蒲彥鑫 張藝恬 袁明霞

[摘要]我國(guó)高度關(guān)注“基層減負(fù)”問(wèn)題，旨在減輕基層干部壓力，為干部賦能，提高治理效力。本文利用實(shí)地調(diào)研和問(wèn)卷訪(fǎng)談法，通過(guò)對(duì)“越減越負(fù)”現(xiàn)象進(jìn)行深入透視，研究發(fā)現(xiàn)，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“越減越負(fù)”現(xiàn)象的原因包括改革落實(shí)缺位、部門(mén)溝通不暢、留痕壓力傳導(dǎo)等多個(gè)方面。現(xiàn)通過(guò)對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題的深入剖析，提出統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度、建立權(quán)責(zé)對(duì)等管理機(jī)制、運(yùn)用信息技術(shù)快速便捷的解決措施，為“基層減負(fù)”完善政策提供思路。

[關(guān)鍵詞]基層減負(fù)；越減越負(fù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

引言

2018年我國(guó)首次提出“基層減負(fù)”這一指令，并將2019年作為“基層減負(fù)年”。2020年4月14日中共中央辦公廳再次發(fā)布《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，其中明確指出“真減負(fù)、減真負(fù)”問(wèn)題，將基層減負(fù)上升為一種系統(tǒng)的國(guó)家行為?；鶎邮菍⑸霞?jí)指揮命令貫徹行使的最直接渠道。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義上來(lái)說(shuō)，基層減負(fù)增效能夠讓基層干部更好地服務(wù)群眾。然而，基層減負(fù)工作雖然贏(yíng)得了廣大基層干部的認(rèn)可，但依然存在一些問(wèn)題，個(gè)別地方和部門(mén)過(guò)分追求漂亮數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層減負(fù)形式化；依賴(lài)傳統(tǒng)工作模式，導(dǎo)致基層減負(fù)反復(fù)化；放責(zé)放權(quán)不放資源，導(dǎo)致基層減負(fù)碎片化。要促成基層減負(fù)的長(zhǎng)效發(fā)展，必然需要精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題所在，制定相應(yīng)舉措，以此基礎(chǔ)行動(dòng)，促使充分有效地開(kāi)展基層減負(fù)工作。

一、文獻(xiàn)綜述

基層政府在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中處于基層地位，其內(nèi)涵包括“黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)管理、屬地負(fù)責(zé)”的基層權(quán)責(zé)關(guān)系[1]，由于行政和官僚等級(jí)正轉(zhuǎn)變?yōu)閺?fù)雜的公共治理環(huán)境[2]，權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡以及總體能力相對(duì)薄弱的組織基礎(chǔ)進(jìn)一步加大政策執(zhí)行偏差[3]，基層政府作為整個(gè)行政體制與社會(huì)發(fā)展關(guān)聯(lián)最為密切的部分，是行政體制與社會(huì)交匯的節(jié)點(diǎn)[4]?；鶎訙p負(fù)旨在減負(fù)增效，通過(guò)健全考核制度[5]，設(shè)立科學(xué)的考核指標(biāo)，搭建“物質(zhì)+服務(wù)”的關(guān)懷激勵(lì)機(jī)制[6]，避免部門(mén)要求沖突，阻攔基層干部的隨意借調(diào)[7]，撫慰基層干部因官僚繁文縟節(jié)引起的顯著的負(fù)面情緒反應(yīng)[8]，從而對(duì)形式主義、官僚主義做減法，達(dá)到提升工作質(zhì)量與效果。基層屬于“夾心層”，處于“上擠下壓”境地，既要面對(duì)上面的督查考核問(wèn)責(zé)，還要面對(duì)群眾的各種訴求[9]，以及眾多部門(mén)機(jī)關(guān)與干部公文往來(lái)考評(píng)檢查，如果干部缺乏社會(huì)主義“為人民服務(wù)”的行政人格，對(duì)人民的利益漠然置之，對(duì)群眾的疾苦冷眼旁觀(guān)，在工作上官氣十足，計(jì)較于個(gè)人的得失[10]，表面上政府看似忙得不可開(kāi)交，實(shí)際上卻是空轉(zhuǎn)無(wú)行政效用，于國(guó)于民皆無(wú)實(shí)際功效[11]。在此行政文化下，群眾會(huì)降低對(duì)政府的信任[12]，干部工作中“走走過(guò)場(chǎng)”便成為司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象?；鶎訙p負(fù)越減越“負(fù)”是因擔(dān)心未留痕跡被問(wèn)責(zé)的避責(zé)執(zhí)行，一方面，基層減負(fù)過(guò)程中的問(wèn)責(zé)制可以對(duì)亂作為、文山會(huì)海等形式主義進(jìn)行規(guī)制；另一方面，問(wèn)責(zé)失去精準(zhǔn)化、科學(xué)性，又會(huì)導(dǎo)致基層不敢為、被動(dòng)應(yīng)對(duì)等避責(zé)形式主義執(zhí)行，反而又加重了基層負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致基層治理低效[13]。

二、基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負(fù)”現(xiàn)象成因分析

（一）政策失靈，改革推進(jìn)不力

基層減負(fù)政策作為影響基層減負(fù)工作是否能夠落實(shí)到位、獲得成效的基礎(chǔ)前提，是促進(jìn)基層松綁減負(fù)、激勵(lì)廣大干部擔(dān)當(dāng)作為的實(shí)干導(dǎo)向。但目前指導(dǎo)我國(guó)基層減負(fù)工作的政策卻仍存在不少問(wèn)題，嚴(yán)重影響減負(fù)的改革落實(shí)。考慮到實(shí)施地區(qū)與部門(mén)的差異，一般政策只會(huì)明確大方向、大原則，沒(méi)有規(guī)定具體的辦法，需要落實(shí)基層根據(jù)各自的實(shí)際制定出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則和配套措施，但一旦基層跟進(jìn)不及時(shí)，政策就很容易被“懸空”。在訪(fǎng)談中，被訪(fǎng)談?wù)咛岬綔p負(fù)“政策給的是一個(gè)非常宏觀(guān)的東西，對(duì)于我們就是比較有針對(duì)性的問(wèn)題，它沒(méi)有一個(gè)做法，那我們上級(jí)在這方面（政策）也是不到位的話(huà)，那可能我們落實(shí)就不到位”、“政策比較空”。由此可見(jiàn)基層減負(fù)政策內(nèi)容存在很大的問(wèn)題，無(wú)法起到良好的指導(dǎo)工作的功能，同時(shí)在上級(jí)與基層工作之間也發(fā)生了落實(shí)困難的傳導(dǎo)，從而導(dǎo)致減負(fù)工作成效的不理想。

（二）權(quán)責(zé)不等，部門(mén)溝通不暢

權(quán)責(zé)不等是指擁有的權(quán)力與應(yīng)有的責(zé)任不對(duì)等導(dǎo)致無(wú)法作為的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象嚴(yán)重干擾了基層政府工作者的工作進(jìn)度，也在很大程度消減他們對(duì)工作的積極性。中央指令下達(dá)后，任務(wù)一層一層向下傳遞，但其中諸多未解決或未闡明清楚的問(wèn)題被忽視，最后便都堆積到了基層，基層政府權(quán)小、人少、事多，項(xiàng)目任務(wù)不堪重負(fù)，檢查監(jiān)督應(yīng)接不暇，要在時(shí)間緊、任務(wù)重的情況下，從形式上“完成”上面交辦的各項(xiàng)任務(wù)，重壓之下的基層政府不得不以形式主義“匆忙應(yīng)對(duì)”。訪(fǎng)談中基層工作人員談及這方面時(shí)說(shuō)“同樣的數(shù)據(jù)他們可能會(huì)重復(fù)的去讓我們?nèi)ゲ杉缓笏麄償?shù)據(jù)完全就是我們給過(guò)的數(shù)據(jù)，讓我們這樣重復(fù)的去返工”，也說(shuō)明上級(jí)總是下達(dá)重復(fù)指令，增加了基層單位工作人員的工作量，各種指標(biāo)成為了基層的負(fù)累。問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)百分之四十的工作人員認(rèn)為要求報(bào)送各類(lèi)報(bào)表、數(shù)據(jù)、材料較多，從中我們能了解到減少不合理的大量指標(biāo)要求成為基層減負(fù)的重要一環(huán)。

（三）形式主義，留痕壓力傳導(dǎo)

形式主義是基層減負(fù)工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)，將工作層層加碼，“文山會(huì)海”、工作“留痕”等給基層政府與基層工作人員帶來(lái)許多沒(méi)有必要的工作，是導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)大的核心問(wèn)題，目前基層減負(fù)工作中形式主義的問(wèn)題仍亟待解決?！拔纳綍?huì)海”給基層工作人員帶來(lái)許多不必要的工作量，為顯示對(duì)上級(jí)布置的工作重視，不少部門(mén)通過(guò)“文山”對(duì)工作層層加碼、在“會(huì)海”里喊高調(diào)式“留痕”，使基層干部疲于應(yīng)對(duì)，更助長(zhǎng)了“虛落實(shí)”、“假落實(shí)”的問(wèn)題。工作部門(mén)之間“要求雙向發(fā)文件，一邊要求重點(diǎn)的工作任務(wù)，另一方面要求必須要有會(huì)議記錄，要有檔案質(zhì)量，那就肯定需要留痕”，問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示，超過(guò)四成的被調(diào)查者表示在基層減負(fù)中進(jìn)行控制會(huì)議總量的工作后，實(shí)際上并沒(méi)有什么變化甚至?xí)h相比以往更多了，并且仍然存在著對(duì)解決實(shí)際問(wèn)題效果不佳的問(wèn)題，會(huì)議“留痕”成為了僅僅流于表面的形式主義工作，其中不乏工作水分的存在。

三、政策建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度

為進(jìn)一步促進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)高效運(yùn)行，必要的考核監(jiān)督機(jī)制已成為構(gòu)建減負(fù)體系的重要基石。統(tǒng)籌規(guī)范督查考核制度，設(shè)置一套科學(xué)嚴(yán)密的評(píng)估流程，涵蓋定計(jì)劃、列清單及事前審批等步驟，注意控制規(guī)模、減少數(shù)量、降低頻次、縮短時(shí)長(zhǎng)，精準(zhǔn)強(qiáng)化督查工作實(shí)效性。明確督查事項(xiàng)，跟進(jìn)督查、全程督查、精準(zhǔn)督查，完善考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將基層治理工作展開(kāi)的成效納入黨員干部考核體系中，強(qiáng)化群眾的監(jiān)督意識(shí)，保證群眾有效參與監(jiān)督體制的合法主體地位。

（二）堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致管理原則

伴隨社會(huì)治理重心的不斷下移，建立屬地管理中的權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制成為深化簡(jiǎn)政放權(quán)的著力點(diǎn)，要規(guī)避“事下人不下，責(zé)下權(quán)不下”的弊端，立足實(shí)際情況，將更加靈活的事權(quán)、物權(quán)和財(cái)權(quán)賦予基層，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供更多的人才、技術(shù)、物資支持。規(guī)范和優(yōu)化權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，以制度化舉措確立基層和上級(jí)政府的權(quán)責(zé)邊界，嚴(yán)格貫徹“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，破除上級(jí)部門(mén)相互推諉頑疾。同時(shí)厘清“條”與“塊”的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，合力打破基層中“看得見(jiàn)、管不著”的治理壁壘，有效加強(qiáng)條塊融合，擺脫條塊分割結(jié)構(gòu)造成的基層政府有責(zé)無(wú)權(quán)的困境。

（三）運(yùn)用信息技術(shù)快速便捷

充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，采用統(tǒng)一的行政負(fù)擔(dān)測(cè)量方法，以民意調(diào)查為基礎(chǔ)，開(kāi)創(chuàng)“打分表”系統(tǒng)。對(duì)行政負(fù)擔(dān)進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)量，搭建數(shù)字監(jiān)管平臺(tái)、開(kāi)辟數(shù)字共享端口、創(chuàng)新數(shù)字監(jiān)管場(chǎng)景；對(duì)基層治理工作進(jìn)行智能化、實(shí)時(shí)化監(jiān)測(cè)，及時(shí)縮減基層冗雜工作流程，監(jiān)察糾正違規(guī)工作行為，精心建設(shè)監(jiān)督信息數(shù)據(jù)庫(kù)。針對(duì)具體工作事宜、工作人員、工作時(shí)間，合理創(chuàng)建并定時(shí)解散工作群，杜絕形式工作群的泛濫增多，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)新入職員工、高齡老員工進(jìn)行辦公、溝通軟件和線(xiàn)上辦公流程的技能培訓(xùn)，充分發(fā)揮信息技術(shù)的用時(shí)短、速度快的便利特征。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，項(xiàng)目名稱(chēng)：“基層減負(fù)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“越減越負(fù)”現(xiàn)象透視及破解路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：202210635088） 。

作者簡(jiǎn)介：

蒲彥鑫（2002.2-），女，漢族，重慶涪陵人，本科在讀，研究方向：鄉(xiāng)村治理；

張藝恬（2000.9-），女，漢族，貴州貴陽(yáng)人，本科在讀，研究方向：語(yǔ)言學(xué)；

袁明霞（2001.10-），女，漢族，青海貴德人，本科在讀，研究方向：社會(huì)治理。