獨(dú) 娟 劉 波

（1.成都大學(xué)，四川 6100106；2.四川省財(cái)政科學(xué)研究所，成都 610016）

內(nèi)容提要：中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求之一，就是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要積極的財(cái)政政策持續(xù)穩(wěn)定。繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，在內(nèi)涵特征方面，要科學(xué)把握“實(shí)施”的新目標(biāo)、“積極”的新要求、“財(cái)政”的新定位、“政策”的新內(nèi)容；在總體要求方面，要更加突出政策效能提升，在理念上堅(jiān)持財(cái)政公共屬性、方向上提升政策精準(zhǔn)特性、實(shí)施中注重結(jié)果有效性、長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性；在政策舉措方面，既要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化持續(xù)優(yōu)化積極的財(cái)政政策，提升政策精準(zhǔn)性有效性，又要系統(tǒng)推進(jìn)相關(guān)改革，注重其他政策的協(xié)同和配套制度的完善，形成政策合力。

2022年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，積極的財(cái)政政策要加力提效，保持必要的財(cái)政支出強(qiáng)度，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財(cái)政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。隨后召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議進(jìn)一步明確，積極的財(cái)政政策要加力提效，注重精準(zhǔn)、更可持續(xù)，更直接更有效發(fā)揮積極財(cái)政政策作用，形成共促高質(zhì)量發(fā)展的合力。這是黨中央、國(guó)務(wù)院科學(xué)把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展新形勢(shì)、統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展大局作出的重大決策部署，明確指出有效支持高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)施積極的財(cái)政政策的重要時(shí)代使命。深刻領(lǐng)會(huì)高質(zhì)量發(fā)展階段實(shí)施積極財(cái)政政策的內(nèi)涵特征，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)際需求和區(qū)域發(fā)展階段特征，研究貫徹實(shí)施積極財(cái)政政策的思路與對(duì)策，有利于增強(qiáng)積極財(cái)政政策的實(shí)踐有效性，也是貫徹落實(shí)黨中央決策部署和推動(dòng)積極財(cái)政政策提升效能的重要舉措。

一、高質(zhì)量發(fā)展階段積極財(cái)政政策的內(nèi)涵特征

積極財(cái)政政策是在借鑒西方擴(kuò)張性財(cái)政政策基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，融入中國(guó)智慧和中國(guó)實(shí)踐的中國(guó)特色概念。積極財(cái)政政策指通過(guò)財(cái)政投融資活動(dòng)，促使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或穩(wěn)定發(fā)展的一種擴(kuò)張性政策選擇，在不同發(fā)展階段其內(nèi)涵動(dòng)態(tài)演化、不斷豐富，以適應(yīng)發(fā)展形勢(shì)變化需要。

（一）我國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的演進(jìn)歷程

1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)后，財(cái)政逐步從行政管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具。自1998年首次實(shí)施積極財(cái)政政策以來(lái)，25年間我國(guó)已有22年實(shí)施積極財(cái)政政策，大致可以分為三個(gè)階段。

一是1998年至2004年實(shí)施旨在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極財(cái)政政策。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，我國(guó)采取減稅、出口退稅、擴(kuò)大國(guó)債等政策來(lái)促進(jìn)投資、消費(fèi)和出口，投向農(nóng)林水利和生態(tài)建設(shè)、交通通信基礎(chǔ)設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施。這種具有反周期特征的短期性政策，以增支為主要方式達(dá)到了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的明顯效果（郭慶旺，2004）。2004年名義上為積極的財(cái)政政策，實(shí)際轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”。

二是2008年至2016年實(shí)施旨在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極財(cái)政政策。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)引發(fā)經(jīng)濟(jì)衰退擔(dān)憂，我國(guó)通過(guò)增加財(cái)政支出、擴(kuò)大財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模，推出四萬(wàn)億元一攬子政府投資計(jì)劃，支持重點(diǎn)仍是鐵路、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管該階段后期逐步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)事業(yè)財(cái)政支出，注重支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排等，但政策著力點(diǎn)始終是擴(kuò)大投入規(guī)模，如2015年強(qiáng)調(diào)財(cái)政政策“要有力度”，2016年要求“加大力度”。這種投資型的積極財(cái)政政策對(duì)于緩解GDP下降趨勢(shì)有顯著影響（饒曉輝，2014），但更多研究發(fā)現(xiàn)，其拉動(dòng)和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)逐步降低。

三是2017年以來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的積極財(cái)政政策。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高速增長(zhǎng)環(huán)境下“大水漫灌”式強(qiáng)刺激型政策不但不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求，而且還進(jìn)一步加劇財(cái)政收支矛盾，繼續(xù)實(shí)施積極財(cái)政政策的導(dǎo)向不得不轉(zhuǎn)變。2017年和2018年黨中央確定財(cái)政政策的取向要“更加積極有效”，2019年強(qiáng)調(diào)要“加力提效”，2020年要求積極的財(cái)政政策要“大力提質(zhì)增效”，2021年明確要“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”，2022年強(qiáng)調(diào)要“提升效能、更加精準(zhǔn)、可持續(xù)”，2023年再次定調(diào)“加力提效”“加力”指要適度加大財(cái)政政策擴(kuò)張力度，“提效”就是要提升政策效能（劉昆，2023）。不難發(fā)現(xiàn)，不同于前兩階段為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)而強(qiáng)調(diào)積極財(cái)政政策的“力”，適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要的積極財(cái)政政策更加注重“質(zhì)”和“效”。

黨的二十大開(kāi)啟我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，明確高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。但是，社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)還面臨不少困難和問(wèn)題，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展還有許多卡點(diǎn)瓶頸，多數(shù)難啃的硬骨頭是長(zhǎng)期積累形成的，且主要表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性矛盾和問(wèn)題。堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，既需要保持積極財(cái)政政策的宏觀調(diào)控作用連續(xù)穩(wěn)定，而且要求更好發(fā)揮積極財(cái)政政策不可替代的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能導(dǎo)向作用。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的基礎(chǔ)尚不牢固，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，防范化解各種重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)任務(wù)艱巨，發(fā)展不平衡不充分的一些突出問(wèn)題尚未解決，迫切需要“有為”政府采取有力有效的政策調(diào)控，加強(qiáng)各類(lèi)政策的協(xié)調(diào)配合，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤(pán)和社會(huì)發(fā)展大局，努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。這提供了繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策的基本依據(jù)。

（二）高質(zhì)量發(fā)展階段積極財(cái)政政策的基本內(nèi)涵

準(zhǔn)確理解高質(zhì)量發(fā)展階段積極的財(cái)政政策，首先應(yīng)認(rèn)清高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求和戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十九大指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，要著力攻關(guān)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。黨的二十大進(jìn)一步明確，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展要把實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略同深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有機(jī)結(jié)合起來(lái)，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展在經(jīng)濟(jì)總量的合理增長(zhǎng)基礎(chǔ)上更加注重實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升，是體現(xiàn)新發(fā)展理念的發(fā)展，也是更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的發(fā)展。因此，高質(zhì)量發(fā)展階段繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，需要科學(xué)把握“實(shí)施”的新目標(biāo)、“積極”的新要求、“財(cái)政”的新定位、“政策”的新內(nèi)容。

從新目標(biāo)看，實(shí)施積極的財(cái)政政策，不再是應(yīng)對(duì)外部環(huán)境突變對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沖擊的應(yīng)急之策，而是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要的中長(zhǎng)期的政策選擇，從年度調(diào)節(jié)、周期調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向跨周期調(diào)節(jié)。積極財(cái)政政策更加注重發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，彌補(bǔ)短板弱項(xiàng)，統(tǒng)籌發(fā)揮穩(wěn)定增長(zhǎng)、擴(kuò)大需求、改善供給和優(yōu)化結(jié)構(gòu)等作用，促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、增長(zhǎng)動(dòng)力轉(zhuǎn)換，更好破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)性矛盾，化解高質(zhì)量發(fā)展中存在的深層次問(wèn)題，增添發(fā)展活力和內(nèi)生動(dòng)力。

從新要求看，與1998年、2008年旨在拉動(dòng)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不同，高質(zhì)量發(fā)展堅(jiān)持以質(zhì)取勝，積極財(cái)政政策已經(jīng)突破“總量調(diào)節(jié)”手段，轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱偭空{(diào)節(jié)+結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)+功能調(diào)節(jié)”有機(jī)結(jié)合的政策工具，不再單純強(qiáng)調(diào)增加財(cái)政政策“力度”與支出“數(shù)量”，更加注重財(cái)政政策“質(zhì)量”和“績(jī)效”，摒棄過(guò)去“大水漫灌”式強(qiáng)刺激，突出政策實(shí)施精準(zhǔn)性和資金使用績(jī)效管理及政策導(dǎo)向作用，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)財(cái)政資金管理，切實(shí)提升財(cái)政政策效能和資金效益。

從新定位看，實(shí)施積極的財(cái)政政策要立足國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱戰(zhàn)略性高度，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要，符合中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展要求，不再是被動(dòng)的宏觀調(diào)控政策工具，要主動(dòng)承擔(dān)構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、擴(kuò)大內(nèi)需和構(gòu)建新發(fā)展格局等更多任務(wù)；不再局限于拉動(dòng)或穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，要統(tǒng)籌整體性發(fā)展，促進(jìn)系統(tǒng)性改革，建立基礎(chǔ)性政策體系，形成優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平和國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。

從新內(nèi)容看，積極的財(cái)政政策應(yīng)具有多層次多維度的積極屬性。首先，積極財(cái)政政策本質(zhì)上是擴(kuò)張性財(cái)政政策，同樣要求適度增加政府債務(wù)、擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，從數(shù)量上展示“積極”性。其次，積極財(cái)政政策決不能停留在擴(kuò)張性財(cái)政政策層面，更加注重財(cái)政政策的實(shí)施效果，從質(zhì)量上增強(qiáng)“積極”性。再次，積極財(cái)政政策不是普適性政策，而是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要針對(duì)性實(shí)施的財(cái)政政策，從方式和工具選擇上體現(xiàn)出“積極”性。最后，由于不同年度、不同領(lǐng)域和不同區(qū)域發(fā)展實(shí)際不同，實(shí)施積極財(cái)政政策的力度不同，從而存在不同程度的“積極”性。

（三）高質(zhì)量發(fā)展階段積極財(cái)政政策的基本特征

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需要，制定和實(shí)施積極的財(cái)政政策，要準(zhǔn)確把握其客觀性、擴(kuò)張性、結(jié)構(gòu)性、質(zhì)效性等主要特征。

客觀性是前提。積極的財(cái)政政策要尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而不能違背客觀規(guī)律，脫離基本國(guó)情和財(cái)政收支實(shí)際。貫徹實(shí)施積極財(cái)政政策，要結(jié)合不同區(qū)域和領(lǐng)域發(fā)展實(shí)際，而不能搞“齊步走”，需根據(jù)形勢(shì)和環(huán)境變化與時(shí)俱進(jìn)地做好動(dòng)態(tài)調(diào)整，增強(qiáng)政策的針對(duì)性精準(zhǔn)性有效性，同時(shí)判斷政策質(zhì)量還要有合乎客觀規(guī)律和事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)。

擴(kuò)張性是屬性。積極財(cái)政政策本質(zhì)上屬于擴(kuò)張性財(cái)政政策，通過(guò)增加債務(wù)和擴(kuò)大支出來(lái)刺激投資、消費(fèi)，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。盡管新形勢(shì)下政策實(shí)施背景、目標(biāo)和重心發(fā)生了變化，但受財(cái)政支出剛性約束和高質(zhì)量發(fā)展增支需求影響，積極財(cái)政政策首先體現(xiàn)為支出大于收入的規(guī)模擴(kuò)張?zhí)卣?，進(jìn)而在內(nèi)容、舉措和效應(yīng)等方面與擴(kuò)張性財(cái)政政策表現(xiàn)出許多相同之處。

結(jié)構(gòu)性是特色。隨著我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題越發(fā)突出，積極的財(cái)政政策調(diào)控需從總量政策轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性政策，實(shí)施積極財(cái)政政策目標(biāo)不能只關(guān)注經(jīng)濟(jì)，還要強(qiáng)化政策的社會(huì)穩(wěn)定、公平正義、共同富裕等功能，加強(qiáng)對(duì)東西部、南北間、城鄉(xiāng)間等區(qū)域發(fā)展不平衡不充分的調(diào)節(jié)，使積極財(cái)政政策更加符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。

質(zhì)效性是目標(biāo)。特別是財(cái)政收支緊平衡狀態(tài)下，質(zhì)效既是實(shí)施積極財(cái)政政策的約束條件，又是核心目標(biāo)。必須著眼國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施重點(diǎn)，抓住經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵短板和人民群眾迫切需要，解決深層次問(wèn)題和增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，把資金都用在刀刃上、緊要處，提高財(cái)政資源配置效率，強(qiáng)化財(cái)政政策的引導(dǎo)和帶動(dòng)效應(yīng)，更好地發(fā)揮財(cái)政的治理基礎(chǔ)和重要支柱作用。

二、高質(zhì)量發(fā)展階段實(shí)施積極財(cái)政政策的總體要求

繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，要全面貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，自覺(jué)將財(cái)政工作放在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家大局中來(lái)謀劃、部署、推進(jìn)，緊緊圍繞全國(guó)和各地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)藍(lán)圖、戰(zhàn)略部署和實(shí)施路徑，動(dòng)態(tài)優(yōu)化政策舉措和提升政策實(shí)施效能，更好發(fā)揮財(cái)政的治理基礎(chǔ)和重要支柱作用。

（一）注重提升政策效能

所謂效能，一般指實(shí)現(xiàn)主要任務(wù)的程度或范圍。從詞源上看，“效”有效率、效益、功效之涵義，“能”有能力、潛能、賦能的要求，二者均是效能不可或缺的重要組成。

積極的財(cái)政政策效能提升主要體現(xiàn)在：一是“做正確的事”，加強(qiáng)財(cái)政資源和政策工具統(tǒng)籌，向內(nèi)深挖財(cái)政增收潛力，匯集更加強(qiáng)大的財(cái)力辦大事，加強(qiáng)財(cái)政政策和各類(lèi)政策協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化逆周期適度調(diào)節(jié)和跨周期調(diào)節(jié)，提升財(cái)政對(duì)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施的支撐保障；二是“正確地做事”，著力在及時(shí)、精準(zhǔn)、有效上下功夫，增強(qiáng)財(cái)政政策和資金支出的指向性精準(zhǔn)性有效性，完善稅費(fèi)優(yōu)惠政策，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，打破分配固化格局和體制機(jī)制束縛，盤(pán)活存量、用好增量、統(tǒng)籌配置、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實(shí)提升政策效應(yīng)和資金效益；三是“把事做正確”，各部門(mén)各領(lǐng)域強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)協(xié)同，聚焦經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需求持續(xù)深化財(cái)政改革與優(yōu)化政策體系，形成政策合力，增強(qiáng)積極財(cái)政政策的疊加效應(yīng)、乘數(shù)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，最大限度發(fā)揮積極財(cái)政政策促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的能動(dòng)作用。

（二）堅(jiān)持公共性、精準(zhǔn)性、有效性和可持續(xù)性

適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需要，應(yīng)堅(jiān)持公共性、精準(zhǔn)性、有效性和可持續(xù)性，即理念上堅(jiān)持財(cái)政公共屬性，方向上提升政策精準(zhǔn)特性，實(shí)施中注重結(jié)果有效性，長(zhǎng)期看強(qiáng)調(diào)可持續(xù)性。

一是堅(jiān)持財(cái)政公共屬性。扭轉(zhuǎn)實(shí)施積極財(cái)政政策等同于擴(kuò)大投資的狹隘認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變以往以投資基礎(chǔ)設(shè)施和刺激出口為主的經(jīng)濟(jì)調(diào)控取向，更加突出“以人民為中心”的發(fā)展思想，逐步加大對(duì)素質(zhì)教育、醫(yī)療服務(wù)、自主創(chuàng)新、社會(huì)保障及公共安全等軟實(shí)力領(lǐng)域的投入，更加關(guān)注城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)，縮小貧富差距和推進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕，強(qiáng)化積極的財(cái)政政策在增加人民幸福感、減輕民眾負(fù)擔(dān)等方面作為。

二是提升政策精準(zhǔn)性。轉(zhuǎn)變以往追求穩(wěn)定短期增速、完成年度目標(biāo)的積極財(cái)政政策實(shí)施導(dǎo)向，將著力點(diǎn)放在更加基礎(chǔ)性、根本性和長(zhǎng)久性的工作上，結(jié)合國(guó)情區(qū)情民情和各地區(qū)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略部署，緊盯關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱領(lǐng)域及人民群眾關(guān)切的重點(diǎn)事項(xiàng)，推進(jìn)實(shí)施積極財(cái)政政策由“大水漫灌、強(qiáng)刺激”向“聚焦重點(diǎn)、緊盯關(guān)鍵、定向施策、精準(zhǔn)發(fā)力”轉(zhuǎn)變。

三是注重結(jié)果有效性。要牢固樹(shù)立績(jī)效理念，加快由追求數(shù)量向數(shù)量和質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)資金使用全過(guò)程全鏈條監(jiān)管，強(qiáng)化在資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、持續(xù)改善民生等方面保障作用。即便沒(méi)有資金規(guī)模擴(kuò)張，通過(guò)支出結(jié)構(gòu)調(diào)整、支持方式創(chuàng)新和體現(xiàn)支持導(dǎo)向同樣可以發(fā)揮“積極”作用。此外，切實(shí)防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，是提升積極財(cái)政政策質(zhì)效的題中之義。

四是強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期可持續(xù)性。要把握好財(cái)政政策供給的時(shí)度效，不急轉(zhuǎn)彎，既要保持支出強(qiáng)度和政策力度基本連續(xù)穩(wěn)定，增強(qiáng)重大戰(zhàn)略性任務(wù)的財(cái)力保障，以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提升財(cái)政可持續(xù)性，又要兼顧穩(wěn)增長(zhǎng)和防風(fēng)險(xiǎn)需要，不能因政策擴(kuò)張性需要而持續(xù)擴(kuò)大支出、無(wú)度增加債務(wù)，也不應(yīng)為保住短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而掩蓋或放任風(fēng)險(xiǎn)，要適度留出應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的政策空間。

（三）準(zhǔn)確把握政策重點(diǎn)

以推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展為主題，按照黨的二十大決策部署，結(jié)合全國(guó)和各地“十四五”規(guī)劃確定發(fā)展任務(wù)，實(shí)施積極的財(cái)政政策應(yīng)圍繞“五個(gè)聚焦”，針對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域有效施策?！拔鍌€(gè)聚焦”分別是：

一是聚焦經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，適度擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，增強(qiáng)專項(xiàng)債券投資拉動(dòng)力，支持有效擴(kuò)大內(nèi)需和穩(wěn)定外需，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)消費(fèi)的基礎(chǔ)作用和政府投資的引導(dǎo)作用，促進(jìn)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，助力暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)和提升國(guó)際循環(huán)質(zhì)量，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，重點(diǎn)支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持在合理區(qū)間。

二是聚焦經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提升，提升稅費(fèi)政策精準(zhǔn)性針對(duì)性，強(qiáng)化政策協(xié)調(diào)配合，支持強(qiáng)化戰(zhàn)略科技力量和現(xiàn)代化人才支撐，推進(jìn)關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)突破，培育打造高水平科技創(chuàng)新平臺(tái)，引導(dǎo)勞動(dòng)、資本、資源等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，著力提高全要素生產(chǎn)率，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和競(jìng)爭(zhēng)力，助力加快培育發(fā)展新動(dòng)能和塑造發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升。

三是聚焦城鄉(xiāng)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，完善城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財(cái)政體制機(jī)制，支持全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，支持推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，引導(dǎo)不同區(qū)域發(fā)揮優(yōu)勢(shì)協(xié)調(diào)發(fā)展，加大力度支持特殊類(lèi)型城區(qū)加快發(fā)展，助力在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕。

四是聚焦發(fā)展環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，依托積極財(cái)政政策實(shí)施推進(jìn)財(cái)政體制、預(yù)算制度、績(jī)效管理等系列改革持續(xù)深化，更好發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)形成激發(fā)活力新體制，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，促進(jìn)商品、服務(wù)、資金等要素自由流動(dòng)和高水平對(duì)外開(kāi)放發(fā)展，推動(dòng)生產(chǎn)方式和生活方式綠色低碳轉(zhuǎn)型，打造適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的環(huán)境條件。

五是聚焦提高人民生活品質(zhì)，推動(dòng)財(cái)力下沉和向困難地區(qū)傾斜，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，提升就業(yè)、教育、健康、社會(huì)保障等公共服務(wù)能力和水平，完善積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的財(cái)政政策，保障改善民生的薄弱環(huán)節(jié)，兜住兜牢民生底線，增強(qiáng)公共服務(wù)均衡性和可及性，更好滿足人民群眾美好生活需要。

以上針對(duì)任何一個(gè)“聚焦”實(shí)施積極財(cái)政政策，都應(yīng)通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌謀劃，做好與其他四個(gè)“聚焦”政策的配合協(xié)調(diào)，體現(xiàn)積極財(cái)政政策的系統(tǒng)性、整體性、辯證性和科學(xué)性，最大限度避免“頭痛醫(yī)頭”現(xiàn)象，充分發(fā)揮政策協(xié)同效應(yīng)。

三、高質(zhì)量發(fā)展階段提升積極財(cái)政政策效能的對(duì)策建議

緊扣實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展主題，圍繞提升政策效能總體目標(biāo)，結(jié)合當(dāng)前和今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)及需要解決的問(wèn)題，貫徹落實(shí)積極財(cái)政政策，既要隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變而持續(xù)優(yōu)化積極財(cái)政政策的舉措，提升政策精準(zhǔn)性有效性，又要系統(tǒng)地推進(jìn)相關(guān)制度機(jī)制改革，注重其他政策的協(xié)同和配套制度的完善，強(qiáng)化制度政策合力。

（一）突出精準(zhǔn)施策，增強(qiáng)減稅降費(fèi)政策針對(duì)性

減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策最重要的體現(xiàn)。通過(guò)減輕企業(yè)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，特別是減輕先進(jìn)制造業(yè)和中小微企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，把更多資源讓渡給市場(chǎng)主體，有利于激發(fā)市場(chǎng)活力、培育內(nèi)生動(dòng)力。新形勢(shì)下，堅(jiān)決不折不扣落實(shí)減稅退稅政策，強(qiáng)化減稅降費(fèi)政策的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，最大限度釋放政策紅利，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)主體發(fā)展。減稅降費(fèi)不宜再?gòu)?qiáng)調(diào)大規(guī)模，掌握好減稅降費(fèi)政策實(shí)施適度性，體現(xiàn)既要支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要控制好減收和增支平衡，依據(jù)各地財(cái)政可承受能力和財(cái)政收支時(shí)序合理確定減稅退稅降費(fèi)節(jié)奏，更重要的是持續(xù)優(yōu)化減稅降費(fèi)政策，適時(shí)調(diào)整政策側(cè)重點(diǎn)，突出財(cái)政政策實(shí)施的階段性，完善對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、中小微企業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持舉措，提升減稅降費(fèi)政策時(shí)效性，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，構(gòu)建良性循環(huán)機(jī)制，為未來(lái)持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)夯實(shí)基礎(chǔ)。要結(jié)合區(qū)域發(fā)展和財(cái)力實(shí)際，研究構(gòu)建減稅降費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制，探索構(gòu)建減收與自動(dòng)減支機(jī)制，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（二）堅(jiān)持依法適度，穩(wěn)妥推進(jìn)債務(wù)擴(kuò)量提效

提高赤字和發(fā)行適度規(guī)模債務(wù)是實(shí)施積極財(cái)政政策的重要手段。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)仍不樂(lè)觀形勢(shì)下，在年度地方政府債務(wù)限額內(nèi)，可考慮城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程及發(fā)展空間，適度提高債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化政府債務(wù)支出重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)地區(qū)，充分發(fā)揮債務(wù)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和保障重點(diǎn)項(xiàng)目作用，有助于積極財(cái)政政策提質(zhì)增效。推進(jìn)優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，適度提高專項(xiàng)債券規(guī)模和比例，落實(shí)擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍政策，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券投入基建項(xiàng)目托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用，保障各級(jí)黨委政府決策部署的重點(diǎn)項(xiàng)目落地見(jiàn)效。積極做好政府債券發(fā)行，科學(xué)做好專項(xiàng)債券投資項(xiàng)目的謀劃、篩選和前期準(zhǔn)備，提前做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目安排方案，確保專項(xiàng)債券發(fā)行收入能及時(shí)轉(zhuǎn)貸到市縣和撥付到項(xiàng)目，加快轉(zhuǎn)化形成實(shí)物工作量。有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，高度重視使用債務(wù)管理黃金法則，注重債務(wù)與收入平衡，注重有回報(bào)的投入，發(fā)行適度規(guī)模債務(wù)且政府債務(wù)資金只能用于資本性項(xiàng)目建設(shè)支出。要在政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算間建立“防火墻”，防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沖擊正常財(cái)政運(yùn)行，引發(fā)財(cái)政危機(jī)。

（三）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障

積極財(cái)政政策的擴(kuò)張屬性要求加大財(cái)政投入。加大財(cái)政資源統(tǒng)籌整合力度，持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，圍繞各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃部署，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在項(xiàng)目支出上差別對(duì)待、有保有控，確保戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障和重點(diǎn)支出不減。扶持現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政投資“四兩撥千斤”作用，釋放市場(chǎng)主體活力，引導(dǎo)資源要素向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中，減少對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)和落后產(chǎn)能扶持，加大對(duì)領(lǐng)軍企業(yè)、龍頭企業(yè)、專精特新企業(yè)等支持力度，支持大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計(jì)算等與實(shí)體經(jīng)濟(jì)滲透融合，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，優(yōu)化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)管理，支持科技創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，細(xì)化財(cái)政支持政策舉措，建立基礎(chǔ)研究財(cái)政投入穩(wěn)定支持機(jī)制，制定激勵(lì)科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的財(cái)政政策，強(qiáng)化財(cái)政引導(dǎo)跨區(qū)域跨領(lǐng)域協(xié)同創(chuàng)新。切實(shí)兜牢民生底線，推進(jìn)公共服務(wù)資源優(yōu)化配置和均等化發(fā)展，加大補(bǔ)齊民生短板支出，提升財(cái)政引導(dǎo)和調(diào)控生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展的能力，推進(jìn)建立高品質(zhì)生活宜居地。融入新發(fā)展格局，支持構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，引導(dǎo)外貿(mào)企業(yè)進(jìn)行線上營(yíng)銷(xiāo)與管理，支持實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，促進(jìn)消費(fèi)提質(zhì)升級(jí)。堅(jiān)持引導(dǎo)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，持續(xù)完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全財(cái)政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度體系，著力增強(qiáng)特殊困難地區(qū)財(cái)政保障能力，繼續(xù)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)傾斜。

（四）加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升政策實(shí)施全局效應(yīng)

財(cái)政部門(mén)是推進(jìn)國(guó)家治理的綜合性部門(mén)，貫徹實(shí)施積極財(cái)政政策事關(guān)區(qū)域發(fā)展全局。實(shí)施積極財(cái)政政策不能只盯著預(yù)算收支，要放寬視野、跳出財(cái)政、站高謀遠(yuǎn)，統(tǒng)籌各方資源、各種政策及各類(lèi)主體協(xié)同發(fā)力，最大限度放大財(cái)政政策積極性。進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，財(cái)政部門(mén)代表黨委、政府進(jìn)行預(yù)算管理，職能定位要超越部門(mén)限定，強(qiáng)化財(cái)政的治理基礎(chǔ)和資源配置作用，加強(qiáng)財(cái)政收入、政府性資源、存量資源等統(tǒng)籌，加強(qiáng)支出結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)、時(shí)序等統(tǒng)籌，加強(qiáng)跨年度、跨區(qū)域、跨部門(mén)和預(yù)算單位等統(tǒng)籌，堅(jiān)定強(qiáng)化預(yù)算約束力度，破除資金使用固化藩籬。強(qiáng)化資源統(tǒng)籌安排，加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理，繼續(xù)加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付清理力度，加強(qiáng)現(xiàn)有政府設(shè)立或引導(dǎo)的投資基金評(píng)估和整合，深化暫存暫付款清理消化攻堅(jiān)，最大限度盤(pán)活公共資源資產(chǎn)。提升財(cái)政金融互動(dòng)政策有效性，加大對(duì)財(cái)政支持金融政策的梳理、評(píng)估和清理，持續(xù)完善財(cái)政引導(dǎo)和撬動(dòng)機(jī)制，支持健全融資擔(dān)保體系，積極論證設(shè)立中小微企業(yè)政策性銀行，切實(shí)提升財(cái)政促進(jìn)金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)效果。增強(qiáng)財(cái)政政策與其他政策協(xié)同性，重點(diǎn)加強(qiáng)和貨幣金融政策、產(chǎn)業(yè)扶持政策、土地供給政策、環(huán)保規(guī)制政策等協(xié)同配合，通過(guò)編制中期財(cái)政規(guī)劃和加強(qiáng)戰(zhàn)略任務(wù)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)政策“不打架”和“相互支撐”，形成政策合力。

（五）堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，改革完善配套制度機(jī)制

積極財(cái)政政策效能提升，絕不僅取決于政策的積極舉措之臻美，在很大程度上依賴于政策實(shí)施及相關(guān)領(lǐng)域體制機(jī)制改革情況。推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任劃分、地方稅體系建立、全面績(jī)效預(yù)算管理等改革與實(shí)施積極財(cái)政政策方向一致，強(qiáng)化改革舉措與政策著力點(diǎn)協(xié)調(diào)配合，能有效改善積極財(cái)政政策實(shí)施的效果。健全地方與中央財(cái)政長(zhǎng)效對(duì)接機(jī)制，各地實(shí)施積極財(cái)政政策是全國(guó)實(shí)施積極財(cái)政政策的重要組成和實(shí)踐，下級(jí)要加強(qiáng)向上對(duì)接，確保政策準(zhǔn)確完整落地落實(shí)，同時(shí)加強(qiáng)特殊性事項(xiàng)政策支持爭(zhēng)取，激發(fā)后發(fā)地區(qū)潛力。推進(jìn)深化事權(quán)與支出責(zé)任改革，促進(jìn)適度增強(qiáng)中央財(cái)政支出責(zé)任，提升中央財(cái)政在宏觀調(diào)控、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面引導(dǎo)能力，細(xì)化明確共同事權(quán)和支出責(zé)任，減輕省市縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，給予地方更大自主性，騰挪更多實(shí)施積極財(cái)政政策的資源空間，釋放分級(jí)治理效能。提高財(cái)政支出管理水平，依托行政管理體制配套改革基礎(chǔ)，從制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新等不同層面改善支出管理。強(qiáng)化政策實(shí)施監(jiān)督和績(jī)效管理，應(yīng)把政策評(píng)價(jià)放在與財(cái)政資金使用評(píng)價(jià)同等重要地位，加強(qiáng)重點(diǎn)政策實(shí)施情況跟蹤問(wèn)效，構(gòu)建政策一體化閉環(huán)循環(huán)反饋機(jī)制，建立政策實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化政策實(shí)施結(jié)果應(yīng)用，著力增強(qiáng)積極財(cái)政政策執(zhí)行力。