秦紅嫚,何紫微

(浙江理工大學(xué)法政學(xué)院,杭州 310018)

政府和社會(huì)資本合作模式(Public-Private Partnership),又稱PPP模式,指在公共基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域,政府選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本,雙方平等協(xié)商并通過訂立合同作出多元化安排,促進(jìn)政府和市場的協(xié)同治理(1)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》提到:“政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新,即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本,雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系,由社會(huì)資本提供公共服務(wù),政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對價(jià),保證社會(huì)資本獲得合理收益?！薄Ｔ谶@種模式下,各國政府賦予項(xiàng)目特權(quán),如征收、出資、以適中或象征性的價(jià)格提供場地、公共融資組織提供低息貸款、給予財(cái)政優(yōu)勢和限制競爭者數(shù)量等,都具有強(qiáng)烈的公共屬性[1]。目前該模式包括BT、BOT、BOOT、PFI、BTO、ROT等。PPP項(xiàng)目合同就是隨著這種合作模式應(yīng)運(yùn)而生的特殊合同類型。正是由于其涉及行政及公共利益,該類合同糾紛的解決會(huì)遇到傳統(tǒng)審慎的可仲裁性標(biāo)準(zhǔn)、法治漏洞等問題,進(jìn)而限制了仲裁在PPP項(xiàng)目合同糾紛解決中的發(fā)展。

對于糾紛的可仲裁性問題,無論是理論界還是實(shí)務(wù)界均有所關(guān)注?！堵?lián)合國國際貿(mào)易法委員會(huì)國際商事仲裁示范法》和《承認(rèn)及執(zhí)行外國仲裁裁決公約》(以下簡稱1958年《紐約公約》)中將可仲裁性定義為:某項(xiàng)糾紛可以(capable of)由仲裁進(jìn)行解決,而非由法院專屬管轄[2]。此外,有些國家根據(jù)糾紛的類型規(guī)定了可仲裁性問題,如證券交易、知識產(chǎn)權(quán)爭議、勞動(dòng)爭議和反托拉斯法請求權(quán)方面的爭議[3]。還有些國家從承認(rèn)與執(zhí)行仲裁裁決、司法審查等方面規(guī)定了可仲裁性問題,但未明確規(guī)定PPP項(xiàng)目合同糾紛的可仲裁性問題。國外理論界的討論已經(jīng)不局限于事項(xiàng)是否具有可仲裁性,而是擴(kuò)展到有關(guān)仲裁制度的實(shí)踐和構(gòu)建。國內(nèi)學(xué)者則多側(cè)重分析和研究PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)[4]、法律適用[5]和解決糾紛方式[6]等問題,如從經(jīng)濟(jì)法的角度看待PPP項(xiàng)目合同糾紛應(yīng)當(dāng)適用公法還是私法,或者應(yīng)如何構(gòu)建PPP項(xiàng)目合同糾紛的解決機(jī)制,而少有探究此類合同糾紛的可仲裁性問題的研究成果。

實(shí)踐中,法院對于PPP項(xiàng)目合同糾紛是否具有可仲裁性態(tài)度各異。爭議事項(xiàng)的可仲裁性直接影響仲裁委員會(huì)對仲裁案件的管轄權(quán)和仲裁協(xié)議或條款的有效性,如果仲裁協(xié)議涉及的事項(xiàng)依據(jù)有關(guān)國家的法律不能成為仲裁對象的,則該仲裁協(xié)議或條款無效。根據(jù)無效仲裁協(xié)議或條款作出的仲裁裁決,可以被該國法院予以撤銷或者拒絕承認(rèn)和執(zhí)行[7],這反而會(huì)增加法院對仲裁的不信任。基于此,本文通過梳理PPP項(xiàng)目合同糾紛的可仲裁性的實(shí)踐,圍繞此類合同的性質(zhì)、糾紛類型等問題,結(jié)合PPP項(xiàng)目合同特殊性質(zhì)的不同學(xué)說、可仲裁范圍、以仲裁解決合同糾紛的障礙及原因,從可仲裁性的標(biāo)準(zhǔn)及仲裁解決此類糾紛的價(jià)值方面論證PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性的可行性。

一、PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁性的實(shí)踐考察

為更加全面考察國際商事仲裁是否可以解決PPP項(xiàng)目合同糾紛,本文在威科先行·法律信息庫中以“PPP 項(xiàng)目合同性質(zhì)、仲裁”為關(guān)鍵詞,共檢索出裁判文書274份,其中以行政糾紛為案由的裁判文書16份,以民事糾紛為案由的裁判文書257份(2)威科先行·法律信息庫. [2023-10-31] http://law-wkinfo-com-cn-s.tsgvpn.ky.zstu.edu.cn:8118/judgment-documents/list?simple=PPP%20%E9%A1%B9%E7%9B%AE%E5%90%88%E5%90%8C%E6%80%A7%E8%B4%A8%E3%80%81%E4%BB%B2%E8%A3%81。根據(jù)法院的裁判結(jié)果及裁判邏輯,法院是否支持PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性的實(shí)踐可分為承認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性、否認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性、根據(jù)PPP項(xiàng)目合同中具體糾紛的性質(zhì)決定是否具有可仲裁性三類。

(一)承認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁的實(shí)踐

考察法院支持PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性的裁判文書可知,法院通常根據(jù)此類合同的民商事合同性質(zhì),認(rèn)為此類糾紛具有可仲裁性。例如,在“河南省輝縣政府與新陵公司”一案(3)參見最高人民法院(2015)民一終字第244號民事裁定書。中,法院主要從以下四個(gè)方面考慮PPP項(xiàng)目合同糾紛具備民商事法律關(guān)系的要素:a)案涉項(xiàng)目的主要目的為公共利益,具有盈利性質(zhì);b)雖然政府是締約合同的一方,但合同相對方在訂立合同和確定合同內(nèi)容方面是完全自主的,而不受單方面行政行為約束;c)合同內(nèi)容包含具體權(quán)利和履約義務(wù)、違約行為發(fā)生時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,雙方對此達(dá)成平等協(xié)商的合意;d)有關(guān)行政因素構(gòu)成履約行為并構(gòu)成合同組成部分的,不能決定所涉合同的性質(zhì)[8]。本案中法院明確了案件中所涉合同屬于PPP項(xiàng)目合同,本質(zhì)上是具有明顯民商事性質(zhì)的合同[9]。該案的特殊之處在于合同中所約定的行政審批和行政許可事項(xiàng)能否被認(rèn)定為行政許可或授權(quán)合同。最高人民法院對于該問題持否定意見,認(rèn)為這一要素不足以決定合同的性質(zhì)[10],只是履行合同行為之一。在“巴中市政府和達(dá)州市政府與巴萬高速路公司”一案(4)參見北京市第二中級人民法院(2017)京02民特11號民事裁定書。中,法院基于同樣的理由將雙方簽訂的合同定性為民商事合同,系典型的BOT協(xié)議,從而認(rèn)定仲裁協(xié)議有效。

PPP項(xiàng)目合同中糾紛事項(xiàng)具有民事糾紛的性質(zhì)亦是法院支持此類糾紛具有可仲裁性的重要理由。例如,在“重慶市峻坤實(shí)業(yè)有限公司等申請確認(rèn)仲裁協(xié)議效力糾紛”一案(5)參見北京市第四中級人民法院(2020)京04民特677號民事裁定書。中,北京四中院認(rèn)為從《投資合作合同》的內(nèi)容來看,有關(guān)雙方的權(quán)利義務(wù)和違約賠償?shù)葏f(xié)議約定體現(xiàn)了當(dāng)事人協(xié)商一致的合意,且合同設(shè)立的權(quán)利義務(wù)不屬于行政法上的權(quán)利義務(wù),因此合同性質(zhì)應(yīng)屬平等主體之間的民商事協(xié)議。從忠縣人民政府和相對方之間的糾紛事項(xiàng)與仲裁請求來看,也并不是針對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為[11],即行政機(jī)關(guān)的具體行政行為并不是爭議焦點(diǎn)?；谏鲜龇治?法院認(rèn)為案件涉及的糾紛具有可仲裁性,不屬于依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政糾紛。又如,在“上訴人北京北方電聯(lián)電力工程有限責(zé)任公司、烏魯木齊天山大道投資管理有限責(zé)任公司與被上訴人烏魯木齊市交通運(yùn)輸局合同糾紛二審”案(6)參見最高人民法院(2014)民二終字第40號民事判決書。中,最高人民法院認(rèn)為本案爭議內(nèi)容為案涉工程回購款的支付依據(jù)問題,獨(dú)立于相關(guān)協(xié)議終止前的行政行為,且訴求不針對交通局的具體行政行為,且雙方處于平等的法律地位,故應(yīng)認(rèn)定為民事糾紛。再如,在“九夏投資管理(上海)有限公司申請確認(rèn)仲裁協(xié)議效力糾紛”一案(7)參見徐州市中級人民法院(2020)蘇03民特23號民事裁定書。中,徐州中院也依照案涉合同具備民商事法律關(guān)系性質(zhì)、政府仲裁請求不涉及具體的行政行為以及仲裁條款符合《中華人民共和國仲裁法》(以下簡稱《仲裁法》)第16條規(guī)定的三個(gè)要件,肯定了案涉糾紛的可仲裁性。上述案件進(jìn)一步明確了通過仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的范圍,即如果仲裁協(xié)議當(dāng)事人主張的相關(guān)權(quán)利與具體行政行為無關(guān),就可以提出相關(guān)仲裁主張。

從上述法院支持PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性的裁判邏輯可以看出,PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)為民事合同以及糾紛內(nèi)容的非行政性這兩方面能夠認(rèn)可仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛。

(二)否認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁的實(shí)踐

不同于上述法院的裁判立場,也有不少法院認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同的本質(zhì)是行政合同,進(jìn)而對于PPP項(xiàng)目合同糾紛的可仲裁性持否認(rèn)態(tài)度。例如,在“海南中東集團(tuán)有限公司等與遂溪縣人民政府行政協(xié)議一案”(8)參見廣東省高級人民法院(2019)粵行終602號行政裁定書。中,廣東省高院認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同屬于行政合同的性質(zhì),不能通過仲裁解決。廣東省高院主要從四個(gè)方面論證了PPP項(xiàng)目合同具有行政合同的性質(zhì):從合同主體來看,《項(xiàng)目合同書》簽訂的主體之一水生態(tài)公司作為國有獨(dú)資公司,有因授權(quán)而獲得的行政管理權(quán)能,因此具備締約一方是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)的形式特征;從合同目的來看,本案中的投資合作協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為了滿足社會(huì)公共利益的需要而訂立,符合行政合同的目的要素;從合同內(nèi)容來看,涉案《項(xiàng)目合同書》中,既有營利性質(zhì)項(xiàng)目,也有非營利性質(zhì)項(xiàng)目,但根本上是為了公共利益,其中有些項(xiàng)目需要政府審批等手續(xù)才可進(jìn)行。合同中約定的內(nèi)容不是普通民事主體可以履行的民事義務(wù),屬于具有行政法上約束力的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容;從合同意思來看,締約雙方就合同內(nèi)容協(xié)商一致[12]。

在“漳浦中環(huán)天川環(huán)保水務(wù)有限公司與漳浦縣環(huán)境保護(hù)局等”一案(9)參見福建省漳州市中級人民法院(2013)漳民初字第366號民事裁定書。中,一、二審法院乃至最高人民法院均認(rèn)為案涉BOT項(xiàng)目合同符合行政合同的構(gòu)成要素,其裁判邏輯主要為:一是主體要素,赤湖鎮(zhèn)政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),簽訂和履行污水處理特許項(xiàng)目協(xié)議的行為屬于履行行政管理職能,具有公權(quán)力屬性;二是目的要素,赤湖鎮(zhèn)政府與案涉公司訂立合同是為了公共安全和健康等利益;三是內(nèi)容要素,案涉特許項(xiàng)目協(xié)議在第26條約定因緊急情況可以采取措施建設(shè)和運(yùn)營管理該項(xiàng)目。這表明當(dāng)事人之間法律關(guān)系上的不平等,并不在民商事合同雙方的權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi),將其定性為行政協(xié)議更適宜,故應(yīng)通過行政訴訟予以解決。又如,在“湖北融園大柴湖投資開發(fā)有限公司訴湖北荊門大柴湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)一案”(10)參見湖北省荊門市中級人民法院(2021)鄂08行終11號行政裁定書。中,法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》)的規(guī)定(11)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條:“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第12條第1款第11項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議?！?認(rèn)定《PPP項(xiàng)目合同》符合行政協(xié)議的主要特征,屬于行政協(xié)議。法院最終認(rèn)定融園公司起訴請求大柴湖管委會(huì)支付項(xiàng)目管理費(fèi)屬于行政案件受理范圍。

從上述裁判邏輯和結(jié)果可知,持否定態(tài)度的法院通常會(huì)根據(jù)確定行政協(xié)議的四要素,即主體、目的、內(nèi)容、意思,判定PPP項(xiàng)目合同具有明顯的公共行政特征,從而否認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性。

上述法院按照民商事法律關(guān)系的構(gòu)成要件或者行政協(xié)議的要素進(jìn)行判斷,從而將PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)作為確定全案糾紛解決的方式受到質(zhì)疑和批判。PPP項(xiàng)目合同兼具公法與私法性,是一種需要公私立法共同調(diào)控的復(fù)合型法律現(xiàn)象[13]。因此,有法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確PPP項(xiàng)目合同中涉案糾紛的性質(zhì),針對不同的糾紛類型采用分割方法處理案件。例如,在“香港斯托爾實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司、泰州市人民政府經(jīng)貿(mào)行政管理糾紛一案”(12)參見最高人民法院(2017)最高法行再99號行政判決書。中,最高人民法院認(rèn)為可僅就協(xié)議的部分內(nèi)容提起訴訟,且上級法院必須尊重當(dāng)事各方的選擇,而不是只根據(jù)合同定性問題對下級法院生效裁判進(jìn)行質(zhì)疑。最高人民法院對于該案主要從兩方面說明了理由:首先,根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第2條的規(guī)定,并非所有PPP項(xiàng)目合同都應(yīng)被認(rèn)定為行政協(xié)議;其次,PPP項(xiàng)目合同中既包含具備行政法權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的條款,也包含具備民商法權(quán)利義務(wù)的條款,即使PPP合同完全符合行政協(xié)議的構(gòu)成要素,也不能簡單將PPP項(xiàng)目合同認(rèn)定為行政協(xié)議[14]。無獨(dú)有偶,在“德惠市天一水務(wù)有限責(zé)任公司與德惠市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局合同糾紛案”(13)參見吉林省高級人民法院(2016)吉民終174號民事裁定書。中,二審法院亦認(rèn)為協(xié)議書約定對污水處理項(xiàng)目的利用實(shí)施特許經(jīng)營,屬于住建局行使行政職權(quán)的行為,因此本案不屬于人民法院民事案件受理范圍;但案件中有關(guān)給付工程墊資款及利息、違約金的訴訟請求,則屬于民事訴訟受案范圍。在對這一問題的審查中,江蘇省高級人民法院在《政府與社會(huì)資本合作(PPP)的法律疑難問題研究》中明確指出,對PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)認(rèn)定應(yīng)分兩個(gè)階段進(jìn)行,對合同性質(zhì)的認(rèn)定以及對具體糾紛事項(xiàng)的判斷。上述兩個(gè)案件表明,法院面對PPP項(xiàng)目合同糾紛的類型和訴求多元化的狀態(tài),應(yīng)按照“兩分法”,即具體分析糾紛是因行政主體行使行政職權(quán)產(chǎn)生,還是因民事權(quán)利主體之間的履行合同權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生之后,才能選擇適宜的糾紛解決方式。

綜上,法院在進(jìn)行案件審理時(shí),無論是按照傳統(tǒng)民商事合同的構(gòu)成,還是遵循行政合同的四要素說,所作的裁判均可能存在片面性,導(dǎo)致既無法保障公共利益,也會(huì)損害社會(huì)資本一方的合法權(quán)益。因此,法院應(yīng)形成兩分法的裁判思維,在認(rèn)定PPP合同性質(zhì)的基礎(chǔ)上,綜合考慮合同的目的和內(nèi)容,分析糾紛產(chǎn)生的來源,確定糾紛的解決方式。

二、PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁性的理論之辯

司法實(shí)踐中對PPP項(xiàng)目合同糾紛能否以仲裁方式解決有不同態(tài)度,理論上也持有不同的立場。梳理現(xiàn)有研究成果,理論界有關(guān)該問題的討論焦點(diǎn)主要集中對PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)之爭、商事仲裁的可仲裁范圍以及仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的制約因素三個(gè)方面。

(一)PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)之爭

由于PPP項(xiàng)目合同是一種新型合同,具有天然的不完全性,又涉及公私兩方面主體[15],故對其性質(zhì)存在爭議,主要有民事合同說、行政合同說、混合合同說三種立場。

1.民事合同說

如前所述,若將PPP項(xiàng)目合同歸類為民事合同[16],其糾紛解決應(yīng)當(dāng)適用民事糾紛解決方法。主張PPP項(xiàng)目合同本質(zhì)上屬于民事合同的觀點(diǎn),主要從以下四個(gè)方面予以論證:第一,關(guān)于合同主體,政府方與社會(huì)資本方(14)《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》規(guī)定:“所稱的社會(huì)資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè),包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。”是平等的合同當(dāng)事人。PPP項(xiàng)目合同的一方主體雖然是政府方,但在合同簽訂和履行的過程中,政府所為并非完全是政府行為而是民事行為。此外,合同雙方在PPP項(xiàng)目合同中可以約定政府的民事權(quán)利,即政府的民事權(quán)利由合同賦予。第二,關(guān)于合同內(nèi)容,PPP項(xiàng)目合同中政府方和社會(huì)資本方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容是對等的。PPP項(xiàng)目合同是雙方通過簽訂民事合同,建立了基于利益的平等合作關(guān)系。因此,在某些情況下,PPP項(xiàng)目合同的內(nèi)容不受行政強(qiáng)制力約束。第三,關(guān)于簽訂合同的過程,原則是自愿、平等、等價(jià)有償,最終達(dá)成合意也是雙方選擇一致的結(jié)果。這與民事合同的核心意思自治原則相吻合,而不是行政機(jī)關(guān)單方“居高臨下”的指令[17]。第四,關(guān)于合同履行,在PPP模式下,政府方和社會(huì)資本方均應(yīng)遵循契約精神,依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)[18]194。其中,可能涉及的行政審批只是合同履行的一個(gè)環(huán)節(jié),并不影響PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)。

此外,采用民事合同說的觀點(diǎn)還認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同體系中的某些輔助合同是平等民事主體之間簽訂的,應(yīng)定性為民事合同。PPP項(xiàng)目合同中的某些輔助合同的內(nèi)容通常包括合同當(dāng)事人、合同標(biāo)的、合同履行期限、合同對價(jià)等民事合同要素,這些要素與典型的民事合同一致,將其定性為民事合同具有合理性。

將PPP項(xiàng)目合同定性為民事合同,通過民事訴訟能更好地平等保護(hù)雙方利益。特別是在當(dāng)前我國行政程序中行政相對人的訴訟風(fēng)險(xiǎn)較高的背景下,將PPP項(xiàng)目合同歸類為行政合同不符合社會(huì)資本方的利益。國務(wù)院發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第3條(15)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第3條:“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營,是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織,通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān),約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益,提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)?！钡囊?guī)定則體現(xiàn)了PPP項(xiàng)目合同的民事合同的特征,仲裁當(dāng)然適用于解決與PPP項(xiàng)目相關(guān)的合同糾紛[19]。

2.行政合同說

有少部分學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同系純粹的行政合同[20]。采用行政合同說的觀點(diǎn)認(rèn)為行政合同邏輯起點(diǎn)是民事合同,但行政合同基本上獨(dú)立于民事合同,基于合同主體、合同內(nèi)容和合同目的三個(gè)層面的原因,產(chǎn)生的糾紛不能通過仲裁方式解決。具體而言:

首先,行政合同是指“由行政主體所締結(jié)的契約”[21],從合同主體上看,一方為政府,另一方為社會(huì)資本方。雙方簽訂的PPP項(xiàng)目合同的設(shè)立、變更、消滅受行政法的依法行政原則和契約自由原則的共同支配[22],這決定了雙方地位的不平等,故PPP項(xiàng)目合同應(yīng)被視為行政合同,采取行政法規(guī)定的救濟(jì)方式,而不適用民事訴訟或仲裁。

其次,從合同內(nèi)容上看,行政機(jī)關(guān)對項(xiàng)目有監(jiān)督權(quán),且出于公共利益的原因,對項(xiàng)目可以征收干預(yù),甚至回收。因此,政府對PPP項(xiàng)目具有絕對的控制以及行政優(yōu)益權(quán)。作為平等民事主體之間合同糾紛解決方式的仲裁,對于均非平等主體之間所能處分的司法上權(quán)益,且涉及公權(quán)力的行政、處分和承諾的PPP項(xiàng)目合同,并不適用。

最后,從合同目的上看,PPP項(xiàng)目合同簽訂目的在于社會(huì)公共利益的最大化,符合行政合同目的。加之,中國行政合同的建制應(yīng)當(dāng)選擇公法模式[23],如《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》保留了行政復(fù)議或行政訴訟程序作為解決糾紛的手段,但取消了仲裁解決爭端條款。故行政訴訟是更為適合合同糾紛解決的方式。

綜上,行政合同說認(rèn)為行政合同已經(jīng)成為政府履行行政職能的重要手段之一,而PPP項(xiàng)目合同是政府保障公共利益的工具,企業(yè)只是起到輔助作用。當(dāng)產(chǎn)生合同糾紛時(shí),選擇“民告官”的行政訴訟更體現(xiàn)了主體雙方不平等的地位關(guān)系。但此種學(xué)說是站在行政機(jī)關(guān)的角度,不論合同內(nèi)容包括民事性質(zhì)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容與否,以一刀切的方式簡單劃分行政合同和民事合同,從而選擇行政訴訟作為解決糾紛的方式。

3.混合合同說

混合合同說又被稱為“公法、私法兼?zhèn)湔f”或“公法、私法融合說”,主張PPP項(xiàng)目合同是兼具民事性質(zhì)和行政性質(zhì)的混合合同[24]。該學(xué)說主張行政機(jī)關(guān)主體受公法規(guī)制,而社會(huì)資本方則應(yīng)受私法規(guī)制。但在PPP項(xiàng)目中政府所承擔(dān)的具體職責(zé)不同:一是作為公共事務(wù)的管理者,其行使行政管理職能時(shí)與社會(huì)資本形成行政法上的不平等關(guān)系;二是作為公共產(chǎn)品或服務(wù)的購買者,在地位平等的基礎(chǔ)上行使其關(guān)于PPP項(xiàng)目合同的權(quán)利和義務(wù)[18]25。墨西哥在其立法中采用的就是該種學(xué)說。例如,根據(jù)其2012年《公私合營法》(thePublic-PrivatePartnershipsLaw)的規(guī)定,PPP項(xiàng)目合同是帶有行政合同要素的商業(yè)合同,而不是《聯(lián)邦公共工程和相關(guān)服務(wù)法》(theFederalLawforPublicWorksandServices)和 《聯(lián)邦采購、租賃和服務(wù)法》(theFederalLawforAcquisitions,LeasesandServicesofthePublicSector)下的純行政合同,或《墨西哥國家電力法》(theCFElaw)下的純商業(yè)合同[25]。

有關(guān)PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)問題采用混合合同說比較合理。一方面,PPP項(xiàng)目合同滿足行政協(xié)議的主體、目的、內(nèi)容、意思要素的要求。PPP項(xiàng)目合同中政府和社會(huì)資本方是管理與被管理的行政關(guān)系,因此PPP合同條款是行政法下權(quán)利和義務(wù)的特殊規(guī)則。另一方面,PPP項(xiàng)目合同具有民商事合同的相關(guān)特征。從意思自治的角度來看,合同是經(jīng)雙方平等協(xié)商達(dá)成的。在合同訂立及履行的過程中,政府一方并無強(qiáng)制另一方接受的權(quán)利,雙方的法律地位是平等的。從合同的目的來看,將PPP項(xiàng)目合同定性為民商事合同有利于吸引更廣泛的社會(huì)資本參與[26]?？梢?PPP合同的訂立具備平等性、契約性、可談判性等民事合同的特征。

若將PPP項(xiàng)目合同法律性質(zhì)定性為混合性質(zhì)的合同,當(dāng)事人因履行協(xié)議發(fā)生糾紛后,應(yīng)根據(jù)當(dāng)事人糾紛的具體事項(xiàng)的性質(zhì)來確定是按民事程序還是行政程序解決糾紛。如果雙方糾紛的事項(xiàng)不涉及行政許可、行政監(jiān)督管理和行政處罰等具體行政行為的,則屬于平等主體之間的民事糾紛,協(xié)議約定的仲裁條款應(yīng)屬有效。雖然目前的有關(guān)法律法規(guī)也提到可以通過仲裁來解決PPP項(xiàng)目合同有關(guān)的糾紛,但尚不明確有關(guān)PPP項(xiàng)目合同的爭端具有可仲裁性的情形。法院也更傾向于應(yīng)用既定法律,如我國《行政訴訟法》《仲裁法》《民法典》和《民事訴訟法》等,作為審理PPP項(xiàng)目合同糾紛的基礎(chǔ)。這意味著,在司法實(shí)踐中,不同的法院根據(jù)其對法律文本的解釋,對同一類型的糾紛會(huì)作出不同的裁決。裁判的不一致性一定程度上會(huì)影響司法嚴(yán)肅性和公正性。

(二)商事仲裁的可仲裁范圍

商事仲裁的可仲裁范圍通常由國家或地區(qū)的仲裁法律和規(guī)定來確定。不同國家和地區(qū)的法律體系可能存在一些差異。在大陸法系中,如德國、瑞士民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定提及“國家經(jīng)濟(jì)利益”,即在涉及經(jīng)濟(jì)利益時(shí)可以進(jìn)行仲裁。法國認(rèn)為,涉及公共秩序的爭端原則上不能由仲裁法庭裁決[2]。《荷蘭民事訴訟法典》沒有對哪些爭議事項(xiàng)屬于“當(dāng)事人不能自由處分的法律后果”(16)《荷蘭民事訴訟法典》第1020條第3款:“當(dāng)事人不能自由處分的法律后果則不能適用仲裁協(xié)議?！弊龀鲆?guī)定,但在《知識產(chǎn)權(quán)法》《破產(chǎn)法》《公司法》《家庭法》等單行法中有所列舉[27]。該立法方式只是將可仲裁的例外情形列出,而未有具體的判定標(biāo)準(zhǔn)。在英美法系中,美國判例法中出現(xiàn)的“arbitrablity”一詞,指的是仲裁庭在爭議中關(guān)于仲裁協(xié)議的范圍和仲裁各方的合意的管轄權(quán),而不限于仲裁庭的客觀權(quán)限問題。20世紀(jì)70年代為一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn),反壟斷、證券法爭議的可仲裁性逐步被接受。美國聯(lián)邦最高法院將仲裁法院的管轄權(quán)擴(kuò)大到證券和反壟斷法領(lǐng)域,對仲裁的保守態(tài)度有所轉(zhuǎn)變。我國判斷可仲裁性的主要法律依據(jù)是《仲裁法》第2條與第3條(17)《中華人民共和國仲裁法》第2條:“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛,可以仲裁?！钡?條:“下列糾紛不能仲裁:(一)婚姻、收養(yǎng)、監(jiān)護(hù)、扶養(yǎng)、繼承糾紛;(二)依法應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)處理的行政爭議。”。第3條以否定式列舉,明確排除了人身關(guān)系的糾紛和行政糾紛。即使可仲裁性的標(biāo)準(zhǔn)和范圍各不相同,但根本問題在于,無論是德國、瑞士、中國的“經(jīng)濟(jì)利益說”,或是法國、美國的“公共秩序說”,都在衡量這一糾紛涉及公共利益與否以及程度如何,以至于使用仲裁程序不再適宜解決糾紛。這一觀點(diǎn)與1958年《紐約公約》第5條第2款的解釋一致。

在判斷爭議事項(xiàng)是否具有可仲裁性時(shí),應(yīng)考慮以下幾個(gè)因素:各方當(dāng)事人的平等性、爭議涉及事項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)以及各方當(dāng)事人的仲裁意愿。一方面,許多國家和地區(qū)采用了“當(dāng)事人意思自治標(biāo)準(zhǔn)”來規(guī)定可仲裁性,這一趨勢逐漸增多[28]。但值得注意的是,尊重當(dāng)事人的自主權(quán)的同時(shí),不能忽視其他各方的權(quán)益。另一方面,應(yīng)減弱對仲裁范圍的限制,特別是在考慮公共政策等因素時(shí),應(yīng)持謙抑的態(tài)度。只要爭議事項(xiàng)與本國沒有實(shí)際聯(lián)系,就不應(yīng)因與公共政策相抵觸而否定爭議的可仲裁性。這反映了可仲裁范圍逐步擴(kuò)大和立法者對通過仲裁解決爭議的開放態(tài)度。

(三)仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的制約因素

雖然國際商事仲裁的可仲裁性范圍不斷擴(kuò)張,但是至今未將仲裁納入PPP項(xiàng)目合同糾紛的法定解決方式,與仲裁本身性質(zhì)的特殊性有密切關(guān)系。PPP項(xiàng)目合同糾紛的仲裁解決面臨一些制約因素,這些因素可以影響仲裁的可行性和有效性。

從仲裁的保密性來看,與之相對抗的是PPP項(xiàng)目合同糾紛具有的公法因素。如果選擇仲裁作為解決方式,可能會(huì)涉及公共政策問題,這可能對公共利益產(chǎn)生負(fù)面影響,甚至無法阻止。由于商事仲裁通常具有保密性,社會(huì)成員無法及時(shí)了解涉及公共利益的信息,國家和相關(guān)機(jī)關(guān)難以進(jìn)行監(jiān)督,這可能會(huì)損害社會(huì)福祉。更進(jìn)一步,缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)范體系也嚴(yán)重阻礙了PPP項(xiàng)目合同爭端解決制度的建立。為了改變這種局面,需要考慮當(dāng)前國際和國內(nèi)環(huán)境的趨勢,考慮仲裁的優(yōu)勢以及長期發(fā)展的因素,最終應(yīng)將仲裁納入PPP項(xiàng)目合同糾紛解決體系中。這些變化可能有助于平衡仲裁的私人性和PPP項(xiàng)目合同糾紛涉及的公共因素之間的關(guān)系,以確保公共政策和社會(huì)利益得到適當(dāng)?shù)目紤]。法律和規(guī)定的更新以及透明度和監(jiān)督機(jī)制的改進(jìn),可以幫助確保仲裁不會(huì)對公共利益造成不可逆轉(zhuǎn)的損害。最終,仲裁可以繼續(xù)在解決PPP項(xiàng)目合同糾紛中發(fā)揮作用,同時(shí)滿足公共政策和公共利益的需求[29]。

就仲裁的意思自治而言,每個(gè)合同中都會(huì)明確規(guī)定,根據(jù)仲裁條款,當(dāng)事人承諾將他們之間產(chǎn)生的所有或任何糾紛的解決委托給一個(gè)仲裁庭,他們將在該仲裁庭上確定仲裁地點(diǎn),并選擇仲裁規(guī)則及其運(yùn)作規(guī)則。但是,如果條款中有缺失,或當(dāng)事一方拒絕,或當(dāng)事雙方就任命一名仲裁員存在分歧,則仲裁庭的組成可能陷入僵局,可能使地方法院重新參與訴訟。另外,PPP項(xiàng)目案件往往較為復(fù)雜,一般的商事仲裁員是否有能力處理糾紛,也是立法者和司法者所擔(dān)憂的。

就仲裁裁決的承認(rèn)與執(zhí)行而言,當(dāng)一國爭議事項(xiàng)還未確定具有可仲裁性之前,其結(jié)果的合法性難以保證,仲裁機(jī)構(gòu)面臨巨大的撤裁風(fēng)險(xiǎn)。因仲裁中當(dāng)事人有法律選擇權(quán),如果爭議事項(xiàng)涉及行政法的強(qiáng)制規(guī)定,則可能出現(xiàn)被濫用以規(guī)避有關(guān)法律的危險(xiǎn)[30],從而造成爭議處理結(jié)果難以預(yù)測[31]。故人民法院必須始終確保仲裁裁決符合民主法治,保障人民的權(quán)利,避免濫用仲裁裁決與現(xiàn)代國家管理觀念相沖突[32]。

總之,考慮到仲裁可能成為社會(huì)資本維護(hù)私人利益的工具,可能與PPP項(xiàng)目的初衷相違背,且增加了糾紛處理結(jié)果的不確定性,因此,仲裁方式解決PPP項(xiàng)目合同糾紛難以成為國家的首選。然而,這些內(nèi)在問題可以通過制定特殊的合理法律程序來解決。例如,法院在審查仲裁裁決時(shí),不僅應(yīng)審查裁決本身是否包含撤銷和拒絕執(zhí)行的理由,還應(yīng)審查裁決的適用是否違反了國家的公共政策或損害了經(jīng)濟(jì)共同體的集體利益。此外,各級法院的判決和各地方法院的裁決都表明,PPP項(xiàng)目合同糾紛的可仲裁性在實(shí)際操作中具有可行性。因此,在克服制度內(nèi)在弊端的同時(shí),仲裁仍然可以是一種有效的PPP項(xiàng)目合同糾紛解決方式。

三、PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁性的可行性分析

采用仲裁來解決PPP項(xiàng)目合同糾紛,可從可仲裁性的標(biāo)準(zhǔn)、仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的優(yōu)勢兩方面予以考量。

(一)PPP項(xiàng)目合同糾紛符合可仲裁性的標(biāo)準(zhǔn)

1.PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的混合性

PPP項(xiàng)目合同的類型對于糾紛的可仲裁性產(chǎn)生決定性影響,同時(shí),在具體案例中應(yīng)根據(jù)合同的本質(zhì)認(rèn)定來判定可仲裁性的標(biāo)準(zhǔn)。如前所述,PPP項(xiàng)目合同通常具有混合性質(zhì),既包括民事性質(zhì),又包括行政性質(zhì),故該類合同糾紛存在通過仲裁解決的可能性。

PPP項(xiàng)目合同性質(zhì)的混合性使得糾紛的性質(zhì)變得更加復(fù)雜,需要根據(jù)具體情況來分析。在決定是否適合通過仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛時(shí),合同的性質(zhì)對于仲裁條款的有效性具有重要影響,決定了糾紛是否屬于仲裁的管轄范圍。即使合同中約定了仲裁條款,也并不意味著該糾紛可適用仲裁程序,仍應(yīng)判別該合同的性質(zhì)、糾紛是否基于雙方平等的關(guān)系等要件,從而最終確定仲裁條款是否有效。在判斷糾紛是否屬于平等的商事主體之間的糾紛,以及是否符合可仲裁性的判定標(biāo)準(zhǔn),需要分析糾紛的性質(zhì),包括是否涉及合同解釋、履行、違約、權(quán)益轉(zhuǎn)讓等典型的民事糾紛。同樣,若PPP項(xiàng)目合同定性為行政合同,并不能當(dāng)然認(rèn)定為涉及到整個(gè)PPP項(xiàng)目合同糾紛都只能采用行政訴訟的方式,這意味著根據(jù)糾紛的性質(zhì)將其分為不同部分,對于其中的民事權(quán)利義務(wù)糾紛仍可適用民事訴訟程序或者仲裁,那么對于該部分的仲裁條款也應(yīng)是有效的,不應(yīng)以合同性質(zhì)決定所有合同相關(guān)糾紛的解決程序。

2.PPP項(xiàng)目合同糾紛的當(dāng)事人具有平等性

PPP項(xiàng)目合同糾紛雙方主體是平等的。PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上是政府方與社會(huì)資本方協(xié)商一致而進(jìn)行的商事活動(dòng)[33]6,故雖然該類合同一方為政府,另一方為社會(huì)資本,但是在締約過程中政府是以平等身份參與其中。PPP項(xiàng)目合同的特點(diǎn)在于政府與社會(huì)資本方作為平等的合同當(dāng)事人共同參與合同的談判和簽署。盡管政府在合同中可能具有一定的監(jiān)管和行政職能,但在民事合同方面,政府與社會(huì)資本方是平等的合同當(dāng)事人,享有相等的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如果雙方處于平等地位,與一般民商事糾紛相同,PPP項(xiàng)目合同中雙方是對等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,要求應(yīng)堅(jiān)持尊重雙方合意的原則,故并適用民事糾紛解決機(jī)制。此種情形下,糾紛解決方式則可以選擇仲裁,不應(yīng)僅因一方具有行政實(shí)體的身份,機(jī)械地否認(rèn)當(dāng)事各方之間平等的法律關(guān)系。應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事各方所處的法律關(guān)系,確定糾紛當(dāng)中具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,對其中不涉及行政權(quán)力的糾紛可通過調(diào)解、仲裁或民事訴訟予以權(quán)利救濟(jì)。

3.PPP項(xiàng)目合同糾紛的內(nèi)容具有財(cái)產(chǎn)性

PPP項(xiàng)目合同涉及重大經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,因此其糾紛通常具有明顯的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。首先,PPP項(xiàng)目合同通常涉及大量資本投入和商業(yè)交易,其中包括投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的經(jīng)濟(jì)利益。因此,合同糾紛的內(nèi)容通常涉及財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,如支付、利潤分配、違約賠償?shù)冉?jīng)濟(jì)方面的問題。其次,PPP項(xiàng)目合同明確規(guī)定了各方的權(quán)利和義務(wù),包括資本提供、服務(wù)交付、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面。當(dāng)這些權(quán)利和義務(wù)未得到履行或有爭議時(shí),將涉及到財(cái)產(chǎn)性權(quán)益的保護(hù)。再次,合同糾紛可能導(dǎo)致各方遭受經(jīng)濟(jì)損失,這些損失可能源于合同的違約、不當(dāng)行為或爭議的解釋。因此,糾紛的解決通常需要考慮損失的補(bǔ)償或爭議各方的經(jīng)濟(jì)利益。最后,PPP項(xiàng)目的商業(yè)目的是實(shí)現(xiàn)雙方的經(jīng)濟(jì)利益和共同目標(biāo)。合同糾紛的解決與維護(hù)商業(yè)經(jīng)濟(jì)秩序和保護(hù)各方的財(cái)產(chǎn)權(quán)益密切相關(guān)。

仲裁作為一種司法上的糾紛解決方式,起源于商人們?yōu)榻鉀Q國際商事交易中的糾紛,其內(nèi)核是維護(hù)私人財(cái)產(chǎn)利益。PPP項(xiàng)目合同雖然建立在政府為民生得到更好發(fā)展的基礎(chǔ)之上,但具體到某一合同糾紛,政府方因沒有全面履行合同義務(wù),需要承擔(dān)違約責(zé)任,此時(shí)行政性便弱化了。此時(shí)社會(huì)資本并不是在對抗政府方,而是在保護(hù)合同約定的可獲取的利益。此外,PPP項(xiàng)目合同糾紛的爭議權(quán)益具有自由處分性。PPP項(xiàng)目合同的本質(zhì)仍然是政府和社會(huì)資本雙方協(xié)商一致達(dá)成的合意,雙方對于不涉及公共利益內(nèi)容的權(quán)利義務(wù)條款具有自由協(xié)商和處分權(quán)利。因此當(dāng)雙方就符合仲裁法規(guī)定的合同或財(cái)產(chǎn)性糾紛問題約定仲裁時(shí),無論是法院還是仲裁機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可和尊重[33]13。

綜上,厘清PPP項(xiàng)目合同糾紛的性質(zhì),即使屬于行政合同的PPP項(xiàng)目合同也存在不同類型的糾紛事項(xiàng),對于其中民商事糾紛不應(yīng)一概適用行政訴訟方式。當(dāng)前大多數(shù)PPP項(xiàng)目合同既不是純粹的行政合同,也不是純粹的民事合同,故明確其中可仲裁的范圍,才能促使PPP項(xiàng)目合同糾紛真正能通過仲裁方式進(jìn)行解決[34]1。

(二)仲裁解決PPP項(xiàng)目合同糾紛的優(yōu)勢

1.仲裁利于糾紛解決的公平性

行政訴訟的解決方法符合我國現(xiàn)行的行政規(guī)定,但對于社會(huì)資本方商業(yè)利益的保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會(huì)資本方會(huì)擔(dān)心地方當(dāng)局干預(yù)法院的裁判,導(dǎo)致行政訴訟勝訴率過低。雖然我國法院可以審理行政協(xié)議的相關(guān)案件,但其僅能將其當(dāng)作政府的具體行政行為,審查其合法性。對于合同的履行情況及政府方提起反訴等問題如何處理仍然存在一些問題,是現(xiàn)行行政法無法解決的[35]。另外,從行政優(yōu)益權(quán)的角度看,行政機(jī)關(guān)可以單方表達(dá)自己的意見,從而行使權(quán)利。如果將PPP項(xiàng)目合同糾紛劃入行政訴訟的受案范圍,法院僅會(huì)對行政機(jī)關(guān)行使該權(quán)利是否符合法定程序或者維護(hù)公共利益進(jìn)行審理,對于違約責(zé)任的承擔(dān)則無法裁判。社會(huì)資本方的利益很難得到充分和有效的救濟(jì),投資者們與政府合作的熱情被打擊,PPP項(xiàng)目難以長期有效地開展。

政府方與社會(huì)資本方可能來自不同國家,對彼此的法律制度以及法院訴訟程序都不熟悉。以民事訴訟解決PPP項(xiàng)目合同糾紛雖然有利于保護(hù)社會(huì)資本方的利益,但通過民事訴訟來審查行政行為的合法性很難實(shí)現(xiàn)。相對而言,仲裁能夠以一種更專業(yè)、更有效和更公正的方式解決爭端,可使合同雙方當(dāng)事人免受國家法律的過度影響,當(dāng)然可以作為PPP項(xiàng)目合同糾紛解決的重要路徑[36]。同時(shí)還能兼顧PPP項(xiàng)目的全面性、復(fù)雜性和社會(huì)敏感性[19]。

2.順應(yīng)國際商事仲裁的發(fā)展趨勢

如上所述,PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)雖存在爭議,但是其糾紛解決方式已向多元化發(fā)展,實(shí)踐基礎(chǔ)已建立起來。從國內(nèi)的司法實(shí)踐來看,我國法院在相關(guān)案件中,并未排除以仲裁方式解決糾紛的路徑,PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性應(yīng)是未來的趨勢。

目前,PPP模式應(yīng)用于“一帶一路”的很多發(fā)展項(xiàng)目,從海外投資者的利益角度來看,國際商事仲裁的商業(yè)性符合該種合同糾紛解決的需要。首先,國際商事仲裁受地域、行政因素的影響較小[33]23。國際仲裁作為解決外國投資沖突的機(jī)制,可以避免偏袒任何一方,幫助削弱沖突中的政治和行政因素。其次,國際商事仲裁的目的是解決雙方當(dāng)事人糾紛,存在一定的妥協(xié)性和自由度,如可在仲裁程序中自主選擇糾紛解決的程序性規(guī)則。最后,國際商事仲裁也更符合商貿(mào)往來的目的——節(jié)約成本,提高效率。政府和社會(huì)資本合作也是一種市場行為,雖然具有強(qiáng)烈的公共屬性,但其市場屬性也不可忽視[37]。仲裁具有效率高、保密性及專業(yè)性強(qiáng)等優(yōu)勢,符合市場要求,有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)利益。

在我國,雖然PPP項(xiàng)目合同糾紛的可仲裁性沒有得到確定的法律地位,但是國務(wù)院法制辦會(huì)同國家發(fā)展改革委、財(cái)政部出臺(tái)的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,根據(jù)爭議事項(xiàng)的不同性質(zhì)規(guī)定采用不同的程序來處理PPP項(xiàng)目合同糾紛?？芍?《條例》雖然沒有明確規(guī)定PPP項(xiàng)目協(xié)議的性質(zhì),但對糾紛處理程序,認(rèn)為因行政監(jiān)督管理作出的具體行政行為應(yīng)按行政程序處理,其余事項(xiàng)應(yīng)以民事程序,包括民事訴訟和仲裁程序進(jìn)行處理。另外,在許多發(fā)達(dá)的國家和地區(qū),在尊重當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法律和規(guī)則的前提下,仲裁被廣泛用于解決PPP項(xiàng)目的合同糾紛。例如英國的《公共設(shè)施合同法》和《公共合同法》、我國臺(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》和《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法施行細(xì)則》、我國香港地區(qū)的《PPP操作指引》[34]3。隨著中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)創(chuàng)建獨(dú)立的“政府與社會(huì)資本合作爭議仲裁中心”,我國在實(shí)踐中逐步認(rèn)可PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性。

四、結(jié) 語

PPP項(xiàng)目合同既包括行政合同的特性,即政府參與和行政強(qiáng)制性,也包括民事合同意義上的平等與自治。這一合同性質(zhì)肯定了PPP項(xiàng)目合同糾紛的具有可仲裁性的可能性。應(yīng)形成兩分法的思維方式,明確商事可仲裁性的概念,結(jié)合我國國情和域外經(jīng)驗(yàn),說明PPP項(xiàng)目合同糾紛可仲裁的可行性,符合可仲裁性的平等主體標(biāo)準(zhǔn)和涉財(cái)產(chǎn)性標(biāo)準(zhǔn)。承認(rèn)PPP項(xiàng)目合同糾紛具有可仲裁性,有利于保護(hù)企業(yè)免受政府方對PPP項(xiàng)目合同的隨意曲解造成的利益損失,也是對PPP項(xiàng)目合同糾紛解決體系的有益補(bǔ)充。