李智 劉惠珍 葉曉丹

摘? 要：近年來我國老齡群體數(shù)量不斷增大，人口老齡化呈現(xiàn)出新特點、新形勢，當前養(yǎng)老服務、新型養(yǎng)老模式發(fā)展正面臨著諸多風險與挑戰(zhàn)。養(yǎng)老工作關乎國計民生，老年人權益保障是人權事業(yè)的重要內容，將涉及老齡工作的各項事務納入法治化軌道是全面依法治國、建設法治國家的應有之義。福建省積極響應十九屆五中全會關于“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，努力貫徹落實關于養(yǎng)老服務的新要求，持續(xù)推進《福建省養(yǎng)老服務條例》立法工作。

關鍵詞：養(yǎng)老服務法治建設；新型養(yǎng)老模式；老年人權益保障；《福建省養(yǎng)老服務條例》

中圖分類號： D922.7 文獻標識碼：? A 文章編號：1674-8557（2023）01-0001-04

2022年8月18日，由福建省文化經(jīng)濟交流中心、福建省涉臺法律研究中心、福州大學法學院、廈門大學法學院、福建省法學會、福建省律師協(xié)會、福建江夏學院法學院、福建社會科學院習近平法治思想研究所、福建師范大學法學院、中國文化大學法學院、臺灣華岡法學基金會、香港律師會、澳門經(jīng)濟法律學會等19家單位聯(lián)合主辦的，福州大學法學院具體承辦的2022年海峽法學論壇在福州市圓滿落幕。兩岸四地的法學專家、學者匯聚一堂，本次論壇以“養(yǎng)老服務法治保障”為主題，與會人員圍繞新時代養(yǎng)老立法、養(yǎng)老新模式、養(yǎng)老權益法律保障、《養(yǎng)老服務條例（草案修改二稿）》展開研討。

一、應對人口老齡化新形勢，專門立法正當時

新時代養(yǎng)老立法應以規(guī)范養(yǎng)老服務為立法目標，以科學性為原則，促進立法與老年學、社會保障學和人口學等學科的高效融合。完善養(yǎng)老服務法律法規(guī)體系應加強養(yǎng)老服務立法的頂層設計，解決當前存在的以法規(guī)性文件、規(guī)章和政策為導向等問題。與此同時，在立法過程中，要正確處理立法與先前法規(guī)、規(guī)章和政策之間的關系，實現(xiàn)有效銜接。

在老齡化的趨勢之下，我國存在許多養(yǎng)老方面的挑戰(zhàn)，推進養(yǎng)老領域立法是我國法治體系發(fā)展完善的必經(jīng)之路。十二屆全國人大法律委員會主任委員、全國人大常委會原秘書長喬曉陽蒞臨會議并發(fā)表致辭，他表示，當前我國老齡化面臨著諸如老齡人口人數(shù)多、規(guī)模大、老齡化增速快、老齡化水平城鄉(xiāng)不平衡、未富先老等新形勢、新特點，為積極應對人口老齡化給我們帶來的風險與挑戰(zhàn)，應當加強養(yǎng)老服務方面的法治建設，不斷完善、健全相關的法律制度，專門立法正當時。

法律應當保護每一個公民的合法權益，老年人權益是公民權益的重要組成部分。湖北省高級人民法院黨組書記、院長游勸榮指出，“老年人防詐”是實務中的重、難點問題，生活中保健品騙局、健康講座騙局、理財投資騙局層出不窮，立法、執(zhí)法機關應織牢“防護網(wǎng)”守護好老年人的錢袋子，推動相關法治建設，為老年群體的權益保駕護航。

法律的生命在于實施，法律的權威也在于實施。北京大學法學院勞動法、社會保障法研究所所長葉靜漪教授表示，應堅持一體化推進“有法依、依法養(yǎng)、養(yǎng)得好”的養(yǎng)老法治向度，在全社會形成敬老、愛老、尊老的風氣與氛圍。從國家實現(xiàn)法治建設方面來看，僅有法律條文的規(guī)定是不夠的，還需要在法律實踐過程中真正踐行養(yǎng)老法治的要求，運用法治的力量守護民生福祉。

建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，是實現(xiàn)黨的十八大“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”目標的重要舉措，是落實黨的十八屆三中全會關于社會保障領域重點改革任務重大部署的實際行動，也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求和推進“新四化”建設的需要。中國社會科學院法學研究所副所長、研究員謝增毅強調，當前我們首要工作是抓緊完善、健全基本養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，推進養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一、協(xié)調。最有效的方式是改變之前養(yǎng)老保險制度主要以政策為導向的做法，加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的法制化。

北京老齡法律研究會會長、北京合川律師事務所管委會主任陳洪忠指出，養(yǎng)老服務應構建法律養(yǎng)老的思維方式，但法律養(yǎng)老絕不是用法律去替代生活照料服務、醫(yī)療、康養(yǎng)服務，而是用法律保護老年人以及養(yǎng)老服務參與人的合法權益。他呼吁廣大律師作為法律工作者應提升專業(yè)素養(yǎng)，積極充當法律的踐行者、弘揚者，努力成為老年人以及養(yǎng)老服務參與人合法權益的守護者，為應對老齡化問題貢獻自己的力量。

福建知望律師事務所律師黃誠浩指出，當前我國機構養(yǎng)老服務在規(guī)范上存在“政策為主導、法律缺失”的問題，我國還沒有針對機構養(yǎng)老服務的專門立法，老年人只能在《民法典》《老年人權益保障法》及《消費者權益保障法》等普適性法律規(guī)定中尋求權益的保障與救濟，專門立法的缺失造成了機構養(yǎng)老服務在執(zhí)法、司法上的滯后。因此，急需進行規(guī)范機構養(yǎng)老服務的專門立法。

二、創(chuàng)新養(yǎng)老模式，以法治護航“朝陽產(chǎn)業(yè)”

“十三五”期間，全國各類養(yǎng)老服務機構（包括養(yǎng)老機構、社區(qū)養(yǎng)老服務機構）和設施從11.6萬個增加到32.9萬個，床位從672.7萬張增加到821萬張。老齡化的加劇一方面給我國養(yǎng)老服務帶來巨大壓力的同時，也為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了前所未有的發(fā)展機遇，因此，養(yǎng)老服務是“夕陽”事業(yè)，但卻是“朝陽”產(chǎn)業(yè)。居家社區(qū)養(yǎng)老是大多數(shù)老年人養(yǎng)老的首選，然而僅靠單一的居家社區(qū)養(yǎng)老根本無法滿足老年群體多樣化的養(yǎng)老需求。智慧養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、互助養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式的出現(xiàn)在一定程度上緩解了供需不一的矛盾，同時也帶來了新的行業(yè)亂象，當務之急是建立起多樣化、現(xiàn)代化、智慧化的養(yǎng)老服務體系，法律應當對此種現(xiàn)象進行回應，發(fā)揮規(guī)范作用，護航養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）居家社區(qū)養(yǎng)老、智慧養(yǎng)老等新型養(yǎng)老模式法制化的迫切需求

居家社區(qū)養(yǎng)老是老年人養(yǎng)老的最重要、最基礎的方式，是現(xiàn)實需求，也是宏觀設計。社區(qū)居家養(yǎng)老服務實現(xiàn)了居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老的緊密結合，在應對當前人口老齡化方面具有獨特優(yōu)勢。在實踐中，社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作者探索出了醫(yī)養(yǎng)結合、智慧養(yǎng)老融合的發(fā)展道路。

然而社區(qū)居家養(yǎng)老服務當前亦存在著規(guī)則設計未與服務主體的供給能力掛鉤；從業(yè)人員穩(wěn)定性較差且專業(yè)性有待提高；可持續(xù)發(fā)展能力不足等困境。武漢大學法學院副教授班小輝指出，后續(xù)發(fā)展過程中我們應當注重對其制度規(guī)則的適當矯正與效力發(fā)揮，保障資金來源的多元性，合理防范社區(qū)居家養(yǎng)老服務法律風險。

對于居家社區(qū)養(yǎng)老服務存在的困境中南財經(jīng)政法大學法學院教授劉引玲提出了以下解決措施：一是養(yǎng)老服務社會體系的建設；二是提升居家養(yǎng)老服務信息化平臺的功能；三是完善居家社區(qū)養(yǎng)老服務的各項硬件設施；四是增加居家社區(qū)養(yǎng)老有償服務項目；五是大力培養(yǎng)居家社區(qū)養(yǎng)老服務人才；六是增加居家社區(qū)養(yǎng)老服務內容。

傳統(tǒng)養(yǎng)老存在老年人長期照顧服務供不應求、醫(yī)療系統(tǒng)的人力和物力資源負擔重、社工及物理治療師不足等現(xiàn)實難題，這些難題可以借助智慧養(yǎng)老得以解決。所謂智慧養(yǎng)老，是將科技運用到養(yǎng)老服務之中，借助科技手段為老年人提供方便、快捷的養(yǎng)老服務。澳門大學法學院高級導師、葡萄牙米尼奧大學法學院研究員翁文挺倡導智慧養(yǎng)老，并指出在提倡智慧養(yǎng)老的同時，立法機關應當完善相關法律法規(guī)，充分發(fā)揮立法的前瞻性，關注智慧養(yǎng)老法律依據(jù)的存在性和遠程醫(yī)療的合法性等問題。

《民法典》居住權制度的設立使得“以房養(yǎng)老”成為可能。居住權具有公示性強、期限長久、不易被輕易解除、撤銷的優(yōu)點，這就使得其具備現(xiàn)行養(yǎng)老金融產(chǎn)品無法比擬的優(yōu)勢。福建師范大學法學院副教授鄭麗清表示，“以房養(yǎng)老”雖然能夠迎合養(yǎng)老保障的需要，但是具體制度在我國的發(fā)展并不成熟，立法較為模糊，司法解釋及司法實踐經(jīng)驗不足，仍然有許多解釋學上如“房屋全面翻新導致客體不明”“違約處分”“居住權人以外的其他人是否有權入住”等問題需要予以明確。

在臺灣地區(qū)“時間銀行”被視為一種補充長期照顧體系的互助養(yǎng)老模式，我國大陸可以吸收借鑒相關經(jīng)驗教訓。福建社會科學院王鈾鐿通過分析營利性機構主辦的時間銀行以及行政機構主辦的時間銀行的優(yōu)勢與劣勢，提出我們可以借鑒福利多元主義理論，將時間銀行納入社會保障補充體系，由非營利機構提供服務支持，由行政機構提供政策支持，通過政社合作的方式發(fā)展時間銀行。

（二）依靠法治健全機構養(yǎng)老，立法工作聚焦農(nóng)村養(yǎng)老

傳統(tǒng)的個人養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老已經(jīng)無法滿足當前的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老機構得到快速發(fā)展，而養(yǎng)老機構的有關法律問題也日益突出，因此處理好養(yǎng)老機構的法律問題是關乎中國養(yǎng)老行業(yè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，養(yǎng)老機構的綜合監(jiān)管制度是我國應對老齡化社會的重要制度之一。

如何建立高效的機構養(yǎng)老綜合監(jiān)督體系？福建社會科學院法學研究所陳業(yè)業(yè)提出以下建議：有關行政機關應定期或不定期對養(yǎng)老機構展開現(xiàn)場深入檢查活動，依法依規(guī)從嚴懲處養(yǎng)老機構違法違規(guī)經(jīng)營以及嚴重侵害老年人合法權益的行為。同時，加強對養(yǎng)老服務人員的職業(yè)教育和法治教育，定期組織從業(yè)人員開展職業(yè)道德教育培訓，提升從業(yè)人員的職業(yè)技能與水平，加大監(jiān)督懲戒力度。建立養(yǎng)老服務人員、養(yǎng)老服務機構白名單、黑名單并向社會公布，發(fā)揮社會監(jiān)督力量，建立起全方位、綜合性的監(jiān)管體系。

農(nóng)村養(yǎng)老是我國養(yǎng)老體系的重點與難點，福州大學法學院劉嘉玲同學認為，在農(nóng)村養(yǎng)老保障上我們應構建“國家、家庭、個人”三位一體的制度體系。在制度體系中，國家發(fā)揮主導性作用，家庭發(fā)揮基礎性作用，個人發(fā)揮補充性作用。養(yǎng)老保障制度體系的建設應滿足普遍性、福利性等養(yǎng)老屬性，要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金投入，規(guī)范資金運營，著力解決地區(qū)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障發(fā)展不平衡的問題。

立足于農(nóng)村養(yǎng)老的現(xiàn)狀，北京大學法學院葉靜漪教授指出，農(nóng)村互助養(yǎng)老是推進農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的關鍵模式，為該模式提供扎實的法律保障應當遵循以下原則：一是堅持黨對法治體系建設的領導，明確農(nóng)村互助養(yǎng)老法治保障的時代意義；二是立足普惠型養(yǎng)老與適老化改造相結合的導向，建設多主體、戰(zhàn)略性全方位的協(xié)同支持體系；三是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，構建人民主體的社會治理共同體；四是深耕多樣化人性關懷，強化因地制宜、因事而化的理念。

三、多方面、多角度關注老年人權利，勿讓法律缺席

老年人是弱勢群體，其合法權益易受侵害，維權也較困難。與會專家以老年人權益保障為根本點，積極探討法律在老年人權益保障中的角色定位，探尋制定與老年人權益保障相關的法律規(guī)范。

總體上看，老年人權益保障涉及經(jīng)濟與非經(jīng)濟兩個層面。遼寧大學中國老齡政策法律研究院院長、教授任際表示，我們要提倡對老年人的全方位扶助。所謂全方位扶助不僅是對老年人提供經(jīng)濟層面的幫助，非經(jīng)濟層面往往容易被我們忽視，更要尊重、愛護老年人，幫助充實他們的老年生活，豐富他們的精神世界。中南財經(jīng)政法大學法學院教授劉引玲指出，老年人需要的法律服務是全方位的，有關組織機構應當為老年人定期開展涉老普法宣傳，預防老年人被詐騙，維護老年人的合法權益。我們還要在司法鑒定、公證、法律援助等方面，根據(jù)老年人特殊性給予相應的溫馨便捷服務。

老年人數(shù)據(jù)保障權是智慧社會的一種新型權利。華僑大學法學院副教授駱旭旭從該項權利出發(fā)，指出老年人相對于年輕人來說屬于數(shù)字弱勢群體，他們更容易遭到算法歧視，產(chǎn)生數(shù)字鴻溝，這種現(xiàn)象的普遍存在已經(jīng)給中國老齡社會帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。解決問題的關鍵是采取直接入法模式，即在法律中直接創(chuàng)設權利規(guī)范，同時構建行政保障、司法救濟等多方面的實施體系，使老年人數(shù)據(jù)保障權得到全面實現(xiàn)。

相對于在信息、經(jīng)濟地位等方面處于強勢一方的金融業(yè)而言，高齡者因認知功能減退或者認知障礙總是處于弱勢地位，兩者之間易產(chǎn)生金融剝削。中國文化大學法學院院長、教授王志城立足于高齡者金融權益保障，指出立法機關在構建法律規(guī)范體系時應對高齡者進行傾斜性保護，以保障“最美夕陽紅”的合法權益。除建立完備的法律體系外，還應敦促各金融行業(yè)修訂相關的自律性規(guī)范，以此鞭策金融業(yè)為高齡者提供更具體化、精細化的金融產(chǎn)品或者服務，全方位維護高齡者的金融權益。

面對人口紅利逐步消失、人口老齡化，我們應當鼓勵退休勞動者以各種方式再就業(yè)，但現(xiàn)行法律法規(guī)和司法實踐卻將達到法定退休年齡勞動者排除在勞動法保護范圍之外，這種做法會嚴重打擊退休后勞動者再就業(yè)的積極性。中國政法大學民商經(jīng)濟法學院博士研究生齊一多從勞動法視角出發(fā)，關注退休勞動者的再就業(yè)權益，他表示應完善勞動法相關法律規(guī)范，如設置更為合理的退休年齡、將退休后勞動者納入勞動法保障范圍之內等，以實現(xiàn)對此類群體平等就業(yè)的保障。北京大學法學院研究生周思偉表示，銀發(fā)經(jīng)濟以老年人的物質需求與精神需求為根本出發(fā)點，兼具經(jīng)濟性與社會性的法律屬性，我們應當構建以社會法為引領，其他部門法適當參與的法律保障體系。

四、《福建省養(yǎng)老服務條例（草案修改二稿）》專家座談會

為貫徹落實國家積極應對人口老齡化戰(zhàn)略，從容應對福建省人口老齡化帶來的挑戰(zhàn)，促進養(yǎng)老事業(yè)、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，福建省始終堅定不移地推進養(yǎng)老服務相關立法工作，借本次海峽法學論壇向專家、學者征集《福建省養(yǎng)老服務條例（草案修改二稿）》（以下簡稱為《條例》）修改建議。本次座談會首先由福建省涉臺法律研究中心副主任鄭凌燕對條例的修改工作進行說明、匯報，接著由喻術紅、葉靜漪、劉建、劉引玲、班小輝以及王書娟等專家、學者對條例提出修改、完善建議。

武漢大學法學院教授、博士生導師喻術紅在聆聽匯報工作后表示，條例內容全面，具有鮮明的時代性與先進性。她建議，針對高端養(yǎng)老、面向平民大眾的養(yǎng)老這兩種不同的養(yǎng)老服務類型，在具體條例規(guī)范中應當凸顯政府不同的角色定位，以確保條例的社會實效。對于高端養(yǎng)老應當由市場主導，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的力量，政府不要過多干涉；而對于面向平民大眾的養(yǎng)老，政府應發(fā)揮主導作用，強化政府的主體責任，充分保障養(yǎng)老服務供給，引導養(yǎng)老服務持續(xù)健康發(fā)展。

北京大學法學院教授葉靜漪的修改建議則集中于特殊老年群體的保障方面。她指出要建立完備的社會福利體系，在省財政條件允許的范圍內對因病、因殘致貧的老人給予經(jīng)濟幫扶，解決他們的溫飽、看病問題。

北京老齡法律研究會副秘書長及理事劉建指出，修改稿中部分法律語言比較模糊，比如《條例》第6條“縣級以上地方人民政府應當增加基本養(yǎng)老服務供給，定期發(fā)布根據(jù)財政承受能力，指定基本養(yǎng)老服務清單……”中“根據(jù)財政承受能力”的表述較為模糊。他強調法律語言的模糊將嚴重影響法律的社會實效，正如法諺云：“法律不明確，等于無法律”，明確性是立法語言最基本的要求，建議在后續(xù)修改中應對存在模糊性的詞語加以明確清晰。

武漢大學法學院副教授班小輝指出，應在《條例》第1條立法依據(jù)中加上“《中華人民共和國民法典》以及《中華人民共和國憲法》”作為立法依據(jù)與支撐，增加《條例》合憲性、合法性。

福建臺灣法律研究院副院長、教授王書娟認為，條例規(guī)范中應明確政府在社會養(yǎng)老服務供給中的主體地位，而對于其他市場主體參與養(yǎng)老服務供給的強制性應予以減弱。政府提供全面、基本和普惠養(yǎng)老服務將減輕家庭服務，也能促進生育意愿，實現(xiàn)社會的良性循環(huán)。

與會專家、學者們集思廣益，為《福建省養(yǎng)老服務條例》的立法積極建言獻策，進一步夯實了《福建省養(yǎng)老服務條例》立法理論基礎，提升了立法的科學性。

五、結語

本次海峽法學論壇匯集研、政、產(chǎn)各領域專家，既有學術理論的深入探討，又有養(yǎng)老服務法律實踐的寶貴經(jīng)驗分享，為大家呈現(xiàn)了一場精彩紛呈的學術盛宴。論壇積極響應黨和國家對養(yǎng)老工作的號召與戰(zhàn)略部署，深刻回應新時代養(yǎng)老服務發(fā)展過程中顯現(xiàn)的法治問題，深度探尋兩岸四地關于養(yǎng)老法治建設的共性問題，為養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、老年人群體的合法權益保駕護航。

（責任編輯：劉? 冰）

【作者簡介】李智：福州大學法學院教授，博士生導師。劉惠珍：福州大學法學院法律碩士研究生。葉曉丹：福州大學法學院副教

授，碩士生導師。