王柏林，譚 潔

（廣西民族大學(xué)，廣西 南寧 530006）

一、水上旅游監(jiān)管規(guī)制問題提出

水上旅游作為旅游業(yè)開發(fā)的熱門項目，其發(fā)展一直受到中央及各級地方政府的重視。從1993 年11 月6 日《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局關(guān)于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)意見的通知》到2021 年7 月18 日《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全民健身計劃（2021—2025 年）的通知》中的內(nèi)容可以看出，中央對水上旅游的發(fā)展一直保持著鼓勵支持的態(tài)度①除上文提到的兩項通知外，還有2016 年11 月25 日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》、2016 年12月24 日《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”促進民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知》和2018 年3 月9 日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》亦提到了“大力鼓勵支持發(fā)展水上旅游”的內(nèi)容。。水上旅游的順利發(fā)展，離不開合理完善的行政監(jiān)管機制。自2013 年3月14 日《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布以來，國務(wù)院已分3 個批次取消了部分地方的行政審批事項，水上旅游項目的審批權(quán)限名列其中。由此來看，在簡政放權(quán)政策的指導(dǎo)下，水上旅游的事前監(jiān)管程序已作調(diào)整，相關(guān)行政主管部門的重點任務(wù)已由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管。然而，相關(guān)立法并沒有隨之調(diào)整，水上旅游監(jiān)管的程序規(guī)定與簡政放權(quán)政策有所沖突，具體監(jiān)管部門與監(jiān)管職責(zé)也并未明確。本文從保障水上旅游順利、有序、安全開展的目的出發(fā)，通過梳理與水上旅游相關(guān)的近200 部法律、法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，分析問題并提出相應(yīng)立法對策，力求運用高質(zhì)量的立法提升水上旅游監(jiān)管的效能。

二、水上旅游及其監(jiān)管概念解析

（一）水上旅游

水上旅游是一個集合概念，是旅游開發(fā)項目主要根據(jù)風(fēng)險程度所劃分的一個類別，而非專指某一具體的旅游項目。水上旅游兼具娛樂性、風(fēng)險性和體育性的特點[1]。按照原《全國水上體育經(jīng)營活動管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）第三條的內(nèi)容②《全國水上體育經(jīng)營活動管理暫行規(guī)定》于1998 年9 月8 日由國家體育總局發(fā)布施行，因管理職能調(diào)整已于2007 年11月6 日廢止。，含旅游性質(zhì)的水上項目屬于水上體育經(jīng)營活動項目，具體包括潛水、摩托艇、漂流、滑水、沖浪等娛樂項目和其他能起到健身、娛樂作用的傳統(tǒng)水上運動項目。值得注意的是，《暫行規(guī)定》盡管將潛水項目列入水上體育經(jīng)營活動的范圍中，但現(xiàn)行有效的關(guān)于水上旅游的法律法規(guī)通常將水上旅游項目、潛水項目、高空項目、高速項目和探險項目并列地歸入高風(fēng)險旅游項目當(dāng)中①《中華人民共和國旅游法》第四十七條規(guī)定：“經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可?！薄短旖蚴新糜未龠M條例》第四十七條規(guī)定：“經(jīng)營高空、高速、水上、潛水、探險等高風(fēng)險旅游項目，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可，并由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部門實施安全監(jiān)督管理。法律、法規(guī)、規(guī)章未明確安全監(jiān)督管理部門的，由市人民政府確定?！保饧此下糜雾椖颗c潛水項目屬于并列關(guān)系而非包容關(guān)系。因此，水上旅游的“水上”二字應(yīng)當(dāng)僅包括水的表面，不包括水下范圍，水上旅游的概念應(yīng)當(dāng)解釋為利用水體表面開展且具有開發(fā)價值的旅游項目。

（二）水上旅游監(jiān)管

“監(jiān)管”一詞雖然時常出現(xiàn)在各種政策文件及行政法學(xué)文獻中，但一直以來立法對其概念都沒有作出明確解釋。本文以水上旅游的經(jīng)營主體進入市場為節(jié)點，將水上旅游的行政監(jiān)管分為事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管兩個階段，對水上旅游監(jiān)管的特點及工作重心作進一步的明晰。

1.水上旅游的事前監(jiān)管

根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、政策及文獻，事前監(jiān)管主要有兩種含義。一種含義是指主管部門依據(jù)法定的實體標(biāo)準(zhǔn)（如資本結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、特許經(jīng)營資質(zhì)、特殊人才配備等）和程序要求（如經(jīng)過主管部門審批、獲取有關(guān)的許可、取得主管部門的批準(zhǔn)等），對行政相對人的申請材料進行審查后作出是否授予其經(jīng)營主體資格或相關(guān)從業(yè)資格的行為。這一含義的事前監(jiān)管實質(zhì)針對的是市場準(zhǔn)入問題，可簡稱為“入市資質(zhì)的事前監(jiān)管”。另一種含義是指相關(guān)部門依據(jù)法定的實體標(biāo)準(zhǔn)（如個人能力考核的結(jié)果證明、個人資歷證明等）和程序要求，對是否允許申請人進行某一特殊行為的判斷。這一含義下的事前監(jiān)管針對的是申請人自身能否實施某一活動行為的問題，可簡稱為“行為實施的事前監(jiān)管”。水上旅游項目具有一定的風(fēng)險性，其經(jīng)營的開展對經(jīng)營主體有團隊性的要求，因而水上旅游的事前監(jiān)管針對的主要是經(jīng)營主體的市場準(zhǔn)入問題，而并非個人行為能否開展的問題。

既然水上旅游的事前監(jiān)管針對的是經(jīng)營主體的市場準(zhǔn)入問題，那么其監(jiān)管重心至少包括以下三點：第一，對將要投入水上旅游的設(shè)備依法進行質(zhì)量檢測，保證水上旅游的專業(yè)設(shè)備符合國家及行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)要求，防止經(jīng)營者將潛在安全危險與水體污染危險的配套設(shè)備進入市場②《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第五條規(guī)定：“國務(wù)院負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對全國特種設(shè)備安全實施監(jiān)督管理?？h級以上地方各級人民政府負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門對本行政區(qū)域內(nèi)特種設(shè)備安全實施監(jiān)督管理?！?；第二，對水上旅游申請者所提供的證明材料嚴(yán)格審查，保證申請水上旅游經(jīng)營的申請者及其相關(guān)人員的能力及資質(zhì)達到法律法規(guī)及政策所設(shè)的要求③《中華人民共和國行政許可法》第二十八條規(guī)定：“對直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的檢驗、檢測、檢疫，除法律、行政法規(guī)規(guī)定由行政機關(guān)實施的外，應(yīng)當(dāng)逐步由符合法定條件的專業(yè)技術(shù)組織實施。專業(yè)技術(shù)組織及其有關(guān)人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結(jié)論承擔(dān)法律責(zé)任?！保坏谌?，對地方水資源的利用做出合理規(guī)劃，保證地方水上旅游經(jīng)營者的入市數(shù)量與地方水上旅游資源相適應(yīng)，在避免一方壟斷的同時，保障其他行業(yè)對水資源的開發(fā)利用④《中華人民共和國水法》第四條規(guī)定：“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合利用、講求效益，發(fā)揮水資源的多種功能，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)環(huán)境用水?！薄?/p>

2.水上旅游的事中事后監(jiān)管

既然水上旅游事前監(jiān)管主要關(guān)注的是經(jīng)營主體能否進入市場的問題，那么事中事后監(jiān)管關(guān)注的則是水上旅游經(jīng)營過程中所展開的一切活動。有的學(xué)者認為，現(xiàn)有的立法及政策雖然沒有對“事前”“事中”“事后”各階段的含義作出明確解釋，但從經(jīng)營生產(chǎn)的流程來看，應(yīng)當(dāng)把“事前”理解為經(jīng)營者進入市場之前的階段，把“事中”理解為經(jīng)營者生產(chǎn)的階段，把“事后”理解為經(jīng)營者生產(chǎn)完畢后的階段，因而應(yīng)當(dāng)將事中監(jiān)管及事后監(jiān)管進行區(qū)分理解[2]。筆者認為，這一觀點并不完全合理，理由主要在于：第一，事中監(jiān)管及事后監(jiān)管在行政法規(guī)及部門規(guī)章的標(biāo)題中通常以“事中事后監(jiān)管”的合并形式呈現(xiàn)，相關(guān)政策文件在對政府監(jiān)管工作作出指導(dǎo)建議時，也并沒有對“事中”及“事后”兩個階段進行區(qū)分。第二，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”市場監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃的通知》指出：“要力爭2022 年底前建立簡約高效、公正透明、寬進嚴(yán)管的行業(yè)準(zhǔn)營規(guī)則?！逼渲?，“寬進嚴(yán)管”中的“進”指市場準(zhǔn)入，這說明中央文件對于政府監(jiān)管工作重心轉(zhuǎn)移的劃分以市場準(zhǔn)入為基點，監(jiān)管階段僅劃分為事前監(jiān)管及事中事后監(jiān)管兩個階段。第三，并非所有的監(jiān)管對象都能在經(jīng)營階段作出“事中”“事后”的劃分。水上旅游也是如此，對于大多數(shù)水上旅游的經(jīng)營而言，其設(shè)施、設(shè)備一旦通過了事前監(jiān)管的審核即可投入使用并開展經(jīng)營，事中事后的監(jiān)管實際就是對水上旅游經(jīng)營過程所展開的監(jiān)管。綜上分析，本文事中監(jiān)管和事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)合并為事中事后監(jiān)管來討論分析。

既然水上旅游的事中事后監(jiān)管針對的是經(jīng)營主體入市后的整個經(jīng)營階段產(chǎn)生的問題，那么其監(jiān)管目標(biāo)至少包括以下三點：第一，明確監(jiān)管主體，厘清各監(jiān)管主體事中事后監(jiān)管的職責(zé)，防止水上旅游的監(jiān)管出現(xiàn)真空區(qū)域①《國務(wù)院關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》第二部分提到：“……要做到監(jiān)管全覆蓋，杜絕監(jiān)管盲區(qū)和真空?！?；第二，建立健全關(guān)于水上旅游經(jīng)營的隨機抽查機制，保證水上旅游的設(shè)備、人員在經(jīng)營階段符合事前監(jiān)管階段的標(biāo)準(zhǔn)②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》指出，推進市場監(jiān)管改革的總體要求之一是在事中事后監(jiān)管領(lǐng)域建立健全隨機抽查機制。；第三，建立水上旅游突發(fā)事件應(yīng)對機制，定期對水上旅游經(jīng)營人員開展救援應(yīng)急培訓(xùn)，提升水上旅游經(jīng)營開展的安全性③《中華人民共和國旅游法》第七十八條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)依法將旅游應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，制定應(yīng)急預(yù)案，建立旅游突發(fā)事件應(yīng)對機制。突發(fā)事件發(fā)生后，當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門和機構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取措施開展救援，并協(xié)助旅游者返回出發(fā)地或者旅游者指定的合理地點。”。

三、水上旅游監(jiān)管立法現(xiàn)實問題

（一）法律數(shù)量少且規(guī)范范圍窄

通過檢索④本文此類檢索方式：檢索的工具為北大法寶和國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，檢索的方式為“關(guān)鍵詞全文檢索”，檢索的關(guān)鍵詞為“水上”或“旅游”。收集到現(xiàn)行有效且含有與水上旅游監(jiān)管相關(guān)法條的法律有四部，而行政法規(guī)暫無與水上旅游監(jiān)管相關(guān)的內(nèi)容。本次檢索到的四部法律分別為《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）、《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱《特種設(shè)備安全法》）。其中，《海上交通安全法》第四十九條要求，從事帶有體育、娛樂性質(zhì)的水上活動，需要遵守海上交通安全的規(guī)定；《旅游法》第四十七條和第八十三條規(guī)定，水上旅游的經(jīng)營開展需以獲得國家規(guī)定的經(jīng)營許可為前提，同時旅游主管部門及有關(guān)部門要在自身的職責(zé)范圍內(nèi)共同配合做好旅游監(jiān)管工作；《海洋環(huán)境保護法》除規(guī)定我國海域內(nèi)開展的旅游活動需遵守海洋環(huán)境保護的相關(guān)規(guī)定外，還明確了海事行政主管部門系海上旅游活動環(huán)境保護的監(jiān)管主體，并以章節(jié)的形式對海事行政主管部門海域環(huán)境保護的事中、事后監(jiān)管工作作了較為明確的指示；《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，具有危險性的大型游樂設(shè)施（設(shè)備）的監(jiān)管主體為負責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門，大型游樂設(shè)施（設(shè)備）的運營使用單位需對設(shè)施（設(shè)備）的使用安全負責(zé)。

從以上相關(guān)法律的內(nèi)容來看，水上旅游事前監(jiān)管的程序要求僅為“取得國家規(guī)定的經(jīng)營許可”，在事前監(jiān)管的要求上暫無過多規(guī)定。此外，監(jiān)管主體及監(jiān)管職責(zé)方面雖有規(guī)定，但并不全面，內(nèi)容上不僅只涉及海上交通安全監(jiān)管、海洋環(huán)境保護及特種設(shè)備安全監(jiān)管三個方面，水域范圍還局限在海域，江、河、湖泊等水域的水上旅游還未有相關(guān)的規(guī)定。

（二）法規(guī)表述不一且缺乏具體要求

通過檢索收集到的現(xiàn)行有效且與水上旅游監(jiān)管相關(guān)的各級地方性法規(guī)共計123 部，相關(guān)法條總計128 條。筆者在對檢索結(jié)果的法條進行逐一分析后發(fā)現(xiàn)，我國各級地方性法規(guī)關(guān)于水上旅游監(jiān)管的規(guī)定具有“表述不一且缺乏具體要求”的問題，具體表現(xiàn)為：第一，絕大多數(shù)法條的內(nèi)容集中在環(huán)境保護、設(shè)備監(jiān)管、程序要求三個方面；第二，各地關(guān)于水上旅游事前監(jiān)管程序要求的規(guī)定并不統(tǒng)一，既有“符合相關(guān)法律”或“要辦理有關(guān)手續(xù)”等模糊的規(guī)定，也有“經(jīng)過審批”“走批準(zhǔn)程序”“取得經(jīng)營許可”等較為確切的表述；第三，能夠在法條中明確具體監(jiān)管部門的地方性法規(guī)較少，絕大多數(shù)法條只以“由相關(guān)部門負責(zé)”一語概括；第四，暫無地方性法規(guī)對水上旅游的監(jiān)管職責(zé)進行劃分。

（三）具體要求集中于各級規(guī)章

通過檢索收集到的現(xiàn)行有效且與水上旅游監(jiān)管相關(guān)的各級政府規(guī)章共計41 部，相關(guān)法條總計72條。筆者在對檢索結(jié)果的法條進行逐一分析后發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)章的立法現(xiàn)狀與地方性法規(guī)的立法現(xiàn)狀既存在相同點，也存在不同點。相同點在于，地方性法規(guī)及政府規(guī)章在與水上旅游事前監(jiān)管程序要求相關(guān)的規(guī)定上都呈現(xiàn)了程序要求表述不統(tǒng)一的情況。不同點在于，全國范圍內(nèi)現(xiàn)行有效且與水上旅游監(jiān)管相關(guān)的部門規(guī)章雖然數(shù)量較少，但能夠?qū)ΡO(jiān)管部門及各部門的監(jiān)管職責(zé)作出具體規(guī)定的部門規(guī)章在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中占了較大的比重。這說明，部分省市對水上旅游具體監(jiān)管工作如何開展的問題，是采用頒布政府規(guī)章的方式來予以明確的。

四、水上旅游監(jiān)管立法問題分析

（一）事前監(jiān)管規(guī)定缺乏可操作性

水上旅游雖然只是旅游項目中的一個種類，但水上旅游一詞在旅游相關(guān)的法律、各級地方性法規(guī)和各級政府規(guī)章中均有單獨出現(xiàn)，這一概念已經(jīng)被納入法律規(guī)制的范圍中。然而，從法律、行政法規(guī)的立法現(xiàn)狀來看，上位法關(guān)于水上旅游監(jiān)管的規(guī)定缺乏可操作性[3]。首先，《旅游法》要求水上旅游經(jīng)營的開展需以取得國家規(guī)定的經(jīng)營許可為前提。根據(jù)2018 年3 月9 日由國家旅游局頒布的《旅游行政許可辦法》（中華人民共和國國家旅游局令第46 號）可知，水上旅游的經(jīng)營許可可以由旅游主管部門單方出具①《旅游行政許可辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱旅游行政許可，是指旅游主管部門及具有旅游行政許可權(quán)的其他行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為?！?。然而，從前文水上旅游事前監(jiān)管的工作重心來看，水上旅游經(jīng)營的開展至少涉及旅游經(jīng)營資質(zhì)、環(huán)境保護、安全保障和設(shè)備達標(biāo)四個方面的審查，這四項審查工作的開展顯然不能僅由旅游主管部門單方進行，需要其他部門進行配合。水上旅游的經(jīng)營者取得經(jīng)營許可，意味著相關(guān)經(jīng)營活動已經(jīng)可以開展，但水上旅游作為一項需由多個部門共同監(jiān)管的項目，若經(jīng)營許可只由旅游主管部門審查授予，則不僅會削弱水上旅游事前監(jiān)管的管控效果，在部門之間難以實現(xiàn)工作配合的情況下，還會引發(fā)旅游主管部門“不想管、不愿管、不敢管”的問題②通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于旅游經(jīng)營許可權(quán)的行使集中于旅游主管部門，各級旅游主管部門，尤其是有的縣級旅游主管部門，在開展許可授予的審查工作時，難以獲得其他相關(guān)部門的幫助，這就使旅游主管部門不敢輕易地授予，甚至不愿意授予經(jīng)營者水上旅游的經(jīng)營許可，最終導(dǎo)致本地的水上旅游項目難以開展，水上旅游資源被荒廢。。其次，現(xiàn)行有關(guān)的法律雖然均有涉及水上旅游行政監(jiān)管的法條，但內(nèi)容過于籠統(tǒng)，僅規(guī)定各部門要在自身職權(quán)的范圍內(nèi)互相配合。此時，水上旅游的監(jiān)管部門并不明確，在上位法對監(jiān)管職責(zé)的劃分缺少指導(dǎo)性或強制性規(guī)定的加持下，必然會使部門之間監(jiān)管職責(zé)交叉不明的問題持續(xù)存在，最終導(dǎo)致現(xiàn)實中水上旅游的監(jiān)管工作發(fā)生“監(jiān)管競爭”或“監(jiān)管推搡”的情況[4]。最后，相關(guān)上位法的規(guī)制范圍不足，無法對整體水上旅游的監(jiān)管工作作出指導(dǎo)。《旅游法》僅提到旅游主管部門及有關(guān)部門要共同配合做好旅游經(jīng)營的監(jiān)管工作，并沒有對監(jiān)管工作的開展或監(jiān)管職責(zé)的劃分作出更進一步的指導(dǎo)。然而，按照《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定，關(guān)于如何開展水上旅游監(jiān)管工作的指導(dǎo)內(nèi)容在適用范圍上僅限于在海域開展的水上旅游項目。由此看來，法律對于水上旅游事前監(jiān)管相關(guān)規(guī)定的現(xiàn)實可操作性不強，其所發(fā)揮的對下位法的指導(dǎo)作用必然存在缺失。

（二）事前監(jiān)管立法滯后

2013 年3 月14 日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的發(fā)布拉開了我國改革開放后第七次政府機構(gòu)改革的帷幕。在這之后的短短一個月內(nèi)，國務(wù)院在不同的會議上3 次提到了簡政放權(quán)改革。其中，國務(wù)院在2013 年5 月13 日召開全國電視電話會議提及簡政放權(quán)時指出，簡政放權(quán)的關(guān)鍵就在于把該放的權(quán)力放掉以提升市場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力，把該管的事務(wù)管好以維護市場良性發(fā)展的環(huán)境，最終協(xié)調(diào)好政府與市場、政府與社會的關(guān)系。為此，國務(wù)院從2015 年起以頒布決定的方式，對地方的審批權(quán)限進行了調(diào)整，以此推進“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的政府機構(gòu)改革進程。2015 年11 月10 日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于第一批取消62 項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕57 號）（以下簡稱《第一批取消審批事項的決定》），取消了62 項涉及多個部門的行政審批權(quán)，水利旅游項目審批權(quán)位列第26 項①水上旅游項目審批權(quán)取消后，其原有的設(shè)立依據(jù)，包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62 號）、《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》（水綜合〔2004〕143 號）和《水利旅游項目管理辦法》（水綜合〔2006〕102 號），亦同時失效。。根據(jù)《旅游法》第四十七條的規(guī)定，包括水上旅游在內(nèi)的多項高風(fēng)險旅游項目的經(jīng)營開展以獲得許可為前提。由此可知，水利主管部門的水上旅游行政審批權(quán)雖然已被取消，但水上旅游經(jīng)營的市場準(zhǔn)入條件卻由“通過審批”改為“獲得許可”。

行政許可作為一項重要的行政權(quán)力，其適用范圍、設(shè)定的條件和指向的對象均有嚴(yán)格的法律限制，與行政審批存在較大的不同。從適用范圍來看，行政審批的適用范圍較寬，可以歸入行政審批的項目種類很多，甚至包括推薦、預(yù)審、備案、證明等。根據(jù)《行政許可法》第二條的規(guī)定，行政許可的適用范圍僅包括普通許可、特許、認可、核準(zhǔn)、登記。從設(shè)定條件來看，行政審批事項的設(shè)定，法律并無嚴(yán)格限制，各級行政機關(guān)（也包括授權(quán)的非行政機關(guān)）都可以設(shè)定審批事項。根據(jù)《行政許可法》第十二條至第十七條的規(guī)定，只有法律和國務(wù)院具有普遍約束力的決定可以在法定事項范圍內(nèi)設(shè)定行政許可事項，行政法規(guī)、地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可事項則需同時滿足“符合法定事項范圍”和“暫無上位法規(guī)定”兩個條件。從指向的對象來看，行政審批的對象比較寬泛，除了公民、法人和其他組織，還包括行政機關(guān)本身。根據(jù)《行政許可法》第三條的規(guī)定，行政許可的對象僅僅是公民法人和其他組織，并不包括行政機關(guān)或由行政機關(guān)直接管理的事業(yè)單位。綜合以上二者的不同，行政審批的法定性較弱、任意性過強，因而相關(guān)法律法規(guī)中審批向許可的轉(zhuǎn)換，必然包含有增強水上旅游監(jiān)管立法表達規(guī)范性和嚴(yán)謹性的目的。然而，從立法的現(xiàn)狀來看，盡管中央已經(jīng)對水上旅游的事前監(jiān)管程序要求作出了調(diào)整，但仍有部分地方性法規(guī)及政府規(guī)章依舊保留著“水上旅游項目的經(jīng)營開展需經(jīng)過審批”的類似內(nèi)容，如《云南省旅游條例》第三十四條、《延邊朝鮮族自治州旅游條例》第二十五條和《上海市水域治安管理辦法》第二十九條等。現(xiàn)行地方性法規(guī)及部門規(guī)章存在立法滯后問題，不僅不利于地方對簡政放權(quán)工作的落實，還會降低地方立法的權(quán)威，使市場主體產(chǎn)生誤解。

（三）事中事后監(jiān)管主體及職責(zé)不明確

根據(jù)上位法與下位法的關(guān)系，對于某一法律問題，若上位法僅規(guī)定了問題解決的基本要求及整體思路，下位法則需在把握上位法基本要求及整體思路的前提下，結(jié)合規(guī)則適用區(qū)域的具體情況作出更為細致的規(guī)定。水上旅游的監(jiān)管工作亦如此，盡管現(xiàn)行法律沒有對事中事后監(jiān)管的具體部門及職責(zé)劃分作出詳細的規(guī)定，導(dǎo)致上位法在全國水上旅游監(jiān)管工作的指導(dǎo)作用上存在缺失，但這并不能成為地方立法直接“照搬”上位法規(guī)定的理由。當(dāng)相關(guān)法律已要求部門之間要在自身職責(zé)內(nèi)配合做好水上旅游經(jīng)營的監(jiān)督管理工作時，地方性法規(guī)和政府規(guī)章在立法上就應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方水上旅游監(jiān)督管理過程中遇到的現(xiàn)實問題及地方機關(guān)編制的特點作出進一步細致的規(guī)定，否則監(jiān)管的目的將難以實現(xiàn)。然而，從前文立法現(xiàn)狀表現(xiàn)的特點來看，能夠明確水上旅游具體監(jiān)管主體及各監(jiān)管主體職責(zé)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章較少，許多法條都存在“由相關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)”“監(jiān)管主體及具體的職責(zé)由政府確定”這一類模糊的表述。同時，大多數(shù)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章雖在法條中提及要加強對水上旅游的監(jiān)管，但在內(nèi)容上缺乏監(jiān)管工作進一步的安排，這就使立法并未能在水上旅游監(jiān)管工作方面發(fā)揮調(diào)整的作用，所謂“要加強各部門事中事后監(jiān)管責(zé)任意識以及要形成多部門緊密合作之監(jiān)管體系”的內(nèi)容，基本流于文字形式?？梢哉f，在地方立法未能將監(jiān)管主體及各部門關(guān)于水上旅游的監(jiān)管職責(zé)明確前，事中事后的監(jiān)管工作安排將長期處于隨意、模糊、混亂的境況中[5]。

五、水上旅游監(jiān)管立法問題解決

（一）完善事前監(jiān)管規(guī)范

從以上的分析來看，法律及行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不合理的原因主要有兩個：一是《旅游法》及《旅游行政許可辦法》雖然在事前監(jiān)管方面要求水上旅游的經(jīng)營者依照國家的規(guī)定取得相應(yīng)的經(jīng)營許可，但水上旅游本身的特點以及地方通常的經(jīng)驗都表明，水上旅游的事前監(jiān)管工作難以按照上位法的規(guī)定進行，這屬于立法現(xiàn)實考慮不周全導(dǎo)致的法律指導(dǎo)不能；二是現(xiàn)行法律和行政法規(guī)對水上旅游監(jiān)管的規(guī)制范圍過窄，水上旅游監(jiān)管的規(guī)制范圍僅局限于海域開展的水上旅游項目，許多涉水管理的法律法規(guī)，如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》等均未設(shè)置“旅游開發(fā)參照適用”或“旅游開發(fā)需遵守本法”等類似內(nèi)容，這屬于法律規(guī)制范圍狹窄導(dǎo)致的法律指導(dǎo)不能。

如果說問題產(chǎn)生的原因是問題解決的關(guān)鍵，那么指導(dǎo)作用缺失的原因分析則是增強法律及行政法規(guī)指導(dǎo)作用的關(guān)鍵。為能提升法律及行政法規(guī)在水上旅游監(jiān)管工作上的指導(dǎo)作用，上位法的指導(dǎo)內(nèi)容首先要具有可操作性[6]。從其他關(guān)于經(jīng)營許可的部門法規(guī)規(guī)章來看，如《食品經(jīng)營許可管理辦法》《廣告發(fā)布登記管理辦法》《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》《排污許可管理條例》《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》等，經(jīng)營許可應(yīng)當(dāng)由相關(guān)主管部門授予。水上旅游項目的主管部門系旅游主管部門，旅游經(jīng)營許可由旅游主管部門實施并無問題。但是，如果立法只規(guī)定由旅游主管部門通過授予經(jīng)營許可的方式進行事前監(jiān)管，則不僅會導(dǎo)致市場的準(zhǔn)入門檻過低，還會使得各部門的監(jiān)管工作難以協(xié)調(diào)。根據(jù)2023 年修正的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第六條第一款的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義。立法之所以重視全過程的人民民主，目的便在于要保證立法內(nèi)容與實際相符，與民意相通?，F(xiàn)如今，依據(jù)民主調(diào)研的反饋，地方旅游主管部門在水上旅游的監(jiān)管工作上的確存在“不想管、不愿管、不敢管”的問題，對各地水上旅游經(jīng)營者的活動開展已經(jīng)帶來了極大的困擾，這足以說明水上旅游的事前監(jiān)管由單一部門負責(zé)與實際不符。據(jù)此，筆者認為《旅游法》對水上旅游經(jīng)營的開展不應(yīng)當(dāng)僅設(shè)置取得經(jīng)營許可這一條件，而應(yīng)當(dāng)將第四十七條中“按照國家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營許可”改為“按照國家有關(guān)規(guī)定取得相關(guān)許可”，為事前監(jiān)管工作的完善做好準(zhǔn)備。

上位法除指導(dǎo)內(nèi)容要具有可操作性外，指導(dǎo)的對象范圍也要盡可能全面。現(xiàn)行有效且涉及水上旅游監(jiān)管的法律，內(nèi)容主要體現(xiàn)在水上旅游的交通安全、環(huán)境保護和設(shè)備安全三個方面；水域范圍集中于海域，江河、內(nèi)河、自然湖泊、人工湖等水域開展的水上旅游還未涉及。為能從拓寬規(guī)制范圍的角度增強上位法的指導(dǎo)作用，未來上位法還可以從以下兩方面進行完善。第一，現(xiàn)行涉水的法律及行政法規(guī)可以加上“旅游開發(fā)活動參照適用該法”類似的內(nèi)容或增加部分與水上旅游監(jiān)管相關(guān)的規(guī)定。我國現(xiàn)行涉水的法律及行政法規(guī)已經(jīng)不少，只是并非所有的涉水法律法規(guī)都能明確適用于水上旅游監(jiān)管。因此，增加相關(guān)的參考指示內(nèi)容，有利于加強現(xiàn)行涉水法律法規(guī)在水上旅游監(jiān)管方面的指導(dǎo)。第二，制定專門的法律或行政法規(guī)。如前所述，水上旅游是一個集合概念，具體包括游泳、漂流、沖浪等利用水體開展的旅游項目，這些各式各樣的具體水上旅游項目之間，在經(jīng)營上既有共同的特征，也有各自不同的特點。行政機關(guān)的監(jiān)管工作若想合法、高效、有序地進行，往往需要以較為明確的上位法規(guī)定作為依據(jù)。因此，對于水上旅游這一相對復(fù)雜的監(jiān)督管理對象，還可以制定一套專門的規(guī)則予以規(guī)制[7]。

（二）及時清理滯后規(guī)范內(nèi)容

“放管服”是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。其中，“放”即簡政放權(quán)，旨在通過精簡政府機構(gòu)，把部分經(jīng)營管理權(quán)下放給企業(yè)，從而改善原本計劃經(jīng)濟體制下政企職責(zé)混合模糊、政府主導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營管理的狀況。簡政放權(quán)的任務(wù)之一，在于通過清理缺乏法律依據(jù)和法律授權(quán)的行政權(quán)力以解決多個部門行政管理權(quán)交叉重復(fù)的問題[8]?；诖耍下糜蔚氖虑氨O(jiān)管之所以被調(diào)整（原有的審批權(quán)被取消），主要原因有以下三點。第一，從簡政放權(quán)的目的來看，審批權(quán)之所以被取消，是因為為了降低水上旅游經(jīng)營者的市場準(zhǔn)入門檻，規(guī)范行政機關(guān)水上旅游的事前監(jiān)管工作。行政許可與行政審批的最大區(qū)別就在于設(shè)定條件的不同[9]。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定①《行政許可法》第十四條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，法律可以設(shè)定行政許可。尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)?！薄缎姓S可法》第十五條規(guī)定：“本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。”《行政許可法》第十六條規(guī)定：“行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定?！薄暗胤叫苑ㄒ?guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項范圍內(nèi)，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！?，只有法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有普遍約束力的決定可以設(shè)定行政許可，地方性法規(guī)可以依據(jù)法定條件設(shè)定行政許可，地方政府規(guī)章可以依據(jù)法定條件設(shè)定臨時性行政許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。行政審批的設(shè)定，法律并無嚴(yán)格限制，各級行政機關(guān)及內(nèi)設(shè)機構(gòu)都可以設(shè)定審批事項。因此，單一行政機關(guān)或多個行政機關(guān)在獲得某一事項的審批權(quán)時，往往會設(shè)置更為嚴(yán)苛和煩瑣的審批程序。嚴(yán)密的審批程序雖然有利于政府機關(guān)對經(jīng)營項目的事前籌備階段作出有效的把控，但過于嚴(yán)苛和煩瑣的審批設(shè)置不但會干擾經(jīng)營者前期經(jīng)營籌備的工作，還容易打擊經(jīng)營者的入市信心和動力。作為具有一定入市經(jīng)驗的經(jīng)營者，在水上旅游開展的前期籌備階段應(yīng)當(dāng)重點把精力放在資金籌集、經(jīng)營規(guī)劃、人才吸納等方面，沒有必要為了達成地方政府制定的大量入市標(biāo)準(zhǔn)而周轉(zhuǎn)盤旋。因此，2015 年水上旅游審批權(quán)的取消，必然有降低入市門檻以吸納更多優(yōu)秀的經(jīng)營者和增添水上旅游的市場活力這一原因所在[10]。第二，水上旅游的事前監(jiān)管不適合由單一部門負責(zé)。從1998 年9 月8 日由國家體育總局頒布的《全國水上體育經(jīng)營活動管理暫行規(guī)定》②和《第一批取消審批事項的決定》的內(nèi)容來看，1998 年至2006 年，水上旅游項目（該階段稱為水上運動項目）的審批權(quán)由體育主管部門實施。2006 年至2015 年，水上旅游項目（該階段稱為水利旅游項目）的審批權(quán)由水利主管部門實施。原本由單一部門負責(zé)審批的項目，其審批權(quán)限之所以會在2015 年簡政放權(quán)改革時期被直接取消，還是與水上旅游項目的特點有關(guān)。如前文所述，水上旅游由于需要利用自然水域或人造水域進行經(jīng)營開發(fā)，因而其經(jīng)營開展所涉及的待評估因素過多，本身不宜由某一部門單獨行使事前監(jiān)管權(quán)。另外，水上旅游雖然屬于具有一定風(fēng)險性的旅游項目，但其所包含的各類具體水上旅游項目所呈現(xiàn)的風(fēng)險程度并不相同。因此，在各種具體的水上旅游項目能夠作出高低風(fēng)險不同分類的情況下，均適用某一部門的某一套審批程序便缺乏合理性。第三，設(shè)立水上旅游項目審批權(quán)限缺乏法律依據(jù)。在權(quán)限調(diào)整之前，省、市、縣水行政主管部門設(shè)立水上旅游項目審批的依據(jù)為《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項目的通知》（國辦發(fā)〔2004〕62 號）、《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》（水綜合〔2004〕143 號）、《水利旅游項目管理辦法》（水綜合〔2006〕102 號），這些設(shè)立依據(jù)的法律層級均為國務(wù)院規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件。然而，隨著簡政放權(quán)改革的推進，中央對部分以部門規(guī)章、規(guī)范性文件等形式設(shè)定的審批事項進行了清理，審批權(quán)限的設(shè)立已經(jīng)不能單純以部門規(guī)章及規(guī)范性文件為依據(jù)。綜上所述，水上旅游項目審批權(quán)的設(shè)定隨著簡政放權(quán)改革的推進已缺乏法律依據(jù)，取消該項審批權(quán)是大勢所趨。

根據(jù)《立法法》新增第九條的規(guī)定，立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用。如今，在“放管服”改革的背景下，水上旅游事前監(jiān)管的程序要求已經(jīng)改變，地方立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革的需要及時對原有內(nèi)容進行檢查修正，尤其是在上位法已經(jīng)明確水上旅游經(jīng)營條件為“取得國家規(guī)定許可”的情況下，地方立法更是不能對立法滯后問題坐視不理。地方立法如果仍采取“水上旅游項目需要經(jīng)過審批”的相關(guān)表述，不僅有失公允，還會降低立法的權(quán)威性。因此，地方人大應(yīng)當(dāng)對本地法規(guī)和規(guī)章仍保留有“水上旅游項目需要經(jīng)過審批”相關(guān)表述的法條進行清理或修改，以規(guī)范地方的事前監(jiān)管程序。

（三）明確事中事后監(jiān)管主體與職責(zé)

為深入推進簡政放權(quán)，國務(wù)院分別于2015 年10 月11 日、2016 年2 月3 日、2017 年1 月12 日三次下達了關(guān)于取消地方審批事項的決定①除上文已提到的《國務(wù)院關(guān)于第一批取消62 項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發(fā)〔2015〕57 號），還有《國務(wù)院關(guān)于第二批取消152 項中央指定地方實施行政審批事項的決定》（國發(fā)〔2016〕9 號）和《國務(wù)院關(guān)于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》（國發(fā)〔2017〕7 號）。。其中，第三次取消決定在取消事項的目錄部分就每一項取消事項附加了關(guān)于加強事中事后監(jiān)管的具體措施。前兩次取消決定的目錄部分雖然沒有就每一項取消事項作出關(guān)于如何加強事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)，但在決定的主文部分均提到“做好取消事項的落實工作，切實加強事中事后監(jiān)管”的要求。由此來看，在“放管服”改革的推進下，被取消項目相關(guān)部門的工作重心已經(jīng)由聚焦經(jīng)營準(zhǔn)入的事前監(jiān)管轉(zhuǎn)向聚焦項目經(jīng)營過程的事中事后監(jiān)管?！胺殴芊备母镏械摹胺拧睆娬{(diào)放管結(jié)合，其要求行政機關(guān)在落實簡政放權(quán)的同時，提高被清理行政權(quán)所對應(yīng)事項的監(jiān)督管理工作效率，完善事中事后監(jiān)管的具體措施，做到利用新技術(shù)新體制增強監(jiān)管體制的創(chuàng)新。這一要求要想能在水上旅游項目的經(jīng)營方面落實，以立法明確事中事后監(jiān)管的主體及監(jiān)管職責(zé)是關(guān)鍵。法律及行政法規(guī)由于適用的范圍面向全國，關(guān)于事中事后監(jiān)管的主體為何及職責(zé)如何劃分的問題，只能依照全國的基本狀況來做出規(guī)定。因此，要想因地制宜地理清水上旅游事中事后監(jiān)管的工作關(guān)系，必須對各地的地方性法規(guī)及政府規(guī)章進行完善[11]。地方性法規(guī)及政府規(guī)章理清各監(jiān)管主體的工作關(guān)系需完成兩項任務(wù)：第一，要明確水上旅游的具體監(jiān)管主體。各地方政府在行政機關(guān)的設(shè)置上通常與地方所需管理的行政事項相適應(yīng)，因而各地方的行政部門體系并不相同。監(jiān)管權(quán)責(zé)關(guān)系的厘清，首先要明確具體的監(jiān)管部門，其次才能對具體監(jiān)管部門的權(quán)力及職責(zé)作出進一步的規(guī)定。為此，地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)匦姓C構(gòu)設(shè)置的特點及當(dāng)?shù)厮下糜尉唧w項目的特點明確水上旅游的具體監(jiān)管部門，對于地方性法規(guī)及政府規(guī)章中“水上旅游由相關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé)”的表述，應(yīng)當(dāng)通過列明具體的部門予以替換。否則，主體不明必然引發(fā)職責(zé)不明，職責(zé)不明最終引發(fā)責(zé)任的互相推脫。第二，要對各部門的職責(zé)作出較為明細的規(guī)定。具體而言，即是在不違背上位法內(nèi)容的基礎(chǔ)上，明確各部門水上旅游監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的權(quán)力和應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，從而建立完備的水上旅游事中事后監(jiān)管機制。地方水域所能開展的水上旅游各不相同，地方行政機構(gòu)設(shè)置的特點也各不相同，由此，各地應(yīng)當(dāng)探索出一套適合自身的水上旅游監(jiān)管機制，并通過立法將其固定下來[12]。

我國關(guān)于水上旅游事中事后監(jiān)管的法律和行政法規(guī)較少，有關(guān)規(guī)定也僅提示地方政府和各部門要在自身的職責(zé)范圍內(nèi)做好監(jiān)管工作。據(jù)此，地方水上旅游監(jiān)管機制的構(gòu)建應(yīng)重在地方性法規(guī)和政府規(guī)章的完善。全國在厘清水上旅游事中事后監(jiān)管權(quán)責(zé)關(guān)系方面制定內(nèi)容較好的政府規(guī)章，有《江蘇省內(nèi)河水上游覽經(jīng)營活動安全管理辦法》《日照市海上旅游安全管理規(guī)定》《深圳市海上休閑船舶運營安全管理辦法》《秦皇島市休閑船艇管理規(guī)定》等，這些政府規(guī)章依照各部門的職權(quán)特點對水上旅游監(jiān)管的權(quán)責(zé)進行了細致劃分，具有一定的立法示范性，其他地方的相關(guān)立法對其可予以參考，通過完善相關(guān)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的方式以保障本地水上旅游項目的健康發(fā)展。

六、結(jié)語

三年的新型冠狀病毒感染疫情侵襲，對國內(nèi)旅游業(yè)市場產(chǎn)生了巨大的沖擊。如今，隨著新型冠狀病毒感染減弱，國家疫情防控措施正向著逐步放開的方向進行調(diào)整，這預(yù)示著受到?jīng)_擊的國內(nèi)旅游業(yè)將順勢得到恢復(fù)，市場即將被注入新鮮的旅游經(jīng)營血液。水上旅游監(jiān)管，直接影響著水上旅游開發(fā)及經(jīng)營過程的穩(wěn)定及健康程度，但從現(xiàn)行的立法現(xiàn)狀來看，水上旅游監(jiān)管的立法仍然存在監(jiān)管主體不明、監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管程序不合理、監(jiān)管內(nèi)容各異等問題。立法的不完善必然影響旅游市場的恢復(fù)和發(fā)展。因此，筆者結(jié)合“放管服”改革的精神要求及水上旅游開發(fā)經(jīng)營的特點，就水上旅游監(jiān)管現(xiàn)存的立法問題提出了針對性的完善建議，以期在完善立法的同時促進水上旅游監(jiān)管工作的順利開展，助力旅游市場快速回暖并健康發(fā)展。