蘇曦凌 梁舒萍

一、問題提出

在習(xí)近平總書記親自部署和推動下，黨中央把解決形式主義突出問題和為基層減負(fù)結(jié)合起來，通過為基層減負(fù)來整治基層形式主義已成為各地抓作風(fēng)建設(shè)的常態(tài)化工作。實現(xiàn)對基層形式主義的靶向治理，需要在理論上全面檢視基層形式主義。近年來，既有研究聚焦于形式與內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與行動的靜態(tài)二分視角展開：

一是從形式與內(nèi)容的二分詮釋基層形式主義的本質(zhì)。研究者大多認(rèn)為，基層形式主義的本質(zhì)是“只重形式不重內(nèi)容，只重過程不重結(jié)果，或只重結(jié)果的工具價值，而不重結(jié)果的實質(zhì)價值”1于健慧：《“形式主義管理”：本質(zhì)、危害與治理路徑》，載于《江淮論壇》2021年第6期。，表現(xiàn)為“內(nèi)容形式化”和“形式內(nèi)容化”2參見陳輝、陳曉軍：《內(nèi)容形式化與形式內(nèi)容化：精準(zhǔn)扶貧工作形式主義的生成機制與深層根源》，載于《中國農(nóng)村觀察》2019年第3期。，重“痕”不重“績”的痕跡主義3參見馮新舟：《“痕跡主義”的生成邏輯和防治對策探析》，載于《理論視野》2020年第6期。，以及象征性政策執(zhí)行4參見孫發(fā)鋒：《象征性政策執(zhí)行：表現(xiàn)、根源及治理策略》，載于《中州學(xué)刊》2020年第12期。。二是從結(jié)構(gòu)與行動的二分來探究基層形式主義的根源?；蚴菑慕Y(jié)構(gòu)對行動的支配性作用出發(fā)，將“科層壓力型”治理制度1彭勃、趙吉：《折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯》，載于《探索與爭鳴》2019年第11期。、職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼2參見周振超、張金城：《職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼——形式主義長期存在的一個解釋框架》，載于《理論探討》2018年第4期。、“鄉(xiāng)村治理中的體制性空轉(zhuǎn)”3桂華：《鄉(xiāng)村治理中的體制性空轉(zhuǎn)——基層形式主義的成因與破解》，載于《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第2期。視為引致基層形式主義的結(jié)構(gòu)性因素?；蚴瞧赜谛袆诱邔χ卫斫Y(jié)構(gòu)的理性選擇空間，從基層治理行動者“懶政怠政”“不敢擔(dān)當(dāng)”“能力不足”“邀功請賞”4戴焰軍：《形式主義和官僚主義的成因與治理對策》，載于《黨建》2018年第5期。等方面來探求形式主義的行動者原因。

既有研究的靜態(tài)視角，立基于基層治理行動者價值偏好穩(wěn)定的理論預(yù)設(shè)，并依據(jù)治理事務(wù)的內(nèi)容、價值來區(qū)分“必要的形式”5王炳權(quán)、彭沖：《形式主義的組織學(xué)考察》，載于《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期。和“冗余的形式”6參見郭金元等：《重新審視繁文縟節(jié)：概念和測量及其三維控制模型》，載于《公共管理評論》2021年第1期。，從而確立了形式與內(nèi)容這一對分析變量。靜態(tài)視角分析將其理解為基層治理行動者在一定周期內(nèi)相對穩(wěn)定的行動策略，即汲汲于形式、懈怠于內(nèi)容，積極追求“形象”“數(shù)字”“痕跡”等形式化產(chǎn)出，相對忽視了基層治理的效率、效益、效果等內(nèi)容性品質(zhì)。從動態(tài)的行動過程來看，形式與內(nèi)容并非是非此即彼、此消彼長的競爭關(guān)系，而是相互依存，不可分離。一定階段不具備內(nèi)容價值的“冗余形式”，有可能在下一階段發(fā)展為發(fā)揮重要作用的“必要形式”。形式是內(nèi)容的載體，內(nèi)容是形式的價值，脫離形式承載的內(nèi)容只能是無法想象的空中樓閣。因此，將基層形式主義理解為過度的形式追求從而造成對治理內(nèi)容的替代，不完全符合基層形式主義動態(tài)演變的客觀事實。

另一方面，由于缺乏動態(tài)的演化分析，沒有看到結(jié)構(gòu)與行動的動態(tài)轉(zhuǎn)換而難以理解基層形式主義的發(fā)生機理。靜態(tài)地從結(jié)構(gòu)與行動兩個維度來解釋基層形式主義的緣由，或是陷入了以結(jié)構(gòu)來解釋結(jié)構(gòu)的窠臼，難以解釋理性的基層行動者是如何被動“卷入”形式主義的行動框架，或是試圖將深嵌于科層結(jié)構(gòu)中的基層行動者從結(jié)構(gòu)之中獨立出來，將行動者的理性理解為脫離結(jié)構(gòu)的抽象分析變量。按照吉登斯的“結(jié)構(gòu)二重性”原理，結(jié)構(gòu)既是基層治理行動生產(chǎn)與再生產(chǎn)的“根基”，又是基層治理“結(jié)構(gòu)—行動”系統(tǒng)再生產(chǎn)的“媒介”7參見[英]安東尼·吉登斯：《社會的構(gòu)成：結(jié)構(gòu)化理論綱要》，李康等譯，中國人民大學(xué)出版社2016年版，第17頁。?；鶎有袆诱咚媾R的行動框架是生產(chǎn)形式主義的“根基”，同時理性的行動者又會以此為“媒介”再生產(chǎn)出符合其理性預(yù)期的框架結(jié)構(gòu)。

深刻檢視基層形式主義的行為本質(zhì)與發(fā)生機理，必須超越形式與內(nèi)容、結(jié)構(gòu)與行動的靜態(tài)二分，“將過程帶入到結(jié)構(gòu)分析中來”8吳曉林：《結(jié)構(gòu)依然有效：邁向政治社會研究的“結(jié)構(gòu)—過程”分析范式》，載于《政治學(xué)研究》2017年第2期。，運用“結(jié)構(gòu)-過程”分析框架，把握基層形式主義的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、行動邏輯和演化規(guī)律。本文中的“結(jié)構(gòu)”是行動主體之間以責(zé)任、權(quán)力、利益格局為主要內(nèi)容的制度關(guān)系，“過程”則是經(jīng)由結(jié)構(gòu)與行動的互動，“冗余形式”與“必要形式”從競爭性替代到融合性生長的演化歷程。本文選取廣西G市G村村規(guī)民約建設(shè)歷程為考察對象，通過田野調(diào)查深入理解基層形式主義問題。2018年5月以來，調(diào)研團隊對G村村規(guī)民約建設(shè)進(jìn)行了長期的跟蹤研究，走訪了G村下轄6個自然屯、27個村民小組以及G村的4個草根社會組織，分別對G村村干部和社區(qū)工作者共計10人、與G村存在治理業(yè)務(wù)聯(lián)系的公務(wù)員12人、村民積極分子47人，共計69人，展開了深度訪談。

二、G村村規(guī)民約建設(shè)的兩個不同階段

2018年至今，G村村規(guī)民約建設(shè)經(jīng)歷了自主建構(gòu)和行政建構(gòu)兩個不同的時間階段，行動者的角色定位和行動動因發(fā)生了很大的轉(zhuǎn)變。

（一）自主建構(gòu)：實現(xiàn)基層善治的探索

G村共有1961戶6562人，以村干部和鄉(xiāng)村社區(qū)工作者為主體的G村治理隊伍，需要完成上級政府交辦的經(jīng)濟發(fā)展、治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、殯葬管理等各類事項達(dá)108項。上級政府要求G村治理“面面俱到”9來自實地訪談資料（GXGG，20180503）。，而該村的治理隊伍缺乏相應(yīng)的資源和能力來處理。面對權(quán)責(zé)的嚴(yán)重不匹配，必須采取一定的機制來促成村民“自己管好自己”“實現(xiàn)無為而治”1來自實地訪談資料（GXGG，20180503）。，從而減輕自身工作壓力。于是，G村正式開啟了村規(guī)民約的自主建構(gòu)。

2018年3月，G村“兩委”組織、設(shè)計并“經(jīng)過戶主開會同意”2來自實地訪談資料（GXGG，20180503）。，制定了該村首款村規(guī)民約。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人回憶，當(dāng)時主動制定村規(guī)民約，“首先想到的是村里的實際情況，一定要有用”，該村首款村規(guī)民約，“主要是關(guān)于公共衛(wèi)生管理的內(nèi)容，并沒有追求面面俱到”3來自實地訪談資料（GXGG，20210719）。。盡管該階段的村規(guī)民約存在文本表述不嚴(yán)謹(jǐn)、設(shè)計不規(guī)范，制度約束力存疑等問題，但是考慮到行動者的主觀動因是試圖作為一種“有效的管理手段”4來自實地訪談資料（GXGG，20210719）。，因而G村自主建構(gòu)階段的村規(guī)民約建設(shè)形式主義傾向并不明顯。

（二）行政建構(gòu)：工作任務(wù)派發(fā)的應(yīng)對

2019年7月，隨著《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實施意見》的下發(fā)執(zhí)行，村規(guī)民約建設(shè)成為一項行政工作任務(wù)，不僅明確了村規(guī)民約的基本內(nèi)容、制定程序，而且提出了一定的考核要求。自此，G村的村規(guī)民約建設(shè)進(jìn)入到自上而下的行政建構(gòu)階段。在科層治理模式下，G村村規(guī)民約漸趨呈現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化特征：

其一，制定程序更加嚴(yán)格。G村村規(guī)民約是通過“四議兩公開”機制，經(jīng)由村黨組織委員會、村“兩委”會、黨員大會審議討論并表決通過后，提交村民會議審議討論，根據(jù)討論意見修訂完善后提交會議表決通過。其二，規(guī)則內(nèi)容更加完善。依據(jù)村莊事務(wù)類別，分別制定或修訂了疫情防控村規(guī)民約和規(guī)范村民日常行為的村規(guī)民約。突出了村民理事會對于村規(guī)民約執(zhí)行、監(jiān)督以及糾紛調(diào)解的作用。其三，規(guī)則效力更加明確。將違約責(zé)任納入村規(guī)民約文本內(nèi)容，即針對違約行為，經(jīng)思想教育而不整改的，視情節(jié)嚴(yán)重程度分別處以警告、“群體孤立”5來自實地訪談資料（GXGG，20220210）?！叭后w孤立”是指針對違約情節(jié)惡劣者，由理事會提議，該戶在村所有事務(wù)，群眾不參與、不支持。和移交公檢法部門處理等三種懲處措施。

在行政建構(gòu)階段，為“防止流于形式、成為擺設(shè)”6《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實施意見》（桂民規(guī)〔2019〕3號），廣西壯族自治區(qū)民政廳網(wǎng)站（http://mzt.gxzf.gov.cn/xxgk/zcwj/zzqmzt/gfxwj/t11066094.shtml.），鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府加強了相應(yīng)的督促檢查，將其作為G村基層組織建設(shè)的經(jīng)常性工作，納入村“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核。然而，這并沒有避免G村村規(guī)民約“成為擺設(shè)”。行政建構(gòu)階段G村村規(guī)民約建設(shè)中的形式主義問題表現(xiàn)為如下幾個方面：

第一，程序虛化，建構(gòu)中以規(guī)代約。從程序完備意義上講，村規(guī)民約建構(gòu)必須經(jīng)過征集民意、擬定草案、提請審核、審議表決、備案公布等環(huán)節(jié)。特別是征集民意程序，既具備形式上的必要性，又具有實質(zhì)上的功能意義。因為經(jīng)過村民充分協(xié)商而生成的“民約”是“村規(guī)”的合法性、正當(dāng)性、執(zhí)行力基礎(chǔ)。但就村規(guī)民約事項進(jìn)行充分協(xié)商，“不僅耗時費力，而且往往是吵吵嚷嚷，費力不討好”7來自實地訪談資料（GXGG，20220115）。，且“村規(guī)民約建設(shè)時間緊、任務(wù)重，所以我們首先考慮的是將村里面的規(guī)定加緊制定出來，而不是如何廣泛地征集意見”8來自實地訪談資料（GXGG，20220120）。?；诖?，G村制定村規(guī)民約過程中“征集民意”程序的實質(zhì)功能被弱化甚至虛化?！皵M定草案”環(huán)節(jié)異化為基層干部跨越民意征集而直接擬定草案，演變?yōu)椤班l(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會代為制定村規(guī)民約”9來自實地訪談資料（GXGG，20220115）。。將“征集民意”的必要程序予以簡化，使89.3%的村民認(rèn)為村規(guī)民約是“村上的規(guī)定”，僅有不到2%的村民認(rèn)為是“村民相互之間的約定”。

第二，制度空轉(zhuǎn)，執(zhí)行中避重就輕。應(yīng)然層面上，村規(guī)民約執(zhí)行的重心是使其成為教育和約束村民、實現(xiàn)村民自我管理的制度準(zhǔn)則。而G村通過村規(guī)民約對村民的教育和引導(dǎo)，僅限于長期固定張貼村規(guī)民約，對于村民的約束和管理，僅限于標(biāo)語式的價值倡導(dǎo)和“違約責(zé)任”的書面規(guī)定。較少通過貼近村民生活的途徑、方式宣傳村規(guī)民約的性質(zhì)和效力，村民對于“上墻”的村規(guī)民約或不甚了了，或視而不見。較少通過可操作性的懲罰措施來壓實村民的“違約責(zé)任”。執(zhí)行中的避重就輕，使得村規(guī)民約空轉(zhuǎn)，淪為“寫在墻上的標(biāo)語”10來自實地訪談資料（GXGG，20210812）。。

第三，精煉話術(shù)，考核中避實就虛。在G村村規(guī)民約考核中，規(guī)避上級對村規(guī)民約建設(shè)的效益、效能、效果等方面實質(zhì)性要求，聚焦于文字表達(dá)、檔案記錄、活動人數(shù)等形式性要求，通過精煉的話術(shù)、記錄的痕跡、制造的亮點來塑造形象，是形式主義的又一顯著表現(xiàn)。對于上級政府組織的檢查監(jiān)督，G村對村規(guī)民約工作“落實”情況的自我表達(dá)，聚焦于開會次數(shù)、參會人數(shù)及村規(guī)民約份數(shù)的多少，對于會議效果、參與者溝通效果、以及村民對規(guī)約文本了解程度則往往語焉不詳。

三、行為本質(zhì)：片面的形式追求

治理形式“是層級官僚組織進(jìn)行國家治理而必須采取的組織理性和組織行動”1王鴻銘：《治理形式與形式主義的生成邏輯——基于“文件政治”的實證考察》，載于《社會科學(xué)》2022年第5期。，它對治理內(nèi)容要素的規(guī)定性予以了明確和定型，包括靜態(tài)的組織形式、動態(tài)的活動形式、生態(tài)的文化形式等方面。治理內(nèi)容總是需要治理形式來承載，任何治理形式總是實現(xiàn)著一定的功能產(chǎn)出。相對于治理內(nèi)容及其任務(wù)的整體性要求而言，不同類別的治理形式之間，沒有必要與冗余之分，只有功能作用的類型之別。

治理形式的特征認(rèn)定，可以從可視性、成本性兩個不同維度。從可視性來看，治理形式可以劃分為強可視性形式和弱可視性形式，前者具有較強的可視性，既是上級對下級的績效進(jìn)行測量的觀測點，又是行動者進(jìn)行政績展示的窗口，后者是難以測量、難以發(fā)揮政績展示功能的形式。從成本性來看，治理形式又可以分為高成本形式和低成本形式，前者是現(xiàn)階段具備較好的條件基礎(chǔ)因而比較容易實現(xiàn)的形式，后者是在短期內(nèi)受到現(xiàn)實條件約束不具有現(xiàn)實可達(dá)成性，需要長時間地投入大量治理成本才能實現(xiàn)的形式。

表1：G 村村規(guī)民約建設(shè)治理形式的分解

在G村村規(guī)民約建設(shè)的第二階段，行動者面臨既定的治理任務(wù)，堅持“抓主要矛盾”2來自實地訪談資料（GXGG，20210812）。。針對政策文件提出的“要加強督促檢查，重點檢查村規(guī)民約、居民公約制定或修訂的主體、程序、內(nèi)容是否合法，是否符合實際、具有可操作性”3《廣西壯族自治區(qū)民政廳等七部門關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的實施意見》（桂民規(guī)〔2019〕3號），廣西壯族自治區(qū)民政廳網(wǎng)站（http://mzt.gxzf.gov.cn/xxgk/zcwj/zzqmzt/gfxwj/t11066094.shtml.）等方面內(nèi)容，行動者對治理任務(wù)進(jìn)行分解、對治理形式進(jìn)行區(qū)分（見表1）。在有限時間內(nèi)，G村集中精力和資源去達(dá)成可視性較強、成本較低的形式，對可視性不強、成本較高的形式，“理性”的行動者采取了形式主義的敷衍，即程序虛化“走過場”、制度空轉(zhuǎn)“擺樣子”、話術(shù)精煉“做文章”。

審視G村村規(guī)民約建設(shè)中的種種敷衍行為，發(fā)現(xiàn)基層形式主義的行為本質(zhì)是片面的形式追求。形式主義并不是在整體上過度地追求形式，而是相對于治理任務(wù)完成、治理形式實施的整體性要求而言，在強可視性形式與弱可視性形式之間、低成本形式與高成本形式之間產(chǎn)生落實程度上的結(jié)構(gòu)性失衡。換言之行動者較好地落實了可視性較強、成本較低的治理形式，使它們發(fā)揮了功能作用，而對可視性弱、成本較高的形式予以消極敷衍，使之淪為僅僅具有表達(dá)、象征和符號功能的表面形式，喪失了應(yīng)有的執(zhí)行和操作功能。

另外，從類型譜系上看，治理形式可視性的強弱之分不同于治理形式的表里之別。一切治理形式，皆可依據(jù)或顯或隱的程度在可視性的強弱光譜中確定可視度。因此，強、弱可視性形式是相對而言的，治理形式可視性的強弱取決于人們能否找到合適的觀察窗口和充足的觀察機會。表面形式是內(nèi)在形式的物化，是治理形式內(nèi)在的執(zhí)行操作機制以表面化存在的文書、檔案等物質(zhì)形態(tài)。如果表面化存在的物質(zhì)形式與內(nèi)在操作機制不一致，那就是虛有其表的表面形式，對這些表面形式的片面追求，進(jìn)而會遮蔽治理形式的可視性。

四、發(fā)生機理：基層形式主義發(fā)生的過程與結(jié)構(gòu)

片面的形式追求是基層形式主義的行為本質(zhì)。理解基層形式主義的病根，必須從動態(tài)的發(fā)生過程中找到內(nèi)在的結(jié)構(gòu)原因。

（一）發(fā)生過程：基層治理行動者的角色身份變化與行為方式變遷

從自主建構(gòu)走向行政建構(gòu)，G村村規(guī)民約建設(shè)的行動者的角色從村莊善治工具的主動追求者轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵逡?guī)民約建設(shè)任務(wù)的代理人。在自主建構(gòu)階段，兼具表面物質(zhì)形態(tài)與內(nèi)在治理效能的村規(guī)民約，是行動者的主動追求。進(jìn)入行政建構(gòu)階段，科層體制下的行動者聚焦于完成來自上級政府的行政任務(wù)。于是，上級政府與行動者結(jié)成了委托—代理關(guān)系：上級政府作為監(jiān)督管理主體、委托人，以或明或暗的契約，授權(quán)、約束代理人的活動；行動者作為村規(guī)民約建設(shè)的代理人，在契約框架內(nèi)進(jìn)行理性行為選擇。在這一委托—代理關(guān)系中，行動者的行為選擇有落實和敷衍兩種行為?；谖小黻P(guān)系模型，根據(jù)一定的參數(shù)假設(shè)，可計算出行動者對不同治理形式可能做出的行為選擇及相應(yīng)可能得到的期望收益，得出如下期望收益矩陣：

注：①R- 行動者落實行為的整體收益；②C1- 行動者落實行為的成本；③C2- 行動者敷衍行為的成本；④C3- 行動者敷衍行為被委托人識別后面臨的處罰成本；⑤P- 實現(xiàn)治理形式并被上級政府精準(zhǔn)識別的概率，也是行動者敷衍行為被發(fā)現(xiàn)的概率（0 ≤P ≤1）；⑥假定委托人在不考慮行動者落實行為的期望收益均為（R-C1）；⑦收益矩陣中各參數(shù)的數(shù)值均為正值。

行動者落實行為與敷衍行為的期望收益分別如下：

行動者落實行為的期望收益：ER1=R-C1。

行動者敷衍行為的期望收益：ER2=-P（C2+C3）+（1-P）（R-C2）=R（1-P）-PC3-C2。

對于特定的治理形式，行動者之所以采取敷衍的行為方式，是因為敷衍行為的預(yù)期收益大于落實行為的預(yù)期收益，即ER2＞ER1。

由ER2-ER1＞0整理可得：P（C3+R）+（C2-C1）＜0 （1）。

對于（1）式，可分為兩種情況：一是對于弱可視性治理形式，即P取值趨向于0時，（1）式即可轉(zhuǎn)化為C2＜C1。由于敷衍的成本總是高于落實的成本，因此，一旦治理形式可視性太弱，委托人對行動者的識別率過低，成為“模糊識別”，作為代理人的行動者為了自身的期望收益最大化，將會利用信息不對稱的優(yōu)勢對上級政府進(jìn)行欺瞞。這也是表1中所有的弱可視性形式都發(fā)生敷衍行為的原因。二是對于強可視性形式，即P取值趨向于1時，（1）式即可轉(zhuǎn)化為R+C2+C3＜C1。這說明，即便是對于強可視性形式，也不能確保行動者會踏石留印。形式主義的發(fā)生，取決于行動者落實行為選擇的整體收益（R）、敷衍行為選擇所需成本（C2）、敷衍行為被上級識別后面臨的處罰成本（C3）三者之和，小于行動者落實行為選擇所需成本（C1）。

以表1中的“任務(wù)4：強化落實”下的“形式12：健全完善獎懲機制”為例，說明實現(xiàn)治理形式的成本對于行動者行為選擇的影響。毫無疑問，獎懲機制以明確的制度文書為依據(jù)，獎懲的對象和力度完全有據(jù)可查，因而獎懲機制是否健全和完善具有較強的可視性。但即使是面對強可視性治理形式，行動者仍采取了形式主義的敷衍，雖然村規(guī)民約文本中明確了獎懲的程序與范圍，但未在實踐中實施處罰和獎勵。因為懲罰的實施需要付出關(guān)系成本，“抬頭不見低頭見，撕破臉皮很麻煩”1來自實地訪談資料（GXGG，20210816）。，且村莊不具備實施獎勵的社會資源。

治理任務(wù)及形式的可視程度和相應(yīng)實現(xiàn)成本高低是決定行動者行為選擇的關(guān)鍵因素。行動者會追求較低成本且較強可視性的治理形式，如形成制度文書、提請審核、審議表決、備案公布、“制度上墻”等。對成本太高、可視性偏弱的治理形式，如征集民意、充分協(xié)商、健全獎懲機制等，行動者會形式主義地予以敷衍。

（二）發(fā)生結(jié)構(gòu)：引致基層形式主義的行動框架

自上而下的行政建構(gòu)會導(dǎo)致基層治理行動者的身份角色發(fā)生變化，但并不一定導(dǎo)致基層行動者的形式主義行為選擇。挖掘基層形式主義的發(fā)生機理，還必須在過程分析的基礎(chǔ)上引入結(jié)構(gòu)分析，從基層治理行動者的行動框架中，探求引致基層治理形式主義的結(jié)構(gòu)原因。

應(yīng)然層面上，基層治理必須在科層治理的控制導(dǎo)向、秩序化路徑與簡約治理的自主導(dǎo)向、活力化路徑之間保持平衡。具體而言，國家實施的標(biāo)準(zhǔn)化、非人格化科層治理模式在嵌入基層時，必須為適應(yīng)基層特質(zhì)的靈活性、人情化的簡約治理預(yù)留自主性空間。這是由基層的本質(zhì)屬性及相應(yīng)基層治理的行動要求決定的?；鶎蛹仁钦螄业幕A(chǔ)治理單元，也是社會多元需求的基礎(chǔ)聚合平臺?；鶎又卫砑刃枰袆诱咭罁?jù)“科層制的‘理性主義’邏輯”，又離不開“策略主義的變通”2歐陽靜、王駿：《形式主義地“講政治”：基層策略主義的新表現(xiàn)》，載于《廣西師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2022年第1期。。

實然層面上，基層形式主義之所以多發(fā)、頻發(fā)并長期存在，是由于科層治理抑制了簡約治理的自主和活力，在遮蔽基層治理形式的可視性的同時，抬高了治理形式的落實成本。在基層治理的行動框架中，上級政府往往依托剛性考核方式來運作控制導(dǎo)向和秩序標(biāo)準(zhǔn)，形成一個完整的科層治理閉環(huán)。強調(diào)考核的剛性，不僅在于上級政府對基層政府的工作任務(wù)考核以指揮與服從的剛性權(quán)力鏈條為基礎(chǔ)，并附著剛性的考核結(jié)果運用，而且在于基層政府對村“兩委”班子目標(biāo)責(zé)任考核附著了相應(yīng)的經(jīng)濟激勵、責(zé)任約束，并將考核機制嵌入到鄉(xiāng)村治理任務(wù)派發(fā)的整個過程，從而在事實上形成了基層政府—村兩委之間的剛性考核與被考核關(guān)系。

一方面，考核項目完全由科層體系依據(jù)條塊關(guān)系來設(shè)定，較少考慮基層治理行動者的可承受性，導(dǎo)致考核泛化。在基層社會，來自上級政府條塊關(guān)系的“千根線”對基層“一根針”的各項任務(wù)部署和考核紛至沓來?？己朔夯沟没鶎又卫淼男袆诱邔⒃S多時間和精力都花費在應(yīng)對上級的檢查考核上，且這種應(yīng)對主要聚焦于各種可視化形式上。于是，追求文本、臺賬、痕跡和視頻等可視性較強、成本較低的治理形式，便成為了行動者的主要甚至是唯一行動目標(biāo)?？梢哉f，考核的泛化和濫用是導(dǎo)致以跡為績形式主義的重要結(jié)構(gòu)性原因。

另一方面，剛性的考核指標(biāo)成為行動者的指揮棒3參見張乾友：《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》，載于《探索與爭鳴》2021年第2期。。當(dāng)上級政府依據(jù)指標(biāo)對行動者采取“對標(biāo)對表”的考核時，行動者則會“對標(biāo)對表”在上級可以觀測的指標(biāo)，即可視性較強的治理形式上下功夫，引致重顯績、輕潛績的形式主義。而且，指標(biāo)達(dá)成狀態(tài)的信息，并非是一個自然而然的呈現(xiàn)過程。當(dāng)上級政府所設(shè)定的考核指標(biāo)超過了基層可以承受的實現(xiàn)成本時，行動者便有可能利用信息不對稱，機會主義地對指標(biāo)達(dá)成狀態(tài)信息予以遮蔽、粉飾。此外，由于相關(guān)信息的獲得更多地屬于基層政府與村“兩委”的“合議”，較少引入群眾參與和監(jiān)督，增強了治理形式實施效果的不可視性，還降低了對治理形式予以敷衍的行為成本。

五、結(jié)論與討論

基層治理的具體任務(wù)是一個有機整體，承載基層治理各項任務(wù)內(nèi)容的多種治理形式也是一個有機整體。就行為本質(zhì)而言，基層形式主義是一種片面的形式追求，即行動者在給定的約束條件下，過度追求可視性較強、成本較低的治理形式，對可視性弱、成本較高的形式予以消極敷衍。形式主義不同于繁文縟節(jié)。相對于治理形式的整體性而言，繁文縟節(jié)是局部性的治理形式的“功能扭曲和異化”4Kaufmann W，Borry E L，DeHart-Davis，"More than pathological formalization：Understanding organizational structure and red tape"，Public Administration Review，Vol.79，Number2，2019，pp.236-245.。進(jìn)言之，某些治理形式之所以扭曲為僅僅具有表達(dá)、象征和符號功能的表面形式，異化為人民群眾辦事的難點、堵點和痛點，其根源就在于片面的形式追求，由于這些治理形式可視性較強、落實成本較低而被行動者過度強化。

通過委托—代理分析，可以看到引導(dǎo)引致基層形式主義行為的成本效益邏輯。其中，“成本”包括落實、敷衍行為的成本及其被識別后面臨的處罰成本?！靶б妗笔且环N預(yù)期效益，取決于落實行為的整體收益及其被識別并獲得的概率。正是經(jīng)過成本效益的理性計算，行動者程序虛化“走過場”、制度空轉(zhuǎn)“擺樣子”、話術(shù)精煉“做文章”，機會主義地選擇形式主義的行為方式。從行動框架來看，引致基層形式主義的結(jié)構(gòu)性原因，是科層治理抑制了簡約治理的自主和活力，引致基層治理形式可視性弱化并抬高了治理形式的落實成本。

從根本上治理基層形式主義，需要在基層這一國家與社會的互動界面實現(xiàn)科層治理與簡約治理的良性互動。然而，這在基層治理現(xiàn)代化的實踐中往往易于陷入一種科層秩序與簡約活力的“悖論”：政治國家需要依托科層制的各種治理形式來保障基層治理方向、方式的基本秩序，而多元社會對于國家“嵌入”的外生治理形式在可視性不強、實施成本較高的情況下又往往缺乏予以落實的內(nèi)生動力。

就現(xiàn)階段而言，通過減負(fù)松綁來保障基層簡約治理的活動空間，對于治理基層形式主義無疑具有十分緊迫的現(xiàn)實意義。長遠(yuǎn)來看，一個可行的治理變革路徑是在科層治理與簡約治理之間發(fā)展出更為精細(xì)的協(xié)同互動機制：一是充分運用執(zhí)政黨的統(tǒng)合機制，充分發(fā)揮基層黨組織在基層社會總攬全局、協(xié)調(diào)各方的治理優(yōu)勢，引導(dǎo)和規(guī)范基層行動者圍繞公共利益自主展開治理行動；二是治理形式的設(shè)定，必須在充分聽取基層行動者意見基礎(chǔ)上充分考慮治理形式的實施成本，兼顧科層治理的規(guī)范性、標(biāo)準(zhǔn)化與簡約治理的靈活性、模糊性，實現(xiàn)科層條塊結(jié)構(gòu)與基層統(tǒng)合結(jié)構(gòu)的互動協(xié)調(diào)；三是對治理形式在基層落實情況的考核，要堅持走群眾路線、堅持效果導(dǎo)向，根據(jù)基層群眾滿意度、基層治理的效果來評價可視性較低的治理形式的落實情況。