王 巧 榮

圖們江發(fā)源于長白山山脈主峰東側(cè)，在中國境內(nèi)的長度為510公里，流域面積為42 700平方公里。從源頭到琿春市防川村，圖們江為中朝界河；從防川村到入?？诘淖詈?5公里，圖們江為俄朝界河。自20世紀80年代中期起，中國學者為恢復中國圖們江出海權(quán)所做出的努力引起了國際關(guān)注。1991年10月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出了圖們江區(qū)域開發(fā)計劃，中、俄、朝、韓、蒙等國政府給予積極響應，推動開發(fā)項目不斷取得進展。近30多年，圖們江區(qū)域開發(fā)雖然取得了一系列階段性成果，但與項目設(shè)計的初衷還有相當大的距離。

關(guān)于圖們江區(qū)域合作開發(fā)的研究，在該項目啟動初期學界曾掀起過研究高潮。其中多數(shù)學者是東北高校及相關(guān)研究機構(gòu)長期參與圖們江開發(fā)問題相關(guān)研究課題組的成員?！度宋牡乩怼?993年第2期刊發(fā)了有關(guān)圖們江區(qū)域開發(fā)的一期?？?，收錄了多達17篇論文，作者多是東北師范大學東北亞研究中心、地理系和俄羅斯研究所的教師和研究人員。他們所探討的問題正是圖們江區(qū)域開發(fā)初期所面臨的緊迫問題。(1)陳才：《論東北亞地區(qū)政治經(jīng)濟形勢變化與圖們江地區(qū)多國合作開發(fā)》，《人文地理》1993年第2期；劉繼生等：《亞太地區(qū)政治經(jīng)濟形勢的特點與東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作》，《人文地理》1993年第2期；丁四保等：《圖們江地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)戰(zhàn)略研究》，《人文地理》1993年第2期；袁樹人等：《圖們江三角國際合作開發(fā)中各國戰(zhàn)略對策分析》，《人文地理》1993年第2期；李秀敏等：《大海參崴自由經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃與圖們江地區(qū)規(guī)劃的銜接》，《人文地理》1993年第2期等。早期關(guān)于圖們江區(qū)域合作的研究中，中國學者雖然看到了合作開發(fā)中的一些制約因素，但相對比較樂觀。而韓國學者李在光在《聯(lián)合國與東亞區(qū)域合作》一文中比較系統(tǒng)地探討了圖們江區(qū)域開發(fā)面臨的障礙。(2)[韓]李在光：《聯(lián)合國與東亞區(qū)域合作》，《國際政治研究》1996年第2期，第76-81頁。2005年，“大圖們倡議”提出后，學者一度對大圖們江區(qū)域合作開發(fā)充滿期待。(3)大圖們江區(qū)域合作開發(fā)戰(zhàn)略研究課題組：《大圖們江區(qū)域合作開發(fā)戰(zhàn)略的思考》，《社會科學戰(zhàn)線》2006年第3期，第76-83頁。圖們江區(qū)域通道建設(shè)的研究一直是圖們江區(qū)域合作開發(fā)研究的一個要點領(lǐng)域。2013年“一帶一路”倡議提出后，有學者開始從“一帶一路”建設(shè)對圖們江區(qū)域合作影響的視角研究相關(guān)問題。2012年，在圖們江合作開發(fā)20周年之際，有學者對圖們江合作開發(fā)進展不如預期問題進行了反思性的研究。國際上對圖們江國際合作研究比較熱心的是日本的環(huán)日本海經(jīng)濟研究所，在圖們江區(qū)域合作計劃推進過程中，該所匯聚了東北亞不同國家的專家學者，開展跟蹤研究，推出了一系列的研究報告?？偟膩砜矗壳瓣P(guān)于這一問題的研究大多是現(xiàn)實對策研究，研究者針對不同時段，圖們江區(qū)域開發(fā)出現(xiàn)的不同特點、遇到的不同問題開展對策研究，鮮有對圖們江區(qū)域合作開展系統(tǒng)歷史考察。本文從歷史視角，借助圖們江開發(fā)問題啟動前夕中國方面的重要文獻資料等，對圖們江國際合作開發(fā)起源、歷史進程及影響制約其發(fā)展的因素進行探討分析，筆者認為，圖們江區(qū)域復雜的地緣政治因素是影響該區(qū)域合作開發(fā)效果低于預期的重要原因。

一、圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)的提出

中國一直是圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)的積極倡導者和推動者，這源于中國恢復圖們江出海權(quán)的努力。19世紀中葉以前中國是日本海沿海國。1860年，沙俄政府迫使清政府簽訂了《中俄北京條約》，其中規(guī)定：“自烏蘇里河口而南，上至興凱湖，兩國以烏蘇里及松阿察二河作為交界。其二河東之地，屬俄羅斯國；二河西，屬中國。自松阿察河之源，兩國交界逾興凱湖直至白棱河，自白棱河口，順山嶺至瑚布圖河口，再由瑚布圖河口，順琿春河及海中間之嶺，至圖們江口。其東皆屬俄羅斯國，其西皆屬中國。兩國交界與圖們江之會處及該江口，相距不過二十里。且遵天津和約第九條議定，繪畫地圖，內(nèi)以紅色分為交界之地，上寫俄羅斯國阿、巴、瓦、噶，達、耶、熱、皆、伊、亦、喀、拉、瑪、那，倭、伯、啦、薩、土、烏等字頭，以便易詳閱。其地圖上，必須兩國欽差大臣畫押鈐印為據(jù)”。(4)王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊，北京：三聯(lián)書店，1982年，第149頁。依照《中俄北京條約》第3條規(guī)定，1861年6月，清政府派戶部倉場侍郎成琦和吉林將軍景淳同沙俄濱海省軍政長官卡扎凱維奇等人，勘分東界，豎定界牌，簽訂作為《中俄北京條約》補充條款的《勘分東界約記》和《交界道路記文》。這次勘界，俄國又趁機將兩國交界與圖們江之會處的“土”(俄文字母“T”)字界碑立于距江口46華里(1華里等于0.5千米)的地方(《北京條約》載明不超過20華里)，并且依約當立的“烏”“Y”字碑也沒有立上，結(jié)果將包括圖們江入海口一帶大片中國領(lǐng)土納入了俄國版圖。1886年，中俄第二次勘界簽訂的《中俄琿春東界約》正文的第四款中規(guī)定：“由‘土’字界牌至圖們江三十里與朝鮮連界之江面?？冢袊写怀鋈?，應與俄國商議，不得攔阻”。(5)王鐵崖編：《中外舊約章匯編》第一冊，北京：三聯(lián)書店，1982年，第489頁。1938年，日本和蘇聯(lián)爆發(fā)“張鼓峰事件”后，日軍強行封鎖了圖們江口，中國被迫停止沿圖們江出?；顒印?/p>

朝鮮戰(zhàn)爭期間，蘇朝雙方在中國“土”字碑以下約400米處的江面上修筑了一條跨江的鐵路大橋，成為嚴重的礙航設(shè)施，增加了中國行使圖們江出海權(quán)的困難。1964年，中國政府代表團在中蘇邊界談判中曾向蘇方提出中國船只經(jīng)圖們江出海航行問題。蘇方表示，尊重歷史事實，承認中國圖們江出海權(quán)。同年與朝鮮也談及此事，朝鮮表示對出海權(quán)不予阻攔。(6)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第30、640頁。不久，中蘇關(guān)系破裂，這一問題就被擱置起來了。

20世紀80年代中期，隨著中國改革開放的全面展開，圖們江出海權(quán)問題引起了從事中國東北對外開放問題研究的專家學者的關(guān)注。1984年，由吉林省社會科學院、東北師范大學專家學者組成圖們江出?？趩栴}課題組，對這一問題進行調(diào)查研究。課題組提交的研究報告認為，恢復圖們江出海權(quán)，對于吉林省和整個東北地區(qū)對外開放和振興經(jīng)濟、發(fā)展內(nèi)外貿(mào)易非常有益，建議將這一問題納入即將進行的中蘇第十一次邊界談判中。(7)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第29-30頁。該報告引起吉林省政府和國家的重視。1987年，中蘇邊界談判重新開啟后，中國外交部抓住兩國關(guān)系逐步得到改善的有利時機，正式向蘇方提出了中國船舶經(jīng)圖們江出海航行問題。蘇方對此表示不反對，但提出需要得到朝鮮同意，隨后中方就此事與朝方進行了外交溝通，朝鮮政府表示同意，并提出由中、蘇、朝三方具體商定航行秩序問題。

與此同時，琿春撤縣改市，國家批準開放長嶺子對蘇邊貿(mào)口岸以及琿春市取得了對蘇開展邊境小額貿(mào)易權(quán)，圖們江出海權(quán)益就顯得更為重要。為加強跟蹤研究，在吉林省委、省政府的領(lǐng)導支持下，省內(nèi)部分專家學者組成了“吉林省對外開發(fā)渠道、口岸與圖們江中下游綜合開發(fā)戰(zhàn)略研究”課題組。課題組再一次深入探討如何實現(xiàn)與發(fā)展出海權(quán)益的問題，形成了一批關(guān)于租、換土地和國際合作開發(fā)江口地區(qū)經(jīng)濟等問題的成果報告。在此基礎(chǔ)上，1989年2月，吉林省和國家海洋局在北京聯(lián)合召開了“圖們江通海航行權(quán)利及日本海政治經(jīng)濟形勢研討會”，會議認為恢復圖們江出海權(quán)問題已趨于解決，下一步研究目標應轉(zhuǎn)向?qū)嵤┩ê絾栴}。1990年3月中旬，吉林省駐京辦事處在京召開了圖們江河口通航環(huán)境科學考察方案論證會，外交部、總參謀部、國家科委、交通部和國家海洋局等16個單位，31人參加了會議。會議對各部門需要協(xié)調(diào)配合的工作做出部署。會議希望外交部與蘇方協(xié)調(diào)，“盡快就中方5月關(guān)于進行‘土’字牌以下圖們江航道實地考察一事，給予滿意的答復；同蘇、朝交涉，早日與他們談判，共同簽訂有關(guān)具體落實恢復中國圖們江出海權(quán)以及在日本海沿海權(quán)益的國際協(xié)定”。(8)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第42頁。隨后，中方先后向蘇、朝兩國通報中方對圖們江出海航行進行考查事宜，得到兩國同意。經(jīng)國務院批準，1990年5月底，國家海洋局和吉林省政府組織考察隊，對圖們江“土”字界碑以下河道和出?？谕?公里內(nèi)海區(qū)進行實驗性航行。(9)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第45、47頁。

此次出?？茖W考察結(jié)束后，吉林省向中共中央、國務院提出建議，提請相關(guān)機構(gòu)組織開展如下考察：一是深入進入圖們江入海河道和河口區(qū)的調(diào)查；二是在圖們江河口外附近海域進行專題調(diào)查；三是在防川建立水文觀測站。(10)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第60-61頁。1990年9月，國務院批復同意吉林省的請求。1991年5月16日，中蘇簽署《關(guān)于中蘇國界東段的協(xié)定》，協(xié)定規(guī)定，懸掛中國國旗的中國船只可以經(jīng)由“土”字碑以下的圖們江進出日本海。(11)《中華人民共和國條約集》(第38集)，北京：世界知識出版社，1995年，第274頁。為進一步加強對圖們江入海河段及河口附近環(huán)境的調(diào)查研究，為盡早實現(xiàn)圖們江出海權(quán)創(chuàng)造條件，1991年5月20日至6月29日，吉林省政府在國家有關(guān)部門的支持下，開展了第二次考察，著重完成了圖們江江口的調(diào)查。在此前后，先后召開的關(guān)于東北亞經(jīng)濟技術(shù)合作的國際研討會把圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)推向了前臺。1990年7月、1991年8月，第一、第二屆“東北亞地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展國際研討會”連續(xù)兩年在長春舉行。會議由中國亞洲太平洋研究會、美國東西方研究中心和聯(lián)合國開發(fā)計劃署聯(lián)合舉辦，來自中國、美國、蘇聯(lián)、日本、朝鮮、蒙古、韓國等國家和地區(qū)的代表出席了會議。會議就圖們江地區(qū)開發(fā)與東北亞區(qū)域經(jīng)濟合作展開討論。中國專家提出的圖們江大三角、小三角區(qū)域范圍及開發(fā)設(shè)想在會上引起強烈反響。(12)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第652、658頁。研討會對于加快圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)起到了重要的促進作用。中國學者的有關(guān)研究成果產(chǎn)生了廣泛影響。

1990年，蘇聯(lián)決定在遠東濱海州建立納霍德卡自由經(jīng)濟區(qū)；1992年，俄羅斯決定建立符拉迪沃斯托克(海參崴)自由經(jīng)濟區(qū)。此前，作為軍事港口，符拉迪沃斯托克(海參崴)一直禁止普通俄羅斯人進入，更不用說外國人了。(13)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf.

1991年12月，朝鮮政府將鄰近圖們江河口附近的羅津—先鋒地區(qū)開辟為自由經(jīng)濟和貿(mào)易區(qū)，試圖為朝鮮引入市場經(jīng)濟提供實驗區(qū)。這是朝鮮的一個經(jīng)濟特區(qū)，在特區(qū)中實行了各種優(yōu)惠措施，以便于吸引外資。朝鮮當時對圖們江區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)熱情很高。1992年4月28日至5月3日，朝鮮在首都平壤召開的圖們江開發(fā)與東北亞區(qū)域合作國際學術(shù)會議就是一個很好的例證。這次會議由美國東西方研究中心、日本經(jīng)濟研究會和朝鮮對外經(jīng)濟協(xié)力推進委員會共同主持召開。出席會議的代表來自美國、中國、韓國、俄羅斯、日本、蒙古、朝鮮和聯(lián)合國開發(fā)計劃署，正式代表33人。此外，學術(shù)界、政界、企業(yè)界以及日、韓兩國和常駐日本的國際新聞界的人士共150人列席會議，這一規(guī)模超過以前歷次會議。朝鮮還專門開出專列，請與會代表參觀其北方三個港口——清津、羅津和先鋒，還把代表們乘坐的專列拉到朝蘇大橋上，讓大家觀看圖們江。朝鮮把參觀、介紹、討論朝鮮北三港和自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)作為會議最為主要的內(nèi)容，目的在于宣傳其港灣自然條件優(yōu)良、交通便利、潛力大，意在吸引外資投入。(14)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第457、462頁。

二、圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)進程

聯(lián)合國開發(fā)計劃署對東北亞區(qū)域的合作一直比較關(guān)注。該署一直是上文談到的關(guān)于東北亞經(jīng)濟技術(shù)合作幾次國際會議的主辦方。為推進東北亞地區(qū)的經(jīng)濟合作，1991年7月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在蒙古烏蘭巴托主持召開了支持東北亞技術(shù)合作項目會議。會議同意對1992-1996年東北亞4個技術(shù)合作優(yōu)先開發(fā)項目給予支持，圖們江流域貿(mào)易和投資是其中的一個，并且是首位給予重點支持的項目。(15)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第658頁。同年10月，聯(lián)合國開發(fā)計劃署在朝鮮平壤主持召開了圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)會議。會議決定，“為最后達成有益于所有參加國的國家間協(xié)議，相關(guān)國家應對圖們江地區(qū)開發(fā)項目的方針、模式、機構(gòu)框架和實施等事宜作出決定；設(shè)立圖們江地區(qū)開發(fā)項目(TRADP)管理委員會，負責項目日常管理工作”，(16)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第660頁。并將圖們江地區(qū)開發(fā)列為聯(lián)合國重點開發(fā)項目。“據(jù)初步估算，該項目用20年擬籌資300億美元，把圖們江地區(qū)建設(shè)成世界上‘第二個鹿特丹’，‘再造一個香港’”。(17)孫永福等主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)紀實》，北京：中國對外經(jīng)濟貿(mào)易出版社，2001年，第1頁。

圖們江地區(qū)開發(fā)項目管理委員會成立后，積極協(xié)調(diào)東北亞各國，先后召開了6次委員會會議，10多次專家研討會，編制了《圖們江地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》。1993年5月，在圖們江地區(qū)開發(fā)項目管理委員會第三次會議上，來自中國、蒙古、朝鮮、韓國和俄羅斯5國高級政府官員達成了有關(guān)圖們江地區(qū)開發(fā)的協(xié)議。會議通過了《關(guān)于向圖們江地區(qū)開發(fā)公司出租土地和建立圖們江地區(qū)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)定》《關(guān)于建立圖們江地區(qū)國際開發(fā)公司和建立政府間協(xié)調(diào)、協(xié)商委員會的協(xié)議》兩個協(xié)議草案。(18)孫永福等主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)紀實》，北京：中國對外經(jīng)濟貿(mào)易出版社，2001年，第6頁。

圖們江開發(fā)規(guī)劃主要以中國吉林省開發(fā)規(guī)劃為基礎(chǔ)，“包括大、小兩個三角區(qū)。大三角是指以延吉、海參崴和清津為頂點的三角區(qū)域，聯(lián)合國開發(fā)計劃署將它稱作圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)(TEDA)。主要包括俄羅斯的納霍德卡、海參崴和哈桑；中國的琿春、延吉、龍井和圖們4個市；朝鮮的咸鏡北道東北部包括清津、羅津和先鋒郡。占地33 000平方公里，人口約200萬。小三角是圖們江江口地區(qū)，聯(lián)合國開發(fā)計劃署稱作圖們江經(jīng)濟區(qū)(TREZ)，小三角應建成跨國自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)，并要建成一個國際城市和三個衛(wèi)星城，其面積2 500平方公里，人口在20世紀90年代初的1萬人，30年后達250萬人”。(19)王立辰主編：《圖們江地區(qū)開放開發(fā)文獻集》，長春：吉林人民出版社，1994年，第403頁。

1995年12月，圖們江地區(qū)開發(fā)項目管理委員會第六次會議在紐約舉行，中、俄、朝三國政府代表在會上簽署了《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)協(xié)商委員會的協(xié)定》《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會的協(xié)定》和《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準則諒解備忘錄》。(20)許世銓等：《規(guī)劃圖們江地區(qū)開發(fā)藍圖中俄朝韓蒙簽署三協(xié)定》，《人民日報》1995年12月6日，第7版。三個文件有效期均為10年。自此，圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)項目進入了一個新的階段，由遠景規(guī)劃進入具體實施階段。

中國一直是圖們江區(qū)域開發(fā)的推動者。中國推動開發(fā)的立足點主要是解決出海權(quán)問題，最早設(shè)想是建立防川河港，通過對圖們江河道的疏浚，直通日本海。后因種種原因，中國選擇利用俄羅斯、朝鮮港口通向日本海。俄羅斯方向是從琿春通過長嶺子口岸到俄哈桑地區(qū)的扎魯比諾港、波謝特港。朝鮮方向是從延邊朝鮮族自治州通過圖們江到朝鮮的羅津港或清津港。為推進合作，中國也加快了沿邊地區(qū)開放的步伐。1992年3月、9月，國務院先后批準琿春市為對外開放的邊境城市、批準設(shè)立琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)。(21)丁士晟主編，吉林省開發(fā)區(qū)管理協(xié)會編：《吉林開發(fā)區(qū)年鑒：1988-1995年吉林開發(fā)區(qū)建設(shè)要覽》，長春：吉林人民出版社，1996年，第307頁。吉林省建立了延吉經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和圖們經(jīng)濟開發(fā)區(qū)以推動區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)迅速加快，到2005年，長春到圈河、延吉到圖們高速公路開通。1992年8月，中俄就合作開發(fā)和管理扎魯比諾港達成共識；12月，中俄簽署改良從琿春到扎魯比諾港的鐵路備忘錄，該鐵路中間經(jīng)中國的長嶺子和俄羅斯的馬哈林諾、蘇哈諾維卡。1993年3月，中俄成立了一個合資公司改良和修建中俄間鐵路。(22)HisakioTsuji，“Prospects for the Zarubino Port Development Project”，ERINA Report，Vol.15(Feb.1997)，p.31.隨后，中俄先后開始動工建設(shè)。2002年正式運行，2004年5月關(guān)閉。2001年2月，“國務院批準設(shè)立琿春中俄互市貿(mào)易區(qū)，該區(qū)設(shè)在琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)3號小區(qū)內(nèi)，批準面積9.6公頃，計劃面積13公頃。規(guī)劃有五個功能小區(qū)，分別是工作區(qū)、俄羅斯商品交易區(qū)、中國商品交易區(qū)、生活服務區(qū)和倉儲區(qū)。其目的是促進延邊州的對外開放。(23)李鐘林主編：《圖們江地區(qū)開發(fā)咨詢報告匯編》，延吉：延邊大學出版社，2006年，第395頁。至2004年，中國對圖們江開發(fā)項目投入達到6億美元”。(24)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf；HisakioTsuji，“Prospects for the Zarubino Port Development Project”，ERINA Report，Vol.15(Feb.1997)，p.6.

朝鮮一度對圖們江區(qū)域開發(fā)熱情很高，但1993年美朝核事件發(fā)生后，羅津-先鋒自由經(jīng)濟區(qū)和貿(mào)易區(qū)發(fā)展停滯不前。1994年10月，美朝就朝鮮核問題達成協(xié)議。1995年9月，朝鮮在北京發(fā)布第一個國際投資簡報，闡明朝鮮將利用外資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的戰(zhàn)略。1996年9月，在聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織的支持下，朝鮮舉辦了由26個國家400人出席的第一屆羅津-先鋒國際投資論壇。會議期間簽署了2.8億美元的8個投資合同。1997年，為改善羅津-先鋒自由經(jīng)濟區(qū)的投資環(huán)境，朝鮮推出了一系列投資自由化措施。但1998年，朝鮮對經(jīng)濟市場化行為采取了急剎車，(25)HisakioTsuji，“The Tumen River Area Development Programme：Its History and Current Status as of 2004”，https：//www.unii.ac.jp/erina-unp/archive/wp-content/uploads/2014/09/0404e.pdf.一些已經(jīng)計劃的圖們江區(qū)域的開發(fā)項目一再拖期。

俄羅斯對圖們江區(qū)域合作項目興趣不大，主要原因是俄羅斯鄰近圖們江哈桑地區(qū)人口稀少，距濱海洲主要城市海參崴、納霍德卡較遠，而且交通不便。因此，為了吸引俄羅斯參與項目，聯(lián)合國開發(fā)計劃署最早規(guī)劃中把海參崴包括進來，后來又擴展到納霍德卡。但是，多數(shù)海參崴人對開發(fā)圖們江沒有興趣，而且海參崴、納霍德卡、東方港3個大港吞吐量已能夠滿足需要，他們認為再去開發(fā)扎魯比諾完全沒有必要。

圖們江區(qū)域合作開發(fā)項目第六次政府會議簽署的兩個協(xié)定和一個備忘錄于2005年到期，在該年舉行的圖們江區(qū)域合作開發(fā)項目第八次政府會議上，五個成員國一致同意將三個文件再延長10年。會議還簽署了“大圖們江行動計劃”，并以此計劃代替“圖們江區(qū)域開發(fā)項目”?！按髨D們江行動計劃”的合作范圍得到擴大，覆蓋整個東北亞地區(qū)，“包括中國的東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，朝鮮羅先特別市，蒙古國東方省、肯特省和蘇赫巴托爾省等東部省份，韓國的釜山廣域市、江原道、蔚山廣域市和慶尚北道等東部沿海省市，俄羅斯濱海邊疆區(qū)的部分地區(qū)”。(26)李鐵主編：《圖們江機制框架內(nèi)的吉蒙合作》，長春：吉林人民出版社，2016年，第28頁。圖們江區(qū)域合作進入“大圖們倡議”區(qū)域合作的嶄新階段。

圖們江區(qū)域的國際合作開發(fā)由“圖們江區(qū)域開發(fā)項目”更名為“大圖們江行動計劃”，除合作區(qū)域擴大之外，圖們江區(qū)域國際合作主導方也發(fā)生了變化，由此前聯(lián)合國開發(fā)計劃署主導轉(zhuǎn)變?yōu)槌蓡T國主導。聯(lián)合國開發(fā)計劃署在2005年宣布將逐步由主導方過渡到支持伙伴，各方一致同意建立由各國出資的共同基金，制訂了“2005-2015年戰(zhàn)略行動計劃”。2009年，為推進“大圖們江行動計劃”合作發(fā)展，成員國決定建立輪值主席國機制，按照中國、韓國、俄羅斯和蒙古國的順序輪流擔任主席國，輪值主席由輪值主席國的部長擔任。

三、中國一如既往地推進圖們江區(qū)域的合作開發(fā)

中國政府相對其他合作方重視圖們江區(qū)域的開發(fā)，始終站在國家發(fā)展戰(zhàn)略高度，統(tǒng)籌圖們江區(qū)域的開發(fā)和建設(shè)，致力于把圖們江區(qū)域建設(shè)成國家在東北亞區(qū)域?qū)ν忾_放的橋頭堡。隨著國家在琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)開放水平的不斷提高，國家先后把推進圖們江地區(qū)的開放開發(fā)納入“九五”計劃，與振興東北戰(zhàn)略相對接。為促進大圖們江開發(fā)呈現(xiàn)出新的活力，2009年11月，國務院正式批復《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》(以下簡稱《規(guī)劃》)。(27)褚曉亮：《國務院正式批復圖們江區(qū)域開發(fā)規(guī)劃綱要》，《人民日報》2009年11月17日，第1版?！兑?guī)劃》確立了以琿春為窗口，長吉為腹地，實行聯(lián)動開發(fā)的發(fā)展思路，旨在打造東北地區(qū)對外開放新門戶，構(gòu)建中國面向東北亞區(qū)域國際合作新格局?！兑?guī)劃》的批復和實施，標志著圖們江區(qū)域開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略。之后，圖們江區(qū)域合作開發(fā)取得顯著進展：2011年，中朝合作開發(fā)的羅先經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)項目順利啟動；中俄琿春—哈桑“路、港、關(guān)”工程項目、中俄鐵路貫通等工程項目順利實施；“中國圖們—朝鮮南陽·豆?jié)M江—俄羅斯哈桑國際鐵路聯(lián)運、琿春—羅津—東南沿海的內(nèi)貿(mào)貨物跨境運輸、圖們—清津—長三角內(nèi)貿(mào)物資跨境運輸航線等國際通道建設(shè)都取得了進展”，同年8月，“琿春—扎魯比諾—釜山、琿春—扎魯比諾—新潟航線開通”。(28)劉文波：《圖們江區(qū)域開發(fā)開放戰(zhàn)略推動引領(lǐng) 東北亞經(jīng)貿(mào)合作漸入佳境》，《人民日報》2011年9月5日，第10版。長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設(shè)逐步取得進展。在此背景下，2012年4月13日，國務院印發(fā)《關(guān)于支持中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)建設(shè)的若干意見》，批準在吉林省琿春市設(shè)立“中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)”，致力于將該示范區(qū)打造“成為中國東北地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極和圖們江區(qū)域合作開發(fā)橋頭堡”。(29)劉文波：《加快沿邊地區(qū)發(fā)展 推動與周邊國家合作 圖們江國際合作落子琿春示范區(qū)》，《人民日報》2012年5月22日，第10版。

共建“一帶一路”倡議的提出為圖們江合作開發(fā)提供了新的契機。中國圖們江區(qū)域是中國與東北亞各國戰(zhàn)略對接的結(jié)合點。吉林省委、省政府舉全省之力支持琿春加快開放發(fā)展，積極融入共建“一帶一路”的建設(shè)中，推進圖們江區(qū)域開發(fā)全面駛?cè)肓丝燔嚨馈，q春市“圍繞構(gòu)建開放合作高地進行合作，按照‘內(nèi)外一體、跨境合作、港區(qū)聯(lián)動、通江達?！悸?，推動環(huán)日本海經(jīng)濟圈緊密合作，開發(fā)建設(shè)琿春國際港、俄羅斯扎魯比諾港等三方港口，推進中俄琿春—哈?？缇辰?jīng)濟合作區(qū)等四項合作。圍繞暢通東北亞‘一帶一路’大通道進行合作，推進與俄羅斯等東北亞國家公路、鐵路、口岸、港口、航線等互聯(lián)互通設(shè)施，以及琿春至黑龍江東寧高速公路和鐵路等項目建設(shè)”。(30)張雪楠：《推動東北亞暨圖們江區(qū)域務實合作繁榮發(fā)展》，《圖們江報》2019年8月23日，第1版。

“圖們江三角洲國際旅游區(qū)”構(gòu)想是吉林省有關(guān)部門于2013年提出的，(31)張雪楠：《攜手打造“圖們江三角洲國際旅游區(qū)”》，《圖們江報》2013年11月26日，第1版。計劃以分區(qū)、分段開發(fā)為主要模式，將以圖們江為軸心，以中國琿春、俄羅斯濱海邊疆區(qū)和朝鮮羅先為腹地三角洲地區(qū)開發(fā)為國際旅游區(qū)。先期開發(fā)以中國琿春為重點，開發(fā)與俄朝接壤的防川地區(qū)。中期以聯(lián)合開發(fā)朝鮮豆?jié)M江地區(qū)為主。后期由中國、朝鮮和俄羅斯聯(lián)合開發(fā)圖們江三角洲。(32)張鳳娟：《中俄朝三國將聯(lián)合開發(fā)圖們江三角洲》，《圖們江報》2015年10月28日，第1版。2015年6月30日，在中國吉林省召開的中朝圖們江區(qū)域旅游合作會議上，兩國就聯(lián)合組建“圖們江三角洲國際旅游合作區(qū)”項目推進組及合作開發(fā)相關(guān)旅游新項目等事宜簽署了合作備忘錄。(33)《吉林與朝鮮羅先簽署合作備忘錄 共推跨境旅游項目》，https：//www.chinanews.com/df/2015/06-30/7374759.shtml。隨后中朝圖們江區(qū)域旅游合作進入具體實施階段和開發(fā)階段。2019年1月1日，“中朝圖們江跨江游首發(fā)儀式在吉林琿春防川風景區(qū)圖們江第一碼頭舉行”，(34)郭佳：《中朝圖們江跨江游琿春首發(fā) 百余名游客赴朝鮮觀光》，https：//www.chinanews.com/shipin/cns/2019/01-01/news798034.shtml。邁開了圖們江區(qū)域國際旅游合作的第一步。

與此同時，中國積極將長吉圖區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與俄羅斯符拉迪沃斯托克(海參崴)國際自由貿(mào)易港計劃對接，以中俄琿春哈?？缇辰?jīng)濟合作為平臺，推進中俄琿春口岸與俄羅斯扎魯比諾港、斯拉夫揚卡和符拉迪沃斯托克(海參崴)港等港口城市間互聯(lián)互通建設(shè)，以促進實現(xiàn)投資、貿(mào)易與過境運輸便利化。2019年8月24日，在吉林省琿春市人民政府與浙江寧波舟山港集團共同努力下，琿春國際港在琿春市口岸通關(guān)中心舉行揭牌儀式，投資10億元人民幣打造的琿春國際港項目基本達到運營條件。該項目建成后成為集物流配送、銷售集散等多功能于一體的大型內(nèi)陸港，并全面參與運營經(jīng)俄羅斯扎魯比諾港至中國寧波的內(nèi)貿(mào)外運航線，推動與俄朝港口聯(lián)動發(fā)展，暢通東北亞“一帶一路”大通道，構(gòu)建中俄朝環(huán)日本海的戰(zhàn)略支點。(35)《琿春國際港正式揭牌：投資10億元打造東北亞國際物流中心》，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-08/24/content_5424180.htm。

30多年來，在聯(lián)合國開發(fā)計劃署的主導下和各成員國的共同努力下，圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)取得了一系列階段性成果，較為顯著的有：在琿春邊境經(jīng)濟合作區(qū)、出口加工區(qū)、中俄互市貿(mào)易區(qū)基礎(chǔ)上建立的中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)成為區(qū)域經(jīng)濟合作的新平臺，標志著圖們江區(qū)域合作進一步深化。區(qū)域內(nèi)港口、鐵路、公路和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也取得了歷史性進展。長春-圖們高速公路、中朝圈河至羅津港公路、琿春圈河至元汀口岸跨境橋、琿春-俄羅斯扎魯比諾港鐵路、中俄琿馬鐵路、琿春市經(jīng)扎魯比諾港分別到達日本新瀉和韓國釜山的國際陸海聯(lián)運航線等設(shè)施的建成與貫通，促進了區(qū)域內(nèi)設(shè)施聯(lián)通和口岸功能的不斷完善；同時，圖們江區(qū)域內(nèi)還構(gòu)建起了比較完善的組織支撐體系，形成了有力的政策支持體系。區(qū)域合作開發(fā)環(huán)境不斷優(yōu)化，區(qū)域內(nèi)地方政府交流日益頻繁。

四、制約圖們江區(qū)域合作開發(fā)的主要因素

30年多來，圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)項目取得了一定進展，但相較當初聯(lián)合國開發(fā)計劃署為該項目立項時的目標而言，其進展遠不如預期。制約圖們江區(qū)域國際開發(fā)項目進展的因素主要有：

(一)地緣政治復雜

二戰(zhàn)結(jié)束以來，東北亞地區(qū)一直是大國博弈的一個重要區(qū)域。冷戰(zhàn)時期，該區(qū)域國家分屬不同陣營，相互間處于長期對峙狀態(tài)。冷戰(zhàn)線束后，雖然東北亞局勢總體趨于緩和，但冷戰(zhàn)遺留問題、朝鮮核問題、大國在該區(qū)域的地緣競爭等因素，使東北亞區(qū)域地緣政治形勢錯綜復雜，安全局勢面臨諸多不確定性。為維護其在亞太地區(qū)的霸權(quán)地位，美國加強在東北亞區(qū)域的戰(zhàn)略部署，先是修訂“美日防衛(wèi)合作指針”，以重新定位冷戰(zhàn)后美日同盟，并把中國臺海地區(qū)納入其“周邊事態(tài)”中；隨之又在東北亞推進戰(zhàn)區(qū)導彈防御系統(tǒng)的部署。美國主要目的是防止亞太地區(qū)出現(xiàn)挑戰(zhàn)其主導地位的國家和國際組織。日本也試圖依靠其強大的經(jīng)濟實力，在區(qū)域經(jīng)濟合作中發(fā)揮主導作用，以增強自身在東北亞的影響力。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯推行“雙頭鷹”戰(zhàn)略，著力恢復其在東北亞的影響力。中國作為東北亞的大國，該地區(qū)局勢的發(fā)展狀況都會對中國主權(quán)、安全、發(fā)展利益產(chǎn)生直接或間接的影響。因此，中國一直把維護東北亞和平穩(wěn)定的大局作為外交政策的一個重要方面，反對一切形式的霸權(quán)主義、強權(quán)政治。進入21世紀第二個十年以來，隨著中國快速崛起，美國視中國為競爭對手，其對外戰(zhàn)略的重心重回大國競爭。美國以介入東北亞熱點問題為借口，加大在東北亞地區(qū)的戰(zhàn)略部署，特別是在韓國部署“薩德”系統(tǒng)，嚴重打破了這一地區(qū)的戰(zhàn)略平衡，誘發(fā)地區(qū)局勢的持續(xù)緊張。日本積極配合美國的對華戰(zhàn)略，將遏制和防范中國作為其地區(qū)戰(zhàn)略的重點。上述大國在東北亞地區(qū)這種復雜的關(guān)系，導致這些國家在該地區(qū)重要事務特別是熱點問題的解決中分歧摩擦較多，建設(shè)性合作卻很少。

朝鮮核問題自20世紀90年代以來一直是東北亞地區(qū)的一個熱點問題。朝核問題持續(xù)得不到解決，其中一個主要原因是東北亞地區(qū)大國關(guān)系錯綜復雜。大國間地緣政治博弈為朝鮮發(fā)展核力量提供了可乘之機，同時，不時緊張的朝核問題進一步加劇了大國間博弈。兩者間這種負面的正相關(guān)關(guān)系，致使地區(qū)局勢持續(xù)緊張，成為圖們江區(qū)域合作發(fā)展的一個重要的制約因素。

(二)合作參與方戰(zhàn)略利益關(guān)系復雜，協(xié)調(diào)難度大

圖們江區(qū)域合作項目主要參與方中、俄、朝雖然在推進圖們江區(qū)域合作方面有共同的需要，但各自參與項目開發(fā)的愿望各異。俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展中心不在遠東，20世紀90年代，俄羅斯對圖們江地區(qū)開發(fā)熱情不高，甚至擔心一旦向中國提供圖們江出?？冢瑒t經(jīng)俄羅斯扎魯比諾、符拉迪沃斯托克(海參崴)和納霍德卡等遠東港口的貨物運輸量將大幅降低，會失去對其港口的依賴，從而改變該地區(qū)現(xiàn)有的貿(mào)易格局，對俄遠東的發(fā)展造成沉重打擊。21世紀以來，俄羅斯加快遠東開發(fā)的步伐，中俄兩國在圖們江區(qū)域經(jīng)濟合作也取得了實質(zhì)性的進展，但俄羅斯復興大國意識強烈，不甘心在圖們江區(qū)域合作中當配角，更不希望其他國家成為該區(qū)域合作的主導力量。這種心態(tài)對深化圖們江開發(fā)合作產(chǎn)生了不小的影響。朝鮮政府最初十分重視該地區(qū)的開發(fā)。受朝核問題及朝鮮半島局勢的影響，朝鮮對圖們江項目開發(fā)的熱情逐步下降。特別是2009年朝鮮進行第二次核試驗后，因受到聯(lián)合國的制裁，朝鮮退出了“大圖們倡議”，直到2016年才又回歸。需要指出的是，朝鮮在圖們江區(qū)域合作中采取的是平衡戰(zhàn)略，在一些合作項目上優(yōu)先考慮與俄羅斯的合作，而且在中國最關(guān)心的出海權(quán)問題上，朝鮮表面上不反對，但行動上卻極不積極。這也是中國圖們江出海權(quán)問題久拖不決的一個主要原因。

中國一直是圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)的積極推動者，中國參與圖們江地區(qū)國際經(jīng)濟合作主要是想通過經(jīng)濟合作擴大東北邊境的對外開放，進而實現(xiàn)中國全方位的對外開放的格局。隨著改革開放的深入發(fā)展，中國政府將圖們江區(qū)域的國際合作開發(fā)作為促進東北振興戰(zhàn)略的一個方面。而中國推動國際合作開發(fā)圖們江最為深層的考慮是最終實現(xiàn)中國圖們江的出海權(quán)，為中國東北地區(qū)開辟一條通往日本海的通道。(36)茆訓誠：《圖們江“跨國經(jīng)濟區(qū)方案”中的利益分歧》，《世界經(jīng)濟文匯》1998年第1期，第52頁。因為一旦實現(xiàn)了借圖們江出海，中國吉林省成為東部沿海省份，與現(xiàn)如今貨物需經(jīng)遼寧出海相比，從圖們江出海無疑縮短了吉林省與韓國、日本的貨物運輸距離。這是某些對中國快速發(fā)展心存嫉妒的區(qū)域國家不愿看到的?？梢?，區(qū)域內(nèi)各國相互之間缺乏互信，是圖們江經(jīng)濟合作開發(fā)項目進展緩慢的主要因素。

(三)圖們江三角區(qū)處于沿岸國的邊緣地帶，缺乏強有力經(jīng)濟中心的支撐和帶動

圖們江區(qū)域窗口地區(qū)缺乏先進的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)濟資源，經(jīng)濟總量不大，產(chǎn)業(yè)競爭力不強，不能夠有效支撐國際性區(qū)域合作開發(fā)。延邊地區(qū)一直以來是中國經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，周邊缺乏經(jīng)濟發(fā)展強勁的大中經(jīng)濟中心的輻射帶動。作為腹地的吉林省，其本身發(fā)展水平與東南沿海地區(qū)相比有很大差距，作為新中國成立后國有企業(yè)的重要基地，特別是20世紀90年代中后期，由于經(jīng)濟改革壓力較大，經(jīng)濟活力不足，尚不能對該地區(qū)產(chǎn)生很強的輻射和帶動作用。與延邊地區(qū)相鄰的朝鮮咸境北道更是屬于貧窮落后的地區(qū)。

朝鮮經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱，20世紀90年代中期以后，特別是21世紀以來，因朝核問題長期受美國及其他國際組織的經(jīng)濟制裁，羅先自由經(jīng)濟貿(mào)易區(qū)很難發(fā)揮地緣、生態(tài)優(yōu)勢。俄羅斯的遠東地區(qū)人煙稀少、環(huán)境惡劣，加之一直以來俄羅斯政府對遠東地區(qū)開發(fā)不重視。近年來，俄羅斯雖然對圖們江地區(qū)合作開發(fā)有所重視，但由于持續(xù)受到美國等國經(jīng)濟制裁，國際原油價格持續(xù)下跌，俄羅斯經(jīng)濟形勢每況愈下，其參與開發(fā)實力也很有限。上述多種因素綜合交織，影響和制約圖們江地區(qū)合作與開發(fā)的進一步發(fā)展。

由于圖們江三角洲沿岸在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)和資源上缺乏競爭力，難以在各個工業(yè)門類形成產(chǎn)業(yè)集群，也很難吸引到國際資本的青睞。圖們江合作項目中，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨融資難、資金缺乏問題。

綜上所述，圖們江區(qū)域國際合作項目啟動初期，主導者聯(lián)合國開發(fā)計劃署，參與者中國、朝鮮、俄羅斯、韓國和蒙古國都寄予很高的希望，曾投入極高的熱情，致力于在東北亞地區(qū)打造一個推進世界經(jīng)濟增長的新平臺。中國希望通過合作開發(fā)，打通中國吉林防川沿圖們江到日本海的通道，獲得中國向日本海的出海權(quán)，為中國在東北亞打造一個開發(fā)開放區(qū)，促進中國東北特別是內(nèi)陸省吉林的對外開放和東北工業(yè)基地的振興。經(jīng)過30多年的發(fā)展，圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)取得了一些進展，但距起初設(shè)想的目標還有很大的距離。圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)歷史表明，國際經(jīng)濟合作項目的發(fā)展離不開和平穩(wěn)定的國際環(huán)境，大國間在相關(guān)地區(qū)事務中的協(xié)調(diào)合作是國際局勢和平穩(wěn)定的關(guān)鍵；與領(lǐng)土主權(quán)相關(guān)的國際權(quán)力問題一直是國際關(guān)系中的敏感問題，它的解決涉及歷史、政治及國際法等方方面面的問題，不是單純的國際經(jīng)濟合作就能夠解決的，把它摻雜在國際合作中，平添了相關(guān)合作方間的不信任。此外，國際合作項目的選擇不能簡單類比，要對具體的自然、歷史、現(xiàn)實條件作戰(zhàn)略性研判。