陳 鵬

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002）

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的重要抓手。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)先后開展了三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，分別是2013 年、2018 年和2023 年。2013 年的機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，進(jìn)一步完善大部制機(jī)構(gòu)改革。2018 年3 月啟動(dòng)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。2023 年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以全面加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)做好科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整工作，以適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。黨的十八大以來(lái)進(jìn)行的三次機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革在新時(shí)代的繼續(xù)和深化。黨的十八大以來(lái)的三次機(jī)構(gòu)改革與改革開放以來(lái)至黨的十八大之前的六次機(jī)構(gòu)改革既有著密切的關(guān)聯(lián)，也有著明顯的區(qū)別。一方面，黨的十八大以來(lái)的三次機(jī)構(gòu)改革是在鞏固既往機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，對(duì)職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置格局所做的進(jìn)一步優(yōu)化。另一方面，這三次機(jī)構(gòu)改革在改革模式和改革邏輯上與改革開放以來(lái)開展的前六次機(jī)構(gòu)改革有著較大的區(qū)別。在對(duì)比改革開放以來(lái)至黨的十八大之前的機(jī)構(gòu)改革歷程，并對(duì)其改革成效和改革不足進(jìn)行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，對(duì)黨的十八大以來(lái)的三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯和經(jīng)驗(yàn)啟示進(jìn)行總結(jié)，有助于更加全面科學(xué)的認(rèn)識(shí)改革開放以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的歷史，也有助于更好地推進(jìn)新時(shí)代我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主要?dú)v程

（一）2013 年機(jī)構(gòu)改革：推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府

2013 年3 月，黨的十八大以后第一次機(jī)構(gòu)改革拉開序幕。2013 年機(jī)構(gòu)改革的核心任務(wù)是在鞏固和完善2008 年大部制機(jī)構(gòu)改革成果的基礎(chǔ)上，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為價(jià)值指引，繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與市場(chǎng)關(guān)系。這次政府機(jī)構(gòu)改革在歷次政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，繼續(xù)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，著力解決部分政府機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置、一些政府部門職責(zé)存在交叉、行政審批事項(xiàng)設(shè)置過多、行政運(yùn)行流程繁雜等制約行政管理體制高效運(yùn)行難題。改革之后，國(guó)務(wù)院組成部門數(shù)量減少到20 個(gè)，鐵道部被撤銷，新組建了國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家新聞出版廣電總局等部門。經(jīng)過這次機(jī)構(gòu)改革，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系進(jìn)一步理順，管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的步伐進(jìn)一步加快，為全面深化改革工作的順利推進(jìn)提供了堅(jiān)實(shí)的機(jī)構(gòu)保障。在本次改革中，黨的機(jī)構(gòu)改革主要體現(xiàn)在組建以中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組為代表的黨中央對(duì)各類工作的領(lǐng)導(dǎo)。中央各類工作領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其首要職能是決策，負(fù)責(zé)對(duì)某一領(lǐng)域的工作進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（二）2018 年機(jī)構(gòu)改革：加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革

2018 年3 月啟動(dòng)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代、黨和國(guó)家面對(duì)新的形勢(shì)和新的任務(wù)的背景下展開的，以完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為出發(fā)點(diǎn)，黨政機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)。與2013 年機(jī)構(gòu)改革的側(cè)重點(diǎn)是在處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革不同，2018 年的機(jī)構(gòu)改革是黨的機(jī)構(gòu)改革和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革同步實(shí)施，如何將黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置中得到更加全面而充分地彰顯，是這次機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)任務(wù)。

首先，在黨的機(jī)構(gòu)改革方面，一是組建了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，同中央紀(jì)委合署辦公。二是新組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、中央審計(jì)委員會(huì)、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組三個(gè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。三是將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等四個(gè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改為委員會(huì)。四是國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，由中組部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作。五是由中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署（國(guó)家版權(quán)局）、國(guó)家電影局牌子。六是由中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教、僑務(wù)工作，并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)。

其次，在政府機(jī)構(gòu)改革方面，新組建自然資源部等部門。本輪政府機(jī)構(gòu)改革完成后，國(guó)務(wù)院共設(shè)置26 個(gè)組成部門（國(guó)務(wù)院辦公廳除外），部級(jí)機(jī)構(gòu)較之前減少了15 個(gè)，中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置更為精簡(jiǎn)。與此同時(shí)，通過優(yōu)化既有的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，國(guó)務(wù)院的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能得到顯著加強(qiáng)，進(jìn)而為政府治理效能的提升奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

此外，全國(guó)人大機(jī)構(gòu)、全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法體制和跨軍地改革也同步推進(jìn)。相較于改革開放以來(lái)的歷次機(jī)構(gòu)改革而言，2018 年的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關(guān)系之復(fù)雜，都是少有的，是一場(chǎng)系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。

（三）2023 年機(jī)構(gòu)改革：深化黨中央機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

2023 年3 月，進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)的第三次機(jī)構(gòu)改革正式啟動(dòng)。這次機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系，是對(duì)2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深化。這次機(jī)構(gòu)改革以強(qiáng)化黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，重點(diǎn)是做好科學(xué)技術(shù)、金融監(jiān)管、數(shù)據(jù)管理等重點(diǎn)領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)職責(zé)優(yōu)化和調(diào)整，以適應(yīng)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的需要。

在黨的中央機(jī)構(gòu)改革方面，一是組建了作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央金融委員會(huì)，加強(qiáng)黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是組建了中央金融工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)黨的工作。三是組建了作為中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中央科技委員會(huì)，加強(qiáng)黨中央對(duì)科技工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。四是組建了作為黨中央職能部門的中央社會(huì)工作部。五是組建了作為黨中央辦事機(jī)構(gòu)的中央港澳工作辦公室，對(duì)外加掛國(guó)務(wù)院港澳事務(wù)辦公室牌子。在全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革方面，為了更好地做好全國(guó)人大代表的名額分配、代表資格審查和代表的聯(lián)絡(luò)服務(wù)工作，新組建了全國(guó)人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)。在全國(guó)政協(xié)機(jī)構(gòu)改革方面，對(duì)既有的界別設(shè)置結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化，增設(shè)了環(huán)境資源界這一新的政協(xié)界別。在政府機(jī)構(gòu)改革方面，一是重新組建了科學(xué)技術(shù)部。二是以中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)為基礎(chǔ)，組建了國(guó)家金融監(jiān)督管理局，對(duì)既有的地方金融監(jiān)管體制進(jìn)行了較大幅度的調(diào)整。三是將原本屬于國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位的中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。四是統(tǒng)籌推進(jìn)中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)改革，大區(qū)分行、省會(huì)城市中心支行以及縣（市）支行和分行營(yíng)業(yè)管理部、總行直屬營(yíng)業(yè)管理部等被撤銷，設(shè)立31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）分行和5 個(gè)計(jì)劃單列市分行。五是為適應(yīng)數(shù)字時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理的需要，組建了歸國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)管理的國(guó)家數(shù)據(jù)局，以此來(lái)更為有力地破除府際和部際之間的數(shù)據(jù)壁壘，更好地提升府際和部際以及政社和政企之間的數(shù)據(jù)開放與共享水平。六是將國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局和國(guó)家信訪局由部委管理的國(guó)家局升格為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)。此外，本次機(jī)構(gòu)改革還統(tǒng)一按照5% 的比例精簡(jiǎn)中央層級(jí)的人員編制。

2013 年機(jī)構(gòu)改革的范圍僅限于行政機(jī)構(gòu)。2018年機(jī)構(gòu)改革雖然以黨的機(jī)構(gòu)改革和國(guó)家機(jī)構(gòu)的改革統(tǒng)籌推進(jìn)為主要特征，但行政機(jī)構(gòu)仍然是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。與2013 年和2018 年機(jī)構(gòu)改革不同，2023年機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)主要集中于黨的中央機(jī)構(gòu)，新組建了2 個(gè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，1 個(gè)中央職能部門、1個(gè)中央辦事機(jī)構(gòu)和1 個(gè)中央派出機(jī)關(guān)。

二、新時(shí)代黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革取得主要成效

經(jīng)過黨的十八大以來(lái)的三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，我國(guó)政府職能的配置更加優(yōu)化，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置更加科學(xué)，黨的領(lǐng)導(dǎo)體制以及國(guó)家行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制更加完善，運(yùn)行管理效能也隨之得到有效提升。

（一）職能配置更加優(yōu)化

政府職能是政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所要承擔(dān)的職責(zé)和所應(yīng)發(fā)揮的功能。經(jīng)過黨的十八大以來(lái)的持續(xù)探索和不斷調(diào)整，我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著的成效，政府職能定位更加科學(xué)，政府的職能重心主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)五個(gè)方面。

（二) 機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)

黨的十八大以來(lái)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，在2008年國(guó)務(wù)院大部制改革的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置。以2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革為例，為了改變市場(chǎng)監(jiān)管過程存在的多頭監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管等制約監(jiān)管效能提升的難題，將原國(guó)家工商總局、國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局和國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局合并為國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局。為了化解國(guó)家應(yīng)急管理方面存在的管理部門過多以及綜合監(jiān)管與專業(yè)監(jiān)管部門之間存在的協(xié)調(diào)難題，國(guó)家對(duì)民政部、公安部等10 多個(gè)部門所承擔(dān)的應(yīng)急管理職責(zé)進(jìn)行了整合，在國(guó)家安監(jiān)總局的基礎(chǔ)上組建了應(yīng)急管理部。同時(shí)，黨中央相關(guān)職能部門統(tǒng)一管理公務(wù)員、新聞出版、電影、宗教和僑務(wù)工作，對(duì)外加掛國(guó)家公務(wù)員局、國(guó)家新聞出版署、國(guó)家電影局等牌子，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)。

（三）體制機(jī)制更加完善

在科層制行政管理體制之下，橫向職能部門之間的協(xié)調(diào)難題一直存在，如何化解部門間的協(xié)調(diào)難題成為政府機(jī)構(gòu)改革的一大難題。黨的十八大以后，為了有效化解部門間的協(xié)調(diào)難題、提升行政管理體制和機(jī)制的運(yùn)行效能，黨中央先后成立了一定數(shù)量的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這些名為中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其成員來(lái)自于政府相關(guān)職能部門，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門共同推進(jìn)某一方面的工作，進(jìn)而為行政體制機(jī)制的有序運(yùn)行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，為了確保黨對(duì)重大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨中央設(shè)立了一定數(shù)量的中央工作委員會(huì)。

（四）運(yùn)行管理更加有效

經(jīng)過黨的十八大以來(lái)三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的問題得到了有效的化解，機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，體制機(jī)制不斷完善，政府治理資源的配置格局持續(xù)優(yōu)化，許多部門間的政策壁壘和體制機(jī)制障礙被破除，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效能得到了顯著的提升。

三、新時(shí)代三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)的基本邏輯

（一）以加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)

中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置是政治上層建筑的重要組成部分，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該遵循的首要原則。“只有加強(qiáng)黨在機(jī)構(gòu)改革各領(lǐng)域各層面的全面領(lǐng)導(dǎo)，才能明確黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的根本方向，確保黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革取得成功。”[2]加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是黨的十八大以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的基本邏輯之一。一是通過設(shè)立中央全面深化改革委員會(huì)等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組在組織性質(zhì)上屬于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是黨中央為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)某一方面的工作而成立的臨時(shí)性組織，不是嚴(yán)格意義上的實(shí)體機(jī)構(gòu)。而委員會(huì)則是黨中央為了更好地統(tǒng)籌推進(jìn)某一方面的工作而成立的專門組織。二是做好人大、政協(xié)等國(guó)家機(jī)構(gòu)黨的組織建設(shè)工作，強(qiáng)化黨的組織在同級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。三是充分發(fā)揮黨的組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線等職能部門的作用，由中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版和電影工作，中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教和僑務(wù)事務(wù)。四是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。例如，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公。

（二）以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向

“機(jī)構(gòu)改革是優(yōu)化國(guó)家治理體系和治理效能的重要路徑?！盵3]黨的十八大以來(lái)， 作為全面深化改革這一系統(tǒng)性工程重要組成部分的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，以推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向。以應(yīng)急管理體制改革為例，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如何統(tǒng)籌好發(fā)展和安全之間的關(guān)系，有效防范和成功化解各種不確定的治理風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)處置各類自然災(zāi)害和突發(fā)事件，切實(shí)履行好保護(hù)廣大人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要職責(zé)，推動(dòng)國(guó)家應(yīng)急治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要課題。承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)的部門眾多，各部門之間的職責(zé)邊界不清晰，各部門各自為政，綜合監(jiān)管和專業(yè)監(jiān)管之間協(xié)調(diào)難度大、協(xié)調(diào)時(shí)間成本高，這些問題都阻礙了現(xiàn)代應(yīng)急治理體系的建設(shè)和應(yīng)急治理能力的提升。習(xí)近平總書記指出：“奮力推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化是保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不懈奮斗的重要支撐?！贬槍?duì)我國(guó)應(yīng)急治理體系存在的條塊分割和部門各自為政等問題，2018 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)家以國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為基礎(chǔ)，整合了國(guó)務(wù)院辦公廳、公安部、民政部、國(guó)土資源部等多個(gè)部門在應(yīng)急管理方面的職責(zé)，組建了應(yīng)急管理部。一個(gè)現(xiàn)代化的應(yīng)急治理體系漸趨成熟和完善，為應(yīng)急治理能力的有效提升提供了有力的組織保障。

（三）以優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置為改革主線

黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是黨治國(guó)理政的重要保障。黨的十八大以來(lái)的三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的背景下開展的。新時(shí)代，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局是黨和國(guó)家各項(xiàng)工作應(yīng)遵循的根本指針，而這也對(duì)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了新的更高的要求。回顧2013 年、2018 年和2023 年三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革可以發(fā)現(xiàn)，貫穿這三次改革全過程的主線都是如何優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置。經(jīng)過三次改革，政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能、公共服務(wù)職能和社會(huì)管理職能漸趨優(yōu)化，市場(chǎng)監(jiān)管中的多頭監(jiān)管、公共服務(wù)不均等和部分社會(huì)管理職能弱化的問題得到了有效的化解。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，這三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置，通過合并設(shè)置和合署辦公等方式，減少了機(jī)構(gòu)數(shù)量，優(yōu)化了機(jī)構(gòu)設(shè)置格局。通過進(jìn)一步深化大部制改革，國(guó)家應(yīng)急管理、市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管等領(lǐng)域的職責(zé)劃分不清、各自為政等問題從根本上得到扭轉(zhuǎn)，有助于節(jié)約國(guó)家治理資源，提升國(guó)家治理能力[4]。

（四）以完善體制機(jī)制和運(yùn)行管理高效為目標(biāo)

改革開放至今，我國(guó)共經(jīng)歷9 次機(jī)構(gòu)改革。經(jīng)過前6 次機(jī)構(gòu)改革，與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府管理相適應(yīng)的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制基本建立，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展提供了有力的保障。但是，既有行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制中依然不同程度地存在條塊分割、部門保護(hù)、職能交叉重疊、職責(zé)劃分不清等問題，“國(guó)家治理體系中的分段式治理、分塊式治理、分域式治理和分片式治理現(xiàn)象不同程度的存在”[5]，制約行政機(jī)關(guān)運(yùn)行效能提升的諸多難題有待破題?！包h的十八大以來(lái)，機(jī)構(gòu)改革被放在國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的總體戰(zhàn)略中謀劃推進(jìn)?！盵2]黨的十八大之后開啟的三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，注重科學(xué)界定和明確政府的職能定位，明晰不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)的工作重心，精簡(jiǎn)合并一些不必要設(shè)置或可以合并設(shè)置的機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了政府治理流程不斷優(yōu)化，精簡(jiǎn)了大量行政審批項(xiàng)目，簡(jiǎn)化了行政審批流程，行政審批時(shí)限大大縮短，許多妨礙政府機(jī)關(guān)高效運(yùn)行的體制弊端和機(jī)制障礙被破除，國(guó)家治理效能得到了顯著的提升。

四、新時(shí)代三次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

黨的十八大以來(lái)進(jìn)行的三次機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來(lái)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革在新時(shí)代的繼續(xù)和深化。目前，“機(jī)構(gòu)改革已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑”[6]?；仡欬h的十八大以來(lái)的三次機(jī)構(gòu)改革歷程可以清晰地發(fā)現(xiàn)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革需要統(tǒng)籌推進(jìn)，要堅(jiān)持和完善黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向，要突出重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域以提升機(jī)構(gòu)改革的針對(duì)性。

（一）強(qiáng)化黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)改革持續(xù)深化的根本保證

“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，所以必須加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[1]。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨所擁有的自上而下的政治勢(shì)能可以有效推動(dòng)資源的集中和政策的有效執(zhí)行[7]。機(jī)構(gòu)改革是完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力的主要抓手之一。機(jī)構(gòu)改革因其涉及到的部門和人員較多，部門利益、個(gè)人利益和部門保護(hù)主義會(huì)阻礙改革的進(jìn)程和改革成效的發(fā)揮?！皥?jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容和取得成功的關(guān)鍵”[8]。黨的十八大以來(lái)的三次機(jī)構(gòu)改革涉及到的部門之多、改革的力度之大，相較于改革開放以來(lái)的前六次機(jī)構(gòu)改革而言是空前的，堅(jiān)持和完善黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是這三次機(jī)構(gòu)改革得以順利推進(jìn)、改革任務(wù)如期完成和改革成效不斷彰顯的重要保障。

（二）黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的統(tǒng)籌推進(jìn)是機(jī)構(gòu)改革成功的重要保障

“機(jī)構(gòu)改革作為一種合作的集體行動(dòng)，必須正視機(jī)構(gòu)改革問題的整體性、聯(lián)動(dòng)性和系統(tǒng)性，并致力于總體治理、統(tǒng)籌治理、協(xié)同治理和系統(tǒng)治理?！盵9]中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中華民族和中國(guó)人民的先鋒隊(duì)，人民的意志通過黨的意志來(lái)集中體現(xiàn)，黨的意志和人民的意志是高度統(tǒng)一的。人民意志的實(shí)現(xiàn)，不僅需要依靠黨的機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)，也需要國(guó)家機(jī)構(gòu)把黨的意志和人民的意志貫徹落實(shí)好。“在國(guó)家治理制度建設(shè)進(jìn)程中，以法治建設(shè)統(tǒng)籌政治功能與行政功能，深度融合政治與行政體制機(jī)制，是當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑。”[10]因此，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，機(jī)構(gòu)改革不僅要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要、及時(shí)回應(yīng)人民群眾的真實(shí)關(guān)切和合理訴求、主動(dòng)變革政府機(jī)構(gòu)設(shè)置格局，而且也要推動(dòng)黨的機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革同步推進(jìn)。黨的十八大以來(lái)的三次機(jī)構(gòu)改革，改變了以往機(jī)構(gòu)改革主要側(cè)重于改革政府機(jī)構(gòu)、黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)不完全同步的做法，采取黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)籌推進(jìn)的改革模式。以2018 年機(jī)構(gòu)改革為例，這次改革除了繼續(xù)推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革外，黨的機(jī)構(gòu)、全國(guó)人大機(jī)構(gòu)等也同步開展了改革，新成立了中央全面深化改革委員會(huì)等決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，新組建了作為全國(guó)人大專門委員會(huì)的社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，原全國(guó)人大的內(nèi)務(wù)司法和法律兩個(gè)專門委員會(huì)分別更名為監(jiān)察和司法委員會(huì)、憲法和法律委員會(huì)。

（三）堅(jiān)持以人民為中心、滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往是設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)改革方案的價(jià)值遵循

機(jī)構(gòu)改革是價(jià)值引領(lǐng)和組織變革有機(jī)統(tǒng)一的過程。在正確的價(jià)值取向引領(lǐng)之下，依據(jù)科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行管理流程來(lái)優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，是機(jī)構(gòu)改革的應(yīng)然圖景。黨的十八大以來(lái)的機(jī)構(gòu)改革之所以能夠有序高效地推進(jìn)，與改革始終堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值導(dǎo)向有著密切的關(guān)聯(lián)，機(jī)構(gòu)改革的舉措回應(yīng)了人民群眾的真實(shí)關(guān)切和合理訴求，自然就會(huì)得到廣大人民群眾的擁護(hù)，改革遇到的阻力和難題也會(huì)隨之逐步消解。為了更好地滿足人民群眾對(duì)于身體健康的需求，2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)將原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)改名為國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，而這也標(biāo)志著國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生工作的重點(diǎn)從以疾病治療為中心向疾病治療與健康保障并重轉(zhuǎn)變。為了做好人民群眾的醫(yī)療保障工作，不斷提高醫(yī)療保障水平，確保醫(yī)保資金合理使用、安全可控，2018 年政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)，國(guó)家單獨(dú)組建了國(guó)家醫(yī)療保障局，專門負(fù)責(zé)醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等醫(yī)療保障工作，將人力資源和社會(huì)保障部門承擔(dān)的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)職責(zé)，國(guó)家衛(wèi)生部門承擔(dān)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療職責(zé)，國(guó)家發(fā)展和改革委承擔(dān)的藥品和醫(yī)療服務(wù)價(jià)格管理職責(zé)以及民政部門承擔(dān)的醫(yī)療救助職責(zé)進(jìn)行了整合。而且，對(duì)于人民群眾關(guān)心的、社會(huì)影響面大的退役軍人安置問題，國(guó)家組建了退役軍人事務(wù)部；對(duì)于人民群眾關(guān)心的存款安全等金融行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范化解問題，國(guó)家組建了金融監(jiān)管總局。

（四）做好重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)的機(jī)構(gòu)改革是提升改革針對(duì)性的內(nèi)在要求

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)，人民生活水平顯著改善，人民群眾對(duì)于金融監(jiān)管水平和社會(huì)治理能力的要求也隨之不斷提升。優(yōu)化職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置是黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的主線，而堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域存在的難題制定有針對(duì)性的機(jī)構(gòu)改革舉措，是提升機(jī)構(gòu)改革針對(duì)性和有效性的內(nèi)在要求和重要保障。在2023 年的機(jī)構(gòu)改革中，金融監(jiān)管領(lǐng)域和社會(huì)治理領(lǐng)域是改革的重點(diǎn)。金融領(lǐng)域系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解、市場(chǎng)監(jiān)管方面加快全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序等是當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期黨和國(guó)家工作的重要任務(wù)，也是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。深入金融監(jiān)管體制改革，建立統(tǒng)一高效的金融監(jiān)管體制，是建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系、加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的內(nèi)在要求。改革開放以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管體制改革一直處于持續(xù)推進(jìn)的過程中，分業(yè)監(jiān)管模式雖然專業(yè)化優(yōu)勢(shì)較為突出, 便于分散風(fēng)險(xiǎn)，但這一點(diǎn)也導(dǎo)致了金融監(jiān)管協(xié)調(diào)中許多深層次問題難以得到及時(shí)有效的化解，不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。2023 年黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)任務(wù)之一便是深化金融監(jiān)管體制改革，強(qiáng)化黨中央對(duì)金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，為了解決社會(huì)工作職責(zé)分散在不同部門、社會(huì)治理協(xié)調(diào)成本較高等難題，2023 年機(jī)構(gòu)改革時(shí)黨中央專門成立了社會(huì)工作部。作為黨中央的職能部門，社會(huì)工作部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家信訪局。社會(huì)工作部的成立，強(qiáng)化了黨對(duì)社會(huì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，化解了社會(huì)工作領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的多頭管理、分散管理等制約社會(huì)治理效能提升的難題，為社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。