黃小吳
摘要:社會(huì)發(fā)展對(duì)審計(jì)工作提出了更高要求。投資審計(jì)工作的主要目的是精準(zhǔn)規(guī)范履行投資領(lǐng)域?qū)徲?jì)監(jiān)督職責(zé),結(jié)合地方發(fā)展形勢(shì),進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)工作應(yīng)有的服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展的職能作用?;诖?,本文首先分析政府投資項(xiàng)目審計(jì)存在的問(wèn)題,其次提出有針對(duì)性的解決對(duì)策,旨在推動(dòng)政府投資審計(jì)工作的更好開(kāi)展。
關(guān)鍵詞:投資;對(duì)策;審計(jì)
隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展,政府投資審計(jì)監(jiān)督顯得越來(lái)越重要,但也出現(xiàn)了一些與社會(huì)需求不一致的問(wèn)題。對(duì)此,必須切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目審計(jì)問(wèn)題的分析,以科學(xué)方法推動(dòng)投資審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展。
一、投資審計(jì)工作存在問(wèn)題分析
第一,審計(jì)領(lǐng)域不全面。投資審計(jì)全覆蓋是有力監(jiān)督所有重大公共投資項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程的相關(guān)情況,實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)、批復(fù)、施工圖設(shè)計(jì)、概算、預(yù)算、招標(biāo)投標(biāo)、建設(shè)管理、結(jié)算、竣工驗(yàn)收、竣工決算以及效益發(fā)揮等方面的全面跟進(jìn),注重揭示問(wèn)題癥結(jié)。但目前我國(guó)多數(shù)地方未能實(shí)現(xiàn)有關(guān)工作的全覆蓋,與要求尚有較大差距。
第二,審計(jì)技術(shù)力量不足。部分地方人員難以與工作量形成匹配,聘用的人員力量專業(yè)水平參差不齊。政府投資審計(jì)涉及專業(yè)知識(shí)面較廣,需要具有豐富知識(shí)的人員,經(jīng)驗(yàn)不足的人員難以高效完成審計(jì)工作。
第三,審計(jì)手段過(guò)于單一,未能實(shí)現(xiàn)多種審計(jì)手段的有機(jī)融合,工作方法創(chuàng)新力度不足,大數(shù)據(jù)審計(jì)和數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)運(yùn)用程度不深,難以有效應(yīng)對(duì)信息化數(shù)據(jù)化環(huán)境的審計(jì)工作。
第四,方案編制沿用傳統(tǒng)的慣性固有思維,對(duì)工作開(kāi)展的指導(dǎo)力度不足,編寫(xiě)水平有待全面提高。
二、投資審計(jì)的對(duì)策
(一)用制度和紀(jì)律規(guī)范審計(jì)行為
審計(jì)屬于監(jiān)督工作,要求將廉潔觀念貫徹于工作的全過(guò)程。開(kāi)展工作務(wù)必要制度先行、紀(jì)律先行,嚴(yán)格依照《憲法》、《審計(jì)法》和有關(guān)法律法規(guī),嚴(yán)格約束自我,增強(qiáng)自律觀念意識(shí)。在對(duì)每個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)過(guò)程中,必須進(jìn)行廉潔承諾、誠(chéng)信保密承諾,打造廉潔誠(chéng)信審計(jì)組、廉潔誠(chéng)信審計(jì)干部,提高各方面的綜合素質(zhì)。從自身遵紀(jì)守法做起,以良好的工作態(tài)度和形象取信于社會(huì)和被審計(jì)對(duì)象。
(二)緊緊圍繞中心、服務(wù)大局
要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家審計(jì)署等有關(guān)部門(mén)的文件要求,進(jìn)一步提高工作精神意識(shí),助推加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的組織領(lǐng)導(dǎo),提升政務(wù)服務(wù)能力。正確把握建設(shè)單位主體責(zé)任與公共投資優(yōu)化之間關(guān)系、實(shí)現(xiàn)投資審計(jì)從單純的結(jié)算審核向多角度審核轉(zhuǎn)變、積極研究“巡察+審計(jì)+問(wèn)責(zé)”全新模式,實(shí)現(xiàn)巡審成果共享三個(gè)方面準(zhǔn)確把握審計(jì)工作職責(zé),切實(shí)杜絕“凡投必審”、“以審代結(jié)”等不合理現(xiàn)象, 實(shí)現(xiàn)“以審代結(jié)”項(xiàng)目全面清零,促進(jìn)投資審計(jì)科學(xué)合理轉(zhuǎn)型。堅(jiān)決糾正相關(guān)違法違規(guī)行為,切實(shí)維護(hù)國(guó)家和人民正當(dāng)權(quán)益,提出合理化審計(jì)建議,為政府提供重要的決策參謀作用,以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序健康發(fā)展。
(三)切實(shí)做好項(xiàng)目實(shí)施方案編制
為做好工程審計(jì)工作,按照審計(jì)基本準(zhǔn)則要求并結(jié)合項(xiàng)目的具體情況,制定相應(yīng)的審計(jì)實(shí)施方案。第一,以先進(jìn)的思路為指導(dǎo)思想,有力圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局開(kāi)展工作。關(guān)注項(xiàng)目程序性問(wèn)題、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的系列性問(wèn)題、是否據(jù)實(shí)反映工程造價(jià),規(guī)范建設(shè)單位的項(xiàng)目管理行為,明確被審計(jì)項(xiàng)目結(jié)算造價(jià),提高項(xiàng)目資金使用效益,促進(jìn)項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)行。第二,在編制的依據(jù)上,根據(jù)年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃要求,深入結(jié)合前期工作調(diào)查情況,按照法律規(guī)章的規(guī)定,制定可高效執(zhí)行的實(shí)施方案。第三,進(jìn)一步明確審計(jì)對(duì)象和審計(jì)范圍。審計(jì)對(duì)象以工程項(xiàng)目建設(shè)單位為主,根據(jù)實(shí)際需求確定是否調(diào)查參建單位,被審工程的建設(shè)全過(guò)程為審計(jì)范圍。
(四)明確審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)
尋找工作開(kāi)展重點(diǎn),并以此作為關(guān)鍵突破口。為了全面提高工作質(zhì)量及工作水平,從多個(gè)角度深入對(duì)比,科學(xué)剖析工作重點(diǎn)。在項(xiàng)目實(shí)施方面,進(jìn)一步深入挖掘程序和管理等方面存在的問(wèn)題,關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的基建程序是否按時(shí)履行、規(guī)范履行。在項(xiàng)目建設(shè)管理責(zé)任落實(shí)方面,審查合同履行情況,監(jiān)督建設(shè)單位嚴(yán)格執(zhí)行合同條款、表面套取定額導(dǎo)致多計(jì)工程量工程款、落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)的主體管理責(zé)任、加大項(xiàng)目建設(shè)力量投入力度。
(五)加強(qiáng)審計(jì)力量,科學(xué)做好審計(jì)組織和分工
隨著工作范圍不斷擴(kuò)大,對(duì)審計(jì)力量提出了更嚴(yán)格的要求。第一,有條件的地方可以按照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定聘請(qǐng)社會(huì)中介人員協(xié)助審計(jì),同時(shí)建立對(duì)參審中介的約束制度,加強(qiáng)對(duì)工作業(yè)績(jī)和紀(jì)律的考核。第二,投資審計(jì)涉及建筑、水利、安裝、裝修、道路橋梁等,僅依靠固有的審計(jì)人員難以有效開(kāi)展工作,可以成立投資審計(jì)專家?guī)?,?duì)存在較為復(fù)雜問(wèn)題的項(xiàng)目成立專家組,例如,審核橋梁工程時(shí),從庫(kù)內(nèi)抽取具備橋梁工程師資格的資深專家、審核水利工程時(shí)從庫(kù)內(nèi)抽取水利技術(shù)專家,以切實(shí)有效化解審計(jì)力量不足的難題。第三,在組織領(lǐng)導(dǎo)上,審計(jì)由上級(jí)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào),固定資產(chǎn)投資審計(jì)人員負(fù)責(zé)具體實(shí)施。審計(jì)組成及具體分工上明確組長(zhǎng)及成員。第四,在審計(jì)分工上,做好具體分工,制定審計(jì)實(shí)施方案,撰寫(xiě)審計(jì)報(bào)告,代擬審計(jì)報(bào)告,審核中介機(jī)構(gòu)出具的造價(jià)審核初稿及工程量,編制取證底稿及工作底稿,復(fù)核中介機(jī)構(gòu)出具的造價(jià)結(jié)算審核報(bào)告及檔案整理歸檔。第五,在時(shí)間安排上,確保時(shí)間合理充分,以促進(jìn)工作快速有效推進(jìn)。審計(jì)準(zhǔn)備階段,應(yīng)根據(jù)截止日前收集的建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)資料分析,制定審計(jì)實(shí)施方案報(bào)批;審計(jì)實(shí)施階段,要合理安排時(shí)間;報(bào)告階段,確保及時(shí)出具審計(jì)報(bào)告并上報(bào)政府。
(六)嚴(yán)格審計(jì)要求
第一,提高認(rèn)知,牢固意識(shí)。遵照有關(guān)要求,通過(guò)深入扎實(shí)的審計(jì)工作,清楚認(rèn)識(shí)審計(jì)查出的問(wèn)題,做到取證充分,定性準(zhǔn)確,牢固樹(shù)立審計(jì)質(zhì)量意識(shí),優(yōu)化質(zhì)量,以質(zhì)量取勝于行業(yè)。在工作中遇到重大問(wèn)題時(shí),要及時(shí)向主管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)或反映并解決問(wèn)題。
第二,理清思路,規(guī)范管理。提高工作起點(diǎn),以資金安全及資金效益發(fā)揮為主線,深入核查存在的實(shí)際突出問(wèn)題。提高問(wèn)題敏感性程度,加大調(diào)查研究力度,注意發(fā)現(xiàn)各種新問(wèn)題和新情況。深入分析問(wèn)題的表象及存在的原因,切實(shí)發(fā)揮審計(jì)在規(guī)范項(xiàng)目管理、促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行等方面的積極作用。
第三,大力創(chuàng)新方法,提升效能效率。結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況突出審計(jì)重點(diǎn),深入開(kāi)展投資、財(cái)政、工程等內(nèi)容的融合研究,創(chuàng)新審計(jì)方法,提升審計(jì)效率和數(shù)據(jù)分析能力,充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)審計(jì)的引領(lǐng)和支撐作用。
第四,依法審計(jì),嚴(yán)守紀(jì)律。堅(jiān)持有序?qū)徲?jì)、高效審計(jì)、精準(zhǔn)審計(jì),牢固樹(shù)立法治觀念,做到用證據(jù)去監(jiān)管;堅(jiān)持習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”的要求,充分聽(tīng)取被審計(jì)單位意見(jiàn);加強(qiáng)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)工作管理,嚴(yán)格遵守中央有關(guān)方面的文件規(guī)定以及保密紀(jì)律、宣傳紀(jì)律和廉潔紀(jì)律,確保依法依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行。
第五,加強(qiáng)審計(jì)信息宣傳工作。要注重審計(jì)信息的開(kāi)發(fā),注意探討和挖掘深層次的、帶有傾向性和普遍性的問(wèn)題,重點(diǎn)反映該項(xiàng)目建設(shè)管理體制上的缺陷以及政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題,以多種形式揭露問(wèn)題,提出進(jìn)一步完善政策、加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性管理、深化工作改革、提高項(xiàng)目投資效益的建議,及時(shí)反映審計(jì)中的重要情況和成果,充分利用信息,促進(jìn)審計(jì)工作順利開(kāi)展。
(七)切實(shí)發(fā)揮投資審計(jì)的服務(wù)作用
第一,從招投標(biāo)角度揭露問(wèn)題。主要是建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作開(kāi)展不夠規(guī)范合理。首先,審計(jì)項(xiàng)目招標(biāo)方式的合法合規(guī)性、是否存在招標(biāo)代理協(xié)議書(shū)與招標(biāo)公告金額不一致的情況、投標(biāo)人是否以不合理的價(jià)格進(jìn)行競(jìng)價(jià)并中標(biāo)、是否存在弄虛作假情況。業(yè)主單位與咨詢公司簽訂的招標(biāo)代理協(xié)議書(shū)中總投資額與招標(biāo)公告中合同估算價(jià)兩者存在的差異內(nèi)容。其次,審計(jì)評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建的合理性。例如,投標(biāo)人須知細(xì)則上評(píng)標(biāo)委員會(huì)構(gòu)成人數(shù),對(duì)比項(xiàng)目專家評(píng)委隨機(jī)抽取名單顯示評(píng)委總?cè)藬?shù),分析是否符合當(dāng)?shù)刈》砍青l(xiāng)建設(shè)廳、財(cái)政關(guān)于推進(jìn)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包試點(diǎn)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成要滿足以下規(guī)定:在方案設(shè)計(jì)完成后、初步設(shè)計(jì)完成前或初步設(shè)計(jì)完成后、施工圖設(shè)計(jì)完成前,開(kāi)展工程總承包招標(biāo)的有關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目專家組成人數(shù)的合規(guī)性,招標(biāo)金額在限額及以上的,評(píng)標(biāo)委員會(huì)總?cè)藬?shù)是否為合理,包括有關(guān)方面評(píng)標(biāo)專家的人數(shù)(房屋建筑工程中的設(shè)計(jì)評(píng)標(biāo)專家對(duì)有關(guān)技術(shù)專家有規(guī)定)、招標(biāo)金額在限額以下的,設(shè)計(jì)評(píng)標(biāo)專家的人數(shù)。對(duì)于存在的問(wèn)題,要及時(shí)揭露,并建議建設(shè)單位嚴(yán)格規(guī)范開(kāi)展招投標(biāo)相關(guān)工作。
第二,從項(xiàng)目進(jìn)度方面揭露問(wèn)題。首先,重點(diǎn)關(guān)注設(shè)計(jì)進(jìn)度是否滯后。項(xiàng)目總承包合同約定承包人設(shè)計(jì)開(kāi)始時(shí)間及設(shè)計(jì)工期與圖紙實(shí)際出版時(shí)間進(jìn)行對(duì)比。設(shè)計(jì)進(jìn)度滯后是否會(huì)影響項(xiàng)目預(yù)算金額或不利于投資控制。其次,關(guān)注施工進(jìn)度是否滯后。將項(xiàng)目計(jì)劃施工開(kāi)始時(shí)間、施工工期與實(shí)際工期進(jìn)行對(duì)比,關(guān)注項(xiàng)目是否及時(shí)完成建設(shè),工期是否延誤。最后,行為是否符合相關(guān)管理辦法。分析取證參與建設(shè)的單位工期的責(zé)任以及在控制工作中的作用,確定工程是否按期竣工。建議建設(shè)單位采取有效措施,監(jiān)督總承包單位加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè),確保項(xiàng)目加快投入使用。
第三,從預(yù)算與投標(biāo)概算金額相差程度上揭露問(wèn)題。審計(jì)工作人員通過(guò)審閱現(xiàn)金支付憑證、實(shí)物、與審計(jì)事項(xiàng)有關(guān)的其他文件材料,進(jìn)一步取得證明資料,查看預(yù)算材料信息價(jià)套用的建設(shè)工程造價(jià)信息與投標(biāo)工程概算材料價(jià)格參照的建設(shè)工程造價(jià)信息是否一致。
第四,從決算預(yù)算超設(shè)計(jì)概算是否經(jīng)審批方面揭露問(wèn)題。審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況,重點(diǎn)審計(jì)竣工決算是否超批準(zhǔn)的概算,并進(jìn)行原因分析,延伸審計(jì)。對(duì)決算資料中的財(cái)務(wù)報(bào)表進(jìn)行深層次核查,重點(diǎn)審核報(bào)表上的數(shù)據(jù)是否一致,報(bào)表數(shù)據(jù)與會(huì)計(jì)賬面數(shù)據(jù)是否一致。例如,通過(guò)審計(jì)調(diào)查,分析建筑安裝工程費(fèi)總承包預(yù)算造價(jià)金額與建筑安裝工程初步設(shè)計(jì)概算金額之間的差額,進(jìn)一步分析變更是否經(jīng)原審批部門(mén)審批,是否違反政府投資條例及其他法律法規(guī)等規(guī)定。
第五,從造價(jià)計(jì)算控制力度方面揭露問(wèn)題。例如,某項(xiàng)目土方工程計(jì)算中土壤類別與勘察報(bào)告描述不一致?!豆こ藤|(zhì)量檢測(cè)報(bào)告》描述的土層自上而下依次為“素填土厚度0.6~17.2m,粉質(zhì)黏土厚度2.6m,黏土厚度0.7~4.3m”。例如,蒼梧縣看守所建設(shè)工程已完成工程的土石方工程造價(jià)計(jì)算中為“挖溝槽土方(挖土深度2以內(nèi))、挖基坑土方(挖土深度2m以內(nèi))的土壤類別均為三類土或四類土”,不符合《建筑裝飾裝修工程消耗量定額說(shuō)明》表A.1-10土壤分類表“素填土應(yīng)該為三類土、粉質(zhì)黏土列入為一二類土、黏土為三類土”的分類規(guī)定。審計(jì)應(yīng)以勘察報(bào)告為依據(jù),正確劃分土石類別,套取相應(yīng)定額進(jìn)行計(jì)算,要求建設(shè)單位嚴(yán)格控制造價(jià)。
第六,從項(xiàng)目設(shè)計(jì)的合理性方面揭露問(wèn)題。例如,項(xiàng)目設(shè)計(jì)層高是否符合《民用建筑設(shè)計(jì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》( GB50352-2019)的規(guī)定,建筑的層高是否結(jié)合建筑實(shí)體的項(xiàng)目工藝要求、使用功能以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等進(jìn)行確定,住宅常規(guī)設(shè)計(jì)是否合理,層高設(shè)計(jì)是否經(jīng)濟(jì)合理,分析設(shè)計(jì)層高經(jīng)濟(jì)不合理導(dǎo)致增加工程造價(jià)的比例。
第七,從項(xiàng)目是否及時(shí)辦理證件方面揭露問(wèn)題。例如,截至審計(jì)日期,項(xiàng)目是否存在未取得必須具備的許可證件的情況下開(kāi)工建設(shè)的違法違規(guī)現(xiàn)象,建議建設(shè)單位加強(qiáng)與主管部門(mén)溝通,完善相關(guān)手續(xù)。
第八,從工程管理模式方面揭露問(wèn)題。建設(shè)單位在實(shí)施工程總承包招投標(biāo)前是否存在委托管理工作不到位不全面。監(jiān)理單位是否存在未按合同履行監(jiān)理職責(zé),是否按照有關(guān)規(guī)定對(duì)工程進(jìn)行見(jiàn)證取樣、檢查等。
(八)提出科學(xué)合理的審計(jì)建議
第一,建設(shè)單位應(yīng)規(guī)范開(kāi)展招投標(biāo)工作,嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)。第二,要加強(qiáng)對(duì)工程總承包的管理,進(jìn)一步壓實(shí)工作責(zé)任。第三,加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理履約行為的監(jiān)督管理,督促監(jiān)理單位嚴(yán)格按照行業(yè)規(guī)定履行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作,切實(shí)加大工程監(jiān)理力度,提高投資的質(zhì)量與效益。第四,加大工程造價(jià)控制力度,嚴(yán)格依據(jù)合同約定條款按照進(jìn)行進(jìn)度款計(jì)量支付管理。第五,發(fā)揮項(xiàng)目投資效益,加強(qiáng)工程進(jìn)度管理,督促總承包方進(jìn)一步加大施工力量,全面加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度等。
(九)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展
第一,緊緊圍繞地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)在需求,分析研判審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,深入挖掘表象問(wèn)題內(nèi)里成因,厘清政府管理體制機(jī)制存在的不足,提升審計(jì)效能,推動(dòng)體制層面完善,結(jié)合地方實(shí)際與下一階段發(fā)展目標(biāo),總結(jié)梳理共性問(wèn)題并提出整改意見(jiàn),切實(shí)規(guī)范項(xiàng)目管理、提高投資績(jī)效。
第二,面對(duì)新形勢(shì)新要求,面對(duì)落實(shí)整改要求不到位、不及時(shí)、有關(guān)問(wèn)題反復(fù)呈現(xiàn)等問(wèn)題,跟蹤每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的整改過(guò)程,要求責(zé)任單位嚴(yán)格落實(shí)整改工作,確保整改成效質(zhì)量。例如,審計(jì)某個(gè)項(xiàng)目的過(guò)程中,對(duì)項(xiàng)目存在的合同履約工期滯后、現(xiàn)場(chǎng)管理不到位、未辦理變更手續(xù)、多計(jì)工程款、結(jié)算資料編制復(fù)核不夠嚴(yán)實(shí)等多項(xiàng)問(wèn)題予以全面披露,提出具體化可執(zhí)行的審計(jì)建議,要求被審計(jì)單位嚴(yán)格進(jìn)行實(shí)質(zhì)性整改。
第三,大力推行“陽(yáng)光審計(jì)”,對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審前通知公示、對(duì)完成整改的項(xiàng)目及時(shí)向社會(huì)公告整改結(jié)果,對(duì)整改結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)檢查并依法向社會(huì)公告等措施,主動(dòng)接納各界監(jiān)督,以此為機(jī)會(huì)改進(jìn)工作方式,多方位提高審計(jì)工作成效水平。
第四,切實(shí)圍繞中心、服務(wù)大局,更好發(fā)揮審計(jì)形成震懾、管在當(dāng)下、觸動(dòng)根本、見(jiàn)效長(zhǎng)遠(yuǎn)的重要作用,實(shí)現(xiàn)“整改一個(gè)問(wèn)題、建議一個(gè)采納、促進(jìn)規(guī)范一片”的重要審計(jì)服務(wù)目標(biāo),全力服務(wù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
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