蔣驊

摘要：本文探討了我國(guó)城市更新政策在邏輯層面發(fā)生的變化，并以整體性治理為切入點(diǎn)，分析了城市更新行動(dòng)的整體性治理政策框架，主要涉及更新要素市場(chǎng)化配置的優(yōu)化、更新全周期運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新等。

關(guān)鍵詞：整體性治理；城市；更新；框架

國(guó)內(nèi)的城市更新，早期關(guān)注的問題主要是舊城更新與改建，隨后城市更新從“大拆大建”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袡C(jī)更新”。在過去的二十年里，城市更新已經(jīng)進(jìn)入城中村改造、棚戶區(qū)改造、歷史街區(qū)保護(hù)、舊廠房更新等多個(gè)領(lǐng)域，隨之而來的歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、維護(hù)社會(huì)公平正義等議題，也開始受到人們的重視。新時(shí)代的城市更新，是貫徹“以人民為中心”的發(fā)展理念的城市治理活動(dòng)，要從全局出發(fā)，以“政策創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、空間優(yōu)化、品質(zhì)提升”為主，系統(tǒng)解決要素配置優(yōu)化、體制機(jī)制創(chuàng)新、政策工具設(shè)計(jì)等問題，推動(dòng)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在新發(fā)展理念的指引下，立足于“人民城市人民建，人民城市人民管”的中心思想，以整體治理為切入點(diǎn)，針對(duì)我國(guó)城市更新實(shí)踐中存在的問題，可以從以下三方面進(jìn)行探討：第一，針對(duì)城市更新實(shí)踐中缺乏系統(tǒng)性的立法保障和指導(dǎo)方針，需要如何組織、匯聚、規(guī)制要素投入，推動(dòng)城市更新行動(dòng)的健康運(yùn)行。第二，基于整體性的治理視野，如何構(gòu)建權(quán)力責(zé)任、協(xié)調(diào)推進(jìn)、監(jiān)測(cè)評(píng)估、反饋調(diào)整、利益分配等的全周期運(yùn)作支持機(jī)制。第三，從整體性角度出發(fā)，如何設(shè)計(jì)政策工具，把握城市更新運(yùn)行的過程，保障舊城改造活動(dòng)的順利進(jìn)行，提升市民的安全感和幸福感。

隨著新時(shí)代的來臨，城市更新行動(dòng)應(yīng)以人民為中心，縱觀全局，加強(qiáng)政策創(chuàng)新，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)空間優(yōu)化，持續(xù)提高品質(zhì)，深入探究政策工具設(shè)計(jì)、要素配置優(yōu)化等多方面的問題，大力開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

一、我國(guó)城市更新政策的歷史變遷

（一）改革開放前穩(wěn)中求進(jìn)型政策探索階段

新中國(guó)成立初期，城市工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，財(cái)政及人力資源匱乏，舊城更新改造處于早期摸索階段。將穩(wěn)中求進(jìn)作為主要的政策指導(dǎo)，以“充分利用、逐步改造”為方針，對(duì)建造于半殖民地半封建社會(huì)的老舊城區(qū)進(jìn)行填補(bǔ)。改革開放前夕開展的老舊城區(qū)更新改造工作，只完成了原有房屋的基本維護(hù)及一些簡(jiǎn)單的改、擴(kuò)建工作，著重滿足城市職工的基本住房需求。

（二）改革開放后開放型政策學(xué)習(xí)階段

城市更新政策進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)入開放型學(xué)習(xí)階段。這一階段，在吸取西方經(jīng)驗(yàn)的前提下，制定了城市更新工作的原則以及相關(guān)的政策方針，優(yōu)化居住與交通條件，促進(jìn)城市基建，增強(qiáng)城市的綜合功能。隨著改革開放的不斷深化，群眾對(duì)優(yōu)化、改善居住與交通條件的需求不斷提高，為此，發(fā)達(dá)程度較高的沿海城市率先進(jìn)行了老舊城區(qū)、村莊及廠區(qū)的更新改造。

（三）經(jīng)營(yíng)城市型政策革新階段

二十世紀(jì)九十年代，通過借鑒新加坡等國(guó)家的土地政策，我國(guó)開始采用國(guó)有土地有償使用制度進(jìn)行住房商品化改革，有力地推動(dòng)了城市更新，在很大程度上釋放出土地的市場(chǎng)潛能，城市更新政策得以進(jìn)一步發(fā)展，進(jìn)入政策革新階段。各個(gè)地區(qū)采用“經(jīng)營(yíng)城市”、“用地置換”等政策，廣泛實(shí)施城市更新，利用國(guó)有土地有償使用制度開展市場(chǎng)化運(yùn)作，使得原本存在于市中心的傳統(tǒng)工業(yè)不斷被置換，最終被淘汰出市區(qū)，同時(shí)積極引入房地產(chǎn)及金融行業(yè)，完成諸多舊宅、舊廠的“推倒重建”工作，進(jìn)而促進(jìn)舊城功能更新，讓舊區(qū)朝著“再城市化”的方向發(fā)展。

（四）以人民為中心的治理型政策創(chuàng)新階段

2015年，中央城市工作會(huì)議召開，在會(huì)議上確定了城市更新工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，即“以人民為中心”。城市更新工作進(jìn)入了以國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化為基礎(chǔ)的國(guó)土空間整體性治理階段。與此同時(shí)，城市更新政策也逐步進(jìn)入以整體治理為核心的創(chuàng)新階段，重點(diǎn)根據(jù)人民群眾對(duì)美好生活的實(shí)際需求，分析、探究城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城市空間規(guī)劃等內(nèi)容。

二、城市更新行動(dòng)的整體性治理政策框架

我國(guó)城市更新初期，往往借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，然而由于民生環(huán)境、社會(huì)制度等存在差異，西方國(guó)家的城市更新政策工具、規(guī)劃設(shè)計(jì)等并不適合我國(guó)國(guó)情。

開展整體性治理工作，主要在于修正使用績(jī)效、權(quán)力分散等管理理念。政府部門應(yīng)從整體性的角度出發(fā)，在開展城市更新工作時(shí)，堅(jiān)持以人民為中心，以整體性治理為切入點(diǎn)，理論架構(gòu)可分為三個(gè)層次：其一，促進(jìn)城市更新系統(tǒng)資源多樣化，充分利用市場(chǎng)主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)合理配置；其二，系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制協(xié)同配合，打造全周期生命線；其三，科學(xué)、合理地設(shè)計(jì)并使用政策工具。

（一）深化城市更新要素的市場(chǎng)化配置

對(duì)于整體性治理而言，豐富的資源要素及其高效配置至關(guān)重要，這既是必要基礎(chǔ)，又是不可忽視的前提條件，同時(shí)也是地方政府在開展城市更新工作過程中需要首先解決的問題。傳統(tǒng)模式下，城市更新通過政府獲取所需資源要素，這樣就加大了財(cái)政壓力，提高了成本，降低了效率，且難以取得良好實(shí)施效果，導(dǎo)致人民的滿意度下降。為做好整體性治理工作，在“以人民為中心”這一理念的指導(dǎo)下，在資源要素方面，通過城市更新形成的生態(tài)圈應(yīng)由多元主體協(xié)同配合。

從社會(huì)主體的角度來講，要素投入是其參與城市更新、分享成果的關(guān)鍵依據(jù)。在開展城市更新工作的過程中，文化、土地等各項(xiàng)要素具備的產(chǎn)權(quán)屬性及其支配主體存在差異，各種區(qū)位條件、發(fā)展階段下的組織方式等也存在一定差異。不同要素之間的聯(lián)系十分復(fù)雜，既相互依賴，又彼此制約，例如，土地資源這項(xiàng)要素，其創(chuàng)新通常是吸引資本要素、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)要素發(fā)展的重中之重；又如，文化要素，通過保護(hù)該要素可帶動(dòng)科技應(yīng)用，并推動(dòng)管理運(yùn)營(yíng)方式的改革創(chuàng)新。因此，應(yīng)積極貫徹落實(shí)整體性治理理念，從而在更大程度上發(fā)揮不同要素的協(xié)同效應(yīng)，并取得良好的規(guī)模效益，打造要素“生態(tài)圈”。

（二）創(chuàng)新城市更新全周期運(yùn)行機(jī)制

1.構(gòu)建多元主體協(xié)同參與機(jī)制

在城市更新工作的開展過程中，往往涉及諸多主體及要素，然而，各主體的價(jià)值取向、利益站位等存在一定差異。從政府的角度來說，其核心訴求為建立健全多元決策機(jī)制，滿足人民群眾的需求，逐步提高其獲得感、幸福感及安全感。各個(gè)市場(chǎng)主體在合作與競(jìng)爭(zhēng)的過程中，應(yīng)盡量提高空間價(jià)值，同時(shí)借助信息反饋渠道，以各級(jí)政府為對(duì)象，真實(shí)反饋市場(chǎng)信息，在分享資源的同時(shí)進(jìn)行價(jià)值分配，從而形成有機(jī)統(tǒng)一的整體。而從金融、媒體信息等第三方機(jī)構(gòu)的角度來說，應(yīng)采取加工、傳遞信息等方式，有機(jī)結(jié)合政府等主體，建立相互監(jiān)督及政策參與機(jī)制。

在多元主體的基礎(chǔ)上，無(wú)論是利益訴求，還是價(jià)值取向，都存在一定差異，因此，應(yīng)圍繞城市更新工作建立完善的多元主體協(xié)同機(jī)制。其一，針對(duì)多元主體建立的參與結(jié)構(gòu)，詳細(xì)劃分城市更新相關(guān)領(lǐng)域的類型，尤其是關(guān)乎民生及具有天然壟斷性質(zhì)的領(lǐng)域，應(yīng)由政府主導(dǎo)。其二，圍繞多元主體，創(chuàng)新優(yōu)化協(xié)同方式與手段。在諸多主體協(xié)同的過程中，采取多樣化的市場(chǎng)手段，在城市更新期間，在空間層面進(jìn)行片區(qū)統(tǒng)籌，并在專業(yè)層面建立跨領(lǐng)域的協(xié)同治理機(jī)制。其三，強(qiáng)化多元主體的協(xié)同效能?；谡w性治理，應(yīng)妥善處理政府和市場(chǎng)以及社會(huì)范圍內(nèi)參與主體之間的關(guān)系，確保各主體之間相互合作、彼此平等，形成良好的協(xié)同關(guān)系。其四，結(jié)合不同主體參與協(xié)同的實(shí)際情況，貫徹落實(shí)制度建設(shè)。關(guān)鍵在于構(gòu)建科學(xué)、完善的法律體系，按照范圍、流程等建立與城市更新標(biāo)準(zhǔn)相符的多元主體參與協(xié)同機(jī)制。

2.完善全周期的監(jiān)督管理機(jī)制

在城市治理工作過程中，城市更新是一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)，應(yīng)在遵循法律框架的前提下，強(qiáng)化全周期管理的意識(shí)，正確理解城市內(nèi)涵，建立全周期治理機(jī)制，做到事前防范、事中控制、事后反饋。同時(shí)，在監(jiān)管城市更新工作的過程中合理利用全周期理念，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需求及整體治理的要求，應(yīng)妥善建立領(lǐng)導(dǎo)小組制度，其中的第一責(zé)任人為當(dāng)?shù)卣闹饕I(lǐng)導(dǎo)，城市更新主管部門應(yīng)承擔(dān)起綜合統(tǒng)籌工作，加大責(zé)任管理力度，改進(jìn)與完善更新程序，逐步提高更新質(zhì)量。在城市更新工作中進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要圍繞全要素科學(xué)、合理地制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“理論引導(dǎo)”向“標(biāo)準(zhǔn)要求”的轉(zhuǎn)變，從而在后續(xù)工作中將全要素理念落到實(shí)處，逐漸加強(qiáng)每一項(xiàng)城市更新要素在不同階段的審查。在城市更新施工過程中，在北京市等城市成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，完善并應(yīng)用“責(zé)任規(guī)劃師”制度，最大限度地利用規(guī)劃師在一線的優(yōu)勢(shì)和作用，加大精細(xì)化施工力度，充分調(diào)動(dòng)責(zé)任規(guī)劃師的工作積極性，定期進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行有效的溝通和指導(dǎo)，與監(jiān)理機(jī)構(gòu)共同開展巡查工作。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段后，應(yīng)結(jié)合城市更新的實(shí)際情況建立健全運(yùn)營(yíng)商制度，推進(jìn)后期的持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

3.構(gòu)筑暢通的評(píng)估與反饋機(jī)制

在開展城市規(guī)劃工作期間，各地區(qū)應(yīng)建立以五年為周期的評(píng)估工作機(jī)制，北京市等地可構(gòu)建集實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、年度體檢與五年評(píng)估為一體的動(dòng)態(tài)評(píng)估框架。在未來開展城市更新工作時(shí)，可根據(jù)規(guī)劃“體檢”具體情況，加強(qiáng)城市更新工作的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并做好評(píng)估反饋工作，保證每一項(xiàng)更新目標(biāo)落實(shí)到位。在實(shí)際開展評(píng)估工作時(shí)，應(yīng)根據(jù)城市更新特征，凸顯評(píng)估反饋機(jī)制的基礎(chǔ)性，全方位整合資源，結(jié)合城市更新工作科學(xué)、合理地搭建基礎(chǔ)信息平臺(tái)，并妥善構(gòu)建數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，從各個(gè)方面體現(xiàn)更新落實(shí)及管理運(yùn)營(yíng)情況的數(shù)據(jù)資源體系，以此為更新評(píng)估和反饋工作的順利開展打下良好基礎(chǔ)。同時(shí)，還應(yīng)凸顯評(píng)估反饋機(jī)制的過程性，形成良性循環(huán)，從而第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)實(shí)施結(jié)果存在的偏差，全面分析認(rèn)知機(jī)理，合理制定評(píng)估調(diào)整措施，完善、改進(jìn)更新目標(biāo)。此外，凸顯評(píng)估反饋機(jī)制的全局性，在開展城市更新工作的過程中，要縱觀全局，在發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用的同時(shí)，各部門協(xié)同合作。最后，凸顯評(píng)估反饋機(jī)制的時(shí)效性，加強(qiáng)更新工作開展期間常態(tài)化監(jiān)測(cè)發(fā)揮的基礎(chǔ)性作用，建立健全動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制。

（三）強(qiáng)化城市更新政策工具的協(xié)同創(chuàng)新

城市更新工作的實(shí)施目標(biāo)及多元主體之間存在差異，例如，土地、財(cái)政等多樣化政策工具在城市更新過程中發(fā)揮著不容小覷的作用，各部門執(zhí)行的政策通常會(huì)出現(xiàn)不協(xié)同的情況，主要有下列原因：其一，新政策與舊政策之間的銜接不夠通暢；其二，不同部門針對(duì)同一政策對(duì)象，存在矛盾；其三，在審批過程中，不同環(huán)節(jié)執(zhí)行的政策有所偏差，相互之間難以協(xié)調(diào)。近年來，雖然不斷加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革，在審批過程中大大減少了不協(xié)同的情況，但仍然存在亟須解決的情況。城市更新工作逐步開展，為了改進(jìn)與優(yōu)化舊城區(qū)布局、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等，提高城市的競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)其可持續(xù)發(fā)展，在選擇政策工具時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守因地制宜的原則，加強(qiáng)工具創(chuàng)新，拓展工具的選擇范圍，并加大工具的協(xié)同創(chuàng)新力度。

三、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，以整體性治理為切入點(diǎn)，從政策層面對(duì)城市更新工作提出了多項(xiàng)建議，例如，多元主體共同治理，加強(qiáng)溝通、合作、競(jìng)爭(zhēng)等，從而作出最佳的決策，充分發(fā)揮多元主體在城市更新中的作用；立足整體性治理工作，打造更新協(xié)同治理格局，實(shí)現(xiàn)共同建造、管理和分享；圍繞城市更新工作，形成全周期管理，建立動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制，將實(shí)施、評(píng)估和調(diào)整集為一體；有效利用新興信息技術(shù)，搭建城市更新平臺(tái)，加強(qiáng)精細(xì)化管理，妥善建立運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制；深入探究相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任的整合路徑，充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌作用，加強(qiáng)不同部門之間的協(xié)作。

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