何芳

［摘 要］ 作為指導(dǎo)未來(lái)近10年我國(guó)兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》反映了我國(guó)政府在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代和全面建成小康社會(huì)以后的兒童福利理念和發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)該政策文本的分析表明，我國(guó)兒童福利政策在新時(shí)代背景下體現(xiàn)了從保障性目標(biāo)向支持性、發(fā)展性目標(biāo)轉(zhuǎn)型，以兒童保護(hù)為重心、以專門(mén)性政策為主，在制度建設(shè)的引領(lǐng)下綜合使用多種政策工具的基本特征。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升、兒童福利需求普遍化和多樣化以及國(guó)家親權(quán)理念普及的合力下，我國(guó)兒童福利正朝著適度普惠、專業(yè)精準(zhǔn)、法治的戰(zhàn)略方向邁進(jìn)。當(dāng)前我國(guó)兒童福利的短板集中在家庭福利領(lǐng)域，未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)探索協(xié)助家庭科學(xué)育兒的政策措施和適合我國(guó)家庭的兒童福利政策工具。

［關(guān)鍵詞］ 兒童福利；《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》；政策分析

隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)兒童福利的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為兒童福利發(fā)展不平衡不充分與廣大兒童及其家庭對(duì)美好生活的需要之間的矛盾，兒童福利政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施是解決這一矛盾的重要手段。為引領(lǐng)、規(guī)劃和指導(dǎo)兒童政策的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于1992年、2001年、2011年、2021年先后頒布了4部?jī)和l(fā)展綱領(lǐng)性文件，分別是《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》。其中，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《新兒綱》）是指導(dǎo)未來(lái)近10年我國(guó)兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。它提出了從2021年到2030年我國(guó)兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，深刻地體現(xiàn)了新時(shí)代我國(guó)兒童福利的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。

本文將在梳理兒童福利概念的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“目標(biāo)—內(nèi)容—工具”三維兒童福利政策分析框架，對(duì)《新兒綱》進(jìn)行系統(tǒng)的政策文本分析，揭示新時(shí)代我國(guó)兒童福利政策的基本特征、發(fā)展邏輯和未來(lái)走向，以更好地闡釋我國(guó)兒童福利政策在新時(shí)代新征程中關(guān)注的核心任務(wù)，進(jìn)而更好地適應(yīng)新階段新特征，推進(jìn)兒童發(fā)展理念導(dǎo)向和實(shí)踐取向的變革。

一、兒童福利的概念梳理與政策分析框架的構(gòu)建

如何界定兒童福利的概念，反映了社會(huì)主流的兒童觀念、國(guó)家采用的兒童福利理念及其相應(yīng)的責(zé)任定位。它直接作用于政府的兒童福利制度設(shè)計(jì)與服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而對(duì)全社會(huì)的家庭和兒童的生活產(chǎn)生影響。[1]

（一）兒童福利的概念梳理

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)兒童福利這一概念都缺乏共識(shí)。[2]從不同的旨趣出發(fā)，兒童福利被賦予不同的內(nèi)涵和外延。當(dāng)前對(duì)兒童福利概念的界定主要存在以下兩種方式。

1. 廣義的兒童福利與狹義的兒童福利。

根據(jù)兒童福利對(duì)象的覆蓋范圍，兒童福利概念有廣義和狹義之分。廣義的兒童福利是面向全體兒童的福利，如聯(lián)合國(guó)1950年兒童權(quán)利會(huì)議提出：“凡是促進(jìn)兒童身心健全發(fā)展與正常生活目的的各種努力事業(yè)均稱之為兒童福利”。我國(guó)學(xué)者陸士楨對(duì)這一廣義概念進(jìn)行修正，將兒童福利界定為“由國(guó)家或社會(huì)為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍提供的旨在保證正常生活和盡可能全面健康發(fā)展的資金與服務(wù)的社會(huì)政策和社會(huì)事業(yè)”，并概括其內(nèi)涵具有3個(gè)基本特征：普遍性，即面向全體兒童；發(fā)展性，即以促進(jìn)兒童全面健康發(fā)展為目的；社會(huì)性，即在國(guó)家和政府作為責(zé)任主體以外，還需要?jiǎng)訂T廣泛的社會(huì)力量。[3]

狹義的兒童福利并不面向全體兒童，而是針對(duì)有特殊需要的兒童，特別是家庭或其他社會(huì)機(jī)構(gòu)未能滿足其需求的兒童。這些兒童一般包括孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、有行為偏差或情緒困擾的兒童，等等。[4]對(duì)照這一概念，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)傳統(tǒng)的兒童福利就屬于狹義的兒童福利，是特定形態(tài)的機(jī)構(gòu)向處于不幸境地的兒童提供的特定服務(wù)，服務(wù)功能傾向于救助、矯治和扶助。[5]可見(jiàn)，相較于廣義的兒童福利的普遍性和發(fā)展性，狹義的兒童福利的內(nèi)涵和外延都更窄，其基本特征是特殊性和補(bǔ)救性。

2. 兒童福利的“兩分法”“三分法”與“四分法”。

根據(jù)兒童福利的發(fā)展歷史和理念，兒童福利的概念有“兩分法”“三分法”與“四分法”之說(shuō)。“兩分法”將世界兒童福利歷史分為兩個(gè)階段：第一階段是1601年英國(guó)濟(jì)貧法頒布前后至19世紀(jì)末的消極兒童福利時(shí)期，這一時(shí)期的兒童福利主要是對(duì)孤兒、棄兒和部分貧困兒童施以救濟(jì)；第二階段是20世紀(jì)以來(lái)的積極兒童福利時(shí)期，這一時(shí)期的兒童福利不僅包括對(duì)各種處境不利兒童的救濟(jì)，而且上升為促進(jìn)一切兒童健康全面發(fā)展的宏大事業(yè)。[6]“三分法”將兒童福利分為失依兒童救濟(jì)時(shí)期、兒童福利和保護(hù)時(shí)期、兒童保護(hù)與家庭支持融合時(shí)期，這3個(gè)時(shí)期的兒童福利內(nèi)涵從“兒童救濟(jì)”“兒童保護(hù)”走向“兒童與家庭福利”，國(guó)家角色也從“補(bǔ)充者”“監(jiān)督者”走向“支持者”。[7]

在“二分法”和“三分法”的基礎(chǔ)上，兒童福利的“四分法”將兒童福利理念分成4種典范，每種兒童福利典范的目標(biāo)、對(duì)象、內(nèi)容各不相同。其中，救助型兒童福利是最早的兒童福利，現(xiàn)在仍然存在于部分發(fā)展中國(guó)家，其目標(biāo)是保障兒童的生存權(quán)，對(duì)象為處于不幸境地的兒童，內(nèi)容主要是通過(guò)兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展寄養(yǎng)、收養(yǎng)、院舍照顧等替代性服務(wù)。發(fā)展型兒童福利廣泛存在于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，其目標(biāo)是兒童的啟蒙教養(yǎng)和發(fā)展，對(duì)象為所有兒童，內(nèi)容不僅有替代性服務(wù)，還有支持性服務(wù)（如心理咨詢）和補(bǔ)充性服務(wù)（如家庭津貼）。保護(hù)型兒童福利主要存在于發(fā)達(dá)國(guó)家，其目標(biāo)是保護(hù)兒童免遭侵害或忽視，對(duì)象是處于受虐待、剝削等風(fēng)險(xiǎn)中的兒童，內(nèi)容包括初級(jí)預(yù)防、家庭維持與重整、永久安置等。參與型兒童福利是兒童福利發(fā)展的最佳狀態(tài)，其目標(biāo)是所有兒童的全面發(fā)展，兒童不再是消極被動(dòng)的受助者，而是自身發(fā)展的主動(dòng)參與者。[8]

不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于兒童福利的各種概念之間差異和共識(shí)并存，且兼具歷時(shí)性和包容性。雖然不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段會(huì)產(chǎn)生與之相適應(yīng)的兒童福利概念，但是各種困境兒童在任何時(shí)期都是兒童福利優(yōu)先關(guān)注的對(duì)象。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和兒童福利水平的提升，只關(guān)注困境兒童的兒童福利被認(rèn)為是較低層次的救助型兒童福利，兒童福利內(nèi)容逐漸疊加遞進(jìn)，最高層次的兒童福利會(huì)涵蓋所有低層次的兒童福利內(nèi)容，也就是廣義的兒童福利。

（二）兒童福利政策分析框架的構(gòu)建

鑒于對(duì)兒童福利的理解和界定是兒童福利政策設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，本文綜合考慮上述兒童福利的概念內(nèi)涵、政策取向和發(fā)展規(guī)律，從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策工具3個(gè)要素進(jìn)行歸納整理，最后得出“目標(biāo)—內(nèi)容—工具”三維兒童福利政策分析框架，其具體內(nèi)容見(jiàn)表1。

1. 政策目標(biāo)。

兒童福利政策目標(biāo)主要有三類：保障性目標(biāo)、支持性目標(biāo)、發(fā)展性目標(biāo)。其中，保障性目標(biāo)是最低層次的目標(biāo)，即保障兒童的生存、生命安全、身心健康等低層次需要。支持性目標(biāo)是中層次的目標(biāo)，即對(duì)兒童成長(zhǎng)中的不足和缺失予以補(bǔ)償，支持和促進(jìn)兒童獲得更好的發(fā)展。發(fā)展性目標(biāo)是最高層次的目標(biāo)，即兒童充分發(fā)揮主體作用，積極主動(dòng)地實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展。

2. 政策內(nèi)容。

兒童福利政策的內(nèi)容主要包括以下6項(xiàng)：兒童健康，主要涉及兒童的生理和心理發(fā)展、營(yíng)養(yǎng)保健、醫(yī)療衛(wèi)生；兒童教育，從教育主體來(lái)看，涉及學(xué)校教育、家庭教育、社會(huì)教育，從教育內(nèi)容來(lái)看，包括德育、智育、體育、美育、勞動(dòng)教育；兒童救助，主要是為孤兒、重病重殘兒童、貧困兒童、流浪兒童等不同類型的處于困境中的兒童提供基本保障；兒童保護(hù)，主要是保護(hù)兒童生命安全、保護(hù)兒童免受各種形式的侵害以及對(duì)兒童的司法保護(hù)；兒童照顧，即為兒童提供日常生活照料，主要包括兒童的飲食、起居、照看、陪伴；兒童參與，主要是指兒童參與家庭決策、參與學(xué)校和社會(huì)事務(wù)、參與社會(huì)公益活動(dòng)。

3. 政策工具。

兒童福利政策的工具主要有以下5種：制度支持，即立法、制定政策等制度化手段；經(jīng)濟(jì)支持，包括現(xiàn)金、物品、保險(xiǎn)、稅收減免等形式；服務(wù)支持，既包括政府提供的公共服務(wù)，也包括社會(huì)為兒童提供的公益服務(wù)和市場(chǎng)化服務(wù)；信息支持，指為兒童、家庭乃至社會(huì)大眾提供的宣傳、教育、培訓(xùn)等；時(shí)間支持，主要是指為兒童的運(yùn)動(dòng)、閱讀、閑暇、娛樂(lè)、照料等提供時(shí)間保障。

二、對(duì)《新兒綱》政策文本的分析

為理解當(dāng)前我國(guó)兒童福利政策的價(jià)值取向、基本特征和發(fā)展方向，本文以《新兒綱》為中心，依據(jù)上述兒童福利政策分析框架，對(duì)其進(jìn)行政策文本分析?！缎聝壕V》全文共有5個(gè)部分：前言；指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)；發(fā)展領(lǐng)域、主要目標(biāo)和策略措施；組織實(shí)施；監(jiān)測(cè)評(píng)估。其中，發(fā)展領(lǐng)域、主要目標(biāo)和策略措施是主體內(nèi)容，所以本文主要對(duì)這部分內(nèi)容進(jìn)行編碼與分析。

（一）編碼分類

根據(jù)上述兒童福利政策分析框架，本文將政策目標(biāo)（A）、政策內(nèi)容（B）、政策工具（C）作為政策文本編碼分類的核心要素，析出《新兒綱》中相應(yīng)的政策條款。按照政策領(lǐng)域和條款的順序，對(duì)其進(jìn)行編碼并識(shí)別分類，如“A-2-1”表示編號(hào)為2的“兒童與安全”領(lǐng)域中的第1條政策目標(biāo)“減少兒童傷害所致死亡和殘疾，兒童傷害死亡率以2020年數(shù)據(jù)為基數(shù)下降20%”被歸類為政策目標(biāo)要素下的“保障性目標(biāo)”。又如“B-3-9”表示編號(hào)為3的“兒童與教育”領(lǐng)域中的第9項(xiàng)政策內(nèi)容“依法落實(shí)各級(jí)政府教育支出責(zé)任，完善各教育階段財(cái)政補(bǔ)助政策”被歸類為政策內(nèi)容要素下的“兒童教育”。再如“C-4-7”表示編號(hào)為4的“兒童與福利”領(lǐng)域中的第7條政策工具“擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋面，全面落實(shí)兒童乘坐公共交通工具和游覽參觀票價(jià)優(yōu)惠政策，推進(jìn)采取年齡標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先、身高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)充的兒童票價(jià)優(yōu)待政策”被歸類為政策工具要素下的“服務(wù)支持”。其余編碼及歸類以此類推。如此，本文形成了如表2所示的兒童福利政策分析編碼范例。

（二）內(nèi)容分析

1. 政策目標(biāo)分析。

《新兒綱》既制定了2021—2030年我國(guó)兒童發(fā)展的總體目標(biāo)，又在7個(gè)發(fā)展領(lǐng)域中設(shè)置了具體目標(biāo)。由于總體目標(biāo)是方向性的指導(dǎo)方針，不便于進(jìn)行內(nèi)容分析，所以本文只將具體目標(biāo)作為分析對(duì)象。分析結(jié)果顯示，我國(guó)兒童福利政策目標(biāo)具有以下特點(diǎn)。

首先，政策目標(biāo)分布總體均衡。從表3可知，《新兒綱》設(shè)置了兒童與健康、兒童與安全、兒童與教育、兒童與福利、兒童與家庭、兒童與環(huán)境、兒童與法律保護(hù)7個(gè)發(fā)展領(lǐng)域，每個(gè)發(fā)展領(lǐng)域都設(shè)置了多項(xiàng)具體的政策目標(biāo)，其分布情況如下：兒童與健康領(lǐng)域最多，共12項(xiàng)，其次為兒童與福利領(lǐng)域（11項(xiàng)）、兒童與安全領(lǐng)域（10項(xiàng)）、兒童與法律保護(hù)領(lǐng)域（10項(xiàng)）、兒童與環(huán)境領(lǐng)域（10項(xiàng)）、兒童與教育領(lǐng)域（9項(xiàng)）、兒童與家庭領(lǐng)域（8項(xiàng)）。從不同性質(zhì)的政策目標(biāo)數(shù)量看，支持性目標(biāo)最多，有25項(xiàng)；保障性目標(biāo)其次，有23項(xiàng)；發(fā)展性目標(biāo)相對(duì)最少，有22項(xiàng)。不論從政策發(fā)展領(lǐng)域還是政策目標(biāo)性質(zhì)的角度來(lái)衡量，各領(lǐng)域政策目標(biāo)的數(shù)量相差不大，說(shuō)明我國(guó)兒童福利政策的目標(biāo)分布總體均衡。

其次，不同性質(zhì)的政策目標(biāo)在各發(fā)展領(lǐng)域中有所分化。在不同發(fā)展領(lǐng)域中，保障性目標(biāo)、支持性目標(biāo)和發(fā)展性目標(biāo)的數(shù)量分布有所差異，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面：一是某些領(lǐng)域經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，已經(jīng)跨越基本的保障性目標(biāo)階段。如兒童與教育領(lǐng)域沒(méi)有保障性目標(biāo)，只有支持性和發(fā)展性目標(biāo)。二是部分領(lǐng)域的屬性決定了其政策目標(biāo)性質(zhì)。如兒童與健康領(lǐng)域、兒童與安全領(lǐng)域事關(guān)兒童生存的基本需要，所以它們側(cè)重于保障性目標(biāo)和支持性目標(biāo)，發(fā)展性目標(biāo)較少。兒童與法律保護(hù)領(lǐng)域關(guān)注底線要求，因此也以保障性目標(biāo)為主。三是新增發(fā)展領(lǐng)域的目標(biāo)還有待操作化。如兒童與家庭領(lǐng)域是首次正式出現(xiàn)的兒童福利領(lǐng)域，其在保障性目標(biāo)上存在明顯的設(shè)置不足，即與保障性目標(biāo)往往是可以衡量和評(píng)估的指標(biāo)，要求有較成熟的工作機(jī)制相關(guān)。

最后，政策目標(biāo)數(shù)量上升且更為細(xì)化。對(duì)比歷次的兒童發(fā)展綱要，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)兒童福利政策目標(biāo)呈現(xiàn)逐漸增加和細(xì)化的趨勢(shì)。我國(guó)第一部?jī)和l(fā)展綱要《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》沒(méi)有細(xì)分發(fā)展領(lǐng)域，只籠統(tǒng)提出了10個(gè)主要目標(biāo)，且全部都是保障性目標(biāo)?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》則首次劃分了兒童與健康、兒童與教育、兒童與法律保護(hù)、兒童與環(huán)境4個(gè)領(lǐng)域，并總共設(shè)置了50個(gè)政策目標(biāo)?！吨袊?guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》在原有領(lǐng)域基礎(chǔ)上新增了兒童與福利領(lǐng)域，共52個(gè)政策目標(biāo)?！缎聝壕V》又新增了兒童與安全、兒童與家庭兩個(gè)領(lǐng)域，政策目標(biāo)的數(shù)量增加至70個(gè)?？v觀歷次兒童發(fā)展綱要，從表4還可以發(fā)現(xiàn)，保障性目標(biāo)數(shù)量總體上呈減少趨勢(shì)，支持性目標(biāo)數(shù)量穩(wěn)步增加，發(fā)展性目標(biāo)數(shù)量在《新兒綱》中更是大幅增加。

2. 政策內(nèi)容分析。

《新兒綱》對(duì)每個(gè)發(fā)展領(lǐng)域提出的政策目標(biāo)都設(shè)置了相應(yīng)的策略，每項(xiàng)策略又包括若干具體措施。本文以具體措施為編碼對(duì)象，共析出政策內(nèi)容359條，呈現(xiàn)出如下具體特點(diǎn)：

首先，兒童福利政策內(nèi)容全覆蓋。由于政策設(shè)計(jì)需要考慮責(zé)任部門(mén)，因此《新兒綱》的領(lǐng)域劃分仍然具有鮮明的職能部門(mén)化特征。[9]不過(guò)，將所有具體措施重新編碼分類后，可以發(fā)現(xiàn)，有278條政策措施分別對(duì)應(yīng)健康、教育、保護(hù)、照顧、救助、參與這6個(gè)兒童福利政策的主要方面。除此之外，還有81條政策內(nèi)容同時(shí)涵蓋多個(gè)方面，如在兒童與福利領(lǐng)域中，“促進(jìn)兒童早期發(fā)展服務(wù)進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭，探索推廣入戶家訪指導(dǎo)等適合農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)兒童、困境兒童的早期發(fā)展服務(wù)模式”這一政策措施既涉及教育，又涉及兒童照顧和兒童救助，因此被歸為綜合性政策。可見(jiàn)，《新兒綱》設(shè)計(jì)的政策措施已經(jīng)覆蓋了全部?jī)和＠麅?nèi)容。

其次，兒童福利政策內(nèi)容集中指向兒童保護(hù)。如表5所示，從政策內(nèi)容的數(shù)量來(lái)看，《新兒綱》的關(guān)注重點(diǎn)明顯，有關(guān)兒童保護(hù)的政策數(shù)量達(dá)到123條，同時(shí)涉及的領(lǐng)域也最多，安全、福利、家庭、環(huán)境、法律保護(hù)5個(gè)領(lǐng)域都有非常明確的兒童保護(hù)方面的內(nèi)容。有關(guān)兒童教育的政策內(nèi)容數(shù)量為68條，涉及教育、安全、家庭、環(huán)境4個(gè)領(lǐng)域，其關(guān)注度位居第二。除兒童健康外，兒童救助、兒童照顧、兒童參與也都至少涉及了兩個(gè)發(fā)展領(lǐng)域。

最后，專門(mén)性政策是兒童福利政策的主體。按照政策內(nèi)容的指向性，我們可以將《新兒綱》中的政策舉措分為兩種類型，即專門(mén)性政策與綜合性政策。前者指向單一的政策內(nèi)容，對(duì)應(yīng)單一的政策主體；后者則包含多項(xiàng)政策內(nèi)容，涉及多個(gè)政策主體。如“擴(kuò)大國(guó)家免疫規(guī)劃，維持較高水平的國(guó)家免疫規(guī)劃疫苗接種率”被視為一項(xiàng)專門(mén)性政策，因?yàn)槠湔邇?nèi)容指向單一的兒童健康內(nèi)容，其政策主體是衛(wèi)生健康部門(mén)?！氨Ｕ戏纤痉ň戎鷹l件的兒童獲得有針對(duì)性的經(jīng)濟(jì)救助、身心康復(fù)、生活安置、復(fù)學(xué)就業(yè)等多元綜合救助”則被視為綜合性政策，因?yàn)槠湔邇?nèi)容涉及兒童救助、兒童健康、兒童教育、兒童照顧、兒童保護(hù)等多個(gè)方面，需要民政、教育、衛(wèi)生、司法等多個(gè)政策主體的協(xié)同配合。相較而言，專門(mén)性政策的針對(duì)性和操作性更強(qiáng)，更易執(zhí)行、檢查和評(píng)估。如表6所示，《新兒綱》中的專門(mén)性政策有278條，遠(yuǎn)多于綜合性政策，可見(jiàn)專門(mén)性政策是我國(guó)兒童福利政策的主體。

3. 政策工具分析。

首先，兒童福利政策工具多元化。當(dāng)代社會(huì)公共問(wèn)題的復(fù)雜性使得任何單一的政策工具都不能完全解決某一公共問(wèn)題。一般而言，政策工具越多，也越有利于政策工具的選擇和優(yōu)化組合。從表7可知，《新兒綱》綜合運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持、制度支持、信息支持、時(shí)間支持5種政策工具，其中應(yīng)用最廣的是制度支持和信息支持，在7個(gè)領(lǐng)域中都有體現(xiàn)；其次是服務(wù)支持，被應(yīng)用于6個(gè)領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)支持被應(yīng)用于4個(gè)領(lǐng)域；應(yīng)用最少的是時(shí)間支持，只在健康、家庭兩個(gè)領(lǐng)域中出現(xiàn)。對(duì)政策工具的頻次統(tǒng)計(jì)表明，制度支持占比最高，達(dá)到了61.5%；其次是服務(wù)支持，占18.8%；信息支持、經(jīng)濟(jì)支持、時(shí)間支持分別只占13.9%、4.5%、1.3%。

其次，各領(lǐng)域的政策工具不均衡。對(duì)比7個(gè)發(fā)展領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)，政策工具數(shù)量最多的領(lǐng)域是健康、法律保護(hù)和教育，分別有78、69、63項(xiàng)。新增的家庭領(lǐng)域則明顯缺乏政策工具，只有29項(xiàng)。在家庭領(lǐng)域中，不少政策內(nèi)容是倡導(dǎo)性意見(jiàn)，并沒(méi)有匹配的政策工具。如“引導(dǎo)父母或其他監(jiān)護(hù)人以兒童為本，尊重兒童的身心發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，保障兒童休息、鍛煉、閑暇和娛樂(lè)的權(quán)利，合理安排兒童的學(xué)習(xí)和生活，增加體育鍛煉、勞動(dòng)實(shí)踐、休息娛樂(lè)、社會(huì)實(shí)踐、同伴交往、親子活動(dòng)等時(shí)間”“創(chuàng)造良好家庭環(huán)境，滿足兒童身心發(fā)展需要，培養(yǎng)兒童良好行為習(xí)慣和健康生活方式”等內(nèi)容，既沒(méi)有指定政策主體，也沒(méi)有配套的支持措施，只是一種指引性、鼓勵(lì)性的規(guī)范。

三、新時(shí)代我國(guó)兒童福利政策的基本特征與發(fā)展走向

（一）基本特征

首先，從《新兒綱》的目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)兒童福利政策總體表現(xiàn)出從保障性政策目標(biāo)向支持性、發(fā)展性政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型的特征?！缎聝壕V》的政策目標(biāo)分布較為均衡，既有最低水平的保障性目標(biāo)，也有代表較高福利水平的支持性目標(biāo)和發(fā)展性目標(biāo)，三者數(shù)量基本持平。政策目標(biāo)因不同發(fā)展領(lǐng)域的屬性而有所分化，涉及兒童生存、安全等基本需要的領(lǐng)域多為保障性目標(biāo)，涉及兒童教育等更高需要的領(lǐng)域多為支持性目標(biāo)和發(fā)展性目標(biāo)?？v觀歷次兒童發(fā)展綱要，保障性目標(biāo)數(shù)量呈減少趨勢(shì)，支持性目標(biāo)數(shù)量穩(wěn)步增加，發(fā)展性目標(biāo)數(shù)量在《新兒綱》中大幅增加，這表明我國(guó)兒童福利政策目標(biāo)已經(jīng)突破了最低保障水平，向著支持性、發(fā)展性的政策目標(biāo)發(fā)展。

其次，從《新兒綱》的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)已經(jīng)建立了以兒童保護(hù)為重心、以專門(mén)性政策為主的政策內(nèi)容體系?！缎聝壕V》包含了健康、教育、保護(hù)、照顧、救助、參與6個(gè)方面的內(nèi)容，其中兒童保護(hù)內(nèi)容的政策數(shù)量接近一半，表明兒童保護(hù)是我國(guó)未來(lái)近10年兒童福利政策的重中之重。同時(shí)，兒童保護(hù)的內(nèi)涵更為豐富，不僅限于兒童生命安全的基本保障，而且拓展到國(guó)家保護(hù)、家庭保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。在專門(mén)性政策與綜合性政策兼具的情況下，我國(guó)兒童福利傾向于政策主體明確、政策內(nèi)容具有指向性的專門(mén)性政策，這既有利于政策內(nèi)容的執(zhí)行，又便于政策落實(shí)情況的評(píng)估。

最后，從《新兒綱》的工具來(lái)看，我國(guó)兒童福利表現(xiàn)出在制度建設(shè)引領(lǐng)下綜合使用多種政策工具的特征。《新兒綱》綜合運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持、制度支持、信息支持、時(shí)間支持等政策工具。政策工具的多元化和綜合使用能夠更好地應(yīng)對(duì)不同利益主體的政策訴求，有利于兒童福利政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中，使用率和應(yīng)用度最高的都是制度支持，體現(xiàn)出制度建設(shè)引領(lǐng)兒童福利政策發(fā)展的鮮明特征。制度支持被廣泛應(yīng)用于兒童健康、安全、教育、福利、家庭、環(huán)境、法律保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域，不僅是我國(guó)兒童福利的內(nèi)在要素與基本內(nèi)容，而且也為兒童福利的推進(jìn)和拓展提供了有力保障。服務(wù)支持的使用率位居第二，說(shuō)明我國(guó)政府的職能正在從“管理”向“服務(wù)”轉(zhuǎn)變。如何更好地為兒童及其家庭提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，逐漸成為我國(guó)兒童福利政策關(guān)注的重點(diǎn)。

（二）發(fā)展邏輯

1. 國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升，為適度普惠型兒童福利制度建設(shè)提供了條件。

新中國(guó)成立之初，政府面臨嚴(yán)峻的財(cái)政困難，兒童福利的對(duì)象只能局限于那些因戰(zhàn)亂、災(zāi)荒失去家庭依托，需要國(guó)家兜底的孤殘兒童，為他們提供替代性照料服務(wù)。[10]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)依托“國(guó)家—單位（集體）”保障制度，初步建立了包含兒童生活、托育、教育、醫(yī)療等內(nèi)容的兒童福利體系，但是限于經(jīng)濟(jì)水平，兒童福利投入偏低。[11]由于起點(diǎn)較低，1992年出臺(tái)的《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》的政策目標(biāo)處于保障性水平。進(jìn)入新時(shí)代后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升。2021年，我國(guó)人均GDP達(dá)到80 976元，連續(xù)3年超過(guò)1萬(wàn)美元，穩(wěn)居上中等收入國(guó)家行列，接近世界銀行劃分的高收入國(guó)家門(mén)檻值。同時(shí)，全國(guó)一般公共預(yù)算收入達(dá)到20.3萬(wàn)億元，2013—2021年年均增長(zhǎng)5.8%。[12]經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力的不斷增強(qiáng)，為我國(guó)逐步加大兒童福利事業(yè)的資源投入和政策支持提供了堅(jiān)實(shí)的資金保障。2011年頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》提出“推動(dòng)兒童福利由補(bǔ)缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”，2021年頒布的《新兒綱》又提出“基本建成適度普惠型兒童福利制度體系”“兒童全面發(fā)展取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”，充分體現(xiàn)了我國(guó)兒童福利對(duì)象從部分特殊兒童逐步擴(kuò)展為全體兒童、兒童福利目標(biāo)從保障兒童基本需求逐步提升到促進(jìn)兒童全面發(fā)展的趨勢(shì)。同時(shí)，“適度普惠”的目標(biāo)也表明，兒童福利發(fā)展具有一定的過(guò)程性和持續(xù)性，兒童福利政策發(fā)展目標(biāo)必須與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

2. 兒童福利需求日益普遍多樣，促進(jìn)了兒童福利服務(wù)的專業(yè)化和精準(zhǔn)化。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，家庭流動(dòng)頻繁、居住分離、離婚率上升、婚育推遲、撫育和贍養(yǎng)觀念淡漠等引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的以家庭為主的育兒模式日漸失靈，一些家庭無(wú)法有效地承擔(dān)育兒責(zé)任。[13]同時(shí)，隨著信息技術(shù)的飛速進(jìn)步，新媒體、人工智能、元宇宙等新科技不斷推陳出新，使得兒童的生活環(huán)境日益復(fù)雜，兒童面臨的風(fēng)險(xiǎn)急劇加大。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和科技發(fā)展帶來(lái)的種種變革，人們普遍感到生育、養(yǎng)育、教育兒童的家庭負(fù)擔(dān)逐漸加大，希望得到更多的社會(huì)支持。對(duì)兒童福利的需求不再僅僅體現(xiàn)為少數(shù)兒童和家庭的需求，而成為廣大兒童和家庭的普遍需求。此外，由于家庭結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、家庭成員等影響家庭生活的各種因素的綜合作用，兒童群體的分化越來(lái)越明顯，兒童的福利需求越來(lái)越多樣化。除了孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、貧困兒童等傳統(tǒng)意義上的處境不利兒童，還有被虐待或被忽視的兒童、行為偏差兒童、家庭破裂的兒童、農(nóng)村留守兒童、城市隨遷兒童、事實(shí)上無(wú)人監(jiān)護(hù)的兒童、雙職工家庭兒童等都面臨著不同的困難。兒童福利需求的普遍化和多樣化，要求兒童福利服務(wù)更為專業(yè)化和精準(zhǔn)化。政策對(duì)象范圍的不斷擴(kuò)大、政策內(nèi)容和政策工具的不斷豐富，正是我國(guó)政府回應(yīng)普遍化和多樣化的兒童福利需求，進(jìn)一步為兒童提供更專業(yè)和更精準(zhǔn)的服務(wù)的具體表現(xiàn)。

3. 國(guó)家親權(quán)理念漸成共識(shí)，推動(dòng)了兒童福利的法治進(jìn)程。

受我國(guó)特定社會(huì)文化環(huán)境和歷史發(fā)展階段的制約，在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)都傾向于將兒童問(wèn)題歸于家庭。只有涉及專業(yè)力量如醫(yī)療衛(wèi)生、學(xué)校教育時(shí)，國(guó)家才給予公共支持。在2010—2017年國(guó)家出臺(tái)的353份兒童領(lǐng)域相關(guān)政策文件中，教育與健康類政策文件占比較高，達(dá)到37%和25%，福利與保護(hù)類政策占比不足10%。[14]隨著兒童權(quán)利觀的發(fā)展，兒童是獨(dú)特個(gè)體而非家庭附屬品的觀念逐漸普及，全社會(huì)逐漸樹(shù)立起兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的理念。國(guó)家親權(quán)理念漸成共識(shí)，即國(guó)家應(yīng)該為家庭育兒提供支持，且應(yīng)該在家庭無(wú)法承擔(dān)育兒責(zé)任時(shí)，及時(shí)采取強(qiáng)制性干預(yù)和提供替代性服務(wù)。[15]這種社會(huì)共識(shí)的形成進(jìn)一步強(qiáng)化了政府與社會(huì)在兒童福利事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任意識(shí)。近年來(lái)，我國(guó)開(kāi)始密集出臺(tái)兒童福利和保護(hù)類政策與法案。如民政部于2013年出臺(tái)了未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)方案，意味著兒童保護(hù)被正式納入政策議程。2014年，民政部進(jìn)一步開(kāi)展了試點(diǎn)工作。2021年6月，新修訂的《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》正式生效，條文從72條增加到132條，將未成年人保護(hù)工作細(xì)化為家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)保護(hù)、政府保護(hù)、司法保護(hù)6個(gè)方面。2021年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作的意見(jiàn)》，對(duì)法律有關(guān)條款進(jìn)行了細(xì)化，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期未成年人保護(hù)工作的目標(biāo)任務(wù)?？梢?jiàn)，兒童福利觀念的更新加快了兒童福利的制度建設(shè)，推動(dòng)了兒童福利的法治進(jìn)程。

（三）未來(lái)走向：加強(qiáng)家庭領(lǐng)域的兒童福利政策

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、現(xiàn)實(shí)需求和觀念更新的合力下，我國(guó)兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)朝著適度普惠、專業(yè)精準(zhǔn)、法治的方向邁進(jìn)。預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)全體兒童福利水平將得到顯著提升。不過(guò)，本文基于《新兒綱》的分析也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段兒童福利的政策設(shè)計(jì)還存在一些不足，集中體現(xiàn)在家庭福利領(lǐng)域，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展完善家庭領(lǐng)域的兒童福利政策。

第一，兒童照顧政策的數(shù)量與兒童健康、兒童教育、兒童救助等政策數(shù)量有較大差距，這與新時(shí)代我國(guó)家庭在生育、養(yǎng)育、教育方面的需求不相匹配。當(dāng)前，我國(guó)家庭的兒童照顧需求不斷增加，但是照顧資源卻不斷減少，已經(jīng)形成嚴(yán)峻的“照顧危機(jī)”。[16]對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳于2019年印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)展嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的首要原則是以家庭為主，托育補(bǔ)充；服務(wù)的重點(diǎn)是為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，并對(duì)確有照護(hù)困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務(wù)。對(duì)于“托育補(bǔ)充”，中央相關(guān)部委陸續(xù)制定了相應(yīng)的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、方案等，成為托育機(jī)構(gòu)和托育服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)依據(jù)。至于如何以家庭為主，如何為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)，相應(yīng)的探索和進(jìn)展則還比較緩慢。在《新兒綱》中，兒童照顧政策內(nèi)容也偏重于普惠托育服務(wù)體系的構(gòu)建，在增強(qiáng)家庭的科學(xué)育兒能力方面尚缺乏系統(tǒng)全面的配套支持措施。對(duì)照黨的二十大報(bào)告所提出的“建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來(lái)應(yīng)重點(diǎn)探索協(xié)助家庭科學(xué)育兒的政策措施。

第二，家庭領(lǐng)域中兒童福利的政策工具明顯不足，制約了相關(guān)政策的落地生效。本文對(duì)《新兒綱》的分析發(fā)現(xiàn)，由于制度工具在執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等方面都具有較大優(yōu)勢(shì)，所以中央政府更傾向于使用制度工具，即主要通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、建立工作機(jī)制、制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等方式來(lái)推進(jìn)兒童福利工作。但是，制度工具在家庭領(lǐng)域的適用性非常有限，這導(dǎo)致目前家庭領(lǐng)域中有相當(dāng)一部分政策缺乏對(duì)應(yīng)的政策工具。實(shí)際上，各種政策工具各具優(yōu)勢(shì)。以信息支持為例，政府可通過(guò)宣傳和輿論引導(dǎo)來(lái)影響社會(huì)的兒童福利觀念。這一政策工具的使用成本較低，卻能較好地凝聚社會(huì)共識(shí)，提升政策實(shí)施的社會(huì)效益。因此，未來(lái)我國(guó)應(yīng)重視家庭領(lǐng)域中兒童福利政策工具的使用和實(shí)踐，要在加強(qiáng)制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，借鑒過(guò)去優(yōu)勢(shì)政策領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分利用新媒體、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，不斷研究創(chuàng)新，建設(shè)適合我國(guó)家庭的兒童福利政策工具體系。

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Abstract： China National Program for Child Development（2021—2030）， as the top'level design to guide the development of children in China in the future， reflects the governments concept of child welfare and development strategy after socialism with Chinese characteristics enters a new era and a well'off society has been built in an all'round way. The analysis of this program shows that Chinas child welfare policy in the new era has transformed from a supportive policy goal to a supportive and developmental policy goal， with a content system focusing on child protection and specialized policies， and the use of comprehensive policy tools under the guidance of system building. Under the combined effect of the substantial improvement of the national economic strength， the popularization and diversification of childrens welfare needs， and the popularization of the concept of “parent of the nation”， Chinas child welfare is moving towards moderately inclusiveness， professionalization， accuracy， and legalization. For the weaknesses of Chinas child welfare are now concentrated in the field of family welfare， we should focus on exploring policies and measures to assist families in scientific child rearing and designing child welfare policy tools suitable for Chinese families.

Key words： child welfare， China National Program for Child Development（2021—2030）， policy analysis

（責(zé)任編輯：趙南）