王翰卿

商業(yè)銀行因經營不善破產，是現代市場經濟條件下市場主體競爭的必然結果。對個別銀行風險如果不能妥善處理將引發(fā)系統(tǒng)性金融風險，因此需要構建完善的商業(yè)銀行市場退出規(guī)則。商業(yè)銀行破產財產的分配是商業(yè)銀行市場退出的核心所在。本文對我國《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）第102條破產財產分配中存款優(yōu)先受償制度所涉及的問題進行了分析，并在借鑒國外立法經驗的基礎上提出了完善存款優(yōu)先受償制度的建議。

一、存款優(yōu)先受償制度的理論基礎——從一般破產主義到存款人保護主義的轉變

商業(yè)銀行是經營貨幣資金的特殊金融企業(yè)，其資金的主要來源是存款人的存款。由于其日常經營活動主要包括放貸業(yè)務和投資業(yè)務，因此商業(yè)銀行提供現金的能力有限。一旦客戶對商業(yè)銀行產生信任危機，無論商業(yè)銀行的償付能力是否充足，都會因客戶擠兌而導致破產風險，若發(fā)生擠兌傳染，便會給整個銀行業(yè)帶來風險與恐慌，因此公眾信心對于商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行具有至關重要的作用。傳統(tǒng)破產法采用一般破產主義理念，重視法律的平等價值，強調對于平等的法律主體應予以同等對待。在一般破產主義理論下，立法者認為銀行是一種以盈利為經營目標的民事主體，本質上與其他民事主體沒有區(qū)別，應受到同等的法律約束，因此并不對商業(yè)銀行破產規(guī)則作出特殊規(guī)定。但是這一理論過分強調商業(yè)銀行的一般法人屬性而忽視了商業(yè)銀行的債權人是基數眾多的中小存款人，其破產可能會導致巨大的經濟系統(tǒng)負作用的特殊性，不能回應實踐的需要，逐漸被存款人保護主義所取代。即通過在銀行破產法律制度中安排特定的優(yōu)先清償順序、存款保險制度等加強對普通存款人利益的保護，從而增強銀行信用，以實現對公共利益的保護。

存款人優(yōu)先受償制度是一項保護存款人的制度，是指當金融機構破產清算時，存款人享有優(yōu)先受償權。我國《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）①102條②（以下簡稱102條）確立了在銀行破產清算過程中，個人存款債權人的優(yōu)先受償制度。這對于我國這樣一個人口眾多、社會公眾投資偏好穩(wěn)定、且具有較強儲蓄傳統(tǒng)的中等收入國家是非常必要的。該制度的確立對于構建從存款保險到破產清算多環(huán)節(jié)的個人存款人保護體系，進一步加強個人存款人對其存款安全的信心以及對商業(yè)銀行的信任，進而對維護我國的金融安全與社會穩(wěn)定具有重要意義。

二、102條存款人優(yōu)先受償制度存在的不足

102條雖然確立了個人存款人在破產清算中的優(yōu)先受償權，符合我國國情和國際立法趨勢。但對單位存款人利益（尤其是非金融企業(yè)）完全不予考量，將其置于與一般普通債權同等受償層級，這種制度構建對單位存款人的保護顯著不足，有值得商榷的地方。

（一）對單位存款人顯失公平

個人儲蓄存款與單位存款在法律性質上并無根本區(qū)別，兩者所處的法律地位是平等的，理應受到平等的保護， 存款行為不應因存款主體不同而有所差別。在英、美等國家的商業(yè)銀行破產清算法律制度中，單位存款和自然人均被歸屬于同一順位的破產債權人，未因存款主體不同而進行區(qū)別對待。瑞士根據賬戶金額而區(qū)分存款人的優(yōu)先受償順序，美國的《國民存款債權優(yōu)先法》則直接規(guī)定存款債權，包括個人存款和單位存款處于同一清償順序。即便是商業(yè)銀行早期處置措施中的存款人保護制度也未對個人存款人和單位存款人予以區(qū)別對待，例如英國的金融服務補償計劃，對合格存款人也進行了較為寬泛的界定，不論是自然人還是法人，凡是符合有關規(guī)定的存款人，都能獲得金融服務賠償計劃（FSCS）的保護。其次，在存款保險制度保障下，個人存款人的利益可以得到最大限度地保障，然而50萬元的存款保險償付對于多數存款企業(yè)來說實為杯水車薪。單位存款尤其是非金融企業(yè)存款已逐漸成為商業(yè)銀行最穩(wěn)定的資金來源，在存保制度未對該部分存款進行充分保障的情況下，在銀行破產清算階段又將其置于一般債權之列，對單位存款人而言顯失公平。

（二）單位存款人可能會在銀行破產清算程序中遭受巨大損失，引發(fā)新的社會危機

根據102條規(guī)定，單位存款的清償順序位于“社會保險費用、破產人所欠稅款以及中國人民銀行提供貸款或者流動性形成的債權”之后，與普通債權人按份清償。同時根據《存款保險條例》存?；鹪谇鍍斖瓿蓚€人債權后取得代位權，也就意味著破產清償過程中，銀行的資金要償付破產費用、勞動債權、個人存款人優(yōu)先債權（包括存?；鹪趦敻秱€人存款后取得的代位債權）、以及稅收債權之后才能對單位存款進行清償。此種情況下，單位存款得到償付的概率極低。對于處于弱勢地位的實體存款人來說，存款安全受影響將會使單位職工勞動權益受到侵害，威脅單位職工生存權，處置不當易引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定。尤其是如果賦予國家稅收債權優(yōu)先于單位的存款本金和利息債權獲得償付，單位存款人的權益更是得不到保障。國外的實踐經驗表明國家財政不會因為取消國家稅收優(yōu)先權而受到嚴重損失。1993年，澳大利亞取消《入息稅評估法令》中的稅項優(yōu)先權；2003年，《英國破產法》第176條取消了國家優(yōu)先權；2004年，德國和瑞典也相繼取消了國家稅收的優(yōu)先受償權，將政府債權作為一般普通債權對待。1998年中國香港特別行政區(qū)法律改革委員會無力償債問題小組認為：讓政府就有關稅項享有優(yōu)先權，是不能以維持公共秩序和防范體系崩潰的條件來自圓其說的。政府應承擔一定程度的風險方為合理。況且政府行使優(yōu)先權所討回的款項，對整體政府收益的影響只是微乎其微。

（三）與相關法律條款不具有一致性

一是《商業(yè)銀行法》（修改建議稿）第六條規(guī)定“商業(yè)銀行應當保障存款人的合法權益不受任何單位和個人的侵犯?！薄洞婵畋ｋU條例》第四條規(guī)定“被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業(yè)存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規(guī)定不予保險的其他存款除外?！睆囊陨蠗l款可以看出，無論是商業(yè)銀行法（修改建議稿）對存款人保障的原則性條款還是《存款保險條例》，均確立了個人存款人和單位存款人應受保護的基本原則，而102條將單位存款列為普通債權，甚至將其劣后于稅收債權，實為沒有將單位存款人應受保護的理念一以貫之。二是根據《存款保險條例》第4條規(guī)定，商業(yè)銀行高級管理人員的存款是不受存款保險保護的，而102條所列優(yōu)先債權之“個人存款”卻未將破產商業(yè)銀行的高級管理人員排除在外。從以上兩點來說，本條款和《存款保險條例》在立法理念以及存款人保護范圍上缺乏一致性，法條之間沒有實現很好的承接。

（四）可能會引起存款人怠于履行監(jiān)督權的不良后果

我國除存款保險制度外，擬于破產清算環(huán)節(jié)確立個人存款債權的優(yōu)先受償權，更有利于維護金融穩(wěn)定和社會秩序的同時，也可能會引起個人存款者忽視金融機構的經營狀況，怠于履行監(jiān)督權的不良后果。一方面，個人存款債權優(yōu)先受償權的確立，使得個人存款人將更為關注銀行的收益率而降低了對商業(yè)銀行安全經營等方面的關注，對個人存款人自我保護激勵不足，可能會造成經營狀況并不良好的金融機構得以繼續(xù)吸納資金進行營業(yè)，甚至相較于健康金融機構，可以憑借更加優(yōu)惠的條件而獲得更多的市場份額，埋下金融體系內部風險的巨大隱患。另一方面，對個人存款債權的優(yōu)先受償會很大程度的降低個人存款債權人的擠兌風險，從而進一步弱化個人存款債權人對金融機構的監(jiān)督責任，使得金融機構在進行日常經營活動時，更傾向于采取冒險投資行為，更傾向于投資高風險、高利潤的行業(yè)，從而增加了其他債權人的風險，也增加了社會成本。

三、商業(yè)銀行破產清算中存款優(yōu)先受償制度的國際經驗

商業(yè)銀行破產清算涉及各方利益平衡及金融體系的平穩(wěn)運行，因此西方各國均致力于在商業(yè)銀行破產的早期處置階段諸如臨時管理人接管、破產重整、橋梁銀行承接等環(huán)節(jié)設置存款人保護措施，使破產的商業(yè)銀行的早期處置階段可以成功解決大部分存款債權問題，而不在破產清算階段對存款債權的清償順序予以特別規(guī)定。因此，梳理西方國家銀行破產立法，在破產清算環(huán)節(jié)，對存款人優(yōu)先債權作出規(guī)定的國家并不多。其中，在英國、德國等大部分采用銀行破產普通法模式的歐洲國家，對商業(yè)銀行的破產清償順序，適用一般的破產法律制度，有關金融機構存款債權并沒有優(yōu)先受償權。針對金融機構的破產處理制定專門的法律制度，即采用特別法模式的國家，如美國、瑞士在商業(yè)銀行破產清算環(huán)節(jié)制定了存款人債權優(yōu)先保護的法律制度。

（一）美國

1.規(guī)定破產存款機構的財產優(yōu)先權分配順序。美國在《總預算調和法》《聯邦存款保險基金法》《國民存款債權優(yōu)先法》中明確賦予存款債權的優(yōu)先受償權?！秶翊婵顐鶛鄡?yōu)先法》對破產存款機構的財產分配提供了一個簡化的優(yōu)先權順序，規(guī)定破產金融機構資產對下列五大類別債務償付的先后順序：（1）聯邦存款保險公司作為清算人發(fā)生的管理費；（2）存款負債，包括聯邦存款保險公司的次級索償權（即代位求償權）；（3）普通未擔保負債；（4）任何次級債務，包括共同受控的存款機構為承擔交叉擔保損失分攤產生的負債；（5）對股東或其他人員的負債，包括控股公司及其債權人。③

2.對某些特殊群體的債權清償順序作出特別規(guī)定。除上述一般性清償順序外，美國對一些特殊群體的清償順序也做了一些特殊規(guī)定。美國《破產法典》第747條規(guī)定，金融機構的“某些客戶”包括：（1）內部人，如金融機構內部的董事、高級管理人員以及上述人員的親屬，債務人的關聯企業(yè)及關聯企業(yè)的內部人員等；（2）擁有破產金融機構任何類別股權5%以上的股東，但附有固定利息和清償權利的不可轉換股票及有限公司合伙人在合伙中的利益除外；（3）分享破產金融機構5%以上凈資產或凈利潤的有限合伙人；（4）通過協議或者其他方式，對破產金融機構的管理或決策有限施加控制的實體。當破產金融機構發(fā)生破產清償時，上述客戶群體在其他客戶請求權得到滿足之前，不得直接或間接要求破產管理人對其債權全部或部分清償。

由上可知，美國商業(yè)銀行破產法律體系中并未對單位和個人的優(yōu)先受償進行區(qū)分，單位存款人、個人存款人以及取得代位權的存保機構均在同一優(yōu)先受償的順位，按比例進行清償。此外美國對破產金融機構的大股東、董事、高級管理人員、實際控制人、實際受益人等特殊群體的債權做了特殊規(guī)定，其清償順序劣后于同順位的其他債權人主體。

（二）瑞士——確立保護小存款人清償程序

瑞士沒有強制的存款保險，在重整無望或者重整失敗時，瑞士聯邦銀行委員會必須下令立即對支付不能的銀行進行清算，瑞士聯邦銀行委員會單獨負責破產清算程序。為簡化程序，瑞士聯邦銀行委員會有權自行決定，不管銀行有何反對訴求（counter-claims），凡是賬戶金額達到5000瑞士法郎的小存款人可以立即得到支付。調查表明，對中型銀行來說支付此類小存款人就有可能滿足60%存款人的權利主張。采取這一辦法后，就無需編制這些小賬戶的清單，從而有望顯著的簡化清算程序。清算人對瑞士聯邦銀行委員會負責，每年至少一次向債權人匯報清算工作的進展情況：可以指定一個債權人委員會來監(jiān)督清算過程，對重大資產的處置、重大清算行為、繼續(xù)開展業(yè)務等事宜，由該委員會與清算人協商解決；針對清算人個人行為的投訴，可以提交給瑞士聯邦銀行委員會，瑞士聯邦銀行委員會如果認為清算人行為嚴重不符規(guī)定，未能履行瑞士聯邦銀行委員會交付的職責，可以撤換清算人。這被稱為“迅速矯正措施”（PCA：Prompt Corrective Action），旨在促使清算人迅速行動。

四、相關政策建議

（一）確立單位存款的優(yōu)先受償原則

102條有關破產清償債權優(yōu)先權僅限個人儲蓄存款的規(guī)定不能匹配目前單位存款占比較高的實際情況。另外，單位存款人尤其是作為市場主體的企業(yè)法人在同銀行發(fā)生儲蓄業(yè)務時，同樣屬于信息弱勢方，其存款的性質不因存款人主體是法人而與個人存款產生任何差異。為了保障單位存款人尤其是作為市場主體的企業(yè)法人的利益和整個金融體系的穩(wěn)定，我國商業(yè)銀行破產清算中應將享有債權優(yōu)先權的存款人范圍進一步擴大至單位存款，并將其與個人存款置于同樣順位予以優(yōu)先受償。這也與美國、瑞士等主要銀行業(yè)發(fā)達的國家立法經驗相一致。

（二）排除特殊存款主體的優(yōu)先受償權

根據《存款保險條例》金融機構的同業(yè)存款以及高管在本機構的存款是無法得到存款保險賠付的。一方面，金融機構較之于普通的個人存款及企業(yè)單位存款主體，具有較高的風險識別和承擔能力；另一方面，商業(yè)銀行高管作為經營管理者，對銀行破產具有不可推卸的責任。因此，將這兩類主體排除在存保制度的保護范圍之外具有正當性?；谄飘a清算程序與存保制度的承接性以及立法理念的一以貫之，參照美國《破產法典》747條相關規(guī)定，仍應將這兩類主體排除在商業(yè)銀行破產清算的優(yōu)先受償范圍之外，至少應規(guī)定為：商業(yè)銀行發(fā)生破產清償時，同業(yè)存款債權人及本機構高管存款債權人在其他存款債權得到清償之前，不得直接或間接要求破產管理人對其債權全部或部分清償。

至于排除金融機構同業(yè)存款債權的優(yōu)先受償權是否會引起同業(yè)存款的提前支取從而引發(fā)一定的金融風險呢？筆者認為可以從以下兩方面來解答：一是商業(yè)銀行、高管等金融行業(yè)的業(yè)內人員，往往掌握更多業(yè)內信息，具有更高的敏感性，一旦某家商業(yè)銀行遭遇債務危機，無論其債權是否具有優(yōu)先受償的性質，基于規(guī)避風險的本能，商業(yè)銀行及高管等內部人都會傾向于在危機銀行進入破產程序之前提前支取其存款。因此，排除商業(yè)銀行債權在破產清算環(huán)節(jié)的優(yōu)先受償權，并不是導致商業(yè)銀行提前支取其同業(yè)存款的主要原因；二是為避免商業(yè)銀行提前支取同業(yè)存款而引發(fā)一定的金融風險，可在法律條款中作出限制偏頗清償的規(guī)定，即“債務人在人民法院受理破產申請前6個月，對金融機構和本機構的高級管理人未到期存款債權實現個別清償的，管理人有權要求人民法院予以撤銷。”

（三）完善相關配套措施 建立信息披露制度

市場經濟條件下，金融市場瞬息萬變，經營風險的不確定性極強。因此完善相關配套措施，建立健全我國商業(yè)銀行信息披露制度很有必要。監(jiān)管機構應通過宏觀調控的手段，在市場中建立起一個完善的金融機構金融信息公開機制，并充分發(fā)揮監(jiān)管機構的監(jiān)督職能，確保商業(yè)銀行能夠及時、準確完整的傳遞其經營信息。通過完善信息公開制度一方面減少因為信息不透明而帶來的投資損失和銀行決策失準，保障存款人的合法權益；另一方面同時倒逼商業(yè)銀行在經營過程中努力規(guī)避風險，促進銀行行業(yè)自律，提高商業(yè)銀行自身業(yè)務水平和競爭能力保護存款人的合法權益。

注釋：

①中國人民銀行于2020年10月16日發(fā)布《商業(yè)銀行法（修改建議稿）》并對其公開征求意見。

②商業(yè)銀行破產清算時，破產財產在優(yōu)先清償破產費用和共益?zhèn)鶆蘸?，依照下列順序清償?/p>

1.商業(yè)銀行所欠職工的工資和醫(yī)療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險費用，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應當支付給職工的補償金；

2.個人存款本金和利息；

3.商業(yè)銀行欠繳的除第一項規(guī)定以外的社會保險費用、破產人所欠稅款以及中國人民銀行提供貸款或者流動性形成的債權；

4.普通破產債權。

③USA 12 USC &1821（d）（11）.

參考文獻：

［1］巫文勇.破產金融機構市場退出中對平等受償權的法律修正［J］，《江西財經大學學報》，2011（01）.

［2］胡大武.破產金融機構債務清償順序研究——比較法視角［J］，《經濟體制改革》，2007（6）.

［3］楊東勤.中國商業(yè)銀行破產法律制度構建研究［D］，《對外經濟貿易大學博士論文，2016（6）.

［4］艾娃.胡普凱斯.比較視野中的銀行破產法律制度［M］，季立剛譯，法律出版社，72頁.

作者單位：中國人民銀行銀川中心支行，法律碩士。