焦麗韞

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，行政事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中必須要通過(guò)全面預(yù)算管理加強(qiáng)內(nèi)部控制管理工作，否則可能會(huì)導(dǎo)致行政事業(yè)單位在資金使用方面不夠科學(xué)合理，從而對(duì)行政事業(yè)單位管理工作質(zhì)量造成嚴(yán)重影響。本文主要深入研究了全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的概念，并提出全面預(yù)算管理模式下加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的具體策略。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算;內(nèi)部控制;問(wèn)題措施

DOI：10.12433/zgkjtz.20232034

政府事業(yè)單位管理者應(yīng)充分認(rèn)識(shí)全面預(yù)算管理的內(nèi)部控制系統(tǒng)，通過(guò)有效的內(nèi)部控制措施發(fā)揮全面預(yù)算管理的積極作用，從而有效防范形式主義造成的管理效益較差的現(xiàn)象。

一、全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制概述

（一）全面預(yù)算管理

對(duì)一定時(shí)期內(nèi)的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)進(jìn)行總體預(yù)測(cè)，優(yōu)化人力、財(cái)力和物力資源，合理配置資源，協(xié)助單位實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，利用循證績(jī)效管理體系監(jiān)控戰(zhàn)略管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，確保單位內(nèi)部控制制度和措施的有效實(shí)施，確保單位管理支出保持在合理水平，并有效監(jiān)測(cè)和監(jiān)督本單位的所有服務(wù)。

（二）內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位在內(nèi)控制度管理流程中，通過(guò)對(duì)單位內(nèi)部規(guī)章制度的進(jìn)一步實(shí)施，保證單位內(nèi)部各項(xiàng)管理工作的正常、有序進(jìn)行，以提升行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的效率和水平。

（三）行政事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的關(guān)系

第一，企業(yè)成本管理的內(nèi)控制度是關(guān)鍵。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制過(guò)程中，需要各部門(mén)之間相互配合。除此之外，還要以?xún)?nèi)部控制原則為基礎(chǔ)，保證內(nèi)部制度建設(shè)與全面預(yù)算管理的要求一致。

第二，企業(yè)內(nèi)控制度的實(shí)施需要預(yù)算管控。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部管控涉及多項(xiàng)管理工作，包括經(jīng)營(yíng)許可審批、人事管理、文書(shū)記錄、固定資產(chǎn)管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作、對(duì)內(nèi)審計(jì)等。在內(nèi)控期間，還需將完全預(yù)算管理的工作目標(biāo)與所有工作聯(lián)系到一起。因此，在行政事業(yè)單位內(nèi)控制度管理工作目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還必須通過(guò)完全預(yù)算管理工作實(shí)施內(nèi)在管控機(jī)制，由此才能有效提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理內(nèi)控制度的實(shí)施程度，從而提高內(nèi)控管理工作質(zhì)量。

二、強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

第一，可有效增強(qiáng)項(xiàng)目管理效果。行政事業(yè)單位展開(kāi)全面預(yù)算管理工作，可以顯著提高計(jì)劃管理的整體效率，對(duì)所有事項(xiàng)的費(fèi)用進(jìn)行合理規(guī)劃及科學(xué)確定，正確地體現(xiàn)項(xiàng)目上的所有信息。同時(shí)，也可以增強(qiáng)監(jiān)督管理的實(shí)效性，提高單位的運(yùn)行效率。

第二，可以降低生產(chǎn)成本并促進(jìn)事業(yè)單位收益最大化。內(nèi)部控制可以更有效地降低風(fēng)險(xiǎn)，但行政事業(yè)單位內(nèi)控制度往往存在很大的困難，主要是因?yàn)閮?nèi)在控制手段的有效性較低。通過(guò)運(yùn)用內(nèi)部控制，當(dāng)面臨復(fù)雜的情況時(shí)，可以比較合理地對(duì)未來(lái)產(chǎn)品的發(fā)展趨勢(shì)作出評(píng)估，從而恰當(dāng)?shù)厥褂觅Y金，有利于效益最優(yōu)化。

三、全面預(yù)算管理模式下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）欠缺科學(xué)的預(yù)算編制方法

項(xiàng)目管理工作的內(nèi)容相當(dāng)復(fù)雜，關(guān)系到許多方面，不僅涉及政府費(fèi)用、財(cái)務(wù)開(kāi)支和資產(chǎn)等工作，還包括建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理、人力資源以及其他領(lǐng)域的工作。但是在當(dāng)前的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作中，欠缺科學(xué)合理的全面預(yù)算編制方法，影響了工作的順利開(kāi)展。

（二）實(shí)施過(guò)程中控制執(zhí)行力不夠

行政事業(yè)單位全面預(yù)算模式下的內(nèi)部管理，在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了問(wèn)題，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制工作目前仍處在“要求內(nèi)控”的狀態(tài)。同時(shí)，由于其內(nèi)在控制體系與事業(yè)單位財(cái)務(wù)的實(shí)際狀況不符，事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制管理工作的有效性并不強(qiáng)，很難真正發(fā)揮控制與監(jiān)督效果。許多行政事業(yè)單位的員工沒(méi)有切實(shí)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部管理的必要性，內(nèi)部管理意識(shí)淡薄，致使內(nèi)部管理執(zhí)行力欠缺。例如，在預(yù)算管理領(lǐng)域，全面計(jì)劃的管理架構(gòu)缺乏科學(xué)性，人員對(duì)崗位職責(zé)不夠熟悉，執(zhí)行流程上也容易發(fā)生反復(fù)審批的情況。此外，地方政府事業(yè)單位關(guān)于計(jì)劃的分配與落實(shí)工作也存在缺陷。

（三）欠缺完善的全面預(yù)算管理監(jiān)督考核機(jī)制

優(yōu)化和完善監(jiān)測(cè)和審查機(jī)制，是確保全面預(yù)算管理有效性的必要手段。然而，從目前的實(shí)際情況來(lái)看，許多行政部門(mén)在總體預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的規(guī)劃存在顯著差異，預(yù)算分析不夠詳細(xì)，對(duì)部分工作的監(jiān)督不夠重視，嚴(yán)重影響了預(yù)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。此外，一些行政單位的激勵(lì)機(jī)制不完善，大大降低了相關(guān)工作人員的積極性，難以確保內(nèi)部控制的有效性。

（四）欠缺完善的內(nèi)部控制制度

一些行政事業(yè)單位在整個(gè)預(yù)算管理模式中缺乏完善的內(nèi)部控制框架，體現(xiàn)在缺乏科學(xué)的業(yè)務(wù)、對(duì)管理不夠重視、制度不完善、工作流程過(guò)于簡(jiǎn)單、崗位職責(zé)分工不明確等方面，導(dǎo)致許多辦事處、基金和財(cái)產(chǎn)的管理分離，一些辦事處用透明度較低的簡(jiǎn)單會(huì)計(jì)制度取代了內(nèi)部控制。行政事業(yè)單位沒(méi)有具體劃分的行業(yè)，所有的事務(wù)都在一個(gè)票據(jù)上發(fā)生，且沒(méi)有標(biāo)注票據(jù)張數(shù)。部分行政事業(yè)單位的發(fā)票管理相對(duì)凌亂，主要原因在于發(fā)票的來(lái)源較多，單位使用的發(fā)票主要用于繳納非稅收收入，在管理方面難免存在問(wèn)題。

四、全面預(yù)算管理模式下強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的策略

（一）完善制度管理機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境

在開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的過(guò)程中，人們要意識(shí)到，全面預(yù)算管理工作具有環(huán)節(jié)多、投資量大、管理體系范圍廣等特點(diǎn)，是一種較為復(fù)雜的管理體系。所以在進(jìn)行內(nèi)部控制時(shí)，必須注意前期相關(guān)管理體系的建設(shè)，既可以通過(guò)設(shè)置一定的預(yù)審批制度，也可以通過(guò)或引入第三方，并對(duì)基金的支出情況加以嚴(yán)格監(jiān)控。同時(shí)，應(yīng)形成責(zé)任管理體系，把具體的責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，以便出現(xiàn)問(wèn)題第一時(shí)間解決，進(jìn)而為事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部管理改革奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）優(yōu)化內(nèi)部預(yù)算編制，構(gòu)建預(yù)算指標(biāo)體系

由于行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)內(nèi)部編制方法不同，資金來(lái)源也不同，在預(yù)算編制過(guò)程中，必須充分考慮到財(cái)政補(bǔ)助資金的實(shí)際狀況。此外，在財(cái)務(wù)運(yùn)作過(guò)程中，應(yīng)按照實(shí)際狀況規(guī)定預(yù)算編制的時(shí)限，科學(xué)地進(jìn)行預(yù)算編制工作。所以零基預(yù)算方法是各事業(yè)單位最常見(jiàn)，同時(shí)也是較為靈活方的方式，有利于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員合理解決資產(chǎn)閑置問(wèn)題。行政事業(yè)單位也可以設(shè)置專(zhuān)門(mén)的部門(mén)承擔(dān)實(shí)時(shí)監(jiān)察工作，尤其是應(yīng)建立部門(mén)不相容制度，把每一個(gè)項(xiàng)目的費(fèi)用都融入成本管理中，由專(zhuān)門(mén)的人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出，有效避免風(fēng)險(xiǎn)，并及時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)的撥付狀況。此外，政府事業(yè)單位在建立內(nèi)部管控框架、實(shí)施全面預(yù)算控制的過(guò)程中，還要考慮到內(nèi)控條件、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等因素，這些都是制約全面預(yù)算控制和內(nèi)部管理的關(guān)鍵因素，正是上述因素，使得內(nèi)控框架的建立和全面預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)了有機(jī)融合。

（三）規(guī)范預(yù)算執(zhí)行情況，強(qiáng)化內(nèi)部資金管控

首先，必須明晰權(quán)限。在內(nèi)部控制實(shí)施過(guò)程中，必須明確各類(lèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的審核權(quán)限，并根據(jù)計(jì)劃內(nèi)、超計(jì)劃和計(jì)劃外的情況分類(lèi)管理。對(duì)于政府預(yù)算內(nèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、費(fèi)用支出項(xiàng)目、基本建設(shè)工程費(fèi)用等特別需要資金開(kāi)支的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，各有關(guān)單位必須在權(quán)限內(nèi)逐級(jí)審批;對(duì)超計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，還必須明晰審核的權(quán)限范圍和具體的辦理過(guò)程，實(shí)行額外的審核流程，并根據(jù)權(quán)限的劃分實(shí)行分級(jí)審批;對(duì)計(jì)劃外的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，必須實(shí)行特殊的審核流程，并提交給上級(jí)政府相關(guān)機(jī)構(gòu)審核；對(duì)內(nèi)部計(jì)劃變更的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，不但要滿足內(nèi)部計(jì)劃變更要求，還必須遵循內(nèi)部計(jì)劃追加流程，并從嚴(yán)審核，保證項(xiàng)目有理有據(jù)，流程正確，確保項(xiàng)目的嚴(yán)肅性。

其二，注重控制成本費(fèi)用。由于行政事業(yè)單位的收費(fèi)種類(lèi)較多，內(nèi)控意識(shí)和成本意識(shí)淡薄，在費(fèi)用支付業(yè)務(wù)中應(yīng)防止票據(jù)不真實(shí)、不合規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程和企業(yè)內(nèi)部管理中的費(fèi)用業(yè)務(wù)相銜接，分類(lèi)各種費(fèi)用，并對(duì)數(shù)額巨大、性質(zhì)重要的費(fèi)用進(jìn)行重點(diǎn)控制。通過(guò)編制各種收費(fèi)細(xì)則和管理措施，將各種收費(fèi)開(kāi)支內(nèi)容、支出標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用范疇加以合理劃分，進(jìn)一步優(yōu)化收費(fèi)報(bào)銷(xiāo)過(guò)程，使業(yè)務(wù)承辦人在經(jīng)辦過(guò)程和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中有章可循。

其三，明確合規(guī)資金支出。由于各類(lèi)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的各種支出，如內(nèi)部管理中的支付活動(dòng)、合同經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、基建項(xiàng)目、商品購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、固定資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)服務(wù)等都會(huì)牽扯到現(xiàn)金的支出。所以在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)明確項(xiàng)目支出的審核過(guò)程，以做好項(xiàng)目支付的預(yù)算管理，防止項(xiàng)目支出風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，通過(guò)預(yù)算管理明確各種費(fèi)用列支途徑，主要是指基礎(chǔ)費(fèi)用、工程支出或管理費(fèi)用。要依據(jù)國(guó)庫(kù)資金集中收付制度和公務(wù)卡管理的相關(guān)規(guī)范做好結(jié)算工作，合理運(yùn)用現(xiàn)金結(jié)算手段，對(duì)于應(yīng)通過(guò)銀行轉(zhuǎn)賬等公務(wù)卡形式進(jìn)行的業(yè)務(wù)，不得采用現(xiàn)金形式結(jié)算，以確保交易的安全性，避免舞弊行為。

（四）強(qiáng)化預(yù)算分析考核，落實(shí)審計(jì)監(jiān)督管理

第一，做好預(yù)算分析。各級(jí)行政事業(yè)單位要經(jīng)常對(duì)預(yù)算中重要項(xiàng)目的執(zhí)行狀況實(shí)施追蹤分析，認(rèn)真研究計(jì)劃數(shù)字和真實(shí)數(shù)據(jù)之間的差距，進(jìn)一步分析造成差距的主要因素，并找到潛出問(wèn)題，及時(shí)采取相應(yīng)的改善舉措，在下一期預(yù)分析中也要對(duì)上一期的改進(jìn)狀況實(shí)施跟蹤。預(yù)算分析完成后，必須生成預(yù)算分析報(bào)表，并上報(bào)有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員傳閱。只有按時(shí)完成預(yù)算分析，才能了解計(jì)劃實(shí)施的進(jìn)展，防止有關(guān)單位在年底突擊支出。

第二，積極推行全面預(yù)算考評(píng)。完善全面預(yù)算考評(píng)系統(tǒng)，是在內(nèi)部管理中運(yùn)用全面預(yù)算管理技術(shù)最有效的途徑。預(yù)算考評(píng)的具體內(nèi)容，應(yīng)分為預(yù)算的編制質(zhì)量考評(píng)、預(yù)算的實(shí)施狀況考評(píng)以及預(yù)算的實(shí)施成果考評(píng)。內(nèi)部管理考評(píng)工作應(yīng)與預(yù)算考評(píng)工作相結(jié)合，以完成定性考評(píng)和定量考核的指標(biāo)體系建設(shè)。

唯有將預(yù)算審核作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)績(jī)效考核的主要內(nèi)容，方可確保預(yù)算的合法性;唯有將內(nèi)部控制考核工作作為事業(yè)單位的日常運(yùn)行內(nèi)容之一，才能促進(jìn)內(nèi)部控制體系的落實(shí)。唯有結(jié)合對(duì)內(nèi)部控制框架系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)價(jià)工作，方可實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部預(yù)算控制的事后管理功能。

（五）做好全面預(yù)算管理人員的培養(yǎng)工作

全面預(yù)算管理工作的效率也深受管理素養(yǎng)的影響，所以行政事業(yè)單位必須關(guān)注全面預(yù)算管理素養(yǎng)，并對(duì)管理者的素養(yǎng)與技能加以培訓(xùn)。一是要培訓(xùn)管理者的職業(yè)道德素質(zhì)，使其具有一定的社會(huì)責(zé)任感，從而減少和避免違法亂紀(jì)事故；二是對(duì)管理者的領(lǐng)導(dǎo)能力加以培訓(xùn)，同時(shí)做好人才儲(chǔ)備工作，并確保企業(yè)的實(shí)際狀況與全面計(jì)劃管理工作的新制度相適應(yīng)。

五、結(jié)束語(yǔ)

事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)中，內(nèi)部計(jì)劃控制和內(nèi)部管理之間的聯(lián)系非常緊密。全面預(yù)算模式下的內(nèi)部管理可以提升行政事業(yè)單位內(nèi)控制度水平，而通過(guò)全面預(yù)算管理和內(nèi)部管控系統(tǒng)的有機(jī)整合，有助于行政事業(yè)單位內(nèi)控制度科學(xué)的進(jìn)行項(xiàng)目操作，進(jìn)一步提升管理績(jī)效，進(jìn)而確保行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的健康、可持續(xù)發(fā)展。

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