董 娟

（中共廣東省委黨校（廣東行政學(xué)院）中國(guó)特色社會(huì)主義研究所，廣東 廣州 510053）

一、引言

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是指受到上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)派遣下沉、駐在地方執(zhí)行察看、調(diào)查任務(wù)的國(guó)家機(jī)構(gòu)。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在我國(guó)古已有之，并發(fā)揮重要的監(jiān)督功能。譬如秦朝的監(jiān)郡御史、漢朝的丞相史與刺史、魏晉南北朝的巡御史、隋唐時(shí)期的監(jiān)察御史、宋代的通判、元代的行御史臺(tái)與肅政廉訪使、明朝的六科給事中、清代的監(jiān)察御史等，這些機(jī)構(gòu)有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正地方官員的不法和失職瀆職，反映和解決地方民情與民生問題，成為古代“一統(tǒng)體制”的“耳目之司”，為維護(hù)中央集權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一發(fā)揮了重要功能。然而，對(duì)于這種特殊的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有文獻(xiàn)多數(shù)集中在某個(gè)朝代或某個(gè)地區(qū)的個(gè)案分析，缺乏跨時(shí)空和比較視角。同時(shí)，對(duì)于監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的組織性質(zhì)、形式特征、管理方式等方面也缺乏清晰明確的界定和分類。更重要的是，對(duì)于監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在一統(tǒng)體制下所發(fā)揮的作用和影響，并沒有形成一個(gè)完整系統(tǒng)的理論框架。為此，本文采用歷史分析法和比較分析法，以一統(tǒng)體制為背景和前提，以“耳目之司”為核心概念，以歷代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為研究對(duì)象，探討其緣起、特點(diǎn)和影響。通過概括和界定中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的本質(zhì)和功能，對(duì)歷代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行系統(tǒng)深入的分析，揭示其組織性質(zhì)、形式特征、管理方式等方面特點(diǎn)基礎(chǔ)上，試圖建立一個(gè)完整系統(tǒng)的理論框架，闡明監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在“一統(tǒng)體制”下如何維護(hù)中央集權(quán)和國(guó)家統(tǒng)一，以及由此產(chǎn)生的影響。

二、中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的緣起

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是權(quán)力機(jī)關(guān)自上而下進(jìn)行調(diào)查、檢查設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，是中國(guó)古代監(jiān)察制度中的一種特殊形式。通過對(duì)歷代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的梳理和比較，可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是源于中央集權(quán)、政治監(jiān)督、央地協(xié)調(diào)等需要的產(chǎn)物。

（一）中央集權(quán)的需要

中央集權(quán)是中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的根本原因。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)源于、服務(wù)于中央，監(jiān)察表象之下，加強(qiáng)中央集權(quán)是封建國(guó)家權(quán)力的本質(zhì)要求。我國(guó)封建社會(huì)最高權(quán)力掌控者，面對(duì)廣袤地域、人口，以及非均衡發(fā)展等要素，勢(shì)必要求國(guó)家權(quán)力必須從制度層面搭建起一整套既不增加行政層級(jí)、官僚數(shù)量，又保證中央權(quán)威與權(quán)力控制的體系目標(biāo)。顯然，派駐機(jī)構(gòu)可以完美解決這一難題。派駐在外，“派”的身份代表上級(jí)派出單位，也意味著權(quán)力中心始終沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)位移，依然以上級(jí)派出單位為準(zhǔn)，組織性質(zhì)“虛”位設(shè)置；“駐”則可以靈活調(diào)度，根據(jù)上級(jí)派出單位的需要選擇駐在地，有效縮短監(jiān)督軸距，實(shí)現(xiàn)駐地“零距離”監(jiān)督同時(shí)，也可以根據(jù)需要選擇、調(diào)整、變更駐地，“延長(zhǎng)”抑或“縮短”管轄軸程。利用“派”的權(quán)威、“駐”的優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)所無法達(dá)到的獨(dú)立、權(quán)威、高效等監(jiān)督效能，是我國(guó)封建社會(huì)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力集中統(tǒng)一的不二選擇。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與中央集權(quán)具有合目的性的同時(shí)，也正式掀開了我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)加強(qiáng)中央集權(quán)國(guó)家統(tǒng)治的歷史。秦代的監(jiān)郡御史、督郵，漢代的十三州刺史部等，根本目的在于通過監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的組織設(shè)置最終實(shí)現(xiàn)中央集權(quán)。

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量與中央集權(quán)控制呈正相關(guān)關(guān)系：權(quán)力越集中，管轄范圍越大，派駐在外的監(jiān)察機(jī)構(gòu)數(shù)量也越多。譬如清代中央國(guó)家權(quán)力層面的督察院內(nèi)設(shè)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)五城察院、宗室御史處、稽查內(nèi)務(wù)府司務(wù)處；地方權(quán)力層級(jí)設(shè)置道、巡撫、巡按等監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)。中央與地方監(jiān)察派駐構(gòu)建起一整套自上而下嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督體系，具有層層控制、高度集權(quán)的組織形式與制度特點(diǎn)。層層疊疊的監(jiān)察派駐包裹著最高皇權(quán)，至此中央集權(quán)制度在這一時(shí)期達(dá)到整個(gè)中國(guó)封建社會(huì)的頂峰。總之，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作為單一制中央集權(quán)制國(guó)家的集權(quán)利器，其邏輯核心與終極目標(biāo)均是為了加強(qiáng)中央集權(quán)。

（二）政治監(jiān)督的需要

派駐源于監(jiān)督，政治監(jiān)督是中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)緣起的直接原因。這一點(diǎn)從監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的詞源構(gòu)成便可以獲悉。譬如“監(jiān)”在象形文字中最初所表達(dá)的意象是一個(gè)水盆，而其中的“臣”則象征眼睛，生動(dòng)地呈現(xiàn)了人俯身凝視盆中水的場(chǎng)景，隱喻著自上而下地查看[1]，隨后引申為古代官府的名稱[2]，蘊(yùn)含國(guó)家權(quán)力自上而下的審視。因此，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為了自上而下履行檢查、調(diào)查、監(jiān)督職能在外設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。源于政治監(jiān)督目的設(shè)置監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的實(shí)踐在我國(guó)最早追溯到上古時(shí)期。堯舜禹時(shí)期的“衢室”“告善旌”“諫鼓”等，不僅奠定了我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的雛形，也為秦漢時(shí)期監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的正式確立奠定了基礎(chǔ)。此后，無論是秦代的監(jiān)郡御史，漢代的刺史、都郵，還是隋唐時(shí)期的察院、道、監(jiān)察御史，宋代的通判、轉(zhuǎn)運(yùn)使、帥司、漕司、憲司、倉(cāng)司、經(jīng)略安撫使、軍、監(jiān)，元代的行中書省、行御史臺(tái)、行樞密院、行省、道，明代的都察院、都察院御史、總督、提督、巡撫，清代的五城察院、宗室御史處、稽查內(nèi)務(wù)府御史處、道、總督、巡撫、巡按、巡鹽、巡漕、巡茶、巡倉(cāng)、巡農(nóng)等均是源于古代政治監(jiān)督需要的產(chǎn)物。

（三）央地協(xié)調(diào)的需要

央地協(xié)調(diào)是我國(guó)古代監(jiān)察派駐的重要目的之一。在大一統(tǒng)中央集權(quán)制國(guó)家中，中央與地方之間存在著既合作又矛盾的復(fù)雜關(guān)系。一方面，中央需要地方的支持和配合，以維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和穩(wěn)定；另一方面，中央也需要對(duì)地方進(jìn)行有效的控制和管理，以防止地方的分裂，打擊地方豪強(qiáng)勢(shì)力。因此，如何實(shí)現(xiàn)央地之間的平衡和協(xié)調(diào)，成為我國(guó)古代政治制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行的一項(xiàng)重要課題。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作為我國(guó)古代實(shí)現(xiàn)央地協(xié)調(diào)的重要手段之一，不僅關(guān)乎權(quán)力監(jiān)督、腐敗治理，還體現(xiàn)了中央對(duì)地方的關(guān)懷和支持，以及對(duì)地方長(zhǎng)官的信任和授權(quán)。因?yàn)楸O(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)可以幫助中央了解地方情況，傳遞中央意志，督促地方執(zhí)行中央政策，同時(shí)，可以幫助地方解決問題，反映地方訴求，協(xié)調(diào)地方利益。然而，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)央地協(xié)調(diào)的同時(shí)，也存在權(quán)力過大、濫用職權(quán)、脫離中央、威脅中央等風(fēng)險(xiǎn)和隱患。歷史上不乏一些監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)或官員利用自己的特殊身份和職能，在所轄地區(qū)或其他地區(qū)橫行霸道，欺壓百姓，排斥異己，甚至挾制中央，造成嚴(yán)重的政治動(dòng)亂和社會(huì)危機(jī)的例子，安史之亂便是典型。因此，我國(guó)古代在監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，通過其他監(jiān)督手段和機(jī)制，與監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)或官員相配合，形成了一個(gè)多元化和立體化的監(jiān)督體系。

三、中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)

“大一統(tǒng)”是我國(guó)古代最高統(tǒng)治者的政治訴求與終極目標(biāo)。因?yàn)椤按笠唤y(tǒng)”的政治理念意味著國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的穩(wěn)定與等級(jí)秩序的有條不紊。然而，“大一統(tǒng)”政治目標(biāo)的設(shè)定意味著必須解決處于權(quán)力金字塔頂端的最高統(tǒng)治者如何在廣袤的國(guó)家版圖中建立一整套有序的組織架構(gòu)，從而推動(dòng)龐大國(guó)家機(jī)器的運(yùn)作，也由此孕育出中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)一統(tǒng)體制下“耳目之司”的組織定位，客觀形成了其“內(nèi)嵌式”組織結(jié)構(gòu)、“八爪魚”式組織形式以及垂直領(lǐng)導(dǎo)體制等組織特點(diǎn)。

（一）“內(nèi)嵌式”組織結(jié)構(gòu)

所謂“內(nèi)嵌式”是指將一個(gè)組織的部分或全部功能嵌入到另一個(gè)組織中，從而增強(qiáng)組織靈活性、適應(yīng)性，提升組織效率。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是一種典型的內(nèi)嵌式組織結(jié)構(gòu)，通過派出在外專責(zé)監(jiān)督的分支機(jī)構(gòu)，以虛位性外派監(jiān)督的方式，不增加行政層級(jí)的同時(shí)，嵌入駐在地，以上級(jí)派出身份強(qiáng)勢(shì)進(jìn)駐強(qiáng)化監(jiān)管，成為國(guó)家最高統(tǒng)治者的“千里眼”“順風(fēng)耳”。例如，漢代御史臺(tái)作為中央監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)察京畿及御史臺(tái)自身的同時(shí)，還派駐刺史、都郵駐郡、縣進(jìn)行監(jiān)督。隋唐時(shí)期都察院監(jiān)察中央的同時(shí)派道駐郡、縣進(jìn)行監(jiān)督。這些監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)不僅能夠作為上級(jí)權(quán)力代表派駐實(shí)地，縮短監(jiān)督軸距，實(shí)現(xiàn)“全天候”近距離甚至“零距離”監(jiān)督、察看、調(diào)查，還能在固定治所受理檢舉、舉報(bào)，從而有效地制約了地方官員濫用職權(quán)、貪污腐敗、徇私舞弊等行為。

（二）“八爪魚”式組織形式

“八爪魚”式組織形式是指我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)為了加強(qiáng)對(duì)于正式職官制度的監(jiān)督，通過派出在外專責(zé)監(jiān)督的分支機(jī)構(gòu)，形成了以皇權(quán)為中心，派駐、巡視、巡察機(jī)構(gòu)四周環(huán)繞，夯實(shí)軸心的權(quán)力譜系。這種組織形式是我國(guó)古代封建社會(huì)國(guó)家權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力合法性等要素決定的，也是我國(guó)古代國(guó)家對(duì)于權(quán)力價(jià)值先后排序的認(rèn)知結(jié)果。之所以形成狀如“八爪魚”，根源在于我國(guó)古代的監(jiān)督更多強(qiáng)調(diào)的是掌權(quán)者的監(jiān)督，是對(duì)為官做宰之人的監(jiān)督，是為了防止權(quán)力膨脹威脅中央最高統(tǒng)治中心地位的監(jiān)督，因此監(jiān)督布陣主要圍繞群體是古代權(quán)力掌控者，彰顯了組織設(shè)置的臨時(shí)性和靈活性等特點(diǎn)。這些監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)不僅覆蓋了全國(guó)各個(gè)省份和地區(qū)，還延伸到了邊疆和少數(shù)民族地區(qū)，甚至是海外和鄰國(guó)。例如，唐代在長(zhǎng)安都城之外的廣州、桂林、貴州、越南、西域以及邊疆少數(shù)民族地區(qū)也大量派駐官吏，明代在東南沿海設(shè)立海道巡撫司，清代在西藏設(shè)立駐藏大臣等，不僅體現(xiàn)了我國(guó)古代國(guó)家權(quán)力的廣泛性和強(qiáng)勢(shì)性，也體現(xiàn)了我國(guó)古代國(guó)家權(quán)力的靈活性和適應(yīng)性。此外，用“八爪魚”形容我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，不僅是對(duì)其組織形式的概括與比喻，而且一定意義上反映了其職能的廣泛性。古代的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)除了負(fù)責(zé)駐在地監(jiān)督事宜之外，還承擔(dān)了軍事、人才舉薦以及央地關(guān)系協(xié)調(diào)等重要職能，尤其在我國(guó)古代交通不便的情況下，還肩負(fù)溝通職能。例如，隋唐時(shí)期的檢校御史、監(jiān)察御史除了監(jiān)察地方官員的行為和業(yè)績(jī)外，還負(fù)責(zé)向中央報(bào)告地方政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、民情等情況，以及執(zhí)行中央的命令和政策；明清時(shí)期的總督、巡撫等除了監(jiān)察地方官員外，還負(fù)責(zé)指揮地方軍隊(duì)、安撫邊疆少數(shù)民族、處理外交事務(wù)等。同時(shí)，我國(guó)古代已經(jīng)意識(shí)到了監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)自身的權(quán)力邊界與監(jiān)管問題。為了防止監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)權(quán)重越權(quán)，我國(guó)從秦代起便開始草創(chuàng)關(guān)于監(jiān)督派駐機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)。漢承秦制，頒布了地方監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》和《刺史六條》，形成了關(guān)于我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督體制、監(jiān)督權(quán)限、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督內(nèi)容等一系列法律規(guī)范[3]121。

（三）垂直領(lǐng)導(dǎo)體制

派駐機(jī)構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)是指它們只對(duì)中央負(fù)責(zé)，不受地方或其他部門的干涉和制約。這種體制有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先，派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員任免都由中央決定，地方或其他部門無權(quán)干預(yù)。例如，明代的都察院是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，派出監(jiān)察御史、總督、巡撫等作為分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行巡視；此外，還派出提刑按察使司、按察分司等作為駐地監(jiān)察機(jī)構(gòu)。這些派駐機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官和屬官都由都察院或皇帝任免，不受地方長(zhǎng)官的管轄。其次，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督范圍和對(duì)象都由中央規(guī)定，地方或其他部門無權(quán)限制。例如，明代的監(jiān)察御史可以巡視全國(guó)各地，對(duì)各級(jí)官員進(jìn)行彈劾和糾正；總督、巡撫可以監(jiān)督所轄地區(qū)的軍政事務(wù)；提刑按察使司、按察分司可以監(jiān)督所在地區(qū)的刑獄案件。這些派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督權(quán)不受地域、級(jí)別、職能等因素的約束。最后，派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督結(jié)果和處理方式都由中央決定，地方或其他部門無權(quán)干涉。例如，明代的監(jiān)察御史彈劾官員后，必須上奏皇帝或都察院，請(qǐng)示處理意見；總督、巡撫處理軍政事務(wù)后，必須報(bào)告皇帝或都察院，請(qǐng)示批準(zhǔn)；提刑按察使司、按察分司處理刑獄案件后，必須報(bào)告皇帝或都察院，請(qǐng)示核準(zhǔn)。這些派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督效力不受地方或其他部門的反對(duì)或阻撓。

總之，中國(guó)古代派駐機(jī)構(gòu)是一種特殊的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由中央派出到地方，對(duì)地方官員進(jìn)行監(jiān)督和檢舉。古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的組織特點(diǎn)是垂直領(lǐng)導(dǎo)，即它們只對(duì)中央負(fù)責(zé)，不受地方干擾。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的形成，既受到了中國(guó)古代整體主義政治哲學(xué)的影響，也是監(jiān)察實(shí)踐中不斷探索的結(jié)果。從兩漢到明代，派駐機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從斷檔到銜接，從單一到多元的發(fā)展過程。垂直領(lǐng)導(dǎo)保證了派駐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，有利于打擊地方豪族腐敗，實(shí)現(xiàn)吏治清明。

四、中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的影響

古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是我國(guó)古代國(guó)家治理中獨(dú)具中國(guó)特色的反腐設(shè)置。它們以皇權(quán)為中心，以近臣為代表，以派駐為方式，在地方行使監(jiān)察權(quán)，既體現(xiàn)了我國(guó)古代國(guó)家權(quán)力的廣泛性和強(qiáng)勢(shì)性，也體現(xiàn)了我國(guó)古代國(guó)家權(quán)力的靈活性和適應(yīng)性，在古代監(jiān)察制度史上留下了光輝業(yè)績(jī)，并對(duì)后世形成了深遠(yuǎn)影響。

（一）形成了權(quán)威高效靈活的監(jiān)察方式

權(quán)威與秩序是中國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的終極目標(biāo)。中國(guó)古代的派駐監(jiān)察旨在破除農(nóng)耕文化下熟人社會(huì)“關(guān)系”的干擾，維護(hù)皇權(quán)至高無上的地位。因此，在制度上建立了“以小制大”的制衡機(jī)制，在組織上采用了“內(nèi)嵌式”的組織結(jié)構(gòu)，在人員上選用了皇帝的親信和近臣，從而使其被賦予了以卑察尊、以小察大的特殊權(quán)限。而這種權(quán)限在中國(guó)古代更多源自最高統(tǒng)治者皇權(quán)的首肯與認(rèn)證，扮演一統(tǒng)體制下“耳目之司”的角色。

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督使其較之于其他監(jiān)察方式更為高效的同時(shí)，權(quán)力機(jī)制、組織形式、機(jī)構(gòu)數(shù)量等的巧妙設(shè)計(jì)使得古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)形成了相對(duì)靈活的監(jiān)察方式。一方面，根據(jù)不同的時(shí)代、地域、情況，采用不同的組織形式和數(shù)量，以適應(yīng)中央和地方的需要。例如，在西周時(shí)期，為了實(shí)施對(duì)分封諸侯的監(jiān)督，除了天子定期巡守外，同時(shí)派大夫駐地監(jiān)國(guó)[4]。另一方面，根據(jù)皇權(quán)的強(qiáng)弱和地方的變化，調(diào)整其權(quán)力大小和作用范圍，以保持中央和地方的平衡。在皇權(quán)強(qiáng)勢(shì)時(shí)期，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量多、權(quán)力大、作用強(qiáng)；在皇權(quán)弱勢(shì)時(shí)期，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量少、權(quán)力小、作用弱。因此，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在古代國(guó)家治理中發(fā)揮了不可替代的作用，并形成了權(quán)威高效靈活的監(jiān)察方式。這種監(jiān)察方式既反映了我國(guó)古代國(guó)家權(quán)力的價(jià)值認(rèn)知、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制，也對(duì)現(xiàn)代監(jiān)督制度有借鑒和啟示意義。當(dāng)然，這種監(jiān)察方式也有其局限性和缺陷，如過分依賴于皇權(quán)的賦予和控制、容易被利用為奪權(quán)、鎮(zhèn)壓、報(bào)復(fù)的工具等。這些問題也值得我們深入思考和探討。

（二）構(gòu)筑了系統(tǒng)化的監(jiān)察官體系

我國(guó)監(jiān)察制度的早熟和發(fā)達(dá)與我國(guó)的特殊國(guó)情是分不開的。特殊的地理環(huán)境與氣候因素決定了我國(guó)單一制中央集權(quán)制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式及監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)。腐敗對(duì)于皇權(quán)的影響甚至大過王朝興衰的影響。處在權(quán)力頂端的最高統(tǒng)治者，即便是出于私心的考慮也必定會(huì)制定出一整套嚴(yán)密的監(jiān)督制度體系，防止權(quán)力天平失衡。因此，縱觀整個(gè)中國(guó)古代封建社會(huì)，以皇權(quán)為中心建構(gòu)的一整套發(fā)達(dá)的官僚制度形成了自上而下、層層相扣的權(quán)力監(jiān)督與制約機(jī)制，并在實(shí)踐中構(gòu)筑了早熟、系統(tǒng)化的監(jiān)察官體系。

其一，監(jiān)察官制度的自發(fā)與早熟。我國(guó)古代職官制度是自發(fā)產(chǎn)生的。譬如西周時(shí)期的“三監(jiān)”監(jiān)國(guó)是分封制下周天子以所在地諸侯兼職產(chǎn)生的最早的監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)。然而，這種制度設(shè)計(jì)存在著一個(gè)致命缺陷：諸侯兼職監(jiān)國(guó)不僅不能有效地對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)督，反而可能被地方利益所左右，導(dǎo)致中央權(quán)力的削弱和地方勢(shì)力的增強(qiáng)，最終釀成了春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的諸侯割據(jù)之亂。這也為后世監(jiān)察派駐以卑察尊職官設(shè)置提供了教訓(xùn)。從秦漢開始，歷代王朝都在不斷地探索和完善監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的設(shè)置和運(yùn)行，形成了多種多樣的組織形式和數(shù)量規(guī)模，如漢代的御史大夫、御史中丞、丞相司直、司隸校尉、部刺史、郡守（兼）、督郵、縣令長(zhǎng)（兼）、廷掾等，唐代的御史臺(tái)、刺史、觀察使、巡檢使等，宋代的御史臺(tái)、提點(diǎn)刑獄司、提舉司、提點(diǎn)刑獄公事司等，元代的御史臺(tái)、都元帥府、行省平章政事司等，明代的都察院、提刑按察使司、按察分司等，清代的都察院、巡撫、布政使等[5]。這些監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)不僅覆蓋了中央和地方各級(jí)行政區(qū)劃，而且還涉及了軍事、民用、人事、司法等各個(gè)方面，構(gòu)成了我國(guó)古代相對(duì)完備和發(fā)達(dá)的監(jiān)察官制度體系。

其二，嚴(yán)苛的監(jiān)察官選拔制度。在中國(guó)古代，監(jiān)察不僅承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，還被賦予皇權(quán)耳目的身份的權(quán)威以及駐地代天子檢查、糾違等職。以“典簽”為例?！暗浜灐痹且环N處理文書的官吏。南朝宋、齊時(shí)，鑒于士族勢(shì)力咄咄逼人，威脅中央，因此許多國(guó)家多以宗室子弟為州郡軍政長(zhǎng)官（刺史、太守或都尉），同時(shí)，君主常常派寒門出身的親信官員出監(jiān)地方，牽制地方官吏的權(quán)力，這種監(jiān)察官就叫“簽帥”或“典簽”[3]177。作為最高統(tǒng)治者代言人身份“下凡”考績(jī)糾違的重臣、權(quán)臣。古代派駐監(jiān)察的人員考選極為嚴(yán)苛、特殊且有回避及限制性條件。譬如必須年齡適中、人品貴重、科舉正途，有地方任職經(jīng)歷，京官三品及督撫子弟不得考選等。層層篩選之下，我國(guó)歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過一些名垂青史的監(jiān)察官楷模，譬如明神宗時(shí)期，御史楊繼盛因彈劾權(quán)臣嚴(yán)嵩父子，被捕下獄，受盡酷刑，在獄中寫下絕命詩(shī)，“飲酒讀書四十年，烏紗頭上有青天；男兒欲上凌煙閣，第一功名不愛錢”[6]?？傊O(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督過程中對(duì)我國(guó)職官制度方方面面產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響。

其三，精簡(jiǎn)的監(jiān)察官規(guī)模。“規(guī)?！弊鳛閲?guó)家治理的一個(gè)關(guān)鍵變量在治理過程中對(duì)國(guó)家組織機(jī)制及其負(fù)荷與挑戰(zhàn)尤為凸顯，因?yàn)閺慕M織學(xué)角度來看，國(guó)家規(guī)模關(guān)乎相關(guān)組織數(shù)量、組織運(yùn)作及組織成本等一系列問題[7]。晚近施堅(jiān)雅指出：中國(guó)國(guó)家的規(guī)模，相對(duì)于中國(guó)的人口而言，一直在收縮[8]。正式職官規(guī)模在我國(guó)古代一直是被嚴(yán)格限定的，由此導(dǎo)致在正式職官序列之外，派出在外無論是駐與巡都是靈活游離在二者之間或以兼職形式出現(xiàn)，或臨時(shí)出現(xiàn)，目的在于對(duì)職官數(shù)量的限制。即便如此，冗員問題依舊突出。譬如我國(guó)官制，周秦以前多半是用來管事而不是管官，員數(shù)較少，然周秦以后，情形恰恰相反，由此導(dǎo)致冗員增多[9]。因此，派出在外無論是駐還是巡都是分支方式監(jiān)察的同時(shí)，也客觀對(duì)職官數(shù)量產(chǎn)生影響，一定程度可以減少冗員。

我國(guó)古代監(jiān)察官制度的自發(fā)、早熟、嚴(yán)格選拔與規(guī)模精簡(jiǎn)等，在監(jiān)督、檢查，整肅風(fēng)紀(jì)的同時(shí)，通過兼職限制規(guī)模，以盡可能地減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少冗員。譬如漢代惠帝時(shí)，遣御史監(jiān)察京兆、馮翎、扶風(fēng)三輔郡，自此以后正式設(shè)置監(jiān)御史[10]。但是，我國(guó)古代封建國(guó)家權(quán)力自身的結(jié)構(gòu)性限制以及王朝更迭，使得監(jiān)察官制度本身帶有的“派”的屬性自帶的自由裁量權(quán)會(huì)自我擴(kuò)張，上派賦權(quán)本身會(huì)隨著發(fā)展進(jìn)行權(quán)力圈地，發(fā)展到中央弱主或者皇權(quán)式微之時(shí)，就是駐地勢(shì)力膨脹之時(shí)，此時(shí)的監(jiān)察官兼職開始外溢權(quán)力，由虛變實(shí)，且由監(jiān)督四周擴(kuò)張權(quán)力范圍，并對(duì)正式職官制度造成沖擊甚至解構(gòu)。這是因?yàn)槲覈?guó)古代監(jiān)察派駐權(quán)力本身并未嚴(yán)格框定。譬如古代御史派駐地方履職過程中，除了監(jiān)督之外，還根據(jù)需要承擔(dān)軍事、民用、人事、司法等職能[3]71。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在秦代盡管由吏承擔(dān)，但其職責(zé)廣泛，權(quán)力一度居于正式職官之上，并對(duì)正式職官制度造成沖擊與破壞，甚至成為影響王朝秩序的巨大隱患?？傊?，法律、制度作為環(huán)境產(chǎn)物受環(huán)境影響的同時(shí)，也由此衍生出與之相匹配的監(jiān)察制度體系。我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在發(fā)展演進(jìn)中客觀構(gòu)筑了系統(tǒng)化的監(jiān)察官體系，并對(duì)后世影響深遠(yuǎn)。

（三）平衡了中央與地方之間的關(guān)系

我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督、反腐，加強(qiáng)中央集權(quán)的同時(shí)，隨著權(quán)力“虛”“實(shí)”變化，造就了我國(guó)行政層級(jí)的“增”與“減”，在中央與地方之間充當(dāng)了平衡器的功能。譬如公元前221 年秦始皇統(tǒng)一，建立起中國(guó)歷史上第一個(gè)封建王朝以及中央之下郡、縣兩級(jí)行政區(qū)劃的基本框架，并以此奠定了整個(gè)中國(guó)封建王朝兩千多年始終秉持的基本原則：皇權(quán)不下鄉(xiāng)，即國(guó)家權(quán)力及至縣一級(jí)為最基層，縣以下則由鄉(xiāng)紳、宗族等力量、方式進(jìn)行自治。這是因?yàn)?，單一制中央集?quán)統(tǒng)治下的我國(guó)古代封建王朝必須首先破解如何利用盡可能小規(guī)模的官僚去統(tǒng)治龐大的國(guó)土與人口。因此，擺在古代封建國(guó)家掌權(quán)者面前首要的議題便是，中央與地方權(quán)力關(guān)系的協(xié)調(diào)與有效運(yùn)轉(zhuǎn)。具體到上層建筑層面，必須設(shè)計(jì)出一整套權(quán)力架構(gòu)，既要加強(qiáng)中央集權(quán)，又要有效調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，防止地方勢(shì)力威脅中央，產(chǎn)生離心傾向。既定行政層級(jí)之下的央地關(guān)系協(xié)調(diào)便是古代封建君主統(tǒng)治的重大命題。這也給古代監(jiān)察提出了進(jìn)一步的要求，監(jiān)督的同時(shí)，溝通協(xié)調(diào)與上下關(guān)系平衡同樣重要。

通過梳理不難發(fā)現(xiàn)，道、路、府、行省等都是最初作為監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)在郡、縣兩級(jí)基本行政區(qū)劃框架內(nèi)“虛位”監(jiān)察，溝通央地關(guān)系、填補(bǔ)地方權(quán)力空缺。然而，隨著派駐權(quán)力的擴(kuò)大，繼而取原郡一級(jí)的設(shè)置而代之，或者在原有郡、縣兩級(jí)之間增加新的一級(jí)政府，行政區(qū)劃隨之增加。此外，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)，設(shè)置監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，在一定意義上成為我國(guó)古代對(duì)于民族區(qū)域自治制度的早期實(shí)踐，并在實(shí)際上對(duì)既有行政區(qū)劃產(chǎn)生影響。以宋代為例，宋代為了實(shí)現(xiàn)對(duì)西南少數(shù)民族的有效治理，承襲唐代羈縻制度，并在地方設(shè)置路作為中央監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，從而形成了實(shí)際上的路、州、縣三級(jí)地方行政區(qū)劃。可見，我國(guó)古代國(guó)家治理過程中，為了強(qiáng)化中央集權(quán)設(shè)置監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)，監(jiān)察、協(xié)調(diào)央地關(guān)系的同時(shí)，自身虛實(shí)變化對(duì)行政區(qū)劃產(chǎn)生了重要影響。由虛變實(shí)，一般源自地方派駐權(quán)力膨脹，中央難以制衡，并最終釀成割據(jù)的同時(shí)，甚至可能造成王朝更迭。經(jīng)此之變，新建王朝在汲取前朝覆亡教訓(xùn)的基礎(chǔ)上對(duì)原有框架重新調(diào)整，或者保留原有變革后的三層級(jí)設(shè)置，或者恢復(fù)變革前的兩層行政區(qū)劃設(shè)置，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)再由實(shí)變虛，恢復(fù)原有機(jī)構(gòu)屬性?？傊v觀我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)緣起、特點(diǎn)及影響后，不難看出，盡管這一制度具有所處時(shí)代的歷史局限性與統(tǒng)治工具屬性，但是，不可否認(rèn)，其作為封建國(guó)家政治制度中極為重要且不可或缺的一部分，形成了權(quán)威高效靈活監(jiān)察方式、構(gòu)筑了系統(tǒng)化監(jiān)察官體系的同時(shí)，平衡了中央與地方之間的關(guān)系，對(duì)整個(gè)封建皇權(quán)為中心的國(guó)家運(yùn)作意義重大。

五、結(jié)論

監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)作為單一制中央集權(quán)制國(guó)家的集權(quán)利器，其邏輯核心與終極目標(biāo)均是為了加強(qiáng)中央集權(quán)。我國(guó)古代設(shè)置監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)緣起于集權(quán)統(tǒng)治的國(guó)家需要，根本目的是強(qiáng)化集中，避免分裂，甚至我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、運(yùn)作模式、裁撤變化以及動(dòng)態(tài)調(diào)適最終都是為了中央集權(quán)制度的維系與強(qiáng)化。監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是根植于我國(guó)地理、歷史、人文基礎(chǔ)上形成的服務(wù)于中央集權(quán)國(guó)家上層建筑的制度產(chǎn)物。這是一個(gè)非常精辟和深刻的結(jié)論，也是對(duì)我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)的科學(xué)總結(jié)。但是研究不能止步于此，還應(yīng)該思考，在當(dāng)今社會(huì)和未來發(fā)展中，監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)是否還有其存在和發(fā)展的必要性和可能性？如果有，那么應(yīng)該如何改革和完善？如果沒有，那么應(yīng)該如何轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新？這樣可以讓研究更具前瞻性和針對(duì)性。

對(duì)于一個(gè)龐大而復(fù)雜的國(guó)家體系來說，不可否認(rèn)當(dāng)前我們?nèi)匀恍枰环N有效而靈活的監(jiān)督機(jī)制來保證國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)行和公正行使。但是這并不意味著我們可以照搬或沿用我國(guó)古代監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的模式和方法。理論研究必須與時(shí)俱進(jìn)，必須根據(jù)新的形勢(shì)和要求，對(duì)監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和完善。

面對(duì)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻變化與調(diào)整，我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該：第一，堅(jiān)持以法治為基礎(chǔ)，規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、程序和責(zé)任，使其既能有效實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察，又要嚴(yán)格接受黨紀(jì)國(guó)法的制約和監(jiān)督，避免濫用權(quán)力或被權(quán)力干預(yù)。第二，堅(jiān)持以人民為中心，增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督效能，使其既能體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，又能反映人民意愿，避免脫離群眾或被利益綁架。第三，堅(jiān)持以創(chuàng)新為動(dòng)力，利用科技手段和信息化平臺(tái)，提高紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)的效率和質(zhì)量，使其既能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，又能解決實(shí)際問題，避免落后于形勢(shì)或走形式主義。第四，堅(jiān)持以協(xié)作為原則，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力，構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)主義紀(jì)檢監(jiān)察制度體系。