例如，在《未成年人保護(hù)法(修訂草案)》和《預(yù)防未成年人犯罪法(修訂草案)》的制訂過程中，考慮到法律草案的應(yīng)用主體，相關(guān)部門曾公開面向社會征求意見，吸引2萬余名未成年人發(fā)聲，他們從當(dāng)事人的角度出發(fā)提出合理建議，最終被相關(guān)機構(gòu)采納。

決策后擴展政策監(jiān)督與政策評估路徑。政策的良好運行不僅需要在恰當(dāng)?shù)臅r機開啟政策議程并進(jìn)行科學(xué)的政策設(shè)計，政策執(zhí)行效果以及能否適時進(jìn)行政策調(diào)整也是影響政策成敗的關(guān)鍵，而這需要完備的政策監(jiān)督與政策評估。全過程的人民民主決策機制，覆蓋了決策前、決策中與決策后的各個環(huán)節(jié)。決策機關(guān)不僅具有完備的監(jiān)督和評估機構(gòu)，例如全國人大與地方各級人大構(gòu)成的權(quán)力機關(guān)，各級黨組織形成的黨內(nèi)機關(guān)，以及審計局和監(jiān)察局等行政機關(guān)，均可以對政策執(zhí)行過程進(jìn)行全方位的監(jiān)督與評估；與此同時，外部監(jiān)督和第三方評估的形式越來越多樣，適用的政策范圍也在拓寬，決策部門還為公民個人或社會組織提供各種監(jiān)督與評估途徑，如徐州等市對重大政策舉措開展第三方評估、〔17〕國家通過引入第三方評估驗收精準(zhǔn)扶貧政策成效、各級人民代表大會引入“外腦”對法律實施情況開展第三方評估等。同時公民與社會團(tuán)體還可以依托政務(wù)新媒體矩陣以及網(wǎng)絡(luò)社交平臺進(jìn)行政策反饋、政策監(jiān)督與問責(zé)，決策部門根據(jù)監(jiān)督和反饋內(nèi)容及時回應(yīng)并作出調(diào)整。形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督與評估體系，擴展政策監(jiān)督與政策評估路徑，能夠獲得獨立于官方的評估結(jié)果，〔18〕這對于及時調(diào)整并優(yōu)化政策內(nèi)容，提升政策科學(xué)性效果顯著。

作為我國最重要的立法決策機關(guān)，人民代表大會保證人民有序參與立法與執(zhí)法監(jiān)督全過程，就是我國民主決策全鏈條特征的重要體現(xiàn)。黨的十八大以來，全國人大常委會形成了一套包括“立法決策前”“立法決策中”“立法決策后”在內(nèi)的規(guī)則體系。特別是通過建立基層立法聯(lián)系點這一制度創(chuàng)新舉措，全國人大搭建起了反映民情、傾聽民意、匯集民智的“直通車”。目前，全國人大常委會法工委在全國有20多個基層立法聯(lián)系點，輻射帶動地方人大設(shè)立立法聯(lián)系點4700多個?！?9〕另外，從征集立法項目、編制立法規(guī)劃計劃到擬定法律草案，從法律案提請審議、修改完善到宣傳解讀，全國及地方各級人大都通過座談會、認(rèn)證會、評估會等方式聽取意見建議。這些使得立法機關(guān)與人民群眾的聯(lián)系溝通便捷高效，人民群眾參與的積極性和熱情也不斷高漲。立法決策后，人大也注重引入群眾監(jiān)督執(zhí)法，十三屆全國人大常委會不斷創(chuàng)新完善監(jiān)督方式方法。例如，在執(zhí)法檢查過程中，召開五級人大代表座談會和基層群眾座談會，將實地檢查、隨機檢查、問卷調(diào)查與網(wǎng)絡(luò)調(diào)研等多種形式有機結(jié)合，將執(zhí)法過程置于人民監(jiān)督之下，不斷擴大人民群眾在立法監(jiān)督中的參與度。同時引入“外腦”對法律實施情況開展第三方評估，〔20〕確保政策評估環(huán)節(jié)的民主性和科學(xué)性。這些參與實踐與成果表明，當(dāng)前的民主決策參與已非局限于政策形成階段的短期參與，而是貫穿于政策生命全周期的全鏈條參與。

值得注意的是，民主決策程序要素的全鏈條屬性，還使其成為民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的補充形式，共同完善全過程人民民主鏈條。黨的十九大報告明確提出要“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”?！?1〕民主決策包括議程設(shè)置、政策設(shè)計、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋等諸多環(huán)節(jié)，是一個完整的民主鏈條，參與民主決策的全過程，需要回應(yīng)公眾包括選舉、知情、參與、表達(dá)與監(jiān)督等在內(nèi)的一切權(quán)利，因此，全過程人民民主決策不僅提升了決策的科學(xué)性，強化了執(zhí)行的有效性，確保了監(jiān)督的公正性，在完善民主決策過程、優(yōu)化決策效果的同時，還能夠保證人民群眾在民主決策的環(huán)節(jié)行使不同的民主權(quán)利?！?2〕例如，保護(hù)民主決策的間接參與，需要規(guī)范代表選舉，充分保護(hù)民眾的選舉權(quán)；在參與政策議程設(shè)置和政策規(guī)劃的過程中，公民的知情權(quán)與參與權(quán)得到一定程度的保障；在進(jìn)行政策執(zhí)行的管理與評估時，又涉及公眾的監(jiān)督與問責(zé)權(quán)，〔23〕另外，由于當(dāng)前民主決策議題的廣泛性，政策內(nèi)容通常涉及社會治理等與民眾日常生活息息相關(guān)的問題，參與決策就是參與日常事務(wù)的管理，使得民主決策過程有效貫通了選舉、決策、管理、監(jiān)督的全鏈條，成為民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的重要補充形式。

二、民主決策參與要素的全方位結(jié)構(gòu)

民主的前提是廣泛，毛澤東同志曾指出：“我們的這個社會主義的民主是任何資產(chǎn)階級國家所不可能有的最廣大的民主”?！?4〕習(xí)近平總書記強調(diào)“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”?！?5〕這些論述深刻指出了我國社會主義民主的廣泛性。對民主決策來講，其廣泛性主要表現(xiàn)為參與身份及參與背景的全方位，即所有公民不分民族、地域、性別、年齡，也不分教育程度、職業(yè)背景和所屬黨派，都有平等參與民主決策的權(quán)利和機會，充分保證參與主體的廣泛性和代表性。伴隨著國家建設(shè)和社會發(fā)展，以及公民參與意識的覺醒和參與能力的提高，越來越多的公民具備了直接參與到民主決策過程當(dāng)中的想法和能力，公民既可以通過選舉代表間接參與，也可以通過各種民主決策路徑直接參與，既有決策機關(guān)“走出去”將公民“請進(jìn)來”，又有公民“走進(jìn)來”主動對決策過程產(chǎn)生影響，既有公民個人參與，又有公民選擇依托社會組織參與，實現(xiàn)了一種全方位的民主決策參與，正是這種全方位的主體參與鑄造了民主決策的全方位結(jié)構(gòu)。

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，是踐行全過程人民民主的重要載體，也是民主決策實踐的主渠道。人民代表大會制度保障人民對重大法律法規(guī)、重大決策政策、重大議題項目的事務(wù)知情權(quán)、意見表達(dá)權(quán)、規(guī)劃建議權(quán)、決策參與權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)、績效評估權(quán)，人民可以通過人大代表以提案和意見的形式進(jìn)行意見表達(dá)?！?6〕我國共有260多萬名五級人大代表，他們是人民利益的代言人，〔27〕人大代表參與決策過程是我國公民間接參與民主決策的重要形式，其代表的廣泛性反映了民主決策參與的廣泛性，也在一定程度上反映出民主決策的落實情況。我國《選舉法》確定了我國人大代表名額的確定、名額的分配、選區(qū)的劃分以及候選人提名等內(nèi)容，對人數(shù)較少的地區(qū)、族群以及婦女等予以制度保障，使得我國人大代表的選舉能夠兼顧到地區(qū)、政黨、職業(yè)、民族、性別、年齡等各種因素，〔28〕充分保障人大代表具有廣泛的代表性，實現(xiàn)了公民間接參與的全方位。

為了進(jìn)一步擴大公民決策參與，黨的十八大以來，全國人大還通過推動建立常委會委員聯(lián)系代表制度、代表聯(lián)系群眾制度，完善代表聯(lián)系人民群眾的工作平臺和網(wǎng)絡(luò)平臺，健全代表意見建議處理反饋機制?！?9〕近幾年全國人大常委會在全國各地鋪開基層立法聯(lián)系點，打造“立法直通車”，進(jìn)一步落實人民的民主權(quán)利，努力提升決策參與質(zhì)量，為人民直接參與民主決策提供更多可能。例如，上海虹橋街道的基層立法聯(lián)系點作為首批試點，在擴大公民決策參與工作中取得了重要進(jìn)展，截至2021年11月共完成59部法律草案的意見征詢工作，提出建議千余條，〔30〕街道居民可以在家門口參與立法工作，對全國性的《民法典》《國旗法》《退伍軍人保護(hù)法》以及《上海市消費者權(quán)益保護(hù)條例》等地方性法律法規(guī)提出修改意見，近距離感受政策法律落地“最后一公里”，立法不再僅僅是政府和專家的工作。隨著政府決策觀念的轉(zhuǎn)變，更多的決策部門越來越重視公民在民主決策中的作用，主動“走出去”，將民眾“請進(jìn)來”，為此不斷創(chuàng)新民主決策形式，通過民主聽證會、民主懇談會等形式發(fā)動基層群眾力量。

上海作為全過程人民民主的示范區(qū)，書寫了許多民主決策的生動案例。例如，上海軍工路周家嘴路段沿線有十余個居民區(qū)和兩所大學(xué)近兩萬人，但由于公交線路設(shè)置不合理，居民出行嚴(yán)重受阻，就醫(yī)、求學(xué)、購物、辦事都面臨難題。為解決居民出行問題，從2016年到2020年，近20位市、區(qū)人大代表連續(xù)提出意見，召開13次協(xié)商調(diào)研會，發(fā)放500余份調(diào)查問卷。在這一過程中，區(qū)、街道、居民、人大代表召開的征詢會、協(xié)商會和實地調(diào)研交替進(jìn)行，盡管全程耗時較長，但最終促成了問題的解決。整個調(diào)整過程分成幾個階段，2018年完成了第一個階段目標(biāo)，即市交通委、市運管局、交警隊等部門在傾聽居民意見，回應(yīng)居民訴求的前提下，使公交線路實現(xiàn)單向調(diào)整，增加了上行的三個站點。盡管未完全達(dá)到預(yù)期，但居民看到了政府部門與人大代表的努力，后續(xù)計劃得到了居民的支持。在此基礎(chǔ)上，針對調(diào)整后面對的新問題，即雙向站點的不對等所引發(fā)的連鎖反應(yīng)，街道、人大代表積極和公交公司溝通協(xié)商，達(dá)成了“過渡方案”，實現(xiàn)了第二個小目標(biāo)。2020年7月，市區(qū)職能部門關(guān)于103線路優(yōu)化的大調(diào)研，明確了公交雙向調(diào)整優(yōu)化時間計劃表，最終打通了軌交出行的“最后一公里”。在此過程中，政府部門積極踐行“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”的基本原則，堅持政府部門、人大代表與居民互動協(xié)商，眾人的事情由眾人商量，凝聚共識，達(dá)成了居民需求與政府決策的精準(zhǔn)對接，實現(xiàn)共贏?！?1〕

同時，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迅猛發(fā)展為政府決策部門引入公民參與提供了迅速、便捷的參與路徑，而搭載著互聯(lián)網(wǎng)興起的以微博、微信為代表的新媒體，正在不斷地拓展民主決策過程中公民參與的空間?！?2〕特別是其加速了數(shù)字政府的建設(shè)，2006年，中國政府網(wǎng)正式開通，這是我國開啟新形式政務(wù)探索的標(biāo)志。經(jīng)過十余年的發(fā)展，從微博、微信到政務(wù)第三方應(yīng)用程序(App)客戶端，我國各級政府部門已形成了相對健全的政務(wù)新媒體矩陣，〔33〕常態(tài)化的互聯(lián)網(wǎng)決策參與機制業(yè)已形成。通過這一矩陣平臺，各級政府部門進(jìn)行信息和決策的公開，同時為網(wǎng)民群體提供建言獻(xiàn)策的專屬渠道，數(shù)億的網(wǎng)民群體可以通過政務(wù)新媒體矩陣反映意見和訴求，了解政策內(nèi)容和執(zhí)行情況，進(jìn)行政策執(zhí)行反饋。例如，中國政府網(wǎng)上線運行的“國務(wù)院政策問答平臺”，聯(lián)通國務(wù)院47個相關(guān)部門，為人民提供最新的政策文本及權(quán)威專家解讀，匯總政策法規(guī)意見征集辦法，同時開辟“互聯(lián)網(wǎng)+公共意見征集”和“互聯(lián)網(wǎng)+督查”欄目，打造政策意見建議征集的權(quán)威線上平臺。一些地方人大還通過各大互聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建“信息采集網(wǎng)絡(luò)”，新增“家站點”等服務(wù)功能，延伸網(wǎng)絡(luò)觸角，搭建線上線下互動平臺，打造群眾反映、代表履職、部門協(xié)作、結(jié)果反饋全鏈條、全天候、零距離的“民意直通車”?！?4〕通過不斷發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)空間打造線上矩陣平臺，拓寬民主決策參與渠道，打破了地域、時間等諸多限制，形成了面向全體公民的常態(tài)化、即時化的民主決策參與機制，吸納社會各界的意見和建議。

另外，不斷普及和發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)社交平臺與自媒體，為公民主動“走進(jìn)來”實現(xiàn)政策參與創(chuàng)造了更多的可能性。首先，其開放共享的信息傳播特點，打破了政策信息的封閉格局，政策信息更容易被獲取，為網(wǎng)民參與民主決策奠定了基礎(chǔ)。其次，億萬的網(wǎng)民群體可以依托自媒體及社交平臺就公共政策相關(guān)問題提出利益訴求、發(fā)表觀點，并與其他網(wǎng)民展開討論，就政策問題形成觀點的交融與碰撞，有助于決策部門對民意進(jìn)行深入剖析，更好地吸納民意。同時，自媒體和網(wǎng)絡(luò)社交平臺打破了民眾之間地域、年齡、職業(yè)、受教育程度的限制，促使參與民主決策的公民階層不斷擴大，參與的廣度也不斷拓寬，〔35〕公民可以借助網(wǎng)絡(luò)社交平臺和自媒體進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)，匯聚形成合力，進(jìn)而影響政策過程。

再加上近年來隨著社會組織的不斷發(fā)展，政府注重吸納社會組織力量的觀念也在不斷樹立并強化，依托社會組織影響民主決策過程成為全方位民主決策參與的重要創(chuàng)新形式。其中，智庫與工會是近些年發(fā)展最為快速的社會組織，也是在民主決策過程中最活躍、吸納主體最多的社會組織。2013年，我國首次提出了“中國特色新型智庫”的概念。2015年1月20日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，并提出建設(shè)新型智庫的目標(biāo)。2022年4月，《國家“十四五”時期哲學(xué)社會科學(xué)發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步提出，要加強中國特色新型智庫建設(shè)，為推動科學(xué)民主依法決策提供支撐。經(jīng)過多年的建設(shè)和發(fā)展，當(dāng)前我國已經(jīng)形成囊括政治、經(jīng)濟、社會、生態(tài)文明、黨的建設(shè)、外交與國際問題、“一國兩制”實踐等全部領(lǐng)域的專家智庫體系，能夠在不同領(lǐng)域的政策制定和實踐過程中提出有針對性和可操作性的建議，成為公民參與民主決策的重要依托。

工會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的職工自愿結(jié)合的工人階級群眾組織。2021年12月24日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議對《中華人民共和國工會法》作出了第三次修正決定，其中規(guī)定國家機關(guān)在組織起草或者修改直接涉及職工切身利益的法律、法規(guī)、規(guī)章時，應(yīng)當(dāng)聽取工會意見。職工能夠以工會組織為媒介，參與到法律、法規(guī)、規(guī)章的制定和修改過程。另外，2021年全國總工會下發(fā)通知，力爭到2022年12月底，全國新建各類基層工會組織24萬個以上。新發(fā)展工會會員1600萬人以上，工會的規(guī)模和數(shù)量進(jìn)一步擴大，為不同職業(yè)人群提供發(fā)聲機會，日漸成為民主決策過程中不容忽視的社會組織，也為公民全方位參與民主決策提供了新選擇。

公共政策是一種合意的行為，在價值觀日益多元的社會，公共政策的制定更需要尋找到一個能為公眾普遍接受的平衡點，〔36〕即達(dá)成政策共識。能否最大程度凝聚政策共識，直接影響了政策的執(zhí)行力，因而日益成為政策制定的制度和現(xiàn)實目標(biāo)?！?7〕當(dāng)前所逐步形成的全方位民主決策參與，不僅拓寬了政策設(shè)計階段的意見來源，更凝聚了來自不同年齡、行業(yè)、職業(yè)、地區(qū)公民的智慧和經(jīng)驗，為廣大民眾提供了意見交流平臺，加強決策部門與公民群體的溝通與互動，使得政策內(nèi)容設(shè)計體現(xiàn)了更多人的價值偏好，更好地達(dá)成政策共識，提升政策的接受性和認(rèn)可度，更容易獲得政策客體的理解和支持，減輕政策執(zhí)行過程中的阻力，增強決策執(zhí)行力，提升政策效果。《民法典》是一部傾聽民意、匯集民智、凝聚民眾共識的法典，作為我國第一部以法典命名的法律，編纂過程共歷時5年，在這期間，累計收到42.5萬人提出的建議102萬余條，〔38〕使得其在全國范圍內(nèi)展開的各類普及宣傳活動更容易落地，并迅速成為民眾維護(hù)自身權(quán)益的有力武器，提升了民眾的法治獲得感。

三、民主決策客體要素的全覆蓋結(jié)構(gòu)

全過程民主決策是全覆蓋的。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，現(xiàn)階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！?9〕美好生活的需要日益廣泛，人民不僅對物質(zhì)生活提出了更高的要求，也對政治、經(jīng)濟、社會、法治、安全以及環(huán)境等方面有了新的期待。滿足人民的新期待和新要求，強調(diào)在國家政治生活的各個領(lǐng)域，遵循民主的原則與方法，體現(xiàn)人民的意志，〔40〕這在一定程度上也對公共政策提出了更高的要求，一方面要求民主決策所涉及的政策面向涵蓋全部政策領(lǐng)域，另一方面注重囊括多個政策層次，即把民主原則覆蓋到所有政策空間，讓人民群眾的參與感和獲得感更加充實有保障。

民主決策的全覆蓋結(jié)構(gòu)首先表現(xiàn)為決策領(lǐng)域的全覆蓋。政策涉及的范圍十分廣泛，內(nèi)容和表現(xiàn)形式多種多樣，面對的政策問題和利益訴求也十分復(fù)雜，這對決策機關(guān)及其工作人員的素質(zhì)和能力提出了更高的要求。為了更好地制定與執(zhí)行政策，實現(xiàn)政策目標(biāo)，在決策過程中，決策機關(guān)和部門在探索民主決策時并沒有局限于某個單一領(lǐng)域，而是涵蓋社會生活的方方面面，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會與生態(tài)文明等各個領(lǐng)域，〔41〕并滲透到立法、行政、司法、社區(qū)治理等國家、社會治理的各個方面，充分發(fā)揮全過程民主決策主體參與的全方位優(yōu)勢，吸納來自不同地區(qū)、具有不同教育和職業(yè)背景公民的意見和要求，全面提升政策的科學(xué)性與民主性。

公民可以通過“立法直通車”、意見征集稿等方式參與各類法律條文的制定和草擬，統(tǒng)計顯示，黨的十八大以來，有193件次法律草案向社會公開征求意見，共收到約110萬人次的300多萬條意見建議；公民也可以積極參與行政決策，如包括云南昆明、浙江湖州以及江蘇淮安等在內(nèi)的越來越多的地方政府，不斷探索公民參與地方行政重大事項決策的制度化渠道，并嘗試完善公民參與地方行政決策風(fēng)險評估；〔42〕并且，公民意見還成為司法審判環(huán)節(jié)的重要衡量指標(biāo)。社會治理與生態(tài)保護(hù)是近年的熱門話題，相關(guān)議題自然也引入了更多的民主決策，生活污水處理費定價、對二甲苯(PX)項目與垃圾處理場等的選址問題，通常采用聽證會、座談會以及社會意向調(diào)查等多種方式征詢民眾意見。針對延遲退休、生育三孩等覆蓋面廣的民生領(lǐng)域問題，相關(guān)部門不斷回應(yīng)質(zhì)疑，根據(jù)民眾提出的建議優(yōu)化政策內(nèi)容，并展開試點工作，充分體現(xiàn)出民主決策的精神。同時，浙江、江蘇、黑龍江、云南、上海等多地創(chuàng)新民主決策模式，將公眾參與引入到公共預(yù)算與公共財政領(lǐng)域，〔43〕形成從預(yù)算編制、預(yù)算草案審查，再到預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算決算的閉環(huán)參與，擴大了經(jīng)濟領(lǐng)域民主決策的參與面。

民主決策的全覆蓋結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)在決策層次的全覆蓋。從決策層次來看，當(dāng)前我國的民主決策實踐已覆蓋了包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、民法典等在內(nèi)的事關(guān)整個國家重大方針的政策法律法規(guī)，也包括影響地方發(fā)展、關(guān)系地方民生的地方性政策法律法規(guī)，還包括基層民主決策、民主治理等自治性決策問題。民主決策涉及的決策層次大能大到一個國家，小可以小到一個社區(qū)或村莊，通過更加豐富的民主形式和渠道，保證人民可以通過各種途徑和形式參與各個層次的決策過程，實現(xiàn)決策層次的全覆蓋。

在擬定《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》的過程中，習(xí)近平總書記多次深入地方考察調(diào)研，主持召開7場座談會，廣泛聽取各領(lǐng)域各階層人士意見建議。全國人大常委會圍繞編制“十四五”規(guī)劃綱要開展專題調(diào)研，形成22份專題調(diào)研報告。中央有關(guān)部門首次通過互聯(lián)網(wǎng)就“十四五”規(guī)劃編制向全社會征求意見和建議，收到人民群眾建議101.8萬條，〔44〕規(guī)劃形成過程融入14億多人的所思所盼。歷時5年的民法典編纂，也處處體現(xiàn)民主決策的身影，全國人大常委會共經(jīng)過10次審議，并先后10次向社會公開征求意見，累計收到42.5萬人提出的102萬余條建議。

而各地探索的民主決策新形式推動了地方性決策的民主進(jìn)程，如北京胡同的“小院議事廳”，浙江溫嶺的“民主懇談會”，江蘇蘇州的“協(xié)商議事室”等，已成為全國民主決策的典型模式。天津頒布《天津市重大行政決策公眾參與工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專家論證工作規(guī)則》《天津市重大行政決策風(fēng)險評估工作規(guī)則》《天津市重大行政決策合法性審查工作規(guī)則》《天津市重大行政決策專家?guī)旃ぷ饕?guī)則》，安徽發(fā)布《安徽省重大行政決策程序規(guī)定》等細(xì)則，對民主決策的程序和要求作出了具體的規(guī)定，這些文件也為地方性決策中引入民主決策力量提供了指導(dǎo)。而在村民自治和居民自治過程中，村莊與社區(qū)處理重大事情的決策均由村民或居民選出的村(居)委會和村(居)民代表通過協(xié)商表決產(chǎn)生。另外，村級人大代表聯(lián)絡(luò)站也在鄉(xiāng)村逐漸覆蓋，不斷通過豐富多樣的民主形式有力地促進(jìn)基層民主決策的落實。例如，上海金山區(qū)星火村，在區(qū)、鎮(zhèn)人大的支持和推動下建立了“星火驛站”作為村級代表聯(lián)絡(luò)站，為了使聯(lián)絡(luò)站更接地氣，又延伸出了眾多建在農(nóng)村茶館和埭上的代表聯(lián)系點，通過聯(lián)絡(luò)站和聯(lián)系點匯聚民情民意，入駐“星火驛站”的代表們撰寫了《關(guān)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造管理養(yǎng)護(hù)的建議》《關(guān)于疏浚河道涉及的挖廢土補償費用實行分級承擔(dān)的建議》《關(guān)于加快出臺并實施推進(jìn)農(nóng)民集中居住工作計劃》等幾十條建議和社情民意，幫助村民解決了一個又一個“急難愁盼”問題?！?5〕

四、結(jié)論與討論

綜上所述，我們可以看到，經(jīng)過很長一段時間的理論和實踐探索，在全過程人民民主的基礎(chǔ)上，中國的民主決策形成了全過程民主決策的基本樣態(tài)，具備了全鏈條、全方位、全覆蓋的結(jié)構(gòu)特征，涵蓋了民主決策的程序、參與和客體等在內(nèi)的所有要素，各要素之間既相互獨立又相互關(guān)聯(lián)。沒有民主決策程序的全鏈條，就無法為民主決策主體全方位參與提供空間；沒有民主決策主體參與的全方位，吸納不同背景的公民參與，便難以為不同領(lǐng)域、不同層次的民主決策提供經(jīng)驗支持，凝聚政策共識；而民主決策客體的全覆蓋，也進(jìn)一步推動了決策程序全鏈條的完整性和全面性，擴大了決策主體參與的具體場域。正是因為實現(xiàn)了民主決策程序的全鏈條、主體參與的全方位以及客體的全覆蓋，才能在優(yōu)化決策過程、提升決策效能、完善民主鏈條等方面取得突出優(yōu)勢。這也進(jìn)一步證明，全過程人民民主是過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一的民主形式，〔46〕這種民主形式不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題?！?7〕

盡管我國的全過程民主決策探索已初見成效，但隨著實踐的不斷發(fā)展，全過程的民主決策仍然面臨不少新情況和新問題。如一些決策部門吸納并轉(zhuǎn)化民眾意見的能力有所欠缺，民眾參與受到自身知識和經(jīng)驗不足的限制，部分民眾的參與意識仍有待提高等，民主決策的科學(xué)性無法保證，導(dǎo)致一些地方的民主決策流于形式，忽略民眾的作用，難以將民主的原則落到實處，進(jìn)而影響民主決策的過程和效能。另外，過分依賴民主決策，也可能影響決策的科學(xué)性。特別是在互聯(lián)網(wǎng)時代，網(wǎng)民群體更容易被煽動和激化，對事物的認(rèn)知未必全面，意見未必合理，因而迫于這樣的網(wǎng)絡(luò)輿情壓力而進(jìn)行的政策調(diào)整，難免存在決策過程被輿論裹脅的風(fēng)險，決策的科學(xué)性受到挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)對我國的全過程民主決策提出了更高的要求，不能為了科學(xué)而拋棄民主，更不能為了民主而舍棄科學(xué)，民主決策的運行需要進(jìn)一步深化，以實現(xiàn)民主與科學(xué)的深層次融和。

注釋：

〔1〕〔6〕〔10〕習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2022年，第37頁。

〔2〕《中國的民主是一種全過程的民主》，人民網(wǎng)，http://jhsjk.people.cn/article/31434694。

〔3〕《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，北京：人民出版社，2016年，第176頁。

〔4〕習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話》，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/jn65zn01/201909/ba8cb8d71ec043ab8a4976f55fa82b2e.shtml。

〔5〕〔9〕〔21〕〔39〕《習(xí)近平談治國理政》第三卷，北京：外文出版社，2020年，第29、29、29、133頁。

〔7〕佟德志、王旭：《全過程人民民主的要素與結(jié)構(gòu)》，《探索》2022年第3期。

〔8〕佟德志：《發(fā)揮全過程人民民主的合力效應(yīng)》，《探索與爭鳴》2022年第4期。

〔11〕佟德志、漆程成：《全過程人民民主的比較優(yōu)勢》，《青海社會科學(xué)》2022年第1期。

〔12〕〔26〕〔43〕桑玉成等：《全過程人民民主理論探析》，上海：上海人民出版社，2021年，第263、168、295頁。

〔13〕陳振明主編：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2003年，第214-217頁。

〔14〕王紹光：《中國公共政策議程設(shè)置的模式》，《開放時代》2008年第2期。

〔15〕左才：《網(wǎng)絡(luò)社會與國家治理研究》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第3期。

〔16〕朱亞鵬：《網(wǎng)絡(luò)社會下中國公共政策議程設(shè)定模式的轉(zhuǎn)型——基于“肝膽相照”論壇的分析》，《中山大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2010年第5期。

〔17〕《市政府辦公室關(guān)于開展重大政策舉措第三方評估的實施意見(試行)》，《徐州市人民政府公報》2021年第8期。

〔18〕何志武：《網(wǎng)絡(luò)民意與公共政策的“民間智庫”》，《現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報)》2012年第11期。

〔19〕張樹華：《發(fā)展全過程人民民主》，《紅旗文稿》2021年第17期。

〔20〕信春鷹：《人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體》，《人民日報》2021年11月15日。

〔22〕李笑寧：《全過程人民民主拓展人類政治文明新視野》，《學(xué)習(xí)時報》2021年10月20日。

〔23〕孔繁斌：《全過程民主：政策參與過程優(yōu)化的新情景》，《探索與爭鳴》2020年第12期。

〔24〕《毛澤東著作選讀》，北京：人民出版社，1986年，第760頁。

〔25〕《習(xí)近平談治國理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第292頁。

〔27〕王曉琳：《從“全天候”到“全過程”——全過程人民民主系列談之六》，《中國人大》2021年第18期。

〔28〕徐理響：《代表性與民主性:中國共產(chǎn)黨對人大代表選舉的認(rèn)知與實踐》，《中南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2013年第5期。

〔29〕辛向陽：《人民民主是一種全過程的民主》，《光明日報》2020年5月29日。

〔30〕《上海市全過程人民民主研習(xí)實踐基地》，上海：上海人民出版社，2021年，第4頁。

〔31〕《從40分鐘到5分鐘——協(xié)商共建打通居民出行的“最后一公里”》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/t3BQyaVsxRwEolKqpCErSA。

〔32〕王洛忠、蔣曉飛、龐銳：《公共政策過程中公民參與研究的回顧與展望——基于2003—2017年CSSCI文獻(xiàn)的分析》，《學(xué)習(xí)與探索》2018年第4期。

〔33〕劉靜、凌以民：《我國政務(wù)新媒體矩陣的建設(shè)分析》，《出版廣角》2020年第19期。

〔34〕《積極延伸網(wǎng)上“家站點”觸角，讓“民意直通車”提檔加速》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/WVghMlDRCR

FnbCoX_h4Cdw。

〔35〕施鋒矯：《自媒體情境下公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的機遇與挑戰(zhàn)》，《中國行政管理》2019年第9期。

〔36〕顏學(xué)勇、周美多：《基于共識的治理:后現(xiàn)代情境下政策共識的可能性及其限度》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(社科版)》2011年第4期。

〔37〕陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》2010年第8期。

〔38〕《回答“歷史周期率”之問：全過程人民民主》，“央視新聞”，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713758735552247613&w

fr=spider&for=pc。

〔40〕王炳權(quán)：《全過程人民民主是人類政治文明新形態(tài)》，《當(dāng)代中國與世界》2022年第2期。

〔41〕劉樂明：《發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》2021年8月26日。

〔42〕朱德米：《公共政策制定與公民參與研究》，上海：同濟大學(xué)出版社，2014年，第50頁。

〔44〕楊振武：《發(fā)展全過程人民民主 彰顯中國式民主優(yōu)勢》，《人民日報》2021年8月4日。

〔45〕《“星火驛站”點燃群眾暖心火種》，“上海人大”，https://mp.weixin.qq.com/s/Sv-jBul82G53m-5Xwo_Fqw。

〔46〕《習(xí)近平在中央人大工作會議上發(fā)表重要講話強調(diào)堅持和完善人民代表大會制度 不斷發(fā)展全過程人民民主》，《人民日報》2021年10月15日。

〔47〕中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《中國的民主》，北京:人民出版社，2021年，第2頁。