李 洋，臧秀玲

（1.河南大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，河南 開封 475001；2.山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟南 250100）

“兩黨共識”（bipartisanship）被視作美國傳統(tǒng)的外交智慧，是“美國珍貴的政治神話的重要組成部分”①James McCormick and Eugene Wittkupf. Bush and Bipartisanship：The Past as Prologue［J］.The Washington Quarterly，1990（1），13：5.，在狹義上指民主黨和共和黨中的多數(shù)議員投票支持某涉外議案；在廣義上指兩黨在外交上用一個聲音說話，把國家利益置于黨派利益之上②節(jié)大磊.戰(zhàn)后初期美國在對外政策中的兩黨合作［J］.美國研究，2004（1）：105-121.。在最早提出時，“兩黨共識”特指兩黨共同支持總統(tǒng)的外交決策，被稱作“經(jīng)典兩黨共識”（classical bipartisanship）；隨著時間的發(fā)展，兩黨就國際事務(wù)聯(lián)合起來反對總統(tǒng)的現(xiàn)象也屢見不鮮①James Bryan and Jordan Tama，The Prevalence of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy：An Analysis of Important Congressional Votes［J］. International Politics，August，2021：874-897.?？梢哉f，民主黨和共和黨能否跨越分歧達成共識，在很大程度上決定著國會外交乃至美國整體外交的走向。長期以來，“兩黨共識”在美國對外政策研究中較為邊緣，有關(guān)對華政策的“兩黨共識”研究更是成為學(xué)術(shù)盲區(qū)。隨著時代的發(fā)展，“兩黨共識”在美國外交政策制定中的角色和功能都發(fā)生了顯著的變化，是需要持續(xù)關(guān)注的重要課題。對二戰(zhàn)后美國學(xué)術(shù)界關(guān)于美國兩黨外交共識的研究進行梳理和反思，有助于引起對兩黨外交共識尤其是涉華共識的重視，同時為破解陷入僵局的中美關(guān)系提供啟發(fā)。

一、研究綜述

（一）“兩黨共識”的源起和演變

自美國對外政策制定中的“兩黨共識”理念發(fā)端以來，可以大致劃分為四個階段。

第一，緣起階段。19世紀(jì)末的美國處于從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)為工業(yè)國、從陸上擴張轉(zhuǎn)向海上擴張的關(guān)鍵節(jié)點。1896年，共和黨同時贏得總統(tǒng)和國會選舉，成為保護主義和海外殖民的“旗手”。這一外交導(dǎo)向嚴重損害了以南部為大本營的民主黨的利益。南部農(nóng)產(chǎn)品出口市場主要集中于歐洲，民主黨不愿因關(guān)稅和搶奪殖民地與歐洲結(jié)怨。于是，兩黨在外交上的矛盾不斷激化，許多重要決策如美西戰(zhàn)爭、對華“門戶開放”照會、侵占菲律賓等深受黨派斗爭困擾。在此背景下，“兩黨共識”理念應(yīng)運而生，呼吁民主黨和共和黨以國家利益為重、放下狹隘的黨派私利、共同支持總統(tǒng)的外交決策。然而在二戰(zhàn)前的歲月里，由于美國政壇長期維持著“弱總統(tǒng)、強國會”的基本格局，“兩黨共識”在提出后即被束之高閣。

第二，迅速發(fā)展階段。二戰(zhàn)末期，出于安排戰(zhàn)后世界秩序的需要，“兩黨共識”被部分政客重新挖掘。以1943年《富布萊特決議案》為標(biāo)志，美國正式確立了外交上的“兩黨共識”原則②John Vorys. Party Responsibility for Foreign Policy［J］.Annals of the American Academy of Political & Social Science，1953，289：165-171.也有學(xué)者認為羅斯福任命亨利·史汀生、諾克斯等共和黨人是美國的 “兩黨共識元年”，參 見 Michael Flynn. The International and Domestic Sources of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy”［J］.Political Research Quarterly，2014，67（2）：399.。后在參議院外交委員會主席阿瑟·范登伯格及歷任總統(tǒng)和兩黨高層的不斷努力下，該原則在戰(zhàn)后初期得到了較好的貫徹落實③John Mueller. War，Presidents and Public Opinion［M］. New York：Wiley，1973：228.。在政府和媒體的合力宣傳下，“兩黨共識”逐漸成為美國外交政策制定中的一種“政治正確”和“官方語言”，無論是耳熟能詳?shù)摹罢h政治止于水邊”，還是著名的“兩個總統(tǒng)理論”④“政黨政治止于水邊”（partisan politics stop at water’s edge，以下簡稱“水邊論”）是美國的一句政治格言，指當(dāng)面臨外交決策時，兩大主流黨應(yīng)保持共識，用同一個聲音說話。參見James McCormick and Eugene Wittkupf. Bush and Bipartisanship：The Past As Prologue［J］. The Washington Quarterly，1990，13（1）：5.作為對“水邊論”的呼應(yīng)，阿倫·威爾達夫斯基于1966年提出了 “兩個總統(tǒng)理論”——美國實際上有兩位總統(tǒng)，一位負責(zé)國內(nèi)事務(wù)，另一位專管外交和國防。他指出，總統(tǒng)只需在國內(nèi)事務(wù)上理會政黨政治，但外交和國防則是總統(tǒng)的“保留領(lǐng)域”。他援引肯尼迪總統(tǒng)的話：“國內(nèi)政策頂多擊敗我們，但外交政策卻可以置我們于死地?！币虼?，政黨在外交上必須主動“隱化”自身。參見Lee Sigelman. A Reassessment of the Two Presidencies Thesis［J］. The Journal of Politics，1979，41（4）：1195-1205.，均是這一原則的變體和延伸。從1945年聯(lián)合國創(chuàng)立到1947年歐洲復(fù)興計劃啟動，再到1949年北約成立，“兩黨共識”為美國建立和鞏固戰(zhàn)后世界霸權(quán)立下了汗馬功勞。其間兩黨雖也時有齟齬，但美蘇對峙的國際現(xiàn)實和席卷國內(nèi)的麥卡錫主義有效抑制了黨派斗爭的規(guī)模。1964年，《東京灣決議案》授權(quán)林登·約翰遜總統(tǒng)采取“一切必要措施”擊退對美國軍隊的襲擊，在眾議院全票通過、在參議院以88票對2票通過，標(biāo)志著兩黨在外交領(lǐng)域的共識達到頂峰。

第三，衰退階段。隨著越戰(zhàn)升級和美軍傷亡擴大，“兩黨共識”很快出現(xiàn)了裂痕。在1968年大選中，共和黨候選人尼克松支持繼續(xù)使用軍事力量摧毀北越政權(quán)，民主黨候選人喬治·麥戈文則主張無條件從越南撤軍——這是“兩黨共識”公開破裂的開端。此后，“兩黨共識”每況愈下，圍繞諸多國際議題（如對蘇政策、人權(quán)、第三世界等）產(chǎn)生了激烈爭論。到冷戰(zhàn)結(jié)束時，兩黨在外交領(lǐng)域的否決政治頻發(fā)，極化趨勢加劇。進入新世紀(jì)時，兩黨的外交共識已經(jīng)所剩無幾，對外政策被黨派斗爭綁架成為“新常態(tài)”①Gyung-Ho Jeong and Paul J. Quirk. Division at the Wather’s Edge：The Polarization of Foreign Policy［J］. American Politics Research，2019，47（11）：58-87.。盡管“9·11”恐怖襲擊后“兩黨共識”有過短暫的回歸，但是好景不長，兩黨在外交上很快再起沖突，導(dǎo)致布什總統(tǒng)的許多國際政策以失敗告終。人們普遍認為，自冷戰(zhàn)以來，特別是自2003年伊拉克戰(zhàn)爭以來，外交政策辯論的黨派性越來越強②Rachel Myrick. Do External Threat Unite or Divide? Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy”［J］.International Organization，2021，75（4）：921-958.。奧巴馬擔(dān)任總統(tǒng)時雖然反復(fù)呼吁兩黨妥協(xié)，但依然因為激烈的黨派斗爭在區(qū)域經(jīng)濟一體化、移民改革、中東問題等方面舉步維艱。正如丹尼爾·德瑞茲納所說，“外交領(lǐng)域曾被視作‘兩黨共識’最后的保留地，如今這塊僅有的‘凈土’也被政治極化污染了”③Daniel W. Drezner. This Time Is Different：Why U.S. Foreign Policy Will Never Recover［J］. Foreign Affairs，2019，98（3）：10.。

第四，不穩(wěn)定階段。特朗普執(zhí)政時期，對國內(nèi)外政策進行了結(jié)構(gòu)性調(diào)整， 試圖通過國內(nèi)矛盾外化來緩解執(zhí)政困局。與此同時，美國政黨政治進入新一輪聯(lián)盟重組，黨間和黨內(nèi)雙重極化現(xiàn)象加劇，溫和派的生存空間所剩無幾。在此背景下，兩黨在對外政策上呈現(xiàn)出對抗與合作相混合的圖景。一方面，特朗普打擊伊朗、退出多邊條約和國際組織等行為引發(fā)兩黨極端對立；雙方圍繞邊境墻等問題的斗爭甚至蔓延到司法領(lǐng)域，三權(quán)分立制度遭遇重大危機。另一方面，“兩黨共識”與當(dāng)前在美國大行其道的“國家主義”形成了同頻共振，在個別議題領(lǐng)域如加強北約、對華政策、對俄羅斯和伊朗制裁等問題上，“共識政治”不僅似乎從未褪色，還表現(xiàn)出不斷增強的趨勢。拜登政府上臺之后，兩黨在“世界觀”上的差異導(dǎo)致了美國對外政策的局部轉(zhuǎn)向，但由于兩黨、府會、朝野之間存在相當(dāng)多的戰(zhàn)略共識，兩屆政府之間的繼承性大于變化性④達巍，黃婷.拜登政府執(zhí)政后的美國對外政策：繼承與轉(zhuǎn)向［J］.當(dāng)代美國評論，2021（3）：1-19.。

整體來看，兩黨在外交領(lǐng)域的共識政治是在不同歷史時期由國內(nèi)外條件共同作用的產(chǎn)物。在緣起階段，由于美國對其他國家仍有較大的依賴性，國會也未能為政黨提供堅實的活動平臺，“兩黨共識”沒能得到很好的執(zhí)行和推廣。在迅速發(fā)展階段，戰(zhàn)后緊張的國際局勢、行政部門的權(quán)力擴張，以及由反共思潮引發(fā)的政治保守氛圍都成為培育“兩黨共識”的沃土。在衰退階段，隨著美國在冷戰(zhàn)中轉(zhuǎn)攻為守、國內(nèi)反戰(zhàn)呼聲日隆，兩黨在核心外交政策上產(chǎn)生了分歧。此后由于國會復(fù)興、冷戰(zhàn)結(jié)束以及全球化的到來，兩黨開始在越來越多的外交議題上發(fā)生沖突。在不穩(wěn)定階段，外有新興國家崛起、世界格局洗牌的挑戰(zhàn)，內(nèi)有府會關(guān)系微妙、政黨分化重組的壓力，因而出現(xiàn)了兩黨在外交政策上共識和對抗交錯分布的情況。本文嘗試對二戰(zhàn)后美國學(xué)者對美國對外政策中的“兩黨共識”研究進行梳理和反思，意在展現(xiàn)美國外交政策（包括對華政策）中的政黨因素，把握既有研究的特點和不足，并就未來研究進路提出幾點補充性思考。

（二）“兩黨共識”的發(fā)生機理

美國學(xué)術(shù)界對美國外交政策中“兩黨共識”發(fā)生機理的研究主要分為體系和單元兩種路徑。其中體系路徑研究者把國際體系視作國家行為的“施動者”，認為“兩黨共識”是國際體系壓力的被動結(jié)果。這些學(xué)者多來自國際關(guān)系學(xué)科，盡管普遍認可“水邊論”，但對促成“兩黨共識”的體系因素各有側(cè)重。現(xiàn)實主義學(xué)者多持“危機觸發(fā)論”，認為重大外部威脅或國際危機能夠產(chǎn)生“旗幟效應(yīng)”（rally around the flag），激勵政黨放下分歧達成共識①John Mueller. War，Presidents and Public Opinion［M］. New York：John Wiley & Sons Inc.，1973. Christopher Chowanietz. Rallying Around the Flag or Railing Against the Government? Political Parties’Reactions to Terrorist Acts［J］. Party Politics，2010，17（5）：111-142.。相反，自由主義學(xué)者多聚焦于“低級政治”領(lǐng)域。I. M.戴思樂認為，新自由主義的普及和復(fù)合相互依存的加深是兩黨在全球貿(mào)易和金融自由化等方面形成廣泛共識的重要原因②I. M. Destler.American Trade Politics：System Under Press［M］. Washington，D.C：Institute for International Economics，2005. 也有部分自由主義學(xué)者認為全球化使白宮越來越難以僅憑自己的意愿設(shè)定政策框架，外交領(lǐng)域的“兩黨共識”遠低于冷戰(zhàn)時期，尤其是自20世紀(jì)70年代以來，隨著國內(nèi)和國際經(jīng)濟的 “無縫對接”，以及經(jīng)濟議題重要性的不斷提升，兩黨在國內(nèi)經(jīng)濟領(lǐng)域的斗爭迅速蔓延至國際經(jīng)濟領(lǐng)域。參見Donald Peppers.The Two Presidencies：Eight Years Later”，in Aaron Wildavsky，ed.，in Perspectives on the Presidency ［M］. Boston：Little Brown，1975：469.。斯蒂芬·喬杜因等提出，除了經(jīng)濟全球化，技術(shù)變革、核武器擴散、氣候變暖、傳染病防控等強大的全球性力量也是兩黨就依靠國際合作和多邊機構(gòu)的自由主義戰(zhàn)略保持共識的重要驅(qū)動力③Stephen Chaudoin，Helen Milner and Dustin Tingley，The Center Hill Holds：Liberal Internationalism Survives［J］.International Security，2010，35（1）：75-94.。建構(gòu)主義學(xué)者把“兩黨共識”視作一種社會建構(gòu)，認為政黨精英在國內(nèi)場域以“黨派屬性”建構(gòu)本我和他者，但在國際場域則會根據(jù)“國家屬性”對本我和他者進行重構(gòu)。即便在國內(nèi)水火不容的兩黨，面對外交事務(wù)也會產(chǎn)生一種“我們”的共有身份，從而以共同的“自我圖式”采取行動④Gary King. Political Parties and Foreign Policy：A Structuralist Approach［J］. Political Psychology，1986，7（1）：93-94.。約書亞·巴斯比等指出，盡管兩黨在意識形態(tài)上存在自由主義和保守主義的對立，但有著大致相似的國際主義觀點，因此能夠在多數(shù)外交政策上維持共識⑤Joshua Busby，et al.Coming Together or Coming Apart? Attitudes of Foreign Policy Opinion Leaders and the Public in the Trump Era［C］// Chicago：Chicago Council on Global Affairs，March 2020：1-12.。

整體來看，體系研究路徑對政黨的角色定位是被動反應(yīng)式的。學(xué)者們認為，外交政策彈性很低，無論哪個政黨上臺都基本只能遵從既有的政策路線。尤其是國際事件常帶有突發(fā)性和不可預(yù)測性，經(jīng)不起冗長辯論和拖延推遲。因此，無論執(zhí)政與否，政黨都應(yīng)摒棄私利、以國家利益為重——這是保障美國對外政策連續(xù)性、穩(wěn)定性和可信度的基本前提?？傊?，國際體系會抑制黨派屬性，政黨只能在不同外交偏好之間尋找最大公約數(shù)，其深層內(nèi)涵是外交上的“無黨派主義”⑥William Quandt. The Electoral Cycle and the Conduct of American Foreign Policy［C］//Charles Kegley and Eugene Wittkopf，eds. The Domestic Sources of American Foreign Policy：Insights and Evidence，New York：St. Martin’s Press，1988：87.。

單元路徑的研究者則認為，單元層次才是塑造政黨外交行為的決定性力量⑦“阿爾蒙德—李普曼共識”（Almond-Lippmann consensus）認為，公共民意很難影響外交政策。。喬丹·塔瑪認為，意識形態(tài)、利益集團和制度激勵是兩黨在外交領(lǐng)域合作的重要原因①Jordan Tama.The Multiple Forms of Bipartisanszhip：Political Alignments in US Foreign Policy［EB/OL］. （2018-06-19）［2022-01-03］https：//items.ssrc.org/democracy-papers/the-multiple-forms-of-bipartisanship-political-alignments-in-us-foreign-policy.。另一些學(xué)者則相信，所謂的“兩黨共識”只是一種“人造產(chǎn)品”，是政黨為了達到某個目標(biāo)主動為之的結(jié)果。布萊恩·拉斯本的研究顯示，“兩黨共識”并不是對某種客觀安全形勢的簡單功能性反映。相反，提交院會辯論的重要國際協(xié)定和議案都是兩黨高層事先談判交易之后的產(chǎn)物②Brian Rathbun. The “Magnificent Fraud”：Trust， International Cooperation，and the Hidden Domestic Politics of American Multilateralism after World War II［J］. International Studies Quarterly，2011，55（2）：1-21.。凱·博德也指出，“兩黨共識”主要由政黨內(nèi)部的強勢集團主導(dǎo)而成。例如，民主黨和共和黨在冷戰(zhàn)初期圍繞自由國際主義形成的外交共識是由主張跨黨合作的建制派一手締造的③Kai Bird. The Chairman：John J. McCloy &the Making of the American Establishment［M］. New York：Simon &Schuster，1992：12.。特朗普執(zhí)政后，兩黨建制派為了維護美國主導(dǎo)的國際秩序再次達成強勁共識。2017年，在特朗普尖銳批評北約之后，參眾兩院僅以四票反對通過了一項重申美國對北約承諾的決議。還有學(xué)者延續(xù)了府會之爭的傳統(tǒng)視角，認為“兩黨共識”是行政分支和立法分支斗爭與妥協(xié)的產(chǎn)物。羅伯特·達爾指出，總統(tǒng)需要打好“國家利益”這張牌，努力維持“兩黨共識”，增強主導(dǎo)國際事務(wù)的能力④Robert Dahl. Congress and Foreign Policy ［M］. New York：Norton，195：227-228.。彼得·圖波維茲同樣認為，“兩黨共識”是總統(tǒng)實現(xiàn)外交目標(biāo)的權(quán)宜之計，具體手段包括政策讓步、跨黨派任命、分化反對黨、互投贊成票等⑤Peter Trubowitz and Peter Harris. The End of the American Century? Slow Erosion of the Domestic Sources of Usable Power［J］. International Affairs. 2019，95（3）：619-639.。

選舉與“兩黨共識”之間的關(guān)系也是國內(nèi)研究路徑考察的重點。邁克·弗林分析了1948—2011年美國總統(tǒng)在外交領(lǐng)域進行的2000余次跨黨派任命，發(fā)現(xiàn)只有當(dāng)總統(tǒng)所在政黨在國會處于劣勢時，總統(tǒng)才更愿意通過跨黨派任命爭取“兩黨共識”，以換取更高的民意支持⑥Michael Flynn. The International and Domestic Sources of Bipartisanship in U.S. Foreign Police［J］. Political Research Quarterly，2014，67（2）：398-412.。馬克·索瓦用體系和單元兩種研究路徑對1953—2000年美國眾議院涉外議案的投票結(jié)果進行比較分析，發(fā)現(xiàn)后者更能解釋美國政黨政治的現(xiàn)實。他認為，政客歸根結(jié)底是唯民意是瞻的。當(dāng)主流民意趨同時，“兩黨共識”的供給更為充足；反之，“兩黨共識”會成為稀缺資源⑦Mark Souva. Foreign Policy Determinants：Comparing Realist and Domestic-Political Models of Foreign Policy［J］.Conflict Management and Peace Science，2005，22（2） ：154.。總而言之，盡管不完全排斥國際體系的影響，但單元路徑的研究者多持“選民中心”主義，認為“兩黨共識”的產(chǎn)生在根本上是選票驅(qū)動的。

（三）“兩黨共識”的分布特征

從時間分布來看，“兩黨共識”具有周期性和階段性。就周期性而言，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“兩黨共識”與選舉周期密切相關(guān)：總統(tǒng)剛上任時是白宮和國會的“蜜月期”，此時兩黨在對外政策上的共識度最高，多數(shù)總統(tǒng)會選擇在這一階段施展外交抱負；“蜜月期”的長短取決于總統(tǒng)及其所在政黨在大選中的“獲勝邊際”⑧Steve Chan and William Safran. Public Opinion as a Constraint against War：Democracies’Responses to Operation Iraqi Freedom［J］. Foreign Policy Analysis，2006，2（2）：137-156.。但無論如何，距離選舉越近，外交決策越容易受到反對黨的攻擊和詰難①Kurt Gaubatz. Elections and War［M］. Stanford，CA：Stanford University Press，1999：vii.。此外，“兩黨共識”與美國的經(jīng)濟周期也是密切相關(guān)的。經(jīng)濟上行階段的外交共識更充裕，經(jīng)濟下行則會激發(fā)反對黨的投機主義，挑釁總統(tǒng)及其所屬政黨的外交權(quán)威②Edward Mansfield and Helen Milner. The Domestic Politics of Preferential Trade Agreement in Hard Times［J］. World Trade Review，2018，17（3）：371-403. John Coleman. The Decline and Resurgence of Congressional Party Conflict［J］.Journal of Politics，1997，59（1）：164-184.。就階段性而言，“兩黨共識”通常在戰(zhàn)爭初期最高，之后呈階梯式下降③James Meernik. Presidential Support in Congress：Conflict and Consensus on Foreign and Defense Policy［J］. The Journal of Politics，1993，55（3）：569-587.。一般來說，下降速度取決于兩黨對戰(zhàn)爭結(jié)果的預(yù)期：若美方勝算較高，“旗幟效應(yīng)”會很快終結(jié)，因為這從側(cè)面反映了美國的外部危機并不嚴重④Diana Richards and Clifton Morgan et al.Good Times，Bad Times，and the Diversionary Use of Force：A Tale of Some Not-So-Free Agents［J］. The Journal of Conflict Resolution，1993，37（3）：504-535.。還有學(xué)者進行了較大歷史跨度的考察，指出“兩黨共識”和競爭是交替出現(xiàn)的：共識在和平時期處于休眠狀態(tài)，一旦國家遭遇重大外部危機即會被自動激活；危機過后，共識會逐步消退、黨派屬性重新活躍⑤Joe Hagan，Political Opposition and Foreign Policy in Comparative Perspective［M］. Boulder，CO：Lynne Rienner，1993. Jack Snyder，Rbert Shapiro and Yaeli Bloch-Elkon. Free Hand Abroad，Divide and Rule at Home［J］. World Politics，2007，61（1）：155-187.。

從兩院視角來看，參議院的“兩黨共識”率稍高于眾議院⑥James Meernik，“Presidential Support in Congress：Conflict and Consensus on Foreign and Defense Policy”，The Journal of Politics，1993，55（3）：569.。學(xué)者們對兩院涉外議案投票記錄的歷史考察反復(fù)證明了這一點。詹姆斯·麥考密克等認為，這一差異是由參議員站位更高、更具國際視野造成的⑦James McCormick and Eugene Wittkopf，. At The Water’s Edge：The Effects of Party，Ideology，and Issues on Congressional Foreign Policy Voting，1947-1988［J］. American Politics Quarterly，1996，20（1）：26-53.。斯蒂芬·史密斯和吉羅德·蓋姆則指出，這是由兩院在議事規(guī)則、議事程序、決策結(jié)構(gòu)等方面的不同決定的。具體來說，眾議院組織結(jié)構(gòu)龐雜、等級制度森嚴、政黨對議員的約束力較強，黨派屬性較為鮮明；參議院則是規(guī)模較小的扁平式結(jié)構(gòu)，在冗長發(fā)言、不切題修正等規(guī)則的限制下，更容易實現(xiàn)跨黨派合作⑧Steven Smith and Gerald Gamm. The Dynamics of Party Government in Congress［C］// Lawrence Dodd and Bruce Oppenheimer，eds.Congress Reconsidered［M］. Washington，D.C.：CQ Press，2009：141-164.。

從議案類型來看，綜合議案的“兩黨共識”率更高⑨Lee Hamilton and Jordan Tama. A Creative Tension：The Foreign Policy Roles of the President and Congress［M］.Washington，D.C.：Woodrow Wilson Center Press，2002：33.。近年來國會很多重大政策立法都是在一攬子式的綜合議案中批準(zhǔn)生效的，不少爭議性較大的單一議案都被嵌入在內(nèi)，兩黨在其中的利益犬牙交錯，出現(xiàn)立法僵局的可能性較小。例如，拜登主政后，旨在保持美國對外競爭優(yōu)勢的綜合性議案《美國創(chuàng)新與競爭法》和《美國競爭法》在參眾兩院通過，被視為近年來“兩黨共識”的重要成就。此外，斯蒂芬·喬杜因等發(fā)現(xiàn)，自越南戰(zhàn)爭以來，外交政策上的黨派斗爭集中于修正案和程序性投票，但在其余的“實質(zhì)性投票”中，兩黨始終維持著較高的共識度⑩Stephen Chaudoin，Helen Milner and Dustin Tingley. The Center Hill Holds：Liberal Internationalism Survives［J］.International Security，2010，35（1）：75-94.。

從政策領(lǐng)域來看，“兩黨共識”在國防安全等領(lǐng)域明顯高于能源、國際援助等“低級政治”領(lǐng)域①Brandon Prins and Bryan Marshall. Congressional Support of the President：A Comparison of Foreign，Defense，and Domestic Policy Decision Making during and after the Cold War［J］. Presidential Studies Quarterly，2001，31（4）：660-678.。珍妮·高娃指出，在“高級政治”領(lǐng)域，政策成本分散但回報集中，兩黨更容易保持共識；在“低級政治”領(lǐng)域，政策成本集中但回報分散，政黨更愿意展示黨派屬性②Joanne Gow. Politics at the Water’s Edge：Parties，Voters，and the Use of Force Abroad［J］. International Organization，1998，52（2）：307-324.。學(xué)者們還發(fā)現(xiàn)，即便同屬“高級政治”領(lǐng)域，“兩黨共識”的分布也是不均衡的。例如，第二次世界大戰(zhàn)產(chǎn)生了強勁持久的“兩黨共識”，朝鮮戰(zhàn)爭和越南戰(zhàn)爭卻在短暫的共識后引發(fā)多年黨派混戰(zhàn)③William Howell and Jon Rogowski. War，the Presidency，and Legislative Voting Behavior［J］. American Journal of Political Science，2013，57（1）：150-166.。詹姆思·布萊恩等的研究顯示，在總統(tǒng)支持的外交政策投票中，支持總統(tǒng)的兩黨合作約占1/3，反對總統(tǒng)的兩黨合作占1/7。其中，民主黨和共和黨聯(lián)合起來反對總統(tǒng)的案例集中發(fā)生在針對他國的制裁法案。在多數(shù)情況下，即便總統(tǒng)認為制裁是不明智的，也會為了降低政治成本選擇簽署并使之生效④James Bryan and Jordan Tama. The Prevalence of Bipartisanship in U.S. Foreign Policy：An Analysis of Important Congressional Votes［J］. International Politics，August 2021；Jordan Tama. Forcing the Presient’s Hand：How the US Congress Shapes Foreign Policy through Sancitons Legislation［J］. Foreign Policy Analysis，2020，16（3）：397-416.。

（四）“兩黨共識”衰退機理

在外交實踐中，政黨政治很難真正“止于水邊”。隨著國家邊界日漸模糊，政黨在外交領(lǐng)域的活躍度不斷攀升。例如，在奧巴馬和特朗普任內(nèi)，國會兩黨在外交領(lǐng)域的合作水平始終低于布什父子和克林頓任內(nèi)。對此，學(xué)者們紛紛發(fā)出“共識危機”的警告，稱美國的共識政治已跌至“百年來最低點”⑤Charles Kupchan and Peter Trubowitz. Dead Center：The Demise of Liberal Internationalism in the United States［J］.International Security，2007，32（2）：7-44.，并踴躍探索共識政治的衰退機制，期待能夠遏制當(dāng)前的共識頹勢。

不少學(xué)者把兩黨外交共識的下降歸咎于國際體系結(jié)構(gòu)的變化。他們認為，蘇聯(lián)解體使兩黨失去了捆綁在一起的外部壓力，外交領(lǐng)域因而無法繼續(xù)對黨派斗爭免疫⑥D(zhuǎn)elaet James and Scott James. Treaty-Making and Partisan Politics：Arms Control and the U.S. Senate，1960–2001［J］.Foreign Policy Analysis，2006，2（2）：177-200.。還有學(xué)者認為“兩黨共識”的下降可以追溯到更早之前的越戰(zhàn)和水門事件。博德認為，由于建制派過于堅持以武力推行遏制戰(zhàn)略，在美國深陷越戰(zhàn)泥淖的情況下依然固執(zhí)己見，破壞了“兩黨共識”的根基⑦Kai Bird. The Chairman：John J. McCloy &the Making of the American Establishment［M］. New York：Simon &Schuster，1992.。全球化帶來的國際格局變化也是研究者關(guān)注的焦點。海倫·米爾納等指出，隨著“國際性國內(nèi)政策”的增加（如移民、資本、公共衛(wèi)生等），政黨承受的政策回應(yīng)壓力迅速攀升，開始踴躍“涉水”⑧Helen Milner and Dustin Tingley.Sailing the Water’s Edge：The Domestic Politics of American Foreign Policy［M］.Princeton：Princeton University Press，2015：24-29.。

一些學(xué)者試圖通過府會關(guān)系闡釋“兩黨共識”的衰落。根據(jù)戴思樂等人的分析，總統(tǒng)是把外交政策從“神壇”推入黨派政治陷阱的罪魁禍?zhǔn)住钥夏岬祥_始，歷任總統(tǒng)或為了打壓對手，或為了轉(zhuǎn)移公眾注意力，一步步把“兩黨共識”推向絕路⑨I. M. Destler，Leslie Gelb and Athony Lake. Our Own Worst Enemy：The Unmaking of American Foreign Policy［M］.New York：Simon & Schuster，1984：20-21.。更多的研究則把“國會復(fù)興”當(dāng)作共識衰退的源頭。戴維·羅德考察了國會在20世紀(jì)70年代進行的改革，如引入電子投票、加強議長集權(quán)等，指出正是這些改革改變了國會的組織結(jié)構(gòu)和運作方式，壓縮了兩黨在對外政策上的合作空間①David Rohde. Parties and Leaders in the Post-Reform House［M］. Chicago：University of Chicago Press，1991：13.。約翰·勞倫斯認為，水門事件后的國會改革極大改變了國會的內(nèi)部運作以及與行政部門的關(guān)系，此后兩黨漸行漸遠，“好勇斗狠”成為國會文化，這是它在重大外交決策上被國會忽視的重要原因。他援引皮尤研究中心的數(shù)據(jù)稱，在1973年開始的93屆國會中，435名眾議員和100名參議院中分別有240名和100名屬于溫和派；20年后，兩院的溫和派分別縮減至9名和3名；到2011年，這一數(shù)字是零②John Lawrence. Cleaning House：Watergate and the Limits of Reform［J］. Foreign Affairs，January/February 2021：68-77.。托馬斯·佛蘭克等認為，改革激發(fā)了政黨對國際事務(wù)的熱情，它不再滿足于對外政策領(lǐng)域的“應(yīng)聲蟲”角色，更希望成為參與者和制定者，不斷破壞著共識政治的基礎(chǔ)③Thomas Franck and Edward Weisband. Foreign Policy by Congress［M］. New York：Oxford University Press，1979：7-8.。杰弗瑞·皮克的研究顯示，國會復(fù)興使對外條約在參議院遇阻的情況越來越頻繁④Jeffrey Peake. The Domestic Politics of US Treaty Ratification：Bilateral Treaties from 1949 to 2012 Foreign Policy Analysis［J］. Foreign Policy Analysis，2017，13（4）：832-853.。

議員群體也是學(xué)者們關(guān)注的焦點。鄭京浩等認為，兩黨議員在外交政策上的共識下降是美國國內(nèi)意識形態(tài)兩極分化“外溢”到外交領(lǐng)域的結(jié)果——在21世紀(jì)頭十年，議員們在外交政策上的對立程度甚至超過了國內(nèi)政治⑤Gyung-Ho Jeong and Paul J. Quirk. Division at the Wather’s Edge：The Polarization of Foreign Policy［J］. American Politics Research，2019，47（1）：58-87.。羅伯特·約翰遜考察了越戰(zhàn)結(jié)束前國會內(nèi)部“持不同政見的自由主義者”和“新國際主義者”的崛起。他認為，這些人利用院會辯論和重要平臺（如參議院外交關(guān)系委員會）等在核試驗、對外援助、越戰(zhàn)升級等政策上質(zhì)疑和批判政府，是“兩黨共識”下降的重要“兇手”⑥Robert David Johnson. Congress and the Cold War［M］. New York：Cambridge University Press，2006：56.。肖恩·施瑞特發(fā)現(xiàn)，自從帶有超級黨派屬性的共和黨“金里奇議員”進入國會后，眾議院的“兩黨共識”就很難保持，并有向參議院蔓延的趨勢⑦Sean Theriault. The Gingrich Senators：The Roots of Partisan Warfare in Congress ［M］. New York：Oxford University Press，2013：9.。拉雷爾·哈布里奇等也指出，近年來民粹主義政客強勢崛起，極大壓縮了兩黨溫和派的生存空間，使外交上的共識政治無以為繼⑧Laurel Harbridge and Neil Malhotra. Electoral Incentives and Partisan Conflict in Congress：Evidence from Survey Experiments［J］. American Journal of Political Science，2011，55（3）：494-510.。

（五）對華政策研究中的“兩黨共識”

從政黨視角研究美國對華政策的文獻相對較少，主要原因是多數(shù)研究把對華政策上的“兩黨共識”當(dāng)成理所當(dāng)然，學(xué)界通常更為關(guān)注兩黨之間的分歧。一般認為，共和黨和民主黨在不同的議題領(lǐng)域存有不同的偏好——共和黨在“高級政治”領(lǐng)域如臺海、涉疆和涉藏等問題上對華更為強硬；民主黨則容易在“低級政治”領(lǐng)域如對華貿(mào)易、人權(quán)等問題上向中國發(fā)難——這是它們經(jīng)常在對華政策上產(chǎn)生沖突和競爭的原因。部分學(xué)者認為“中國牌”是重要的“楔形議題”（wedge issue），是政黨用來分化對手、爭取搖擺選民的重要工具，很難形成“兩黨共識”⑨Peter Trubowit and Jungkun Seo. The China Card：Playing Politics with Sino-American Relations”［J］. Political Science Quarterly，2012，127（2）：189-211.。邁克爾·貝克利援引心理學(xué)術(shù)語“薩盧斯特定理”（Sallust’s theorem），認為正如對迦太基的恐懼維系了羅馬共和國的統(tǒng)一，對中國的恐懼同樣加強了民主黨和共和黨的黨內(nèi)凝聚力——這是兩黨在對華政策上彼此相輕、無法建立共識的重要原因。①Michael Beckley. Enemies of My Enemy：How Fear of China Is Forging a New World Order［J］. International Affairs，March/April 2022：68-86.邁克爾·萊文達斯奇則指出，對華共識不足的原因是美國缺少穩(wěn)定明確的對華策略，導(dǎo)致兩黨在對華問題上總是爭吵不休。薩姆·納恩也認為，“在缺少一個總的政策框架的情況下，（對華）政策變得支離破碎，受制于個別選民利益的需要”②周琪.國會與美國外交政策［M］.上海：上海社會科學(xué)院出版社，2006：24.。

另外一些學(xué)者則從中美關(guān)系的演進中看到了“機會”，認為中國是一個“有價值的威脅”。約瑟夫·巴弗米等認為，隨著中國不斷在各個領(lǐng)域“挑戰(zhàn)”美國霸權(quán)，將有效提升兩黨在內(nèi)外政策上的凝聚力、降低美國政治極化③Joseph Bafumi and Joseph Parent. International Polarity and America’s Polarization［J］. International Politics，2012，49（1）：1-35.。戴維·布魯克斯同樣斷言，中國崛起帶來的“安全威脅”有利于國家團結(jié)，因為“當(dāng)我們意識到我們面臨一個危險的外國敵人時，美國人將團結(jié)在一起”④David Brooks. How China Brings Us Together：An Existential Threat for the Twenty-first Century［N］. New York Times，2019-02-14.。這一觀點與某些投機政客的觀點是不謀而合的。例如，當(dāng)被問及新任總統(tǒng)拜登如何重建美國“兩黨共識”時，印第安納州共和黨參議員托德·楊的答案是：中國⑤Benjy Sarlin and Sahil Kapur. Why China May Be the Last Bipartisan Issue Left in Washington［EB/OL］. NBC News，（2021-03-17）［2022-06-11］.https：//www.nbcnews.com/politics/congress/why-china-may-be-last-bipartisan-issueleft-washington-n1261407.。當(dāng)然也有一些研究對此提出了質(zhì)疑。雷切爾·麥利克指出，在美國社會重度撕裂的今天，來自外國競爭對手的威脅很難自動創(chuàng)造黨派團結(jié)；美國放大中國“威脅”的企圖很可能事與愿違，甚至反噬美國自身發(fā)展⑥Rachel Myrick. Do External Threat Unite or Divide? Security Crises，Rivalries，and Polarization in American Foreign Policy［J］. International Organization，2021，75（4）：921-958.。約翰·費弗也認為，疫情暴露了全球供應(yīng)鏈的脆弱性，在這個關(guān)鍵時刻與中國在軍事、經(jīng)濟和文化上開展全面競爭并為此達成“兩黨共識”，是極其愚蠢的⑦John Feffer. China and the Perils of Bipartisanship［EB/OL］. Institute for Policy Studies，（2021-03-17）［2022-01-12］.https：//ips-dc.org/china-and-the-perils-of-bipartisanship.。

葛小偉等從意識形態(tài)的角度考察了兩黨對華態(tài)度的差異，發(fā)現(xiàn)兩黨均會下意識地把中國議題與共產(chǎn)主義意識形態(tài)相關(guān)聯(lián)；由于共和黨對中國的“共產(chǎn)主義”身份更加敏感，更容易為了吸引選民把“下意識”關(guān)聯(lián)轉(zhuǎn)化為“刻意”關(guān)聯(lián)。于是，兩黨在對華政策上始終存在“強硬”和“更強硬”的追逐⑧Peter Hays Gries，Cai Huajian and Crowson Michael. The Spectre of Communism in US China Policy：Bipartisanship in the American Subconscious［J］. Chinese Journal of International Politics，2010，4（4）：397-413.。這一現(xiàn)象恰恰表明，看似激烈的黨派斗爭背后是兩黨在對華政策上的長期潛在共識。正如查理斯·庫普乾等所說，在美國所有的外交政策中，唯一能夠激發(fā)“兩黨共識”的領(lǐng)域就是對中國強硬⑨Charles Kupchan and Peter Trubowitz. American Statecraft in an Era of Domestic Polarisation［J］. R. Friedman et al.After Liberalism? The Future Liberalism in International Relations［M］. Basingstoke：Palgrave Macmillan，2013：101-134.。陸思禮也認為，兩黨在諸多涉華議題上都存有深刻共識，但這種共識并不是建立在事實依據(jù)和理性判斷之上的。相反，由于反華在國會具有象征性意義，在反華政策上“保持共識”成為許多議員博取聲望的工具⑩Stanley Lubman. The Dragon as Demon：Images of China on Capitol Hill［J］. Journal of Contemporary China，2006，13（40）：541-565.。扎卡利亞分析了兩黨近期對華共識的三項基本內(nèi)容：對華接觸戰(zhàn)略已經(jīng)失?。恢袊膰H戰(zhàn)略是美國最大的威脅；與中國對抗符合美國利益。他擔(dān)憂地表示，這些負面共識不僅存在于兩黨之間，在軍方建制派、媒體精英當(dāng)中也有很大市場①Fareed Zakaria. The New China Scare：Why America Should Not Panic About Its Latest Challenger［J］. Foreign Affairs，2020，99（1）：52-69.。

遺憾的是，像這種能夠?qū)ι嫒A“兩黨共識”進行客觀評判的研究屈指可數(shù)，被“第二次冷戰(zhàn)”思想洗腦的人們更熱衷于討論兩黨對華共識的具體策略。例如，安德烈斯·奧特加希望兩黨共同支持中美“脫鉤”②Andres Ortega.The U.S.-China Race and The Fate of Transatlantic Relations［EB/OL］.（2001-01-13）［2022-03-01］. https：//csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/200113_USChinaTranstlanticRelations.pdf?wAP_dixs27EiMwZ0E76aP5amt2AVlpAJ.；2049計劃研究所執(zhí)行主席、前國防部助理副部長薛瑞福主張兩黨就美國升級對華對抗加強合作③Randall Schrive. Global China：Assessing China’s Growing Role in the World and Implications for U.S.-China Strategic Competition［EB/OL］. （2019-03-26）［2022-03-16］. https：//www.brookings.edu/events/global-china-assessing-chinasgrowing-role-in-the-world-and-implications-for-u-s-china-strategic-competition.；著名現(xiàn)實主義學(xué)者米爾斯海默則呼吁美國放棄對華接觸重返遏制戰(zhàn)略，并表示拜登的“極度競爭”（extreme competition）理念已經(jīng)得到了國會兩黨支持④John Mearsheimer. The Inevitable Rivalry：America，China，and the Tragedy of Great-Power Politics［J］. Foreign Affairs，November/December 2021：48-59.。這是一個頗具諷刺性的爭論，反映出美國各界對中美關(guān)系前景的悲觀態(tài)度。

當(dāng)前美國政治光譜明顯右傾，警惕中國、甚至反對中國已經(jīng)形成了一股強大的社會思潮，映射在學(xué)術(shù)界就是對兩黨對華共識的集體沉默甚至一致認同——學(xué)者們或熟視無睹，或表示“學(xué)術(shù)中立”，或為兩黨捍衛(wèi)“國家利益”擊節(jié)贊賞。整體觀之，美國學(xué)界對反華共識的判斷依據(jù)主要源自主觀推斷，而不是科學(xué)測度，更不是批判性反思。這種治學(xué)方法和態(tài)度解決不了中美之間的實際問題，也無法用于指導(dǎo)外交實踐。在“美國優(yōu)先”和“戰(zhàn)勝中國”的價值引領(lǐng)下，對華友好成為“禁忌”，沒有人敢于打破對“兩黨共識”的迷信，也鮮有人思索：在兩黨外交之爭白熱化的背景下，反華共識究竟是通過何種運作機制實現(xiàn)的？會對中美關(guān)系造成什么樣的破壞？總之，當(dāng)前研究在涉華共識的動力機制、政治過程、系統(tǒng)影響、發(fā)展趨勢等方面依然存在突出的短板。

二、現(xiàn)有研究存在的問題

美國學(xué)術(shù)界圍繞美國對外政策中的“兩黨共識”進行了多種視角的探討，每種視角側(cè)重于不同的獨立變量，貢獻了豐富的知識資源和深刻洞見。然而，既有研究至今沒有完成對該領(lǐng)域的規(guī)范性理論建構(gòu)，并且存在理論假說和經(jīng)驗研究的斷裂。尤其值得注意的是，這些文獻在本體論、認識論和價值論上存在著一些共性問題。

（一）本體論混亂

現(xiàn)有文獻普遍存在政黨“本體隱化”的問題，即脫離政黨本身談?wù)摗皟牲h共識”。關(guān)注共識生成機制的研究認為國際體系是外交政策的施動者，更強調(diào)主權(quán)國家的本體地位，作為次國家行為體的政黨只是國際舞臺上微不足道的存在。關(guān)注共識分布和衰退機制的研究則強調(diào)外交政策的施動者是國內(nèi)民意，政黨不過是遵照選票指示行動的“政策登記員”。還有文獻把“兩黨共識”的研究本體還原為行政和立法部門的關(guān)鍵決策人，側(cè)重于分析個體決策者的個性、偏好、黨派屬性等對政黨外交的影響。這些研究都把政黨視作外交政策接受者，極少賦予其本體地位①Aage Clausen. How Congressmen Decide：A Policy Focus［M］.New York：St. Martin’s，1973：10.。學(xué)者們植根于不同的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，框定了各自的研究范疇和經(jīng)驗數(shù)據(jù)。由于他們選擇了各式各樣且不可通約的研究本體，且很少進行文獻之間的對話，在客觀上造成了本體論的混亂。

必須承認，把政黨當(dāng)作對外政策的分析本體存在一定的客觀困難。其一，國際體系依然是根本性的限定條件，國家所處的相對位置、條約和聯(lián)盟約束等都會制約政黨的外交作為。其二，外交領(lǐng)域獨立性較高，尤其是外交部門的職業(yè)外交官和國防部門的職業(yè)軍官，對政黨政治有很強的免疫性。其三，與議會制國家不同，外交在美國通常被視作總統(tǒng)的專屬領(lǐng)域。二戰(zhàn)以來的“強總統(tǒng)、弱國會”格局進一步抑制了政黨的外交抱負。當(dāng)然，國會本身也常出現(xiàn)外交不作為甚至推諉、回避責(zé)任的情況。再加上弱政黨制度和宗派文化等沉疴，政黨在美國的聲名一直不佳?；谶@些事實，多數(shù)研究者對政黨在對外政策研究中的本體作用持回避或排斥態(tài)度。

但是，這些困難并不是現(xiàn)實政治的全部。首先，全球化的深入發(fā)展使國際政策的國內(nèi)分配效應(yīng)日益凸顯，政黨越來越不愿意受“水邊論”的束縛，開始積極“捕獲”政府對外決策，在“水邊揚帆”②Helen Milner and Dustin Tingley.Sailing the Water’s Edge：The Domestic Politics of American Foreign Policy［M］.Princeton：Princeton University Press，2015：i.。其次，盡管美國政黨以黨紀(jì)渙散著稱，但依然不可低估其對本黨議員的約束力。為了維持議員忠誠，政黨高層往往無所不用其極，甚至不惜威脅議員及其家人。2012年，由于投票記錄“不佳”，眾議院前議長約翰·博納撤銷了四名共和黨資深議員在委員會的職務(wù)，作為對其他議員的警示③James D’Angelo and Brent Ranalli. The Dark Side of Sunlight：How Transparency Helps Lobbyists and Hurts the Public［J］. Foreign Affairs，2019，98：155-169.。最后，即便是“帝王式總統(tǒng)”，也無法完全隔絕政黨政治對外交的影響。一般來講，政黨會在危機型外交決策中保持沉默（戰(zhàn)爭），在戰(zhàn)略型外交決策中與總統(tǒng)斗爭和妥協(xié)（國防和外交支出、締結(jié)條約等），在結(jié)構(gòu)型外交中居于支配地位（軍事—工業(yè)—國會復(fù)合體、貿(mào)易政治等）④（美）羅杰·戴維森.美國國會：代議政治與議員行為［M］.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2016：533-546.。

因此，繞過政黨考察“兩黨共識”的做法與現(xiàn)實政治是脫節(jié)的。在經(jīng)驗上，正是由于本體論混亂，現(xiàn)有研究成了無源之水、無本之木，學(xué)者們雖有心醫(yī)治“國會綜合癥”，卻始終抓不住主要矛盾，無法對癥下藥、提出有效的應(yīng)對措施。在理論上，由于缺乏一以貫之的、經(jīng)得起檢驗的本體，“政黨外交學(xué)”至今仍處于起步階段。但正如亨利·梅因爵士所說，“對于作用于人類的力量來說，沒有比政黨被更少仔細地審視的了，也沒有什么比它更值得審視”⑤（美）謝茨施耐德.政黨政府［M］.天津：天津人民出版社，2016：44.。

（二）認識論固化

“兩黨共識”雖因美國內(nèi)外政治形勢的變化所剩無幾，卻作為一種重要的外交哲學(xué)保留了下來。人們長期存在著這樣一種看法：“兩黨共識”是維護國家利益、維持盟友信心和國際公信力的保障；如果“否決政治”外溢到外交領(lǐng)域，將難以對他國做出可信承諾，極大影響美國應(yīng)對國際挑戰(zhàn)的能力，是對國家安全的威脅，甚至是三權(quán)分立制度的失?、轏ames MacGregor Burns. Cobblestone leadership：Majority Rule，Minority Power［M］. Norman：University of Oklahoma Press，1990：7. Friedrichs. Gordon，U.S. Global Leadership and Domestic Polarization：A Role Theory Approach［M］.New York：Routledge，2021：21.。學(xué)界的“兩黨共識”執(zhí)念如此之深，甚至有人將美國的黨爭惡化和政治失靈歸咎于國際環(huán)境過于溫和①Stephen Walt. The Case Against Peace［EB/OL］.Foreign Policy，（2016-06-17）［2021-09-31］.https：//ndisc.nd.edu/news-events/news/the-case-against-peace-by-stephen-walt.。

這種認識論是有失偏頗的。從學(xué)者們早期給出的定義來看，“兩黨共識”具有雙重屬性：程序性和結(jié)果性。前者指兩黨通過既定程序并采取一系列行動（如辯論、妥協(xié)、修正等）后達成的共識；后者指兩黨就某議題直接達成共識②Ceci Crabb.Bipartisan Foreign Policy：Myth or Reality［M］. Evanston：Row，Peterson and Company，1957：10.。隨著現(xiàn)實政治的發(fā)展，結(jié)果性共識逐漸成為判斷“兩黨共識”的唯一標(biāo)準(zhǔn)，程序性共識卻由于各種原因被忽略、甚至貶低。斯蒂芬·克拉斯納就十分反感政黨就外交政策進行辯論和協(xié)商，將其斥作“官僚程序”③（美）庫普乾.美國時代的終結(jié)——美國外交政策與21世紀(jì)的地緣政治［M］.上海：上海人民出版社，2004：215.。這是造成學(xué)術(shù)界和政策界輕視程序性共識、片面強調(diào)結(jié)果性共識的重要原因。事實上，“程序性共識”的初衷是通過審慎辯論、坦誠交流，在兩黨之間求同存異、找到外交政策的最優(yōu)解。跳過程序直接達成“結(jié)果性共識”的做法是危險的。前共和黨領(lǐng)袖塔夫脫曾指出，“兩黨共識”“或許是個好主意”，但必須通過兩黨“真正的磋商”④Vernon Van Dyke and Edward Lane Davis Senator. Taft and American Security［J］. The Journal of Politics，1952，14（2）：177-202.。約翰·沃里斯也認為，為了向外界展示團結(jié)而機械跟風(fēng)的后果是災(zāi)難性的；“兩黨共識”的真正內(nèi)涵是在外交政策制定過程中有兩黨共同參與，采取外交行動前經(jīng)兩黨許可，外交成果由兩黨共享，外交風(fēng)險由兩黨分擔(dān)⑤John Vorys. Party Responsibility for Foreign Policy［J］. Annals of the American Academy of Political & Social Science，1953，289（1）：165-171.。真正的“兩黨共識”應(yīng)當(dāng)兼具結(jié)果性和程序性。

遺憾的是，極少有研究者對當(dāng)前的認識論有所警覺。經(jīng)過多年宣傳，“兩黨共識”的理念已經(jīng)深入美國外交思想的骨髓。在多數(shù)人眼中，在外交上保持跨黨派共識是政客的“美德”。這種認知激發(fā)了兩黨進行“互惠性”合作的潛能，把外交場域當(dāng)作向國內(nèi)外觀眾展示團結(jié)的表演場：政黨高層常以愛國主義為掩護，將許多涉外議案隔絕在政治過程之外，以跳過院會辯論、限制修正案、用呼聲票決替代記名投票等方式達成結(jié)果性共識。同樣，普通議員為了迎合選民、遵守“政黨紀(jì)律”、樹立“顧全大局”形象而不敢表達不同的外交見解成為普遍現(xiàn)象⑥Sean Westwood. The Partisanship of Bipartisanship：How Representatives Use Bipartisan Assertions to Cultivate Support［EB/OL］.（2020-02-15）［2021-03-01］.http：//www.dartmouth.edu/～seanjwestwood/papers/bipartisan. pdf.。“結(jié)果性共識”缺乏基本的程序正義，無需思想交鋒，略去辯論、挑戰(zhàn)和質(zhì)疑過程，掩蓋異見和批判，明顯背棄了基本的民主原則。此外，對結(jié)果性共識的盲目鼓勵壓制了公共爭論和政策選擇空間，不僅是國會對憲法賦予的外交權(quán)力的自我放棄，也助長了行政部門在國際問題上的傲慢和武斷。然而在當(dāng)前的認識論導(dǎo)向下，很少有人敢于質(zhì)疑結(jié)果性共識的權(quán)威。如果不能及時進行糾偏，會導(dǎo)致美國外交政策中的民主赤字越來越嚴重。

（三）價值論偏狹

價值論是學(xué)術(shù)研究的內(nèi)核和支撐，而“兩黨共識”的價值理念從根本上來說是為美國霸權(quán)服務(wù)的。范登伯格曾直言：“兩黨共識”就是要“兩黨用一個聲音，以使美國在國際舞臺上用最大權(quán)威”去反對所有敵人?！皟牲h共識”曾造就過美國外交史上輝煌的“黃金年代”，因此，在二戰(zhàn)后的漫長歲月里，對“兩黨共識”的強調(diào)和贊揚從未停止，影響著一代又一代的對外政策制定者和研究者。在這樣一種價值論的指引下，美國的對外政策是否公平正義、是否給他國和國際社會造成了負面影響，都是無需掛慮的細枝末節(jié)。在“國家利益”的大旗下，“兩黨共識”被神圣化了。

尤為危險的是，在政治極化的今天，兩黨在外交上出現(xiàn)了從“積極共識”向“消極共識”轉(zhuǎn)化的態(tài)勢。前者指為了維護國家利益與對手妥協(xié)、達成外交共識；后者指當(dāng)一黨就某議題發(fā)表相關(guān)觀點或出臺相關(guān)政策后，另一黨或為了避免在該議題失分或為了弱化對手的優(yōu)勢地位而采取相同或相似的政策。這種做法的本質(zhì)是政黨競爭，卻在客觀上造成了“兩黨共識”的結(jié)果。例如，繼特朗普的“美國第一”政策之后，拜登提出“美國制造”和“購買美國貨”，制定更加嚴格的“美國貨”標(biāo)準(zhǔn)，打擊美國政府采購中的“不公平”外國競爭①余振，王凈宇.拜登政府對華貿(mào)易政策評估與展望［J］.當(dāng)代美國評論，2021（4）：20-36.，罔顧國際貿(mào)易規(guī)則，意在與共和黨爭奪選民，是典型的“消極共識”。

以“兩黨共識”之名推出的外交政策往往躲在愛國主義和民族主義的大旗之下，造成全民一致的假象，掩蓋懷疑、抑制討論②節(jié)大磊.戰(zhàn)后初期美國在對外政策中的兩黨合作［J］.美國研究，2004（1）：105-121.。歷史教訓(xùn)清楚地表明，在外交政策方面，“兩黨共識”未必是一種美德。例如，民主黨和共和黨在越南戰(zhàn)爭、對抗蘇聯(lián)、反恐戰(zhàn)爭等問題上堅定地站在一起——第一次失敗了，第二次耗資驚人、幾乎以差點帶來核災(zāi)難告終，第三次把美國帶進了“永遠的戰(zhàn)爭”。在更早之前，兩黨的保護主義共識促成了令大蕭條惡化的《斯穆特——霍利關(guān)稅法案》，動搖了自貿(mào)體制，間接引發(fā)了二戰(zhàn)。殷鑒猶在，兩黨再次揮舞起保護主義大棒，與行政部門里應(yīng)外合，接連推出多項升級全球貿(mào)易戰(zhàn)的議案。這種打著“兩黨共識”旗號的外交政策，看似咄咄逼人，實則寸進尺退，是對政黨精神的背棄和踐踏，其結(jié)果只能是適得其反。正因為兩黨依然停留在“強權(quán)即真理”的舊思維中，在制定對外政策時只見秋毫、不見輿薪，就連對許多鐵桿盟國也正在失去昔日的號召力和領(lǐng)導(dǎo)力。遺憾的是，現(xiàn)有文獻的價值論嚴重偏狹，只見鼓噪“兩黨共識”和美國優(yōu)先，不見弘揚政黨應(yīng)有的開放進取和宏旨大義，不能不說是美國知識界的悲哀。

冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國主導(dǎo)的全球治理體系不斷遭到挑戰(zhàn)。每當(dāng)面臨危機，孤立主義思潮就會在兩黨間抬頭，圍繞減少外交投入形成強勁的“兩黨共識”，使美國這個超級大國無法有效回應(yīng)國際訴求，更無法提供解決危機的全球公共產(chǎn)品。面對不斷突破國際社會底線的貿(mào)易戰(zhàn)、毀約、退群、制裁，選擇“共識”的議員們以選舉利益優(yōu)先者有之、把責(zé)任推給行政部門者有之、從根本上認同“美國至上”者亦有之。如今面對極端利己主義的美國，世界紛紛投來懷疑的目光，充滿謹慎和疑慮。面對這一境況，知識界或自恃“國家學(xué)說”閉耳塞聽，或為了明哲保身選擇沉默。愛德蒙·柏克曾言，“為國家的弊病把脈，是動輒得咎的事”，足見改變當(dāng)前價值取向需要巨大的政治魄力和學(xué)術(shù)勇氣③（美）埃德蒙·柏克.美洲三書［M］.繆哲，譯.北京：商務(wù)印書館，2003：212.。面對美國外交的現(xiàn)實困頓，已有部分有識之士開始呼吁更為道德的外交政策。就像基辛格所說，“道德的外交政策不僅讓美國人更安全，也讓世界變得更美好。”這一呼吁或許難以在短時間內(nèi)得到政策界的響應(yīng)，但是從學(xué)術(shù)研究開始未嘗不是一個有益的起點。

三、關(guān)于未來研究進路的幾點思考

首先，將政黨作為美國外交政策研究的本體。如前所述，現(xiàn)有研究在本體論上存在整體主義和還原主義的二元對立，導(dǎo)致人們忽視了政黨和政黨共識對外交決策的重要影響。事實上，盡管美國政黨聲名欠佳，但依然是國家決策的重要參與者。在美國歷史上，如果沒有組織有序的政黨，利用它們廣大而細密的組織網(wǎng)絡(luò)，將碎片式的和千差萬別的利益與情感整合起來，美國很難形成統(tǒng)一的國家戰(zhàn)略①（美）伍德羅·威爾遜.國會政體—美國政治研究［M］.南京：譯林出版社，2019：36.。從外交政策制定的角度來看，政黨位于國家機器頂端，能夠?qū)依孢M行主觀感知和理性判斷；同時還擁有個體賦予的代議合法性，是國家代議階梯的頂層。因此，盡管政黨與外交的關(guān)聯(lián)被人為“割裂”了，但政黨對美國對外政策的實質(zhì)影響不容小覷。正如謝茨施耐德所說，“政黨并不是現(xiàn)代政府的附屬物；它們處于現(xiàn)代政府的中心，并扮演著決定性和創(chuàng)造性的角色”②（美）謝茨施耐德.政黨政府［M］.天津：天津人民出版社，2016：44.。如今兩黨圍繞外交政策的競爭和合作變得更加頻繁，賦予政黨應(yīng)有的本體地位不僅有助于突破現(xiàn)有學(xué)術(shù)困境，也是形成獨立的、具有自洽性的“政黨外交學(xué)”的必經(jīng)之路。

其次，加強對“兩黨共識”的測度研究，重視外交政策的“程序正義”。目前最常見的“兩黨共識”測度指標(biāo)是國會內(nèi)部的記名投票記錄，包括跨黨投票頻率、兩黨對立均值、單一議案合作度、意識形態(tài)分布等。這種方法的優(yōu)點是數(shù)據(jù)可得性高，但也存在明顯缺陷。首先，對記名投票的分析只能判斷“兩黨共識”的結(jié)果，而無法反映共識發(fā)生和演變的具體過程。其次，進行記名投票的議案只是全部議案的少數(shù)，多數(shù)議案是以呼聲票決、一致同意等方式通過的。最后，許多重要涉外議案由黨內(nèi)高層起草后直接進入投票環(huán)節(jié)。為了“直達”共識，國會多次簡化程序并限制議員參與；委員會對議案辯論和修正的空間被壓縮，普通議員受到排擠，兩院越來越專制和官僚。鑒于“兩黨共識”涉及國會立法的各個環(huán)節(jié)，是由多種因素共同構(gòu)成的系統(tǒng)工程，因此，全面考察國會“兩黨共識”，就需要超越現(xiàn)有方法論，通過構(gòu)建綜合性的測度指標(biāo)體系，透視涉外議案的生成過程，準(zhǔn)確判斷其背后“兩黨共識”的基本屬性，進而對現(xiàn)有研究的認識論進行糾偏。

最后，樹立問題意識，加強對兩黨反華共識的研究。盡管美國學(xué)術(shù)界普遍悲嘆共識政治在外交領(lǐng)域“日暮途窮”，兩黨的涉華共識卻始終居高不下，成為一道獨特的風(fēng)景線。特朗普執(zhí)政期間，尤其是2018年中期選舉民主黨重掌眾議院后，所謂的分立政府、惡性黨爭等似乎并未影響國會對華政策的一致性。在兩黨通力支持下，一系列涉臺、涉疆、涉藏、涉港等干涉中國內(nèi)政的議案接連高票通過；包含消極涉華條款的法案，如《國防授權(quán)法案》《綜合撥款法案》等順利出臺；在貿(mào)易政策方面，兩黨競相表達對中美貿(mào)易戰(zhàn)的支持和對華強硬的“兩黨共識”；就連歪曲和攻擊中國抗擊“新冠”疫情的決議案也引來了不同黨派議員的聯(lián)署支持。許多涉華議案不經(jīng)辯論即迅速通過；涉華議案中修正案的占比也不斷縮水，從第102屆國會（1991—1992年）的11.9%跌至第115屆國會（2017—2018年）的1.4%。涉華議案的審理在國會立法流程的各個階段都進行得非常順利，從提案到最后投票的周期通常不超過十個工作日③關(guān)敬之（GEORGE K.C. KWAN）.第107-112屆美國國會涉華議案研究（2001-2012）［D］.武漢大學(xué)，2016.。更有大批針對中國的議案并不付諸記名投票，以一致同意或呼聲票決的方式倉促通過。這些令人警惕的數(shù)字，不僅說明兩黨的反華共識缺乏程序正義，更反映了它們在中美戰(zhàn)略博弈背景下的深層共識：對華接觸戰(zhàn)略已失敗，改弦更張才是出路。拜登上臺后，不愿在中國問題上表現(xiàn)“軟弱”，延續(xù)了特朗普政府對華政策的基調(diào)。無論是2021年通過的《創(chuàng)新與競爭法案》和《國防授權(quán)法案》，還是2022年年初通過的《美國競爭法案》，均包含大量消極涉華內(nèi)容，反映了兩黨共有的意識形態(tài)偏見和冷戰(zhàn)思維。除了綜合議案之外，第117屆國會也不乏其他嚴重毒害中美關(guān)系、得到兩黨高度支持的專門議案。例如，2021年8月，參議院以呼聲票決通過了《維吾爾強迫勞動預(yù)防法案》；4個月后，眾議院以403票贊成、6票反對壓倒性地通過這項法案。再如，2021年12月15日，美國65名參眾議員聯(lián)名致函美國國務(wù)院，煽動所謂“西藏自治”，試圖重演“藏獨”分子在2008年干擾北京奧運會的鬧?、倜雷h員煽動拜登政府干預(yù)西藏事務(wù)［J/OL］.環(huán)球時報，（2021-12-16）［2022-01-19］. https：//world.huanqiu.com/article/460JTcOUtc7.。這些議案的背后，是閉目塞聽的“兩黨共識”和趨之若鶩的跨黨派合作，正如一名美國學(xué)者所感慨的：“兩黨共識”還活著！我們在對華政策上展現(xiàn)了驚人的和諧融洽?！雹赗obert Kuttner，“Bipartisanships Lives! The Amazing Convergence on China Policy”［EB/OL］.（2021-03-12）［2022-04-11］.The American Prospect. https：//prospect.org/blogs-and-newsletters/tap/bipartisanship-lives-amazing-convergenceon-china-policy.

沈大偉曾指出，特朗普執(zhí)政后，參眾兩院都組建了堅定的跨黨派反華政治聯(lián)盟，一種“新型反華共識”逐漸凸顯。沈大偉對“反華共識”的判斷是正確的，然而它卻并非“新型”。早在20世紀(jì)50年代，南部民主黨就曾主動跨越黨派界限，與保守的共和黨結(jié)為反共反華聯(lián)盟。而今冷戰(zhàn)的硝煙早已散去，這一冷戰(zhàn)遺產(chǎn)卻似乎從未褪色，不斷毒害著中美關(guān)系的健康發(fā)展。遺憾的是，該現(xiàn)象始終沒有獲得應(yīng)有的關(guān)注。許多西方學(xué)者不但以“理應(yīng)如此”的態(tài)度對待涉華共識，還大力支持和吹捧，唯恐在對華強硬上落后于人。另外一些學(xué)者則選擇用學(xué)術(shù)中立的態(tài)度“獨善其身”，任由“消極共識”在中美關(guān)系的各個領(lǐng)域蔓延，缺乏打破“沉默的螺旋”的勇氣。反華共識毫無建設(shè)性可言，頻繁被政客用來綁架民意、在中美之間制造敵意，很難說學(xué)術(shù)界是“無辜的旁觀者”。須知，當(dāng)前中美關(guān)系跌入谷底的原因并不是“兩黨共識”不足，恰恰是“兩黨共識”“過?！?。如果不能盡快樹立正確的問題意識，正視和重視兩黨的反華共識，肩負起良知學(xué)者的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)，會導(dǎo)致美國對華政策更加進退失據(jù)。

四、余論——對國內(nèi)學(xué)術(shù)界的啟示

隨著損害中美關(guān)系的涉華議案不斷出臺，其背后的“兩黨共識”已經(jīng)成為需要高度警惕的“灰犀?！笔录?。它們具有較強的負面溢出效應(yīng)，既制造緊張感和不信任感，也增加了我們對中美關(guān)系的誤判系數(shù)。尤其容易使我們忽視美國政治極化、兩黨存在對華戰(zhàn)略分歧的客觀現(xiàn)實，從而產(chǎn)生情緒化判斷和對抗性思維。因此，國內(nèi)學(xué)術(shù)界同樣有必要把兩黨對華共識作為重要研究對象。其一，對“兩黨共識”的政治過程進行分析并科學(xué)測度，就其共識屬性給出新的界定和綜合評價。對于缺乏程序公正的涉華行為，必須堅決反對。其二，理性辨別對華政策意圖和實施效果之間的差異。兩黨高層與中國對抗的意愿是強烈的，但政策最終的實施效果是由多種復(fù)雜因素共同決定的。應(yīng)保持戰(zhàn)略定力，避免因處理失當(dāng)陷于被動。其三，隨著綜合實力的提升，外部世界對我國發(fā)展戰(zhàn)略的疑慮加深、抵觸增強，這是成長為大國的必經(jīng)之路。當(dāng)前這一時期既是舊的中美互信解構(gòu)的過程，同時也是新的中美互信建構(gòu)的過程。當(dāng)前，世界進入動蕩變革期，兩國關(guān)系的不確定性進一步增加。這對我們處理中美關(guān)系提出了更高的要求，需要我們加強對美國對華政策及其背后“兩黨共識”的研究，對不利于雙邊關(guān)系的政策早識別，早預(yù)警，科學(xué)防范，妥善應(yīng)對。同時，以“人類命運共同體”理念為指引，積極尋求兩國利益交匯點，保持策略靈活性，助力中美關(guān)系盡快回歸正常軌道。