吳 迪 叢 震

2020年6月30日，中央全面深化改革委員會審議并通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，《方案》中重新劃定了三條紅線，即土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。(1)曲頌、仲鷺勍、郭君平：《宅基地制度改革的關鍵問題：實踐解析與理論探釋》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2022年第12期，第73-89頁。該文件的精神為穩(wěn)中求變，強調(diào)以保障農(nóng)戶的居住權為前提，以激活宅基地的財產(chǎn)屬性為抓手。2022年中央一號文件也強調(diào)要穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革試點，規(guī)范開展房地一體宅基地確權登記。(2)張艷芳：《2022年中央一號文件公布 提出全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作》，《鄉(xiāng)村振興》2022年第3期，第24頁。新一輪的宅基地改革要突出農(nóng)村宅基地資源的財產(chǎn)屬性，鼓勵村集體和農(nóng)戶通過開展多種經(jīng)營方式盤活農(nóng)村宅基地資源，通過宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，激活宅基地的財產(chǎn)屬性。宅基地“三權分置”模式的提出，是對現(xiàn)行“一地兩權”的宅基地制度的反思和探索。無論是“兩權分離”還是“三權分置”，宅基地使用權作為用益物權，其能否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)，爭議不斷，這與其特殊的法律屬性密切相關。

宅基地使用權作為農(nóng)戶居住的福利性權利是客觀存在的，其集中體現(xiàn)在取得的無償性和使用的無期限性。宅基地的使用權可以由集體成員無償取得，并可以長期無償使用。由于宅基地使用權具有福利性質(zhì)，我國的法律條文中一直限制宅基地使用權的流轉(zhuǎn)。正是由于宅基地的社會保障性，決定了宅基地只能作為農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的專屬福利性權利，此時的宅基地使用權更多地體現(xiàn)的是身份性，而不是財產(chǎn)性。我國特定的歷史發(fā)展軌跡使農(nóng)民成了弱勢群體，因此賦予農(nóng)戶相應的福利是符合我國當時經(jīng)濟發(fā)展水平的。(3)孟勤國：《禁止宅基地轉(zhuǎn)讓的正當性和必要性》，《農(nóng)村工作通訊》2009年第12期，第18-19頁。但隨著我國貧富差距拉大趨勢越發(fā)明顯，土地作為稀缺資源，一旦允許城市居民或者財富資本到農(nóng)村購買房屋(取得宅基地使用權)，那么我國可能也會面臨土地資源集聚的危機，這也是宅基地使用權難以放開流轉(zhuǎn)的根本所在。本文的研究旨在通過提煉相關學者對于宅基地使用權流轉(zhuǎn)的觀點為該問題的解決給出一些建議，并以博弈論為研究方法，對沈陽市沈北新區(qū)進行試點分析，以期為我國宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展提供新的思路和完善意見。

一、宅基地使用權能否流轉(zhuǎn)的爭鳴

由于當前只是在一些試點地區(qū)有限度地流轉(zhuǎn)宅基地，因此梳理宅基地使用權能否流轉(zhuǎn)的觀點，對于從宏觀上把握我國農(nóng)村經(jīng)濟體制制度、農(nóng)民增加收入渠道、城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展等多個維度具有重要意義。本文綜合梳理了宅基地使用權流轉(zhuǎn)、禁止和限制流轉(zhuǎn)的觀點，以期為宅基地使用權的改革提供借鑒。

(一)禁止的觀點

從地方立法和國家政策來看，我國之所以嚴格限制宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓，主要有以下原因：首先，我國并不完備的農(nóng)村社會保障體系，能否支撐起農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后可能發(fā)生的失地風險尚難以評估。(4)王利明：《我國民法典物權編中擔保物權制度的發(fā)展與完善》，《法學評論》2017年第3期，第1-10頁。嚴格限制宅基地使用權轉(zhuǎn)讓，實質(zhì)是為了保護農(nóng)戶的安身立命之本，保障農(nóng)戶的長遠利益。(5)王兆國：《關于〈中華人民共和國物權法(草案)〉的說明》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2007年第3期，第313頁。其次，我國城市化進程的加快已經(jīng)激發(fā)了大量社會矛盾，如果完全放開宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，大量農(nóng)戶進入城市，直接會沖擊城市的社會秩序，帶來的諸如就業(yè)、治安、教育、醫(yī)療問題都難以解決。(6)丁德昌：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視域下農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)法律問題研究》，《桂海論叢》2021年第4期，第101-106頁。最后，宅基地制度與土地承包經(jīng)營權制度緊密相連，給予農(nóng)戶必要的生存居住空間，有利于保護我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，對保護耕地亦有巨大作用。(7)張德元：《農(nóng)村宅基地的功能變遷研究》，《調(diào)研世界》2011年第11期，第21-23+54頁。

(二)流轉(zhuǎn)的觀點

禁止宅基地流轉(zhuǎn)的觀點主要從宅基地取得的無償性、宅基地的身份屬性和宅基地作為社會保障的福利性這三個角度出發(fā)。這些觀點為宅基地“三權分置”改革提供了反面的思考范本，其作為參考依據(jù)十分寶貴。但宅基地使用權的財產(chǎn)屬性決定了宅基地需要被激活，宅基地使用權流轉(zhuǎn)可以促進農(nóng)民土地資源的保值和增值，宅基地使用權如果不流轉(zhuǎn)，就會成為“死產(chǎn)”。而宅基地作為農(nóng)民為數(shù)不多的可供融資的財產(chǎn)，如果限制流轉(zhuǎn)，農(nóng)民就難以進行資本融通，不利于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。此外，通過戶籍制度將農(nóng)民限制在農(nóng)村，不利于我國的城市化進程。伴隨著戶籍制度改革的初現(xiàn)成效，宅基地制度的改革也應伴隨時代的進步而進步。宅基地使用權流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢與整個用益物權體系流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢是一致的，都是最大限度地激活其財產(chǎn)屬性，真正實現(xiàn)“物盡其用”。當前的宅基地使用權屬于被嚴格限制的用益物權，其已經(jīng)違背了物權的基本原則，即物權平等原則。物權平等原則決定了宅基地使用權應該放開流轉(zhuǎn)，《中華人民共和國民法典·物權編》突出的性質(zhì)就是物權平等原則，當前同屬于建設用地的宅基地使用權和國有建設用地使用權卻在利用上受到完全不平等的對待。(8)吳迪、韓凌月：《宅基地“三權分置”法典化之芻議——兼論宅基地資格權之性質(zhì)爭議與法律屬性界定》，《上海法學研究》2020年第24卷，第83-90頁。放活宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，其中核心的部分是賦予宅基地使用權平等的物權性，平等的物權性既包括與國有建設用地使用權的平等性，也包含了對當前宅基地使用權沒有收益權能的補充和完善。同時，針對宅基地使用權改革因不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、文化觀念、農(nóng)戶直接需求等條件差異而實踐成效內(nèi)容側(cè)重不同的情況，不同學者基于純農(nóng)戶-兼業(yè)戶-非農(nóng)戶、(9)徐忠國、卓躍飛、李冠、王雪琪、陳陽：《宅基地三權分置的制度需求、實現(xiàn)形式與法律表達》，《中國土地科學》2022年第1期，第1-9頁。鄉(xiāng)村振興模式、(10)夏柱智：《促進鄉(xiāng)村振興的宅基地制度改革有效路徑探討》，《探索》2021年第2期，第153-162頁。村莊發(fā)展模式(11)林超、呂萍：《農(nóng)村宅基地資格權實現(xiàn)形式及其理論解釋——基于義烏、湄潭、余江改革案例》，《中國土地科學》2022年第1期，第30-36頁。等不同且互相聯(lián)系的標準提出了關于宅基地使用權改革模式劃分標準及應用對象的不同路徑。

(三)有限制流轉(zhuǎn)的觀點

有鑒于完全禁止宅基地流轉(zhuǎn)或者允許宅基地自由流轉(zhuǎn)都是不妥當?shù)?，一些學者主張對宅基地實行有限制的流轉(zhuǎn)。朱巖等學者從宅基地使用權的身份性出發(fā)，認為宅基地使用權流轉(zhuǎn)應該予以特定的條件限制。(12)朱巖主編：《中國物權法評注》，北京：北京大學出版社，2007年，第487頁。宅基地限制流轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在宅基地來源方式、村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的條件限制、本集體成員的優(yōu)先受讓權以及宅基地流轉(zhuǎn)的公示公信原則等方面予以法律規(guī)定。邱道持等學者認為當前的戶籍制度和土地制度阻礙了宅基地進一步流轉(zhuǎn)，因此放開宅基地使用權的流轉(zhuǎn)要有相應完善的社會保障體系。(13)邱道持、趙亞萍、石永明、馮玲玲：《農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)激勵機制研究——以重慶市璧山縣為例》，《西南大學學報》(自然科學版)2008年第10期，第136-140頁。

綜上，宅基地使用權作為用益物權，本身就該由農(nóng)民自由處分，且根據(jù)我國“房地一體”原則，農(nóng)民不可能只處分自己的房屋而不處分宅基地。2021年，自然資源部、國家發(fā)展改革委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)了《關于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》明確提出在不違反國土空間規(guī)劃的基礎上，經(jīng)過依法登記的宅基地等農(nóng)村建設用地可以采取復合利用方式發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，如民宿、農(nóng)產(chǎn)品加工及電子商務等。(14)沙瑪建峰、朱彧：《保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地》，《浙江國土資源》2021年第2期，第13-14頁。以國家相關政策為導向，靈活利用宅基地使用權的勢頭開始明朗。囿于宅基地使用權集體所有，農(nóng)民取得宅基地使用權的前提是成員身份，宅基地絕對自由流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)。因此，國家有必要通過監(jiān)管手段保障宅基地使用權人正確行使自己的權利，并保障農(nóng)村居民最基本的居住權不受侵害。然而，在宅基地使用權流轉(zhuǎn)過程中，國家、農(nóng)戶以及流轉(zhuǎn)受讓方均有各自的利益需要加以維護，那么在選取宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式時，能夠使得三者之間的利益趨近均衡的模式應當被采用。

二、遼寧省沈陽市沈北新區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)試點分析

為了后文博弈論模型的建構，本文先以遼寧省沈陽市沈北新區(qū)為例展開分析。農(nóng)村宅基地“三權分置”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，盤活農(nóng)村經(jīng)濟，解決農(nóng)村宅基地閑置問題的關鍵一環(huán)。在此背景下，遼寧省沈陽市沈北新區(qū)作為農(nóng)村宅基地改革試點地區(qū)，積極探索農(nóng)村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的實現(xiàn)方式，同時探索農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的新模式，尤其是在宅基地使用權流轉(zhuǎn)層面，試點村莊形成了較為典型的宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式，為未來在全國范圍內(nèi)推行的宅基地制度改革及宅基地使用權流轉(zhuǎn)提供了寶貴經(jīng)驗。(15)鄭慧媛、程銘、李祚：《沈陽市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中補償機制完善對策研究》，《國土資源》2017年第4期，第52-53頁。

沈北新區(qū)隸屬于遼寧省沈陽市，全區(qū)下轄10個街道、4個農(nóng)場、1個林場、1個畜牧場，(16)相關數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局網(wǎng)站，http：//www.stats.gov.cn/sj/tjbz/tjyqhdmhcxhfdm/2022/21/01/210113.html。常住人口619 375人。(17)《沈陽市第七次全國人口普查公報》，http：//www.shenyang.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/tjxx/tjgb/202201/t20220123_2653146.html。區(qū)內(nèi)旅游資源較為豐富，但由于該地區(qū)屬于城郊地區(qū)，緊鄰市區(qū)，因此村莊空心化嚴重，大量宅基地、農(nóng)房閑置，未得到充分利用。2020年10月，沈北新區(qū)被確定為全國新一批宅基地改革試點地區(qū)，試點工作開展以來，沈北新區(qū)把探索和完善閑置宅基地使用權流轉(zhuǎn)作為試點工作的重點和突破口，探索并初步構建宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的具體實現(xiàn)形式。通過制度創(chuàng)新與實踐探索相結合，沈北新區(qū)先后出臺《沈北新區(qū)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》以及《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)暫行辦法》等指導性文件，并在實踐中不斷補充完善，結合實際出臺財政、金融等方面的扶持政策，支持和引導社會資本積極盤活、利用閑置宅基地。試點過程中也涌現(xiàn)出諸多具有代表性的宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式，打造了具有較高參考價值的“沈北經(jīng)驗”。

(一)信息普查：為宅基地確權流轉(zhuǎn)奠定基礎

摸清當?shù)貙嶋H，因地制宜制定計劃是改革路上的關鍵一環(huán)。沈北新區(qū)在改革之初，通過采取農(nóng)房檔案電子化、房地數(shù)據(jù)關聯(lián)等措施，對轄區(qū)內(nèi)部的宅基地宗數(shù)、面積以及閑置情況進行摸底統(tǒng)計。據(jù)調(diào)研，轄區(qū)內(nèi)共有142個行政村，其中87個永久保留村的宅基地共35 245宗，面積28 975畝，閑置12 335宗，閑置率為35%，閑置面積約9 000畝。(18)《沈陽盤活農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)文旅產(chǎn)業(yè)獲批全國改革試點》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。各試點村莊也對轄區(qū)內(nèi)的宅基地閑置情況做了更加細致的統(tǒng)計。例如，自2021年興隆臺街道被列為沈北新區(qū)宅基地改革試點地區(qū)后，對轄區(qū)內(nèi)部的宅基地信息進行全面普查，單家村共有92套民房，其中閑置32套，閑置率為35%；立新村共有民房256套，其中閑置198套，閑置率為77%。(19)李新：《關于農(nóng)村宅基地改革“沈北模式”的調(diào)查與思考》，《沈陽干部學刊》2020年第6期，第50-51頁。截至2022年5月11日，興隆臺街道完成了轄區(qū)內(nèi)全部18個村的宅基地信息普查工作，為全面推進宅基地制度改革試點工作掃清障礙，提供基礎性支持。

(二)夯實集體所有權：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為流轉(zhuǎn)主體

農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)的主要目的就是盤活利用農(nóng)村閑置宅基地，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，助力鄉(xiāng)村振興。實現(xiàn)這一目標需要引入社會資本，將宅基地使用權流轉(zhuǎn)給有能力利用、盤活閑置宅基地的受讓方。但是，社會資本與農(nóng)戶之間往往存在“信息鴻溝”，信息不對稱必然導致農(nóng)戶的利益受損。宅基地制度改革不僅不能讓農(nóng)戶的利益受損，還應讓農(nóng)民分享到改革的紅利。因此，在宅基地使用權流轉(zhuǎn)過程中，為了保障農(nóng)戶的合法權益，沈北新區(qū)的試點村莊多由村集體牽頭，整合農(nóng)戶分散的閑置宅基地。換言之，農(nóng)戶將閑置的宅基地使用權以租賃的方式流轉(zhuǎn)給村集體，由村集體將各農(nóng)戶分散的閑置宅基地統(tǒng)一整合，再由村集體將整合后的宅基地使用權以轉(zhuǎn)租的形式流轉(zhuǎn)給受讓方。在這種模式中，村集體起到的更像是一個“中介”的作用，這樣能夠避免農(nóng)戶與社會資本直接接觸，降低社會資本侵害農(nóng)戶權益的風險。例如，沈北新區(qū)單家村，由村股份經(jīng)濟合作社與農(nóng)民簽署一份《不動產(chǎn)租賃協(xié)議》，以此方式整合分散的閑置宅基地，而后由合作社尋找適宜的流轉(zhuǎn)受讓方，統(tǒng)一價格、統(tǒng)一模式、統(tǒng)一談判，雙方達成合意后，再簽署一份《不動產(chǎn)租賃協(xié)議》，此時協(xié)議雙方是農(nóng)村經(jīng)濟合作社與宅基地流轉(zhuǎn)受讓方。確定此種模式后，單家村與受讓方計劃租用10宗閑置宅基地開發(fā)民宿旅游項目，計劃總投資3 000萬元，配套建設500平方米民俗館和700平方米油畫館。截至2021年2月，已經(jīng)建成10戶民俗館及油畫館，且均已營業(yè)。該項目可使農(nóng)民獲得租金、股金、薪金、現(xiàn)金收入，預計農(nóng)戶每年增收達到3.3萬元。(20)《沈陽盤活農(nóng)村閑置宅基地開發(fā)文旅產(chǎn)業(yè)獲批全國改革試點》，https：//www.chinanews.com.cn/sh/2021/02-04/9404365.shtml。

(三)保留農(nóng)戶資格權：用債權方式流轉(zhuǎn)閑置宅基地

孟家臺村借助此次宅基地制度改革，大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化，打造鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)，吸引作家、畫家入村，將閑置宅基地的使用權流轉(zhuǎn)給這些文藝從業(yè)人士，帶動鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。孟家臺村依照《沈北新區(qū)深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，深入研究宅基地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式。根據(jù)《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《沈北新區(qū)農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)暫行辦法》等文件精神，反復推敲、打磨農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)協(xié)議，堅持依法、自愿、有償、公平和誠實信用的原則，最大限度地保護當?shù)剞r(nóng)戶及入村作家的權益。流轉(zhuǎn)雙方先自行協(xié)商，協(xié)商之后提出申請，簽訂宅基地使用權流轉(zhuǎn)協(xié)議，并經(jīng)街道辦事處核準之后才可生效。依照“房地一體”原則，宅基地使用權流轉(zhuǎn)后，宅基地上的房屋及其他附屬設施一并流轉(zhuǎn)于受讓方。流轉(zhuǎn)期限20年，每年租金2 000元，流轉(zhuǎn)后作家可改造房屋，20年后房屋所有權歸農(nóng)戶所有，作家享有20年使用權和優(yōu)先續(xù)租權。此種規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序及規(guī)則能夠更加有力地吸引作家及有識之士回鄉(xiāng)建設，也能夠保障農(nóng)戶及宅基地使用權受讓方的合法權益。

(四)激活宅基地使用權：提高宅基地使用權的財產(chǎn)屬性

改革不是照搬前人經(jīng)驗，也不是照抄現(xiàn)有模式，應當是結合當?shù)貙嶋H，充分利用既有資源，形成具有本地特色的發(fā)展模式。在沈北新區(qū)成為全國宅基地制度改革試點地區(qū)后，其轄區(qū)內(nèi)各街道、村莊積極響應，充分利用、盤活閑置的宅基地。除上述單家村采取的宅基地使用權租賃模式外，黃家街道腰長河村采用“宅基地使用權入股模式”。因腰長河村是典型的錫伯族村落，全村75%以上的村民為錫伯族，因此該村利用社會資本開發(fā)具有當?shù)靥厣腻a伯人家文旅項目。村集體整合村民宅基地和集體建設用地共117畝，其中17畝用于安居工程，建設農(nóng)戶回遷住宅，由遼寧地梵旅游管理有限公司出資，為村民建設二層聯(lián)排別墅，別墅戶均建筑面積132平方米。此外，參照沈北地區(qū)拆遷補償標準，給予每戶村民19.68萬元園田地補償款。其余100畝以土地入股方式由村股份經(jīng)濟合作社與企業(yè)合作進行特色旅游項目開發(fā)建設。(21)《村企合力共建鄉(xiāng)村旅游特色小鎮(zhèn)——沈陽市沈北新區(qū)黃家街道腰長河村》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1721919264856207618&wfr=spider&for=pc。

通過宅基地使用權的流轉(zhuǎn)，沈北新區(qū)取得了積極的成果，主要包括：一是推動村集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大。盤活、利用農(nóng)村閑置的宅基地極大提升了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實力。以興隆臺街道腰長河村為例，該村借助市場化手段進行資本運作，將閑置宅基地攏合為村集體資源，并將其投資入股轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟收入從無到有、從少變多，構建了集體經(jīng)濟發(fā)展長效機制。如今村集體擁有的經(jīng)營性資產(chǎn)已由原來的幾百元激增到現(xiàn)在的900萬元，過去沈北新區(qū)有名的“空殼村”已變成了“富裕村”。二是保障農(nóng)戶的身份利益。無論怎樣改革農(nóng)村宅基地制度，都不能夠使農(nóng)戶喪失宅基地資格權。沈北新區(qū)為避免宅基地制度改革損害農(nóng)戶的資格權益，開展了農(nóng)房檔案電子化、房地數(shù)據(jù)關聯(lián)等工作。2022年5月11日，沈北新區(qū)興隆臺街道煙臺村率先完成整村換發(fā)《不動產(chǎn)權證》工作，全村共有216戶換發(fā)了全新的《不動產(chǎn)權證》。(22)《沈陽啟動整村換發(fā)農(nóng)村不動產(chǎn)權證工作》，http：//www.ln.gov.cn/qmzx/dtzls/gztj_148685/202205/t20220513_4558316.html。此舉明晰了具有權屬爭議的宅基地權益歸屬，統(tǒng)計了農(nóng)村閑置宅基地情況，為落實宅基地“三權分置”改革要求，規(guī)范開展宅基地有償退出和使用權流轉(zhuǎn)、抵押等奠定了基礎。三是提升農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。截至目前，沈北新區(qū)盤活閑置宅基地和相關建設用地300余畝。閑置宅基地使用權的流轉(zhuǎn)也能夠為農(nóng)戶提供穩(wěn)定的收入來源，不論是以租賃方式還是入股方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權，都能夠給農(nóng)戶帶來不錯的收益，提升農(nóng)戶的家庭收入。另外，除了宅基地使用權流轉(zhuǎn)所產(chǎn)生的租賃收益及入股分紅以外，還有許多附加收益，讓農(nóng)民能夠安心流轉(zhuǎn)閑置的宅基地。腰長河村錫伯小鎮(zhèn)項目中，農(nóng)戶能夠獲得補償金、房屋返租租金、股金、商金(經(jīng)營店鋪)、薪金、溢金(房屋和股份升值)“六金”收入，每戶年均收入可增加1.5萬元以上。單家村民宿項目，農(nóng)戶除了每年可以獲得0.3萬的固定租金外，還可獲得保底性分紅、耕地流轉(zhuǎn)費、打工收入等，每戶年均增收2萬元以上。村集體在前三年可獲得保底分紅2萬元，第四年可從企業(yè)處獲得項目運轉(zhuǎn)所生純利潤的8%，這個收入中的50%平均分配給參與項目建設的村民，另外的50%由村集體留存。由此可見，宅基地流轉(zhuǎn)在盤活閑置宅基地的基礎上，可以為農(nóng)戶帶來較為豐厚的收入。

三、博弈論下宅基地使用權的流轉(zhuǎn)取向

通過對沈陽市沈北新區(qū)宅基地使用權流轉(zhuǎn)情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)目前我國農(nóng)村宅基地使用權的流轉(zhuǎn)主要受到當?shù)亟?jīng)濟水平、城鎮(zhèn)化水平、風俗習慣等因素的影響。本文從交易費用角度出發(fā)，分析在完美信息下宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體的靜態(tài)博弈行為，從而為宅基地未來流轉(zhuǎn)方式的選擇提供參考。

(一)假設條件

1.理性經(jīng)濟人假設。農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)中存在的利益主體大致可分為農(nóng)戶、政府和土地使用者。假設三者均為理性經(jīng)濟人，農(nóng)戶追求宅基地流轉(zhuǎn)收益最大化，政府追求宅基地有效流轉(zhuǎn)、社會穩(wěn)定與財政收入最大化，土地使用者追求土地流轉(zhuǎn)收益最大化或者支出最小化。

2.流轉(zhuǎn)中存在兩種模式。宅基地的流轉(zhuǎn)模式一種是政府主導模式，一種是市場主導模式。其中，政府主導模式下，主要由政府對宅基地的流轉(zhuǎn)制定相關規(guī)則，而農(nóng)戶與土地使用者需要遵守相應規(guī)則，并向政府交納一定費用，從而保證宅基地流轉(zhuǎn)有效進行；市場主導模式下，市場起主要作用，幾乎很少需要政府的干預，市場機制因農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)需求的日益增加應運而生，此時，農(nóng)戶與土地使用者只需向市場相關組織提交一定費用，便可實現(xiàn)宅基地的有效流轉(zhuǎn)。

3.各博弈主體行為假設。農(nóng)戶是宅基地轉(zhuǎn)出者，其策略包括轉(zhuǎn)出、不轉(zhuǎn)出，政府是市場的有效監(jiān)督管理者，其策略包括干預、不干預，土地使用者是宅基地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)入者，其策略包括轉(zhuǎn)入、不轉(zhuǎn)入。(23)胡振華、宋高慧、蔡耀中：《基于閑置宅基地休閑化利用的主體博弈分析》，《溫州大學學報》(社會科學版)2022年第5期，第1-12頁。

(二)宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體博弈分析

1.農(nóng)戶與政府之間的博弈。宅基地流轉(zhuǎn)中各利益主體對流轉(zhuǎn)方式的選擇都起著至關重要的作用。假定農(nóng)戶宅基地的價值為OIB，而轉(zhuǎn)出土地之后農(nóng)戶可將流轉(zhuǎn)所得資金用于其他投資，從而獲得的稅后收入為SO，在政府干預下農(nóng)戶所需繳納交易費用為FO，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為OT，政府在農(nóng)戶方的干預成本為OC。如果政府采取不干預的政策，則農(nóng)戶交易費用為FO*，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為OT*，同時帶來其他中間機構的額外稅收為OPT*；若農(nóng)戶宅基地不轉(zhuǎn)出，繳納稅收為Ot。稅收與農(nóng)戶的總收入成正比。自然狀態(tài)下，政府與農(nóng)戶的博弈收益矩陣如表1所示：

表1 政府與農(nóng)戶博弈的收益矩陣

對于農(nóng)戶來說，無論宅基地流轉(zhuǎn)中是否存在政府干預，只要其宅基地流轉(zhuǎn)后投資收入(或因為生產(chǎn)力的解放而從事非農(nóng)收入)大于交易成本(SO>FO，或者SO>FO*)，則農(nóng)戶總會選擇轉(zhuǎn)出，否則將會選擇不轉(zhuǎn)出。一般而言，由于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對宅基地流轉(zhuǎn)的需求性較強，因此會對市場機制的形成產(chǎn)生助推效應，“看不見的手”發(fā)揮主導作用，從而市場交易費用FO*小于政府干預下的交易費用FO，于是有農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收入OIB+SO-FOOT。市場在進行資源配置時，由于農(nóng)戶的需要會有諸如金融機構、律師事務所、會計師事務所等中間機構的配合，該類機構的收益增加，同樣會為政府帶來額外稅收OPT*。加之發(fā)達地區(qū)市場復雜，雖然政府干預費用FO較高，但是其干預成本OC同樣較高，否則便會產(chǎn)生一系列社會問題。對于政府來說總體會呈現(xiàn)出OT*+OPT*>FO+OT-OC的結果，于是無論是對于農(nóng)戶還是政府，此時“轉(zhuǎn)出，不干預”為最優(yōu)策略。對于農(nóng)戶和政府來說，“轉(zhuǎn)出，干預”為該博弈的納什均衡。(24)付宗平：《農(nóng)村宅基地退出的權利主體利益取向博弈分析及政策選擇》，《農(nóng)村經(jīng)濟)》2021年第11期，第26-34頁。

2.土地使用者與政府之間的博弈。假定土地使用者轉(zhuǎn)入宅基地之前的收入為IIB，而轉(zhuǎn)入土地之后所獲得的稅后收入為SI，在政府干預下農(nóng)戶所需繳納交易費用為FI，若轉(zhuǎn)入則為政府繳納稅收為IT，政府在土地使用者一方的干預成本為IC；在政府未干預情況下土地使用者交易費用為FI*，若轉(zhuǎn)出則為政府繳納稅收為IT*，同時帶來其他中間機構的額外稅收為IPT*；若土地使用者選擇不轉(zhuǎn)入土地，則繳納稅收為It。政府與土地使用者之間的博弈收益矩陣如表2所示：

表2 政府與土地使用者博弈的收益矩陣

對于土地使用者而言，只要宅基地轉(zhuǎn)入后的收入SI大于宅基地成本與交易費用之和(OIB+FI或者OIB+FI*)，便會采取轉(zhuǎn)入的策略。與農(nóng)戶和政府的博弈類似，在發(fā)達地區(qū)，由于市場主導下交易費用較小，因此IIB-OIB+SI-FI*>IIB-OIB+SI-FI且存在額外稅收IPT*，加上高昂的政府干預費用IC，于是最終將有IT*+IPT*>FI+IT-IC，此時，土地使用者和政府的納什均衡為“轉(zhuǎn)入，不干預”。

3.農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈。由于發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)所適用的宅基地流轉(zhuǎn)模式不同，因此需分別考慮政府主導模式與市場主導模式下農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈。發(fā)達地區(qū)因市場交易成本較低，通常采取市場主導模式，而欠發(fā)達地區(qū)通常采取政府主導模式。(25)孫秋鵬：《農(nóng)戶抵制、地方政府懲罰與跨期選擇：宅基地征收中的博弈分析》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2020年第4期，第92-102頁。兩種不同模式下農(nóng)戶與土地使用者之間的博弈收益矩陣分別如表3和表4所示：

表3 發(fā)達地區(qū)市場主導模式下農(nóng)戶與土地使用者博弈的收益矩陣

表4 欠發(fā)達地區(qū)政府主導模式下農(nóng)戶與土地使用者博弈的收益矩陣

對于農(nóng)戶和土地使用者來說，只要宅基地周轉(zhuǎn)后的收入大于周轉(zhuǎn)成本，其博弈的納什均衡均為“轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)入”。因此，由農(nóng)戶、土地使用者及政府之間的博弈可以得出：對于農(nóng)戶和土地使用者來說，在宅基地周轉(zhuǎn)后的收入大于周轉(zhuǎn)成本的情況下，農(nóng)戶、政府與土地使用者的博弈的納什均衡為“轉(zhuǎn)出，不干預，轉(zhuǎn)入”。同時，在這兩種選擇下，市場的整體收益水平最高。但是，我們也應該看到，如果農(nóng)戶或者土地使用者任何一方在宅基地周轉(zhuǎn)后的收益小于周轉(zhuǎn)成本，則該均衡便不會產(chǎn)生。比如，農(nóng)戶缺乏投資渠道，導致即使轉(zhuǎn)出宅基地，其周轉(zhuǎn)收益仍然不會帶來其他收入，此時農(nóng)戶便沒有轉(zhuǎn)出宅基地的動力，于是不轉(zhuǎn)出成為其最優(yōu)策略；同理，對于土地使用者而言，如果土地轉(zhuǎn)入之后所帶來的收益小于宅基地的成本及費用之和，便不會有宅基地轉(zhuǎn)入的需求，此時不轉(zhuǎn)入是土地使用者的最優(yōu)策略。但在現(xiàn)實中，越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)戶越是能夠獲得更多收入渠道，土地使用者越是能夠獲得更多收益，此時市場機制產(chǎn)生，宅基地有效流轉(zhuǎn)。而在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)戶缺乏非農(nóng)收入來源，或者即使農(nóng)戶擁有投資渠道，但對于土地使用者而言，在欠發(fā)達地區(qū)獲得宅基地盈利的空間十分有限，因此宅基地自發(fā)流轉(zhuǎn)就不可能實現(xiàn)，此時便需要政府的有效干預，這種干預除了對宅基地的流轉(zhuǎn)本身的干預之外，還需要為農(nóng)戶未來生活提供有效保障機制，同時積極探索諸如宅基地退耕等流轉(zhuǎn)方式。(26)古圣鈺、吳英偉：《基于演化博弈理論的農(nóng)村宅基地退出模式》，《江蘇農(nóng)業(yè)科學》2019年第16期，第344-346頁。

四、結語

根據(jù)上文的分析，流轉(zhuǎn)宅基地的核心動力就是博弈論下的成本和產(chǎn)出比。無論是轉(zhuǎn)入者還是轉(zhuǎn)出者，最看重的都是這種經(jīng)濟效能。遼寧省屬于我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，因此市場經(jīng)濟較之發(fā)達地區(qū)并不活躍，但沈陽市沈北新區(qū)利用自身的優(yōu)勢，在政府宏觀統(tǒng)籌下，通過盤活閑置宅基地資源，取得了不錯的社會效果和經(jīng)濟收益。在博弈論指導下，沈陽市沈北新區(qū)的主要舉措和經(jīng)濟總結如下：

一是宅基地流轉(zhuǎn)模式的選取需結合當?shù)貙嶋H，發(fā)揮特有優(yōu)勢，要在“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游”的原則下，探索多種閑置宅基地開發(fā)模式，用以支持和引導工商資本參與閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用。農(nóng)村宅基地制度改革以及宅基地流轉(zhuǎn)模式的選擇都要求村集體經(jīng)濟組織摸清當?shù)厍闆r，把握特有優(yōu)勢，確立具有當?shù)靥厣恼厥褂脵嗔鬓D(zhuǎn)模式。

二是穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革及宅基地使用權的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地“兩權分離”時期，宅基地使用權具有極強的身份屬性及社會保障屬性，如今，對于農(nóng)村宅基地“三權分置”的探索，就是為了剝離宅基地使用權的身份屬性，使其能夠順利進入市場進行流動，消解因資源閑置而給鄉(xiāng)村振興帶來的阻礙。但是，在充分利用閑置宅基地價值的同時，也應當繼續(xù)重視農(nóng)村宅基地的社會保障屬性，一旦農(nóng)戶無法融入城市，要保證其能夠順利“回流”農(nóng)村。這就要求各地在進行農(nóng)村宅基地制度改革試點過程中，必須堅持“穩(wěn)慎推進”原則，無論宅基地制度如何改革，宅基地使用權流轉(zhuǎn)如何實現(xiàn)，都必須要把維護農(nóng)民權益作為一條不容觸碰的底線。村集體經(jīng)濟組織作為“中間人”，既能夠避免農(nóng)戶的合法權益因信息不對稱而遭受侵害，也能夠?qū)Φ谌劫Y本進行監(jiān)管，村集體經(jīng)濟組織是宅基地的所有權人，由其對閑置宅基地進行管理合乎法理。

三是在穩(wěn)慎推進宅基地使用權流轉(zhuǎn)的基礎上，深度探索宅基地流轉(zhuǎn)模式。沈北新區(qū)各試點村莊所采用的宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式多為租賃或者入股，二者固然是宅基地流轉(zhuǎn)最為便捷的實現(xiàn)形式，但是相較于發(fā)達地區(qū)將宅基地使用權直接用于融資擔保，沈陽市沈北新區(qū)的舉措就過于保守。比如在收益層面，租賃所帶來的收益較之抵押的融資功能明顯不足；在資金的可支配程度層面，入股并不能滿足農(nóng)戶的經(jīng)營需要，不能靈活地使用經(jīng)營資金。因此，租賃或入股在一定程度上限制了宅基地使用權所具備的金融屬性，無法為農(nóng)戶提供足夠的經(jīng)營資金，一些生活較為貧困的農(nóng)戶，難以通過流轉(zhuǎn)宅基地而取得更大的經(jīng)濟效益。所以，試點地區(qū)可以在完善現(xiàn)有模式的基礎上，探索更加有利于農(nóng)戶的宅基地使用權流轉(zhuǎn)模式。