王達(dá)坡 胡加祥

“制裁”意味著強(qiáng)力約束，“金融制裁”顧名思義是從金融領(lǐng)域進(jìn)行強(qiáng)力約束，是通過(guò)一種或多種懲罰性經(jīng)濟(jì)金融手段，包括阻礙金融流動(dòng)、凍結(jié)扣押資產(chǎn)、降低信用許可等方式，進(jìn)而達(dá)到擾亂被制裁國(guó)金融秩序、增加經(jīng)濟(jì)壓力、阻斷投資收益等效果，迫使被制裁國(guó)改變特定行為、接受制裁發(fā)起國(guó)政治意愿或條件的政策性工具1參見(jiàn)Elliott Kimberly Ann，Schott Jeffrey Joseph，Hufbauer Gary Clyde，Economic Sanctions Reconsidered 3rd Edition，Peterson Institute for International Economics，2007，pp.1-42.。根據(jù)有否多邊國(guó)際條約的授權(quán)，國(guó)際法上的金融制裁可分為“多邊金融制裁”與“單邊金融制裁”2參見(jiàn)霍政欣：《〈反外國(guó)制裁法〉的國(guó)際法意涵》，載于《比較法研究》2021年第4期。。多邊金融制裁一般指聯(lián)合國(guó)安理會(huì)基于《聯(lián)合國(guó)憲章》第41條授權(quán)發(fā)動(dòng)的涵蓋金融手段的非武力制裁；單邊金融制裁則多由主權(quán)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)基于國(guó)內(nèi)法授權(quán)對(duì)外發(fā)起，被制裁主體涵蓋國(guó)家、個(gè)人與實(shí)體。

當(dāng)前，單邊金融制裁已成為全球經(jīng)濟(jì)制裁最主要的表現(xiàn)形式。美國(guó)與歐盟是單邊金融制裁的主要發(fā)起方，截至2023年1月，僅美國(guó)財(cái)政部實(shí)施的單邊制裁就涉及約6300個(gè)個(gè)人和實(shí)體3參見(jiàn)U.S.Department of the Treasury，Where is OFAC’s Country List? What Countries Do I Need To Worry About in terms of U.S.Sanctions?，(https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/sanctionsprograms-and-country-information/where-is-ofacs-country-list-what-countries-do-i-need-to-worry-aboutin-terms-of-us-sanctions.)，歐盟的單邊制裁措施則涉及近40 個(gè)國(guó)家和地區(qū)4參見(jiàn)EU，EU Sanctions Map，(https://sanctionsmap.eu/#/main?search=%7B%22value%22:%22%22,%22search Type%22:%7B%7D%7D.)，其中絕大多數(shù)制裁均將金融手段納入其中，或是專門針對(duì)被制裁國(guó)金融領(lǐng)域施加。俄烏沖突爆發(fā)后，美歐聯(lián)手對(duì)俄羅斯發(fā)動(dòng)了數(shù)輪制裁，在全球范圍內(nèi)掀起新一輪金融制裁高峰，開創(chuàng)多個(gè)先例，對(duì)俄羅斯經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)峻沖擊的同時(shí)，也撼動(dòng)了全球經(jīng)濟(jì)治理的底層秩序5參見(jiàn)Allen Susan Hannah."The Uncertain Impact of Sanctions on Russia"，Nature Human Behaviour,Vol.6，No.6，2022，pp.761-762.。“金融武器化”快速響應(yīng)并成為全球經(jīng)濟(jì)合作中的極不穩(wěn)定因素，金融制裁泛化所顯露出國(guó)際體系中金融權(quán)力的擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移，也給多邊主義合作、國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序調(diào)整以及全球經(jīng)濟(jì)治理變革帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)1參見(jiàn)宋曉燕：《全球治理視野下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)展與法治化》，載于《東方法學(xué)》2023年第2期。。在此基礎(chǔ)上，美歐仍在不斷聯(lián)合盟友采取一系列國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法上的制度再塑和規(guī)則修正行為2參見(jiàn)任琳、孟思宇：《霸權(quán)護(hù)持、復(fù)邊主義與全球治理秩序的危機(jī)》，載于《外交評(píng)論（外交學(xué)院學(xué)報(bào)）》2022年第5期。，旨在修復(fù)與穩(wěn)固自身不對(duì)稱金融權(quán)力，持續(xù)運(yùn)用金融制裁手段直接或間接地塑造和改變未來(lái)全球治理秩序走向。

二、金融制裁與全球經(jīng)濟(jì)治理的權(quán)力關(guān)系

“金融”是全球經(jīng)濟(jì)治理的核心面向。二戰(zhàn)后，美國(guó)依托美元-黃金本位制、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）與國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行“三駕馬車”，初步建立起在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的主導(dǎo)地位。囿于彼時(shí)全球金融聯(lián)結(jié)程度與經(jīng)濟(jì)體量的限制，金融制裁的理論與實(shí)踐并不豐富，主要應(yīng)用于戰(zhàn)時(shí)的簡(jiǎn)單封鎖，且制裁本質(zhì)上是對(duì)全球經(jīng)濟(jì)治理的破壞，這使得觀察者們似乎很難將金融制裁與全球經(jīng)濟(jì)治理聯(lián)系在一起。20世紀(jì)70年代，美國(guó)單方面決定不再承擔(dān)美元與黃金的匯兌義務(wù)并取消固定匯率制，布雷頓森林體系崩解。然而，由于國(guó)際貿(mào)易的慣性、美國(guó)所建立的金融優(yōu)勢(shì)及其對(duì)其他貨幣國(guó)際化的持續(xù)打壓，世界各國(guó)仍然依賴失去金本位約束的美元，美國(guó)具不對(duì)稱性地位的全球金融權(quán)力緩慢塑成。在此基礎(chǔ)上，美國(guó)順勢(shì)聯(lián)合歐洲主要發(fā)達(dá)國(guó)家成立G7，并將全球經(jīng)濟(jì)治理從布雷頓森林體系的“硬制度”逐漸轉(zhuǎn)化為由軟法規(guī)制的“軟制度”，以此增加治理靈活性，便利美西方式金融政策的滲透3參見(jiàn)Robert Gilpin，War and Change in World Politics，Cambridge University Press，1981，pp.28-35.。在此過(guò)程中，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家金融市場(chǎng)得到快速發(fā)展，美歐金融聯(lián)系與協(xié)作愈加緊密。全球性系統(tǒng)金融危機(jī)雖然沒(méi)有爆發(fā)，但各種區(qū)域性金融危機(jī)，諸如墨西哥金融危機(jī)、拉美主權(quán)債務(wù)危機(jī)等開始層出不窮。美歐發(fā)達(dá)國(guó)家依靠經(jīng)濟(jì)金融優(yōu)勢(shì)，轉(zhuǎn)嫁自身危機(jī)并借機(jī)篡取利益，利用境外市場(chǎng)平攤風(fēng)險(xiǎn)，金融開始“工具化”。20世紀(jì)80年代后，冷戰(zhàn)結(jié)束，現(xiàn)代國(guó)際體系與國(guó)際秩序發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，區(qū)域共同體及新興經(jīng)濟(jì)體接連崛起，G7治理模式日漸式微并于20世紀(jì)末21世紀(jì)初被G20所取代。2008年美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)，以中國(guó)為代表的主要新興經(jīng)濟(jì)體應(yīng)對(duì)危機(jī)能力得到檢驗(yàn)。危機(jī)過(guò)后，全球經(jīng)濟(jì)治理中心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體合作治理模式4參見(jiàn)仇華飛：《新興國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)治理改革理論與實(shí)踐路徑》，載于《社會(huì)科學(xué)》2022年第5期。，國(guó)際體系中金融權(quán)力發(fā)生根本性擴(kuò)散和移轉(zhuǎn)，以美元貨幣體系、主要國(guó)際金融組織及其規(guī)則、WTO貿(mào)易投資便利化一同，基本形成當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)治理秩序5參見(jiàn)范曉波、陳曦笛：《美國(guó)金融制裁法律限制的再檢視》，載于《人文雜志》2023年第2期。。

梳理全球經(jīng)濟(jì)治理秩序沿革可以發(fā)現(xiàn)，以美元為基礎(chǔ)的貨幣結(jié)構(gòu)、以美歐為主體的國(guó)際金融市場(chǎng)布局、以美歐為主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)金融秩序并沒(méi)有發(fā)生根本性變化。在治理秩序變換過(guò)程中，基于“優(yōu)勢(shì)地位”生成的金融權(quán)力逐步在以美國(guó)為首的西方“金融俱樂(lè)部”群體中生成并進(jìn)行分配與分工，換言之，金融權(quán)力國(guó)逐漸完成在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的權(quán)力布局，并異化出“自我優(yōu)待”“勝者恒定”“本國(guó)優(yōu)先”等秩序表征6參見(jiàn)Amitav Acharya，"The Future of Global Governance：Fragmentation may be Inevitable and Creative"，Global Governance，Vol.22，No.4，2016，pp.453-460.，金融權(quán)力實(shí)現(xiàn)機(jī)制化、制度化與實(shí)體化，單邊金融制裁的發(fā)明與應(yīng)用便是最好例證。而在經(jīng)歷早期對(duì)前南斯拉夫、古巴及蘇丹等國(guó)的成功實(shí)踐后，單邊金融制裁逐漸成為美歐國(guó)家利用金融權(quán)力遏制新興經(jīng)濟(jì)體發(fā)展、維護(hù)自身政治經(jīng)濟(jì)利益的“武器”，成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理按“西方方案”變革的威懾方法7參見(jiàn)戚凱：《美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”與全球經(jīng)濟(jì)治理》，載于《東北亞論壇》2022年第4期。。

美歐將“金融權(quán)力”實(shí)現(xiàn)由“工具化”到“武器化”的最終轉(zhuǎn)型與全球部署，離不開其對(duì)金融權(quán)力的確立、分配、運(yùn)用與維護(hù)?！敖鹑跈?quán)力”的內(nèi)涵界定至少包含兩方面，一方面指因金融實(shí)力、影響力等而擁有的優(yōu)勢(shì)地位或能力；另一方面指運(yùn)用金融實(shí)力的政策行為，前者是一個(gè)客觀事實(shí)，沒(méi)有褒貶之意；后者對(duì)他國(guó)具有一定的傷害性而具有貶義色彩8參見(jiàn)胡鍵：《大國(guó)成長(zhǎng)的困惑：“修昔底德陷阱”還是“杜牧陷阱”？》，載于《社會(huì)科學(xué)》2021年第2期。。多數(shù)國(guó)際法與國(guó)際關(guān)系學(xué)者認(rèn)可金融權(quán)力是金融制裁的發(fā)起基礎(chǔ)，且當(dāng)前的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序決定了金融權(quán)力本質(zhì)上具有“不對(duì)稱性”1參見(jiàn)徐以升、馬鑫：《金融制裁：美國(guó)新型全球不對(duì)稱權(quán)力》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第181頁(yè)。。不對(duì)稱性權(quán)力是指一種形式的權(quán)力對(duì)其他形式權(quán)力的制約、控制乃至支配2參見(jiàn)邵輝、沈偉：《“你打你的，我打我的”：非對(duì)稱性金融制裁反制理論及中美金融脫鉤應(yīng)對(duì)》，載于《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2020年第6期。。金融權(quán)力的不對(duì)稱性可具化為“國(guó)際貨幣權(quán)力”“金融霸權(quán)”“國(guó)際金融話語(yǔ)權(quán)”等。作為金融權(quán)力國(guó)的工具3參見(jiàn)Juan Carlos Zarate，Treasury’s War：The Unleashing of A New Era of Financial Warfare，Public Affairs，2013，p.423.，金融制裁尤其是單邊金融制裁自然被賦予了應(yīng)用不對(duì)稱性權(quán)力的許可，并為維持不對(duì)稱性而服務(wù)。因此，有學(xué)者將金融制裁界定為“利用貨幣權(quán)力發(fā)動(dòng)的制裁”4參見(jiàn)陶士貴：《國(guó)際貨幣權(quán)力下美國(guó)對(duì)外貨幣金融制裁泛化及應(yīng)對(duì)》，載于《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第5期。“利用金融市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位發(fā)動(dòng)的制裁”5參見(jiàn)靳風(fēng)：《中美關(guān)系中的“灰色地帶”問(wèn)題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)博士論文，2020年?！袄媒?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)發(fā)動(dòng)的制裁”6Robert A.Pape，"Why Economic Sanctions Still Do Not Work"，International Security，Vol.23，No.1，1998，pp.66-77.等，并總結(jié)出金融制裁發(fā)起方需要具備的要件（實(shí)際上也構(gòu)成金融權(quán)力國(guó)的基本特征），包括：（1）強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、金融實(shí)力、貨幣實(shí)力、綜合國(guó)力以及軍事實(shí)力的衍生權(quán)力等。（2）有效的金融制裁傳導(dǎo)路徑。包括貨幣的國(guó)際主導(dǎo)地位、在國(guó)際金融合作體系的影響力、國(guó)際金融中心地位等。（3）完善的金融制裁立法與制度，以及對(duì)國(guó)際金融治理體系的參與影響能力等。

從金融權(quán)力理論出發(fā)，上述要件可進(jìn)一步制度化與體系化。金融制裁所倚靠的金融權(quán)力可被區(qū)分為“關(guān)系性金融權(quán)力”“結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力”與“制度性金融權(quán)力”三種理論范式。具言之，關(guān)系性金融權(quán)力是一國(guó)通過(guò)施加金融壓力或者提供金融激勵(lì)直接影響他國(guó)的能力，主要生成于要件（1），包括他國(guó)對(duì)金融制裁發(fā)起方創(chuàng)造信貸能力的信任、金融制裁發(fā)起方所具有的債權(quán)國(guó)地位以及其他經(jīng)濟(jì)金融能力要件。結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力被視為一國(guó)通過(guò)國(guó)際金融體系結(jié)構(gòu)間接影響他國(guó)的能力，主要生成于要件（2），權(quán)力多來(lái)源于一國(guó)金融市場(chǎng)的國(guó)際吸引力、在全球金融體系結(jié)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)地位等。制度性金融權(quán)力則包括一國(guó)國(guó)內(nèi)金融法律制度水平，以及一國(guó)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)中的決定作用直接或間接影響他國(guó)的能力。制度性金融權(quán)力的行使在多數(shù)情況下也是間接的，如通過(guò)在國(guó)際金融機(jī)構(gòu)投票、在IMF和世界銀行（WB）中本國(guó)職員和管理層的代表性、國(guó)內(nèi)金融立法對(duì)外影響力等進(jìn)行實(shí)施，可被視為要件（3）所形成的權(quán)力類型7本文主要參考蘇珊·斯特蘭奇、喬納森·科什納、桑德拉·希普等學(xué)者的觀點(diǎn)，相關(guān)理論探討參見(jiàn)[英]蘇珊·斯特蘭奇：《國(guó)家與市場(chǎng)（第2版）》，楊宇光等譯，上海人民出版社2019年版；[英]蘇珊·斯特蘭奇：《瘋狂的金錢》，楊雪冬譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版；[美]喬納森·科什納：《貨幣與強(qiáng)制：國(guó)際貨幣權(quán)力的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，李巍譯，上海人民出版社2020年版；[德]桑德拉·希普：《全球金融中的中國(guó)：國(guó)內(nèi)金融抑制與國(guó)際金融權(quán)力》，辛平等譯，上海人民出版社2017年版等。。

金融權(quán)力范式與當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)治理權(quán)力架構(gòu)具有一定耦合性。全球經(jīng)濟(jì)治理本身便是權(quán)力博弈、移轉(zhuǎn)之下的產(chǎn)物8參見(jiàn)胡鍵：《經(jīng)濟(jì)全球化的新態(tài)勢(shì)與全球經(jīng)濟(jì)治理的變革》，載于《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2022年第8期。。當(dāng)前由美歐等西方發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)治理體系的根本共性是：該治理是以美歐為權(quán)力中心，將美歐的統(tǒng)治意志通過(guò)各種途徑向其他參與方貫徹。在和平時(shí)期，美歐便頻頻發(fā)動(dòng)金融制裁，對(duì)不遵守其所制定的治理規(guī)則、影響其權(quán)力地位的國(guó)家進(jìn)行“懲戒”與“打壓”；在俄烏沖突爆發(fā)以后，美歐不僅緊密聯(lián)手對(duì)俄羅斯進(jìn)行嚴(yán)厲的金融制裁，開創(chuàng)多個(gè)先例，不惜動(dòng)用“金融核武器”，將金融制裁的廣度與烈度顯著提升至前所未有的高度，還將制裁主戰(zhàn)場(chǎng)視為炫耀實(shí)力與權(quán)力威懾的“舞臺(tái)”，屢屢對(duì)中國(guó)等堅(jiān)持獨(dú)立和平自主的國(guó)家表達(dá)潛在威脅，試圖拉攏并迫使接受其政策主張。美歐頻頻發(fā)動(dòng)金融制裁不僅體現(xiàn)制裁對(duì)維護(hù)由其主導(dǎo)的全球經(jīng)濟(jì)治理秩序的工具價(jià)值，還表明其對(duì)金融權(quán)力的“信任”。實(shí)際上，作為金融制裁的基礎(chǔ)，美歐早已在全球經(jīng)濟(jì)治理環(huán)節(jié)中深層次嵌套、培育與運(yùn)作金融權(quán)力，并在金融護(hù)持（關(guān)系性金融權(quán)力）、政策主張（結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力）、法制架構(gòu)（制度性金融權(quán)力）等諸多環(huán)節(jié)予以體現(xiàn)9參見(jiàn)[美]加利·克萊德·霍夫鮑爾等著：《反思經(jīng)濟(jì)制裁》，杜濤譯，上海人民出版社2019年版，第49頁(yè)。。

第一，金融護(hù)持。百年未有之大變局下，新冠肺炎疫情與局部沖突等外部沖擊使傳統(tǒng)金融強(qiáng)國(guó)復(fù)蘇乏力，美歐等國(guó)不得不采取一系列金融政策，試圖緩解經(jīng)濟(jì)壓力轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，以高成本代價(jià)維護(hù)自身關(guān)系性金融權(quán)力地位，保持金融實(shí)力、貨幣權(quán)力、綜合國(guó)力與軍事實(shí)力等。面對(duì)2022年的全球性通貨膨脹，美歐一改此前長(zhǎng)期維持零利率的政策，采取短期、大幅、高頻的加息舉措，試圖用無(wú)限量化寬松政策等激進(jìn)貨幣政策將通貨膨脹輸出到全世界，導(dǎo)致全球金融市場(chǎng)高度動(dòng)蕩。2022年3月，美聯(lián)儲(chǔ)宣布加息25個(gè)基點(diǎn)，之后連續(xù)加息，至2023年5月已經(jīng)連續(xù)10次加息。歐洲央行亦緊隨其后，2022年7月，歐洲央行開啟加息進(jìn)程，之后連續(xù)8次大幅加息共計(jì)400個(gè)基點(diǎn)。這些舉措在短期內(nèi)雖然為美歐爭(zhēng)取了較多資本回流，遏制通貨膨脹，并利用貨幣金融市場(chǎng)一定程度上轉(zhuǎn)嫁危機(jī)，維持匯率穩(wěn)定，減緩經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇壓力。但從長(zhǎng)期看，對(duì)美歐自身乃至其他國(guó)家的金融安全與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大下行壓力，全球金融風(fēng)險(xiǎn)顯著提升。

第二，政策主張。一是將金融制裁提升到關(guān)乎國(guó)家整體安全的戰(zhàn)略高度。金融制裁是美歐實(shí)施外交政策、實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全目標(biāo)、進(jìn)行國(guó)家間博弈、鞏固在盟友間以及全球影響力的工具。美歐對(duì)外金融制裁的核心政策邏輯是針對(duì)對(duì)手國(guó)家實(shí)施報(bào)復(fù)性制裁措施，逼迫其改變損害美歐利益的行為，一般均宣稱是在緊急狀態(tài)或是重大威脅等背景下實(shí)施的，突出對(duì)具體議題的“反擊”“威懾”與“治理”。如美國(guó)《通過(guò)制裁反擊美國(guó)敵人法》就突出“反擊”的戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)包括金融制裁在內(nèi)的一切措施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的長(zhǎng)期威懾和打壓，保持在國(guó)際金融合作體系的領(lǐng)導(dǎo)地位。歐盟同樣是全球金融制裁泛化與金融權(quán)力濫用的重要推手。烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）擔(dān)任歐盟委員會(huì)主席以來(lái)，確立了“強(qiáng)大歐盟金融影響力”的執(zhí)政理念，并將負(fù)責(zé)歐盟金融安全執(zhí)行工作的歐盟委員會(huì)下屬的“金融服務(wù)和資本市場(chǎng)聯(lián)盟總理事會(huì)”的權(quán)限不斷擴(kuò)大，將金融制裁納入事權(quán)范圍。馮德萊恩在寫給該總理事會(huì)專員的使命信中強(qiáng)調(diào)“為鞏固歐盟的經(jīng)濟(jì)主權(quán)，希望總理事會(huì)可以提出確保歐盟對(duì)第三國(guó)的金融制裁更具韌性（Resilient）的提案，并確保金融制裁的執(zhí)行，尤其是通過(guò)歐盟金融體系進(jìn)行的金融制裁的執(zhí)行”1Ursula von der Leyen，Mission Letter to Mairead McGuinness，Commissioner-designate for Financial Services，F(xiàn)inancial Stability and the Capital Markets Union，（https://ec.europa.eu/commission/commissioners/sites/default/files/commissioner_mission_letters/president_von_der_leyens_mission_letter_to_mairead_mcguiness.pdf.）。俄烏沖突中，歐盟接過(guò)美國(guó)制裁大棒，成為僅次于美國(guó)的第二大金融制裁發(fā)起方2參見(jiàn)王達(dá)坡、彭德雷：《歐盟對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁體系及其鏡鑒》，載于《德國(guó)研究》2023年第2期。。二是通過(guò)與盟友“金融少邊合作”共同筑起金融“護(hù)欄”（Guardraily）?！白o(hù)欄條款”出自2022年美國(guó)《芯片與科學(xué)法案》，是指為保護(hù)美國(guó)芯片技術(shù)核心利益，限制獲得美國(guó)政府補(bǔ)貼的科技企業(yè)赴境外投資與技術(shù)轉(zhuǎn)讓行為，該規(guī)則主要針對(duì)中國(guó)。實(shí)際上，自特朗普上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)及其盟友便開始在金融領(lǐng)域“靜悄悄”構(gòu)建起獨(dú)立于世界金融秩序以外的閉合排他型少邊金融聯(lián)盟，并通過(guò)雙邊、少邊安排制定金融“護(hù)欄”規(guī)則，服務(wù)于金融“脫鉤”乃至“去風(fēng)險(xiǎn)”的政治目的，金融權(quán)力呈現(xiàn)“小多邊主義”（Minilateralism）的變化。一方面，美國(guó)通過(guò)與部分盟友央行簽訂美元互換安排（Swap Arrangements）方式，或者是將原本臨時(shí)貨幣雙邊互換安排固定化，在IMF國(guó)際貨幣體系下建立新的美元流動(dòng)機(jī)制，打破美國(guó)在二戰(zhàn)后所制定“大多邊主義”的全球貨幣合作體系。另一方面，美歐等西方國(guó)家正不斷升級(jí)金融制裁協(xié)作程度。美國(guó)《2021年戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)法案》中，就將對(duì)外金融制裁相關(guān)內(nèi)容置于第二部分“鞏固盟友及伙伴關(guān)系”下的第一節(jié)“戰(zhàn)略與外交事務(wù)”中，明確聯(lián)合歐盟、印太區(qū)域國(guó)家、“四邊機(jī)制”國(guó)家聯(lián)合制裁，突出金融制裁由單獨(dú)向聯(lián)合制裁的轉(zhuǎn)向，并在俄烏沖突中由G7集體金融制裁俄羅斯等形式進(jìn)行了實(shí)操。

第三，法制架構(gòu)。當(dāng)代國(guó)際法下金融制裁的法律結(jié)構(gòu)主要分為三個(gè)層面：一是以聯(lián)合國(guó)、IMF、W B等為代表的國(guó)際社會(huì)層面，法律依據(jù)主要源于《聯(lián)合國(guó)憲章》《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》等。二是以歐盟為代表的國(guó)家集團(tuán)層面。金融制裁是歐盟基于共同外交和安全政策的主權(quán)事項(xiàng)，歐盟的對(duì)外金融制裁決定對(duì)各成員國(guó)均具有法律約束力。當(dāng)前歐盟金融制裁的法律依據(jù)涵蓋歐盟基礎(chǔ)性立法《歐洲聯(lián)盟條約》《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》，以及歐盟分別于2003年12月和2004年6月通過(guò)的《歐盟限制性措施實(shí)施和評(píng)估指南》（2018年更新）與《歐盟關(guān)于限制性措施實(shí)施的基本原則》等制裁實(shí)施細(xì)則。三是以美國(guó)為代表的國(guó)家個(gè)體層面。美國(guó)對(duì)外金融制裁立法始于20世紀(jì)中期，1950年美國(guó)財(cái)政部制定《外國(guó)資產(chǎn)管制條例》，明確規(guī)定美國(guó)政府可以凍結(jié)相關(guān)國(guó)家資產(chǎn)并禁止金融交易。后隨實(shí)踐變化及修法完善，1976年《國(guó)家緊急狀態(tài)法》和1977年《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》形成了美國(guó)現(xiàn)代對(duì)外金融制裁的基礎(chǔ)法律?！?·11”事件后，美國(guó)國(guó)別與事項(xiàng)專門制裁立法持續(xù)豐富并轉(zhuǎn)化為一般法，如針對(duì)恐怖主義的《全球恐怖主義制裁法》、針對(duì)人權(quán)的《全球馬格尼茨基人權(quán)問(wèn)責(zé)法案》、針對(duì)烏克蘭的《支持烏克蘭自由法》等，這些立法均將金融制裁措施納入其中并具域外影響力。

三、金融制裁挑戰(zhàn)全球經(jīng)濟(jì)治理的具體方式

在充分滲入金融權(quán)力的基礎(chǔ)上，美歐通過(guò)參與全球經(jīng)濟(jì)治理的具體實(shí)踐措施，將金融權(quán)力具化為各類金融制裁行動(dòng)進(jìn)而產(chǎn)生有效性。其中，關(guān)系性金融權(quán)力主要通過(guò)“域外管轄”的方式予以運(yùn)作，結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力主要依靠“全面制裁”予以實(shí)現(xiàn)，制度性金融權(quán)力則通過(guò)“金融創(chuàng)新”的方式不斷升級(jí)。

（一）“域外管轄”干涉金融主權(quán)

近年來(lái)，美歐頒布的一些涉及金融制裁的立法與政策，均明文規(guī)定域外適用效力，賦予自身依據(jù)國(guó)內(nèi)法發(fā)動(dòng)單邊金融制裁的條件。域外管轄是國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)發(fā)起單邊初級(jí)或次級(jí)金融制裁的管轄工具，以“長(zhǎng)臂管轄”模式更為常見(jiàn)。其中，單邊初級(jí)金融制裁禁止本國(guó)境內(nèi)的外國(guó)實(shí)體和個(gè)人，或本國(guó)籍的實(shí)體和個(gè)人與被制裁國(guó)開展特定金融活動(dòng)，法理基礎(chǔ)是屬地管轄原則和屬人管轄原則；單邊次級(jí)金融制裁則是促使“第三國(guó)”或其非國(guó)家行為者改變其與被制裁國(guó)的經(jīng)濟(jì)交往政策或做法1參見(jiàn)鄭玲麗、侯宇鋒：《俄烏沖突下美國(guó)對(duì)華次級(jí)制裁的違法性分析及對(duì)策研究》，載于《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊》2023年第1期。。以美國(guó)發(fā)動(dòng)的制裁為例，單邊初級(jí)金融制裁適用于美國(guó)實(shí)體和個(gè)人，以及位于美國(guó)境內(nèi)的個(gè)人和實(shí)體，如2022年2月21日，拜登發(fā)布總統(tǒng)行政命令禁止美國(guó)人在烏克蘭東部地區(qū)進(jìn)行新的投資。單邊次級(jí)金融制裁則限制非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與被制裁國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w在美國(guó)境外進(jìn)行金融交易，如2022年2月至今，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）陸續(xù)將眾多俄羅斯個(gè)人和實(shí)體列入“特別指定國(guó)民和阻禁人員”名單（SDN）之中，包括俄羅斯總統(tǒng)普京、俄羅斯外交部長(zhǎng)謝爾蓋·拉夫羅夫（Sergei Lavrov）、杜馬成員、部分金融機(jī)構(gòu)等，禁止第三方與名單中的主體進(jìn)行金融交易或提供金融服務(wù)，否則也將受到美國(guó)的制裁。此外，實(shí)踐中美國(guó)還通常援引外國(guó)局勢(shì)對(duì)美國(guó)領(lǐng)土的影響或任何以美元計(jì)價(jià)的金融交易在美清算來(lái)解釋屬地關(guān)系，并寬泛定義美國(guó)人，擴(kuò)大個(gè)人與美國(guó)的聯(lián)系以此最大限度擴(kuò)張管轄范圍2參見(jiàn)楊永紅：《經(jīng)濟(jì)制裁的法治研究》，知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社2022年版，第110頁(yè)。。

通過(guò)域外管轄施加單邊金融制裁可以使管轄的觸角直接觸及各國(guó)經(jīng)濟(jì)金融主權(quán)事項(xiàng)，達(dá)到對(duì)他國(guó)直接、快速施加“關(guān)系性”金融壓力的效果，關(guān)系性金融權(quán)力也正是通過(guò)這些方式直接作用于金融制裁發(fā)起方本土乃至境外領(lǐng)土內(nèi)。鑒于域外管轄的實(shí)際效用，近年來(lái)歐盟也持續(xù)通過(guò)各類渠道擴(kuò)張金融制裁領(lǐng)域的域外管轄權(quán)，增加金融制裁乃至金融權(quán)力的作用空間。歐盟過(guò)去一直對(duì)外宣稱其制裁政策是“限制性”的，并以“限制性措施”指代制裁表述3參見(jiàn)Sachiko Yoshimura，United Nations Financial Sanctions，Routledge Press，2021，pp.8-9.。從立法上看，歐盟基本以“發(fā)生實(shí)際聯(lián)系”為原則，將管轄范圍限定在歐盟境內(nèi)以及歐盟具管轄權(quán)的個(gè)人或?qū)嶓w等4根據(jù)《歐盟限制性措施實(shí)施和評(píng)估指南》（2018年更新）規(guī)定，歐盟制裁一般適用于歐盟具備管轄權(quán)的領(lǐng)土、船舶與航空器、個(gè)人或?qū)嶓w，具體包括：（1）歐盟的領(lǐng)土及領(lǐng)空；（2）在歐盟注冊(cè)的船舶或航空器；（3）歐盟成員國(guó)的自然人國(guó)民；（4）依據(jù)歐盟成員國(guó)法律設(shè)立或組建的法人、機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w，不論位于歐盟境內(nèi)或境外；（5）部分或全部業(yè)務(wù)（商業(yè)活動(dòng)）開展于歐盟境內(nèi)的法人、機(jī)構(gòu)或?qū)嶓w。。然而部分學(xué)者并不認(rèn)可歐盟制裁是“保守克制”的，相反歐盟一直在努力擴(kuò)大其制裁的域外管轄范圍，不斷向“長(zhǎng)臂管轄”靠攏。歐盟長(zhǎng)期通過(guò)非正式邀請(qǐng)等政治拉攏的方式，令特定第三國(guó)配合其所實(shí)施的制裁措施。如歐盟致力于歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）、歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EF TA）成員國(guó)建立制裁聯(lián)絡(luò)協(xié)作機(jī)制5參見(jiàn)Mirko Sossai，"Legality of Extraterritorial Sanctions"，in Masahiko Asada，ed.，Economic Sanctions in International Law and Practice，Routledge Press，2020，pp.66-67.。俄烏沖突爆發(fā)后，歐盟拉攏盟友對(duì)俄制裁更為積極主動(dòng)，對(duì)俄超過(guò)十輪制裁彰顯了歐盟強(qiáng)調(diào)自身實(shí)力及打造新歐洲關(guān)系的野心。2022年3月18日，EEA聯(lián)合委員會(huì)召開第二次會(huì)議，會(huì)議由歐盟委員會(huì)主持。會(huì)上EEA與EFTA代表們紛紛表態(tài)支持歐盟對(duì)俄制裁的決心，并通過(guò)了《擔(dān)保債券條例》（EU 2019/2160）以增強(qiáng)歐盟與EEA、EFTA經(jīng)濟(jì)體成員國(guó)的融資協(xié)作，擴(kuò)寬融資的渠道以抵消歐盟對(duì)外金融制裁可能帶來(lái)的“反噬”后果。

（二）“目標(biāo)制裁”回退全面制裁

金融制裁起初是作為“目標(biāo)制裁”（Targeted Sanctions）這一新型工具出現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)發(fā)動(dòng)的多邊金融制裁通常被定義為“目標(biāo)制裁”（又稱“聰明制裁”），是指該制裁只針對(duì)特定的個(gè)人和實(shí)體而非整個(gè)國(guó)家，這樣對(duì)無(wú)辜平民造成的損害相對(duì)較小，體現(xiàn)制裁兼顧人道主義保護(hù)的色彩。在此基礎(chǔ)上，美歐最初采取的金融制裁嘗試也多聲明是“目標(biāo)制裁”，僅通過(guò)列明制裁名單方式對(duì)特定對(duì)象實(shí)施。然而近年來(lái)美歐金融制裁實(shí)踐明顯與這些理念背道而馳，不僅毫不避諱地通過(guò)受其控制的國(guó)際金融公共產(chǎn)品進(jìn)行全面金融制裁，還設(shè)置名目繁多的制裁名單或制裁機(jī)制，肆意擴(kuò)大金融制裁的覆蓋范圍，基本將有影響力個(gè)人、重要機(jī)構(gòu)實(shí)體以及關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)納入其中，構(gòu)成對(duì)結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力的濫用1參見(jiàn)沈偉、方荔：《美俄金融制裁與反制裁之間的拉鋸和對(duì)弈——理解金融反制裁的非對(duì)稱性》，載于《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2023年第2期。。

第一，利用國(guó)際金融結(jié)算體系（SWIFT）進(jìn)行制裁。俄烏沖突中，美歐聯(lián)手將數(shù)家俄羅斯重要銀行踢出了SWIFT系統(tǒng)，此舉被認(rèn)為是向俄羅斯扔下了“金融制裁核彈”，并將全球經(jīng)濟(jì)治理平臺(tái)政治化、工具化風(fēng)險(xiǎn)推向新高峰。美歐通過(guò)SWIF T系統(tǒng)實(shí)施金融制裁的目的十分明確，即終止俄羅斯的外匯流動(dòng)與跨境結(jié)算，進(jìn)而將其全面排除出以美元為主導(dǎo)的國(guó)際貿(mào)易、能源、通信、金融、物流、糧食等體系，封鎖國(guó)家外部的經(jīng)貿(mào)融資渠道以全面打擊國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)行。SWIFT是20世紀(jì)70年代建立的全球金融機(jī)構(gòu)間報(bào)文規(guī)范和傳送處理系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過(guò)確立金融機(jī)構(gòu)間信息傳輸路由及單一編碼，實(shí)現(xiàn)國(guó)際支付清算的一體化與一致化，進(jìn)而提升跨境經(jīng)貿(mào)往來(lái)的效率與安全。SWIFT本身是非政府和非營(yíng)利組織，被視為國(guó)際金融公共產(chǎn)品而長(zhǎng)期保持中立，但囿于美元的國(guó)際貨幣地位，跨境支付需要SWIFT聯(lián)合“清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)”（CHIPS）進(jìn)行美元清算，這就使得SWIF T無(wú)法脫離CHIPS單獨(dú)存在，美國(guó)具備通過(guò)美元控制SWIF T發(fā)動(dòng)制裁從而打擊制裁對(duì)象的能力，歐盟也具備配合美國(guó)運(yùn)用SWIFT發(fā)動(dòng)金融制裁的條件2參見(jiàn)王達(dá)坡、彭德雷：《歐盟對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁體系及其鏡鑒》，載于《德國(guó)研究》2023年第2期。。

第二，利用他國(guó)外匯儲(chǔ)備進(jìn)行制裁。自拉美主權(quán)債務(wù)危機(jī)以來(lái)，外匯儲(chǔ)備同樣被視為國(guó)際金融公共產(chǎn)品，對(duì)一國(guó)外匯儲(chǔ)備進(jìn)行制裁因可能造成重大的民生問(wèn)題、違反人道主義保護(hù)等習(xí)慣國(guó)際法而被國(guó)際社會(huì)所禁止。歷史上，美歐等國(guó)在多數(shù)金融制裁行動(dòng)中也極少大面積凍結(jié)一國(guó)的外匯儲(chǔ)備，因?yàn)檫@也將直接透支本幣與國(guó)債的信用水平。俄烏沖突中，美歐創(chuàng)紀(jì)錄地凍結(jié)了俄羅斯近3000 億美元的外匯儲(chǔ)備，占俄羅斯外匯儲(chǔ)備總額過(guò)半。盡管自克里米亞事件以來(lái)，為應(yīng)對(duì)西方的常年經(jīng)濟(jì)制裁，俄羅斯已經(jīng)建立了一套相對(duì)自給自足的“脫鉤型”經(jīng)濟(jì)體系——“俄羅斯堡壘”（Fortress Russia）用于抵御制裁，該體系的主要內(nèi)容包括：俄羅斯的經(jīng)常賬戶盈余占GDP的5%；國(guó)家債務(wù)低于GDP的20%且只有一半是美元債務(wù)；擁有6430 億美元外匯儲(chǔ)備以及豐厚的石油及天然氣收入。但遭受外匯儲(chǔ)備凍結(jié)制裁之初仍然使俄羅斯國(guó)內(nèi)發(fā)生嚴(yán)重的金融動(dòng)蕩，包括匯率調(diào)節(jié)失靈、盧布匯率暴跌過(guò)半、主權(quán)債務(wù)評(píng)級(jí)下調(diào)、股市停擺等，進(jìn)而引發(fā)一系列嚴(yán)重的社會(huì)后果。

（三）“金融創(chuàng)新”搶占數(shù)字霸權(quán)

伴隨以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)的發(fā)展，金融交易、金融結(jié)構(gòu)、金融網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)了重大變革，金融創(chuàng)新快速席卷全球經(jīng)濟(jì)治理體系。在這個(gè)過(guò)程中，美歐搶占數(shù)字高地、爭(zhēng)奪數(shù)字話語(yǔ)權(quán)、圍繞科技進(jìn)行限制性競(jìng)爭(zhēng)等措施愈發(fā)激烈，開始運(yùn)用金融制裁手段對(duì)他國(guó)金融創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行遏制打壓，并將制裁與科技手段結(jié)合，加快金融制裁的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，制度性金融權(quán)力呈現(xiàn)新的特征。最為突出的實(shí)踐為數(shù)字金融服務(wù)商頻繁成為美歐金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法對(duì)象，數(shù)字貨幣、加密資產(chǎn)、金融數(shù)據(jù)、虛擬交易、金融評(píng)級(jí)等納入金融制裁范圍。實(shí)際上，以金融數(shù)字化為主的金融創(chuàng)新正不斷侵蝕著美歐金融權(quán)力。如前所述，金融制裁的后盾之一是美元的國(guó)際貨幣地位以及美國(guó)對(duì)國(guó)際支付結(jié)算系統(tǒng)的控制力，然而以數(shù)字貨幣為代表的數(shù)字資產(chǎn)的興起，以及與之而來(lái)的替代性支付體系的革新，將嚴(yán)重削弱美元的國(guó)際貨幣地位，催生規(guī)避金融制裁的多種方式，進(jìn)而影響美歐金融制裁的有效性。美歐在此次對(duì)俄制裁中，開創(chuàng)性地在金融制裁名單中追加數(shù)個(gè)俄羅斯數(shù)字金融實(shí)體，如美國(guó)將俄羅斯虛擬貨幣巨頭Bitriver公司列入SDN名單之中，創(chuàng)造了“數(shù)字金融制裁”的先例，并開始將金融制裁與技術(shù)手段相結(jié)合，通過(guò)金融交易結(jié)算、大數(shù)據(jù)篩查、人工智能監(jiān)管等新型情報(bào)收集系統(tǒng)，查找、鎖定并凍結(jié)被制裁主體全球虛擬資產(chǎn)，使金融制裁更輕易延伸至他國(guó)數(shù)字金融主權(quán)領(lǐng)域。此外，美歐還通過(guò)限制科技類企業(yè)美元結(jié)算、限制跨境融資、限制發(fā)行和交易數(shù)字貨幣、限制本國(guó)高科技類企業(yè)或技術(shù)出境等方式1參見(jiàn)劉威：《美式金融制裁的實(shí)施體系、功效評(píng)價(jià)與可能趨勢(shì)》，載于《當(dāng)代美國(guó)評(píng)論》2020年第1期。，限制被制裁國(guó)與第三國(guó)有關(guān)電子貿(mào)易、數(shù)字金融產(chǎn)品、智能產(chǎn)業(yè)等的經(jīng)貿(mào)金融往來(lái)，如2023年3月1日OFAC發(fā)布制裁條例禁止有關(guān)主體進(jìn)行涉俄科技產(chǎn)業(yè)交易，嚴(yán)防金融科技和資本流向被制裁國(guó)2參見(jiàn)張春生、牛飛亮等：《中美博弈背景下美國(guó)金融制裁對(duì)我國(guó)金融安全的影響及應(yīng)對(duì)》，載于《國(guó)際貿(mào)易》2023年7期。。

四、美歐金融制裁泛化的中國(guó)應(yīng)對(duì)

面對(duì)日趨復(fù)雜的國(guó)際經(jīng)貿(mào)與政治形勢(shì)，美歐等國(guó)希望突破現(xiàn)有法律體系，不斷充實(shí)國(guó)內(nèi)政策工具，對(duì)其他國(guó)家采取更快速、有效的遏制方式，促使改變政策以達(dá)到維護(hù)自身利益的企圖明顯，制裁成為首選項(xiàng)。當(dāng)前美歐等守成大國(guó)的意圖已經(jīng)非常明顯，就是要利用俄烏沖突把國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系推向兩極化，試圖通過(guò)強(qiáng)力推行“以我劃線”的金融權(quán)力價(jià)值觀，將金融制裁打造成維持其全球金融乃至政治霸權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)工具，遏制新興大國(guó)發(fā)展，以此強(qiáng)化由其所主導(dǎo)的傳統(tǒng)全球經(jīng)濟(jì)治理秩序。從現(xiàn)有全球治理格局看，有且僅有中國(guó)可依托自身實(shí)力，代表新興經(jīng)濟(jì)體表達(dá)立場(chǎng)，推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)治理向多元化、平等化與共同化方向發(fā)展。如何應(yīng)對(duì)美歐對(duì)關(guān)系性金融權(quán)力、結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力與制度性金融權(quán)力的控制與濫用，抑制金融權(quán)力橫行與金融制裁泛濫，成為亟待中國(guó)解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）完善中國(guó)金融反制裁法律制度體系

面對(duì)實(shí)力完全不對(duì)等的關(guān)系性金融權(quán)力國(guó)，處于弱勢(shì)方的被制裁國(guó)并非毫無(wú)出路，破局的關(guān)鍵在于構(gòu)建完善的金融反制裁法律制度體系，在立法、司法和行政層面形成組合拳，為依法采取有效反制措施提供法律依據(jù)和制度基礎(chǔ)。我國(guó)于2021年6月10日公布并實(shí)施《反外國(guó)制裁法》，與《對(duì)外關(guān)系法》《出口管制法》《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》等法律和行政法規(guī)一道初步構(gòu)筑起我國(guó)反外國(guó)制裁法律體系雛形，該體系仍待進(jìn)一步完善。一方面，當(dāng)前我國(guó)反制裁法律制度體系對(duì)金融制裁的整體關(guān)注度較低，更多立法重心放在貿(mào)易制裁議題上。未來(lái)，應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下，逐步構(gòu)建起金融反制裁法律制度的具體政策機(jī)制，可以包含國(guó)際法合法性審查、金融反制裁信息通報(bào)、金融反制裁救濟(jì)等機(jī)制，并應(yīng)開始關(guān)注“數(shù)字金融制裁”新動(dòng)向，在銀行、證券、基金、科技等行業(yè)領(lǐng)域加大風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)普及與反制準(zhǔn)備，可開創(chuàng)性設(shè)立數(shù)字金融反制裁應(yīng)急機(jī)制、多主體協(xié)同機(jī)制、保險(xiǎn)機(jī)制等，以此增強(qiáng)反制的快速響應(yīng)與協(xié)作能力，保證反制有效性。另一方面，探索構(gòu)建專門的金融制裁與反制裁主管部門。基于金融制裁體量大、風(fēng)險(xiǎn)程度高、制裁烈度強(qiáng)、破壞性嚴(yán)重等特點(diǎn)，以及金融制裁實(shí)施具有較強(qiáng)專業(yè)性需要專業(yè)的技術(shù)人員和實(shí)力雄厚的管控機(jī)構(gòu)，金融制裁與反制裁主管專門化已成為當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的普遍實(shí)踐。與美國(guó)設(shè)立OFAC、歐盟設(shè)立“金融服務(wù)和資本市場(chǎng)聯(lián)盟總理事會(huì)”主導(dǎo)域外金融制裁與反制裁事項(xiàng)不同，中國(guó)目前沒(méi)有獨(dú)立的金融制裁與反制裁主管部門與執(zhí)行安排，通常以多部門聯(lián)合行動(dòng)的方式執(zhí)行制裁決議，制度安排整體較為龐雜，容易影響效率3參見(jiàn)袁見(jiàn)、楊攻研、楊牧、付強(qiáng)：《美國(guó)對(duì)他國(guó)金融制裁的法律基礎(chǔ)、實(shí)踐及對(duì)中國(guó)的啟示》，載于《國(guó)際貿(mào)易》2021年第7期。。中國(guó)可以嘗試建立金融制裁與反制裁相對(duì)集中的主管部門或工作小組。就中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，這一部門或小組可以置于2023年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中新設(shè)立的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局系統(tǒng)，不僅可以較為便利地進(jìn)行金融領(lǐng)域的情報(bào)收集、信息處理、協(xié)調(diào)決策、執(zhí)行分工、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，也可以快速銜接我國(guó)外匯儲(chǔ)備管理體制、人民幣管理體制、人民幣國(guó)際化、金融運(yùn)行監(jiān)管體制等改革進(jìn)程，形成防范域外金融制裁的單一口徑與系統(tǒng)核心4參見(jiàn)陶士貴：《主權(quán)國(guó)際貨幣的新職能：國(guó)際制裁手段》，載于《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2020年第8期。。

（二）發(fā)揮域外司法對(duì)金融制裁的壓制作用

從美歐公然動(dòng)用SWIFT進(jìn)行金融制裁的霸權(quán)行徑可以看出，國(guó)際金融公共產(chǎn)品不再中性，國(guó)際金融規(guī)則可以根據(jù)金融權(quán)力國(guó)的意志隨意修改，結(jié)構(gòu)性金融權(quán)力泛濫，全球經(jīng)濟(jì)治理制度非中性程度加劇，亟待引入“司法型反制”破解難題。盡管美歐極力褪去制裁“司法審查”的參與以保證制裁的穩(wěn)定性與靈活性，但現(xiàn)行立法仍然為司法干預(yù)留有一定空間，針對(duì)部分類型的金融制裁案件，法院有權(quán)審查制裁決定是否符合憲法和法律，受制裁主體可以運(yùn)用金融制裁發(fā)起方國(guó)內(nèi)司法制度解決制裁爭(zhēng)議。例如，2021年，我國(guó)小米和籮筐技術(shù)公司依據(jù)美國(guó)《行政程序法》相繼向美國(guó)法院起訴美國(guó)國(guó)防部將其納入美國(guó)“中國(guó)軍事企業(yè)名單”的行為缺乏證據(jù)，這些案件均成功獲得美國(guó)法院簽發(fā)的臨時(shí)禁令，以避免“無(wú)法挽回的聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)損失”，并最終成功從制裁名單中移出。歐盟《里斯本條約》雖然將制裁所屬的歐盟共同外交和安全政策事項(xiàng)移出歐盟法院的管轄范圍，但《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第263條第4款和第275條規(guī)定：歐盟法院可以對(duì)歐盟理事會(huì)通過(guò)的旨在對(duì)自然人和法人采取的制裁決議進(jìn)行合法性審查，被制裁對(duì)象可以向歐盟法院提起訴訟1參見(jiàn)《歐洲聯(lián)盟基礎(chǔ)條約：經(jīng)〈里斯本條約〉修訂》，程衛(wèi)東等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第141-144頁(yè)。，這成為歐盟司法干預(yù)歐盟對(duì)外制裁事項(xiàng)的法律依據(jù)。在過(guò)去幾年，歐盟法院越來(lái)越頻繁行使審查權(quán)判決歐盟理事會(huì)制裁決定與條例無(wú)效。俄烏沖突爆發(fā)后，一些被歐盟制裁的對(duì)象便通過(guò)向歐盟法院起訴的方式，成功實(shí)現(xiàn)了中止制裁的效果。如2023年3月1日，歐盟法院發(fā)布臨時(shí)司法命令，要求暫停對(duì)俄羅斯世界一級(jí)方程式錦標(biāo)賽（F1）車手尼基塔·馬澤平的部分制裁限制，此前他在意大利的金融資產(chǎn)被歐盟當(dāng)局凍結(jié)2參見(jiàn)王達(dá)坡、彭德雷：《歐盟對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁體系及其鏡鑒》，載于《德國(guó)研究》2023年第2期。。

（三）促進(jìn)金融創(chuàng)新發(fā)展與數(shù)字治理變革

數(shù)字領(lǐng)域的快速變化不斷沖擊著傳統(tǒng)全球治理機(jī)制，新的數(shù)字治理規(guī)則雖未建立，數(shù)字保護(hù)主義、數(shù)字鴻溝、數(shù)字霸權(quán)問(wèn)題卻已抬頭3參見(jiàn)姚璐、何佳麗：《全球數(shù)字治理在國(guó)家安全中的多重作用》，載于《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2021年第9期。。當(dāng)前，金融創(chuàng)新領(lǐng)域的制度性金融權(quán)力還未完全塑成，中國(guó)應(yīng)在不斷提升自身金融科技實(shí)力的基礎(chǔ)上，積極參與數(shù)字金融治理國(guó)際規(guī)則的談判與制定進(jìn)程，代表新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更多的治理權(quán)與話語(yǔ)權(quán)。一是積極探索全球經(jīng)濟(jì)治理數(shù)字化革新背景下的新模式。金融科技創(chuàng)新正逐漸改變?nèi)蛑卫矸绞脚c秩序，金融權(quán)力開始流散稀釋，技術(shù)化程度不斷加深4參見(jiàn)劉彬、陳偉光：《區(qū)塊鏈技術(shù)沖擊下的全球經(jīng)濟(jì)治理——基于權(quán)力、制度和觀念的分析》，載于《學(xué)術(shù)界》2021年第1期。。中國(guó)應(yīng)加入全球金融科技融合發(fā)展浪潮，抓準(zhǔn)IMF、WB全球央行數(shù)字貨幣平臺(tái)建設(shè)啟動(dòng)契機(jī)，代表新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)展中國(guó)家積極倡導(dǎo)以數(shù)字貨幣為基礎(chǔ)的國(guó)際貨幣治理機(jī)制的創(chuàng)建，開辟新的全球經(jīng)濟(jì)金融治理領(lǐng)域。加快區(qū)域數(shù)字金融監(jiān)管協(xié)作體系建設(shè)，消弭區(qū)域乃至全球數(shù)字金融監(jiān)管異化問(wèn)題，探索在多邊主義制度下促成去霸權(quán)主義的數(shù)字金融協(xié)同治理與監(jiān)管模式，增強(qiáng)全球金融穩(wěn)定。二是穩(wěn)步增強(qiáng)自身金融科技創(chuàng)新實(shí)力，加快我國(guó)數(shù)字金融治理法律制度體系的完善。一方面，加快建立我國(guó)金融數(shù)據(jù)治理體系。數(shù)據(jù)是驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新發(fā)展的核心動(dòng)能，完備的金融數(shù)據(jù)治理體系成為未來(lái)“數(shù)字金融制裁”的反制基礎(chǔ)。應(yīng)在《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等立法實(shí)踐基礎(chǔ)上，加緊在國(guó)家層面對(duì)金融數(shù)據(jù)確權(quán)、金融數(shù)據(jù)流通、金融數(shù)據(jù)使用、金融數(shù)據(jù)要素化等議題進(jìn)行立法研究工作，明確各類主體的金融數(shù)據(jù)使用權(quán)責(zé)義務(wù)，規(guī)范金融數(shù)據(jù)使用流程與相應(yīng)救濟(jì)程序，主動(dòng)與國(guó)際規(guī)則對(duì)接，構(gòu)建滿足境內(nèi)外市場(chǎng)供需的安全可信的全國(guó)金融數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，有效規(guī)制金融數(shù)據(jù)的境內(nèi)外流動(dòng)。另一方面，應(yīng)加快數(shù)字人民幣及人民幣國(guó)際化進(jìn)程，積極探索替代性人民幣支付系統(tǒng)，充分運(yùn)用RCEP、金磚國(guó)家、上海合作組織、“一帶一路”倡議與G20 合作平臺(tái)，加強(qiáng)數(shù)字金融領(lǐng)域的合作，擴(kuò)大以人民幣結(jié)算的雙多邊貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易范圍，采取外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)多元化行動(dòng)，及時(shí)防范數(shù)字資產(chǎn)、數(shù)字系統(tǒng)、數(shù)字貨幣、金融服務(wù)等被制裁的風(fēng)險(xiǎn)5參見(jiàn)符妹：《數(shù)字全球化：世界歷史邏輯與中國(guó)應(yīng)對(duì)》，載于《社會(huì)主義研究》2023年第2期。。