馮笑杰，錢周偉

（1.國(guó)防科技大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410003；2.中共北京市委黨校，北京 100044）

近年來(lái)，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革與司法體制改革的疊加推進(jìn)，理論界和實(shí)務(wù)界圍繞著改革后的“四大檢察”和“十大業(yè)務(wù)”工作，從檢察監(jiān)督的理念、職權(quán)、方式等方面進(jìn)行了關(guān)注探討。在理念轉(zhuǎn)變上，秦前紅等人提出，要更加注重時(shí)代性、整體性，突出“法律監(jiān)督”的屬性，而非傳統(tǒng)的“檢察理念”，即以“民主法治”為核心內(nèi)容，以“法制統(tǒng)一”為基本訴求，以“人權(quán)保障”為本質(zhì)要求，以“理性謙抑”為價(jià)值追求，以“功能優(yōu)化”為根本方法[1]。在權(quán)能配置上，賀恒揚(yáng)提出“1+5”的權(quán)能結(jié)構(gòu)模型，即訴權(quán)加刑事訴訟監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益保護(hù)監(jiān)督和司法運(yùn)行監(jiān)督[2]。在方式協(xié)同上，萬(wàn)春提出，“四大檢察”具體業(yè)務(wù)之間仍有一定交叉和銜接，需要分工配合、相互支持，要改變過(guò)去檢察機(jī)關(guān)刑事檢察“一枝獨(dú)大”現(xiàn)狀，遵循訴訟規(guī)律，因事設(shè)崗，因事明責(zé)[3]。然而，新形勢(shì)下“四大檢察”工作的開(kāi)展面臨一些新的問(wèn)題，諸如“四大檢察”作為檢察監(jiān)督的主要抓手，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，檢察監(jiān)督如何發(fā)揮作用。特別是對(duì)標(biāo)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）賦予檢察機(jī)關(guān)的時(shí)代定位，如果不能對(duì)這些根本性問(wèn)題作出令人信服的解釋，檢察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型發(fā)展就無(wú)從談起，“強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義”就會(huì)流于形式。在此，本文通過(guò)比較中華人民共和國(guó)成立后檢察監(jiān)督由“一般監(jiān)督”向“法律監(jiān)督”轉(zhuǎn)變的歷史困境，以及檢察監(jiān)督由“法律監(jiān)督”向“訴訟監(jiān)督”轉(zhuǎn)變后監(jiān)督體制和司法體制改革的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，從法治監(jiān)督的多維視角，探索為檢察監(jiān)督今后的轉(zhuǎn)型提供理論支撐，以促進(jìn)檢察監(jiān)督在全面依法治國(guó)進(jìn)程中發(fā)揮更大作用。

一、檢察監(jiān)督的制度退讓：一般監(jiān)督褪變?yōu)榉杀O(jiān)督

法律監(jiān)督的使命在于法律的統(tǒng)一和正確實(shí)施。為保障法制統(tǒng)一，中華人民共和國(guó)成立后，借鑒蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，把檢察監(jiān)督確定為對(duì)所有政府機(jī)關(guān)、公務(wù)人員和全體國(guó)民遵守和執(zhí)行法律的一般監(jiān)督，并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。1954 年《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）規(guī)定，最高人民檢察院，對(duì)國(guó)務(wù)院所屬各部門、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權(quán)。地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規(guī)定的范圍行使檢察權(quán)。但是，由于當(dāng)時(shí)人們對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不完全到位，又限于檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法條件和能力水平，一般監(jiān)督實(shí)際上沒(méi)有完全開(kāi)展，甚至檢察監(jiān)督工作一度全部停止。

直到1978 年，黨和國(guó)家深刻認(rèn)識(shí)到，法律和秩序在保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安，保障人民的權(quán)利自由不被侵犯方面的重要性，必須有對(duì)法律的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人民檢察院得到恢復(fù)?？偨Y(jié)中華人民共和國(guó)成立以來(lái)檢察制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，1979 年的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》對(duì)“一般監(jiān)督”和“垂直領(lǐng)導(dǎo)”作了修改，把檢察機(jī)關(guān)定性為“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1982 年《憲法》規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，但《憲法》又在另一方面將對(duì)“國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、命令和措施是否合法實(shí)行監(jiān)督”的一般監(jiān)督的檢察監(jiān)督職權(quán)，改由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使，實(shí)際上限縮了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)。同時(shí)，由黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)違法行政行為。法律監(jiān)督權(quán)的主體只有一個(gè)，就是檢察機(jī)關(guān)。法律監(jiān)督的功能和作用服務(wù)和服從于維護(hù)黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國(guó)家安全、維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定。

檢察監(jiān)督從“一般監(jiān)督”逐步到“法律監(jiān)督”，固然有當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等客觀條件的掣肘。在頂層設(shè)計(jì)和具體操作上缺乏科學(xué)系統(tǒng)和明確可行的監(jiān)督理念、體系、能力和措施，導(dǎo)致“一般監(jiān)督”模式雖實(shí)行了多年之久，但基本上處于“未然”的狀態(tài)，流于紙面，有職權(quán)而無(wú)監(jiān)督，有法制而無(wú)法治。從國(guó)家法治發(fā)展或法律實(shí)施的總體狀況來(lái)看，法律監(jiān)督的功能發(fā)揮得不夠充分，監(jiān)督乏力、監(jiān)督不到位、工作不平衡等問(wèn)題仍然比較突出，法律監(jiān)督的能力和公信力有待加強(qiáng)，有關(guān)的立法有待完善，有關(guān)的執(zhí)法條件包括人力、物力、財(cái)力支持有待進(jìn)一步保障。同時(shí)，從檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量來(lái)看，法律監(jiān)督的質(zhì)效不夠明顯、權(quán)力的濫用和腐敗、對(duì)公民權(quán)利的侵害等問(wèn)題也還存在，檢察機(jī)關(guān)完成強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)督、保障法制統(tǒng)一、維護(hù)司法公正、保障人權(quán)的歷史使命尚未完成。

二、檢察監(jiān)督的權(quán)能困縮：法律監(jiān)督窄化為訴訟監(jiān)督

最高人民檢察院1996 年出臺(tái)的《關(guān)于刑事訴訟法律監(jiān)督工作貫徹刑訴法若干問(wèn)題的意見(jiàn)》最早提出了“訴訟監(jiān)督”。訴訟監(jiān)督主要是對(duì)民事、行政、刑事三大訴訟活動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督。當(dāng)前檢察監(jiān)督的訴訟化傾向，究其根源，既有傳統(tǒng)訴訟觀念的錯(cuò)位，又有自偵職能轉(zhuǎn)隸后的畏縮，還有非訴監(jiān)督手段缺失的無(wú)奈，以及自身能力欠缺的制約。

（一）傳統(tǒng)監(jiān)督觀念定位偏差，法律監(jiān)督內(nèi)涵限定為訴訟監(jiān)督

我國(guó)的檢察監(jiān)督長(zhǎng)期有著訴訟本位傳統(tǒng)，所謂法律監(jiān)督訴訟化就是以訴訟監(jiān)督或?qū)嶋H上的訴訟監(jiān)督來(lái)代替法律監(jiān)督[4]。但是，《憲法》對(duì)于法律監(jiān)督的立法目的卻不止如此，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督主要是訴訟監(jiān)督而不僅僅是訴訟監(jiān)督[5]。

（二）職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸，法律監(jiān)督權(quán)力窄化至訴訟監(jiān)督

隨著監(jiān)察體制的改革，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查（自偵）職能轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)。由于該職能對(duì)檢察機(jī)關(guān)的其他職能特別是訴訟監(jiān)督職能有支撐作用，該職能的轉(zhuǎn)隸會(huì)導(dǎo)致訴訟監(jiān)督職能進(jìn)一步軟化和弱化[6]。法律監(jiān)督面臨制度和實(shí)踐的雙重制約。

（三）非訴訟監(jiān)督手段缺失，法律監(jiān)督方式約同成訴訟監(jiān)督

法律監(jiān)督既通過(guò)訴訟形式進(jìn)行監(jiān)督，也通過(guò)非訴訟形式進(jìn)行監(jiān)督。但是，非訴監(jiān)督手段只有發(fā)出檢察建議、糾正違法通知書等不具有強(qiáng)制效力和制約作用的“軟措施”，缺乏后續(xù)跟進(jìn)和強(qiáng)制措施。如果不以公訴權(quán)或偵查權(quán)為依托，易于弱化、邊緣化、虛化，收到檢察建議或糾正違法通知書的單位組織如果未對(duì)違法行為進(jìn)行相應(yīng)整改，也不會(huì)受到檢察機(jī)關(guān)的法律制裁。

（四）證據(jù)調(diào)查核實(shí)能力不足，法律監(jiān)督范圍局促于訴訟監(jiān)督

“打鐵還需自身硬”，監(jiān)督還需本領(lǐng)強(qiáng)。監(jiān)督要求監(jiān)督者的地位要優(yōu)越，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力要強(qiáng)于被監(jiān)督者。然而，以往“重刑檢輕民行”“重偵查輕監(jiān)督”的思路和做法，使民事、行政、公益訴訟監(jiān)督等案源線索少，辦案力量不足，培訓(xùn)實(shí)操性不強(qiáng)，相應(yīng)的查證能力較弱，這使得檢察機(jī)關(guān)囿于刑事訴訟監(jiān)督這一“主責(zé)主業(yè)”而無(wú)力拓展和提升其他法律監(jiān)督領(lǐng)域和效果。直到監(jiān)察體制改革、“自偵”轉(zhuǎn)隸后才意識(shí)到民事、行政、公益訴訟等傳統(tǒng)“邊緣”監(jiān)督領(lǐng)域的重要性。

三、檢察監(jiān)督的治理布局：訴訟監(jiān)督升華為法治監(jiān)督

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》首次提出法治體系由五個(gè)子體系①五個(gè)子體系，即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。構(gòu)成，從體系層面設(shè)計(jì)了新時(shí)代檢察監(jiān)督的邏輯展開(kāi)，即檢察監(jiān)督—司法監(jiān)督—法治監(jiān)督—法治監(jiān)督體系—法治體系—國(guó)家治理體系。特別是法治監(jiān)督體系前用“嚴(yán)密”來(lái)限定，一是體現(xiàn)了監(jiān)督的廣度增加，二是監(jiān)督的精度提高，三是監(jiān)督的系統(tǒng)響應(yīng)及時(shí)。檢察機(jī)關(guān)要把握法治監(jiān)督體系建設(shè)方向，在法治閉環(huán)系統(tǒng)中，發(fā)揮反饋、校正的關(guān)鍵作用。黨的十九屆四中全會(huì)將當(dāng)代中國(guó)治理的“制度現(xiàn)代化”（完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度）、“體系現(xiàn)代化”和“能力現(xiàn)代化”上升到黨和國(guó)家的總體規(guī)劃，為新時(shí)代檢察監(jiān)督“四梁八柱”的治理布局提供了路徑指引。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)法治體系和法治能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)法治體系和法治能力現(xiàn)代化，離不開(kāi)法治監(jiān)督體系和法治監(jiān)督能力現(xiàn)代化。2021 年中央出臺(tái)的《意見(jiàn)》更是為新形勢(shì)下檢察監(jiān)督的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了整體啟示。檢察機(jī)關(guān)在“法治監(jiān)督”的治理理念和“法治統(tǒng)一”的治理架構(gòu)上，應(yīng)跳出“訴訟監(jiān)督”或“法律監(jiān)督”這一富有司法屬性色彩的“法律監(jiān)督”的觀念藩籬，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，來(lái)謀劃?rùn)z察監(jiān)督的治理布局。

（一）整體式監(jiān)督：與立法監(jiān)督協(xié)同促進(jìn)，參與合憲合法審查監(jiān)督

依法治國(guó)的前提條件是有統(tǒng)一、權(quán)威的良法體制，立法要以法治統(tǒng)一為依歸[7]。依法治國(guó)本質(zhì)上也是依憲治國(guó)，保障《憲法》有效實(shí)施、維護(hù)法治統(tǒng)一是良法善治的根本標(biāo)志，《憲法》作為我國(guó)的根本大法，對(duì)維護(hù)法治統(tǒng)一具有決定性作用。從我國(guó)當(dāng)前的法治運(yùn)行狀況來(lái)看，立法不夠精密，存在法律條文含義不明或伸縮性過(guò)大的問(wèn)題，容易導(dǎo)致出現(xiàn)法律不統(tǒng)一、不規(guī)范的現(xiàn)象，因而必須進(jìn)行立法監(jiān)督和合憲審查。最高人民檢察院合憲審查權(quán)在2023 年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第一百一十條中予以規(guī)定，即最高人民檢察院認(rèn)為各類法規(guī)、條例同《憲法》或者法律相抵觸，或存在合憲性、合法性問(wèn)題，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出審查要求，由全國(guó)人大和常委會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。因此，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是具有憲政意義的整體性監(jiān)督。以往的檢察監(jiān)督理念，停留在以法律監(jiān)督為手段，以實(shí)現(xiàn)法制統(tǒng)一為目的。而新時(shí)代的檢察監(jiān)督，則應(yīng)與人民代表大會(huì)的立法監(jiān)督加強(qiáng)配合，積極參與合憲性合法性審查，以法治監(jiān)督來(lái)促進(jìn)法治統(tǒng)一。根據(jù)《立法法》規(guī)定，我國(guó)違憲審查的提請(qǐng)權(quán)可以由立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)以及其他主體來(lái)行使，檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要通過(guò)個(gè)案監(jiān)督行使法律監(jiān)督的職能，又要通過(guò)一般監(jiān)督行使法治監(jiān)督的權(quán)力，尤其是立法監(jiān)督，這對(duì)于彌補(bǔ)法律制度上的漏洞具有重要意義，從根本上、從全局上推進(jìn)法治進(jìn)程。因此，建議建立貫徹落實(shí)《立法法》第一百一十條規(guī)定內(nèi)容的工作機(jī)制，即全國(guó)各級(jí)檢察院在辦案中發(fā)現(xiàn)相關(guān)法律法規(guī)有違反《憲法》的行為，可以將此問(wèn)題層報(bào)最高人民檢察院，由最高檢向全國(guó)人大書面提出，依法進(jìn)行審查，維護(hù)《憲法》和法律的權(quán)威統(tǒng)一。

（二）協(xié)作式監(jiān)督：與政治監(jiān)督雙向銜接，強(qiáng)化公務(wù)人員履職監(jiān)督

關(guān)于檢紀(jì)銜接，《意見(jiàn)》提出，要推動(dòng)刑事司法與監(jiān)察調(diào)查在辦案程序、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)方面的銜接。在辦理職務(wù)犯罪案件中互相配合、互相制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件辦理、檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查、在立案?jìng)刹樗痉üぷ魅藛T相關(guān)職務(wù)犯罪方面加強(qiáng)管轄案件的銜接協(xié)調(diào)、線索移送和辦案協(xié)作，從而通過(guò)雙向銜接做到檢察機(jī)關(guān)對(duì)“事”監(jiān)督與監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)“人”監(jiān)督相結(jié)合。但是，實(shí)際情況是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)配合有余、制約不足，而監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)配合不足、制約有余。因此，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)監(jiān)察法與刑事訴訟法、監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的有機(jī)銜接，進(jìn)一步明確和落實(shí)職務(wù)犯罪偵查與檢察審查起訴的制約關(guān)系，并對(duì)“制約關(guān)系”作出準(zhǔn)確界定。在移送審查階段，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的證據(jù)材料，不應(yīng)全盤接收，而應(yīng)根據(jù)刑事審判對(duì)證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格審查；在審查起訴階段，對(duì)證據(jù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查、受理或否定，倒逼監(jiān)察機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi)展。此外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提前介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督調(diào)查，比如對(duì)司法人員的職務(wù)犯罪線索實(shí)行“一案雙查”，強(qiáng)化檢紀(jì)協(xié)同，雙線立案，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法司法問(wèn)題和違紀(jì)違法問(wèn)題“雙查”。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件中發(fā)現(xiàn)的公職人員怠于履職、不依法履職但不構(gòu)成違法犯罪的，可以移送檢察機(jī)關(guān)，通過(guò)公益訴訟訴前檢察建議、磋商等監(jiān)督方式，督促相關(guān)涉案人員及時(shí)依法全面履行職務(wù)行為，將國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受的損失降到最低。

（三）穿透式監(jiān)督：與行政監(jiān)督互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，加大行政違法行為監(jiān)督

《意見(jiàn)》規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以制發(fā)檢察建議督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)，國(guó)情決定了我國(guó)不能成為“訴訟大國(guó)”，需要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力。訴訟只能在個(gè)案中實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益和個(gè)體權(quán)益的保障，在整體上很難形成對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約，很容易出現(xiàn)條塊分割的問(wèn)題。需要以非訴訟方式適度延伸法律監(jiān)督服務(wù)保障作用，協(xié)同相關(guān)職能部門持續(xù)推進(jìn)源頭治理。因此，檢察機(jī)關(guān)可以探索“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、工作會(huì)商等機(jī)制，加強(qiáng)日常聯(lián)絡(luò)、信息共享，重點(diǎn)在完善行政執(zhí)法與刑事司法、行政執(zhí)法與行政檢察雙向銜接、協(xié)同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解等方面發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，針對(duì)本地區(qū)社會(huì)治理中的突出問(wèn)題，深挖背后癥結(jié)，精準(zhǔn)制發(fā)高質(zhì)量檢察建議，并推動(dòng)檢察建議納入黨委、政府考評(píng)體系，同時(shí)強(qiáng)化檢察建議的持續(xù)跟蹤、督促落實(shí)，將案件辦理效果及時(shí)全部轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。形成訴訟方式和非訴訟方式相結(jié)合的法治監(jiān)督體系，積極參與社會(huì)治理，防堵行政監(jiān)管漏洞和避免公權(quán)濫用。目前，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政不作為監(jiān)督過(guò)程中，檢察建議在實(shí)踐中應(yīng)用非常廣泛，可以通過(guò)建立行政執(zhí)法與公益訴訟銜接平臺(tái)，進(jìn)一步發(fā)揮檢察建議在促進(jìn)社會(huì)治理、政府依法行政中的作用，因?yàn)椤皡f(xié)作監(jiān)督”的阻力比“對(duì)抗監(jiān)督”小，而且司法資源也更加節(jié)約[8]。這就可以規(guī)避以往傳統(tǒng)監(jiān)督模式下監(jiān)督者與被監(jiān)督者“零和博弈”的弊端局限，走上了以監(jiān)督促治理的“正和博弈”的良性軌道。比如，浙江省出臺(tái)的全國(guó)首個(gè)省級(jí)行政合法性審查工作規(guī)定中明確：“縣級(jí)以上人民政府行政合法性審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全行政合法性審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)與同級(jí)黨委、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民法院、人民檢察院有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合?！雹佟墩憬⌒姓戏ㄐ詫彶楣ぷ饕?guī)定》，2023 年1 月9 日浙江省人民政府令第393 號(hào)公布，2023 年4 月1 日起施行。這為檢察機(jī)關(guān)參與具體行政行為的合法性審查提供了制度依據(jù)和參考樣本。

（四）嵌入式監(jiān)督：與訴訟監(jiān)督深度耦合，健全執(zhí)法司法監(jiān)督機(jī)制

以偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室、審判監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室、駐獄檢察室等“準(zhǔn)派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)”為載體，通過(guò)前移監(jiān)督關(guān)口，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，預(yù)判解決方式等，將檢察監(jiān)督嵌入從立案到執(zhí)行等各個(gè)訴訟環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)司法辦案風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、“三效”統(tǒng)一②司法辦案的“三個(gè)效果”統(tǒng)一，即法律效果、政治效果、社會(huì)效果的統(tǒng)一。。推行偵查機(jī)關(guān)辦理重大、疑難、復(fù)雜案件聽(tīng)取檢察機(jī)關(guān)意見(jiàn)和建議的機(jī)制，建立偵查、檢察、審判機(jī)關(guān)之間的信息共享、案情通報(bào)、案件移送機(jī)制。健全法官會(huì)議和檢察官聯(lián)席會(huì)議與合議庭評(píng)議、審委會(huì)、檢委會(huì)討論的銜接機(jī)制。全面推行監(jiān)管場(chǎng)所“派駐+巡回”檢察，落實(shí)對(duì)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的同步監(jiān)督。例如，重構(gòu)偵訴配合制約機(jī)制，即檢察機(jī)關(guān)需通過(guò)延伸監(jiān)督范圍、豐富監(jiān)督手段的方式來(lái)重構(gòu)偵訴配合制約機(jī)制，可以視情派檢察官直接參與某些偵查活動(dòng)，加大對(duì)偵查機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的提前介入力度。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的介入主要限于參與偵查機(jī)關(guān)對(duì)重特大案件的討論，對(duì)案件的復(fù)驗(yàn)、復(fù)查等情形。在此基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)的提前介入手段和范圍應(yīng)予以拓寬。對(duì)于對(duì)社會(huì)影響較大的案件、當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)反映偵查人員違法辦案的情況、檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提前介入的案件等情形，檢察機(jī)關(guān)可以提前介入案件的偵查活動(dòng)并引導(dǎo)偵查取證。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、現(xiàn)場(chǎng)勘查、復(fù)驗(yàn)、復(fù)查等形式，提前深入介入偵查活動(dòng)，保證偵查機(jī)關(guān)取證程序的合法性、證據(jù)內(nèi)容的真實(shí)性。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)辦案人有瀆職行為，可以建議辦案單位變更辦案人，行為嚴(yán)重的，可以對(duì)辦案人進(jìn)行立案?jìng)刹椤?/p>

（五）融合式監(jiān)督：貫通內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督資源配置

除了調(diào)整規(guī)范的法律關(guān)系不同，檢察監(jiān)督的各項(xiàng)業(yè)務(wù)本質(zhì)上具有一致性，這也為各項(xiàng)業(yè)務(wù)在分工負(fù)責(zé)的前提下進(jìn)行職能融合提供了可能性。融合式監(jiān)督工作模式實(shí)質(zhì)上是檢察一體化的特殊形式之一[9]。檢察一體化包括縱向一體化，主要指從最高檢到基層的四級(jí)檢察機(jī)關(guān)的一體化；橫向一體化，主要指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門的一體化。以往檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部沒(méi)有形成監(jiān)督的合力，有不少關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)部位成為監(jiān)督“盲點(diǎn)”。融合式監(jiān)督是全方位、立體化檢察監(jiān)督的融合，特別是作為主要業(yè)務(wù)的“四大檢察”之間的融合，可以打通刑事、民事、行政、公益訴訟檢察監(jiān)督之間的壁壘，對(duì)辦案資源進(jìn)行整合優(yōu)化，有效避免檢察職能因條塊分割、辦案力量分散、資源分散而導(dǎo)致的碎片化、機(jī)械化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員管理的專業(yè)化、扁平化，對(duì)刑事檢察監(jiān)督在審查“行刑銜接”案件或刑事案件中發(fā)現(xiàn)的行政機(jī)關(guān)履職問(wèn)題，可以移送行政檢察監(jiān)督或行政公益訴訟檢察監(jiān)督。對(duì)部分損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的刑事案件還可以提起刑事附帶民事公益訴訟，對(duì)“刑民交叉”“民行交叉”案件的涉民事部分取證困難時(shí)，還可以利用刑事案件管轄權(quán)協(xié)助取證。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立雙向移送線索、交叉案件辦理機(jī)制，對(duì)涉及刑、民、行、公等多個(gè)領(lǐng)域的案件成立檢察官辦案組，確保監(jiān)督不重不漏。同時(shí)要發(fā)揮上下一體化融合監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的空間優(yōu)勢(shì)、時(shí)間優(yōu)勢(shì)和省級(jí)、最高檢的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、層級(jí)優(yōu)勢(shì)，不斷健全上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)接續(xù)監(jiān)督機(jī)制。

（六）網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督：與社會(huì)監(jiān)督良性互動(dòng)，積蓄監(jiān)督主體動(dòng)能勢(shì)能

檢察監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是以人民為中心，如何實(shí)現(xiàn)檢民無(wú)縫互動(dòng)，最廣泛地調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾的積極性和參與度，一是要發(fā)揮公益訴訟的放大效應(yīng)。公益訴訟特別是行政公益訴訟對(duì)于維護(hù)社會(huì)的公正、公平以及正常運(yùn)作具有不可替代的作用。但是，這是一個(gè)涉及全社會(huì)、全方位、全領(lǐng)域的巨大的系統(tǒng)工程，必須打一場(chǎng)“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，為法治社會(huì)增加監(jiān)督體量和監(jiān)督動(dòng)能，公益訴訟可以將“社會(huì)之網(wǎng)”與“法律之網(wǎng)”密織在一起，保證公共利益和公共權(quán)力不被假以“正義之手”的名號(hào)，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)不被浪費(fèi)與侵吞。在這個(gè)人人都是“麥克風(fēng)”、人人都是“自媒體”的“萬(wàn)物互聯(lián)”時(shí)代，個(gè)體通過(guò)各種網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與這個(gè)社會(huì)連接并發(fā)生聯(lián)系，檢察機(jī)關(guān)憑借《憲法》賦權(quán)的天然優(yōu)勢(shì)與偵查、起訴等專業(yè)積淀，增強(qiáng)與公眾的良性互動(dòng)，借助人民群眾的“千里眼”“順風(fēng)耳”，優(yōu)化整合社會(huì)資本的監(jiān)督動(dòng)能和監(jiān)督勢(shì)能，增強(qiáng)與每一個(gè)社會(huì)細(xì)胞的良性互動(dòng)，在彌補(bǔ)辦案力量不足、監(jiān)督線索來(lái)源少、調(diào)查取證困難等問(wèn)題的同時(shí)，讓每一個(gè)人都成為“檢察官”和“監(jiān)督員”，為檢察監(jiān)督提供一個(gè)“網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督”的平臺(tái)通道，不斷增強(qiáng)全民法治觀念，塑造法治共同體。比如，聘請(qǐng)轄區(qū)具有強(qiáng)烈公益保護(hù)意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感的“兩代表一委員”①“兩代表一委員”，即人大代表、黨代表、政協(xié)委員。、社區(qū)或村委會(huì)工作人員、熱心群眾等為檢察聯(lián)絡(luò)員，輻射轄區(qū)所有街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村委會(huì)，織建案件線索收集網(wǎng)，充分發(fā)揮聯(lián)絡(luò)員貼近群眾生活的優(yōu)勢(shì)，有效拓展檢察監(jiān)督線索渠道。二是完善檢察聽(tīng)證審查制度，規(guī)范聽(tīng)證程序，選擇群眾反映強(qiáng)烈、社會(huì)矛盾突出、重大疑難復(fù)雜的案件，由檢察長(zhǎng)主持聽(tīng)證，推動(dòng)矛盾爭(zhēng)議化解。同時(shí)探索簡(jiǎn)易聽(tīng)證、上門聽(tīng)證、遠(yuǎn)程聽(tīng)證等，充分發(fā)揮公開(kāi)聽(tīng)證的外部監(jiān)督作用。三是用好檢察智庫(kù)，探索建立案件專家咨詢論證、效果第三方評(píng)估機(jī)制，提升法律監(jiān)督的精準(zhǔn)度和影響力，防止機(jī)械司法和就案辦案，不斷強(qiáng)化法律監(jiān)督能力，增進(jìn)社會(huì)法治共識(shí)。

（七）數(shù)字化監(jiān)督：解放發(fā)展監(jiān)督生產(chǎn)力，賦能檢察監(jiān)督提質(zhì)增效

《意見(jiàn)》要求，要在公、檢、法、司之間的跨部門協(xié)同辦案時(shí)運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)。以往檢察監(jiān)督職能作用發(fā)揮不充分的一個(gè)很重要原因，就是依靠傳統(tǒng)的個(gè)案審查方式，只能通過(guò)一些孤立的、片面的、靜止的案件信息發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索，一些深層的、變化的、整體的案件問(wèn)題不容易被發(fā)現(xiàn)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)篩查可以讓這些信息彼此串聯(lián)、關(guān)聯(lián)、并聯(lián)，發(fā)現(xiàn)背后的規(guī)律和原因。因此，大數(shù)據(jù)背景下，必須加快數(shù)字檢察建設(shè)，以現(xiàn)代化手段賦能專業(yè)化監(jiān)督，推動(dòng)刑事案件受案立案信息、民事和行政案件信息、監(jiān)管場(chǎng)所音頻視頻信息等數(shù)據(jù)與檢察機(jī)關(guān)實(shí)時(shí)共享，促進(jìn)大數(shù)據(jù)技術(shù)與檢察監(jiān)督深度融合，提升檢察機(jī)關(guān)從海量案件數(shù)據(jù)中自動(dòng)發(fā)現(xiàn)立案、偵查、審判、執(zhí)行等全流程各環(huán)節(jié)工作中常見(jiàn)違規(guī)違法問(wèn)題的能力。讓數(shù)字“跑路”、讓數(shù)字“說(shuō)話”、讓數(shù)字“證明”，極大地解放和發(fā)展了監(jiān)督“生產(chǎn)力”，為制造更多“檢察產(chǎn)品”、提供更多“檢察服務(wù)”、貢獻(xiàn)更多“檢察智慧”提供了強(qiáng)大的“生產(chǎn)工具”，徹底改變監(jiān)督主體與監(jiān)督客體、監(jiān)督環(huán)境、監(jiān)督方式之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能監(jiān)督，監(jiān)督促進(jìn)治理。當(dāng)前各地積極探索大數(shù)據(jù)檢察監(jiān)督，并組織大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型比賽，取得了不少成效，但全國(guó)范圍的大數(shù)據(jù)檢察監(jiān)督模型和應(yīng)用系統(tǒng)并未建立，不少省市出現(xiàn)了重復(fù)、低水平建設(shè)問(wèn)題，耗費(fèi)了大量人力、物力、財(cái)力。應(yīng)當(dāng)盡快進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)應(yīng)用等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，防止形成諸多信息孤島、數(shù)據(jù)散沙，發(fā)揮檢察大數(shù)據(jù)整體監(jiān)督效能。為此可以分階段進(jìn)行，比如可以先行探索建立四維業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析研判模型，即與偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等執(zhí)法司法部門主要業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的聯(lián)動(dòng)分析，在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)推廣具有普適性、成熟穩(wěn)定的大數(shù)據(jù)技術(shù)開(kāi)發(fā)應(yīng)用，持續(xù)提供基礎(chǔ)性、通用型、平臺(tái)化、模塊化的大數(shù)據(jù)技術(shù)服務(wù)，并根據(jù)監(jiān)督需要設(shè)計(jì)“私人訂制”，將相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行排列組合比對(duì)碰撞，最大限度滿足辦案人員的個(gè)性化需求和類型化指導(dǎo)。在辦理案件的多元性基礎(chǔ)上，對(duì)案件類型進(jìn)行自動(dòng)識(shí)別和梳理歸納，比如將虛假訴訟監(jiān)督分為公益侵害型、私益侵害型、政策規(guī)避型等類型[10]，完善類案檢索機(jī)制，對(duì)于法律規(guī)則適用不明、存在重大分歧以及裁判結(jié)果與類案裁判可能發(fā)生沖突的案件，自動(dòng)生成類案及關(guān)聯(lián)案件強(qiáng)制檢索報(bào)告，提高辦案效率，解決深層問(wèn)題，提升治理效能。