〔提? ?要〕在北極地緣形勢復(fù)雜化背景下，美國北極戰(zhàn)略在認(rèn)知、議題、合作三方面呈現(xiàn)出新的特點。美國北極戰(zhàn)略調(diào)整旨在應(yīng)對北極地區(qū)日益凸顯的安全風(fēng)險，確保美國在北極區(qū)域和全球秩序中的領(lǐng)導(dǎo)地位，增強自身參與北極治理的能力建設(shè)。美國北極戰(zhàn)略新動向?qū)Ρ睒O安全治理、發(fā)展治理及以北極理事會為核心的區(qū)域治理機制走向產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。中國應(yīng)妥善處理與美在北極的競合關(guān)系，維護在北極的合法權(quán)益。

〔關(guān) 鍵 詞〕美國、北極戰(zhàn)略、北極治理

〔作者簡介〕匡增軍，武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院、國際問題研究院教授、博士生導(dǎo)師，國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員

〔中圖分類號〕D871.2

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2023）2期0073-15

隨著北極在國際體系中的戰(zhàn)略重要性不斷提升，兼具全球霸權(quán)國和北極國家雙重身份的美國也逐漸將北極視為應(yīng)對安全威脅和開展大國競爭的重要場域。拜登政府發(fā)布新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，闡明未來十年在北極事務(wù)上的戰(zhàn)略目標(biāo)與行動綱要。在北極地區(qū)秩序加速演進背景下，美國北極戰(zhàn)略調(diào)整勢必對北極地區(qū)地緣形態(tài)和治理前景產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。

一、美國北極戰(zhàn)略新特點

北極戰(zhàn)略在美國國家戰(zhàn)略中的優(yōu)先地位日益凸顯。拜登政府在2022年10月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略》中首度將“維護北極和平”列為重點關(guān)注的七大戰(zhàn)略方向之一。美國曾先后于1971年、1983年、1994年和2009年出臺四份“北極政策指令”，并于2013年發(fā)布首份《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》（下文簡稱“2013版北極戰(zhàn)略”）。新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》則在承繼美國以往北極戰(zhàn)略布局的基礎(chǔ)上作出明顯調(diào)整，從國內(nèi)、國際兩個維度對新形勢下美國在北極事務(wù)上的行動議程作出規(guī)劃?；趯π掳妗侗睒O地區(qū)國家戰(zhàn)略》的解讀，并結(jié)合拜登政府在北極事務(wù)上的最新實踐，發(fā)現(xiàn)美國北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)以下新特點。

（一）認(rèn)知轉(zhuǎn)向：在戰(zhàn)略競爭認(rèn)知框架下平衡北極競合

有學(xué)者在研究北極議題時曾提出“北極例外主義”（Arctic Exceptionalism），即把北極理解為“一個脫離全球政治變化的獨特地區(qū)”，以及實現(xiàn)“區(qū)域治理、功能合作與和平共處的非政治空間”。這一論斷在過去很長一段時期內(nèi)符合包括美國在內(nèi)的各北極國家的認(rèn)知。在美國“2013版北極戰(zhàn)略”中，北極就被定位為一個“和平、穩(wěn)定、沒有沖突”的地區(qū)。近年來，伴隨大國競爭加劇，美國對北極地緣地位的認(rèn)知與定位逐漸轉(zhuǎn)向。2019年美國時任國務(wù)卿蓬佩奧在訪問芬蘭時宣稱，北極地區(qū)的性質(zhì)已發(fā)生根本性變化，即從前的合作與低緊張態(tài)勢已被大國對抗和競爭所取代。同年6月，美國《國防部北極戰(zhàn)略》首次將北極定義為“潛在的戰(zhàn)略競爭走廊”。當(dāng)前，烏克蘭危機外溢催動俄羅斯同其他北極國家在北極對峙分立，美國更加意識到北極對其安全的重要性，關(guān)于北極的“戰(zhàn)略競爭”認(rèn)知也得以存續(xù)，并在規(guī)劃美國未來十年北極戰(zhàn)略的文件中得以正式確認(rèn)。新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》認(rèn)為“北極地區(qū)的戰(zhàn)略競爭日益加劇”，并旨在通過出臺系列措施讓美國能夠有效參與北極競爭和管理北極局勢。

在美國構(gòu)建的戰(zhàn)略競爭語境下，中俄兩國在北極活動的增多是致使北極形勢發(fā)生轉(zhuǎn)變的根源，而美國布局北極則是出于防御和應(yīng)對。在對俄羅斯的關(guān)注上，美國主要聚焦過去十年間俄羅斯在北極的軍事投入，以及對北方海航道的管控。而對于中國，新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》認(rèn)為中國“尋求通過擴大經(jīng)濟、外交、科學(xué)和軍事活動來增加在北極的影響力”，妄稱中國在北極開展科學(xué)研究等活動具有軍事用途。 與此同時，美國試圖將中俄兩國強行捆綁，渲染“中俄北極威脅論”，并將中俄不斷走近以及加強北極合作的事實作為支撐該論點的說辭。例如有觀點認(rèn)為，中國在北極的投資與技術(shù)對于保護俄羅斯的安全利益至關(guān)重要，中俄在一些領(lǐng)域的合作將有助于俄羅斯對北約進行防御與挑戰(zhàn)。

值得注意的是，雖然拜登政府的認(rèn)知框架沿用了特朗普政府時期提出的“競爭”這一關(guān)鍵概念，將北極視為大國戰(zhàn)略競爭的場域，但二者的實踐路徑并不相同。特朗普政府秉持以對抗為基調(diào)的競爭思路，在一些區(qū)域性和全球性治理議題上走單邊主義。而拜登政府則認(rèn)識到北極安全威脅的多元性及其成因與影響的跨區(qū)域性，因此在戰(zhàn)略競爭認(rèn)知框架下依然強調(diào)開展國際合作的可行性。拜登政府北極戰(zhàn)略在一定程度上整合了美國以往在北極的戰(zhàn)略布局，以期實現(xiàn)美國國家利益的最大化。

（二）議題重整：維護北極安全與實現(xiàn)北極發(fā)展復(fù)合交織

安全與發(fā)展是美國北極戰(zhàn)略的兩條主線。在新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》和《國家安全戰(zhàn)略》中，美國都提出其面臨來自北極地區(qū)的嚴(yán)峻安全威脅，這既包括大國競爭背景下北極軍事局勢緊張給美國帶來的挑戰(zhàn)，也包括氣候、生態(tài)等非傳統(tǒng)安全議題導(dǎo)致的風(fēng)險。2022年8月，泰德·史蒂文斯北極安全研究中心在美國國防部的支持下成立，該中心同時關(guān)注地緣政治和氣候變化對北極安全的影響。這既有別于“2013版北極戰(zhàn)略”的和平低調(diào)，也不同于特朗普時期對非傳統(tǒng)安全議題的輕視。在應(yīng)對北極傳統(tǒng)安全風(fēng)險方面，美國一方面提升其安全維護能力建設(shè)，另一方面也尋求在雙多邊框架下擴大其軍事影響力，包括與盟國、伙伴在北極地區(qū)定期舉行聯(lián)合軍演，以及支持北約在北極發(fā)揮更大作用。在非傳統(tǒng)安全方面，美國特別關(guān)注氣候變化導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)破壞、基礎(chǔ)設(shè)施損壞等問題，并提出兩條應(yīng)對路徑：一是促進阿拉斯加地區(qū)適應(yīng)新的自然環(huán)境；二是通過提出減排倡議等行動為減緩全球變暖作出努力。此外，實現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)濟發(fā)展是美國北極戰(zhàn)略的另一支柱內(nèi)容。海冰減少為北極地區(qū)提供更多發(fā)展機會，新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》為此提出諸多發(fā)展保障措施，包括：投資電信、港口等基礎(chǔ)設(shè)施；改善阿拉斯加社區(qū)獲得醫(yī)療、教育等服務(wù)的機會；發(fā)展旅游業(yè)等新興經(jīng)濟部門；與盟國、伙伴合作開展投資，等等。

由于安全與發(fā)展相互依存，美國關(guān)于安全議題與可持續(xù)發(fā)展議題的規(guī)劃呈現(xiàn)出復(fù)合交織的特征，這一特征在當(dāng)前更趨明顯。一方面，美國北極安全目標(biāo)的實現(xiàn)依賴發(fā)展。美國規(guī)劃加強阿拉斯加地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，對港口、機場進行改造，改善通信設(shè)施，這些舉措在完善經(jīng)濟發(fā)展條件的同時也有助于滿足美國在該地區(qū)的國防需求，提升美國在北極地區(qū)的軍事存在與影響力。例如，美國擬在阿拉斯加州的諾姆（Nome）建成一個深水港，將對美國海岸警衛(wèi)隊正在建設(shè)重組的破冰船隊開放，進而服務(wù)于美國在北極的安全利益。為維護國家能源安全與經(jīng)濟安全，新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》計劃探索阿拉斯加地區(qū)礦產(chǎn)開發(fā)的潛力，以“加強美國供應(yīng)鏈的彈性”。另一方面，有關(guān)北極發(fā)展的規(guī)劃也包含對安全因素的考量。應(yīng)對環(huán)境、氣候等領(lǐng)域的非傳統(tǒng)安全威脅與可持續(xù)發(fā)展理念相伴相生，美國為此出臺諸多治理措施，如發(fā)展可再生能源、在礦產(chǎn)開采時采用高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等，保護北極的生態(tài)安全。在經(jīng)濟合作問題上，新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》也提出，出于國家安全目的，將同北極盟友共同保護關(guān)鍵設(shè)施，并加強投資審查。

（三）合作調(diào)適：圍繞北極議題開展國內(nèi)外合作的方式與態(tài)度發(fā)生轉(zhuǎn)變

在國內(nèi)層面，美國力圖在政府引導(dǎo)下整合更加多元的治理主體，強調(diào)發(fā)揮阿拉斯加地區(qū)和原住民在北極治理中的特殊價值。其一，美國對國內(nèi)涉北極事務(wù)的工作架構(gòu)與合作方式進行調(diào)整，加強自身治理能力建設(shè)。新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》提出，北極事務(wù)不僅僅要靠政府解決，還需要建立私營部門聯(lián)盟，鼓勵美國學(xué)界、社會以及州、地方參與者合作應(yīng)對挑戰(zhàn)，同時也應(yīng)促進美國聯(lián)邦政府各部門、各機構(gòu)的共同努力。例如在北極投資方面，文件提出應(yīng)“加強政府對戰(zhàn)略投資的支持”“激勵私營部門在北極投資”，即一方面發(fā)揮有關(guān)公共服務(wù)體系的作用，如推動美國進出口銀行、美國國際發(fā)展金融公司及美國貿(mào)易和發(fā)展署等對北極投資積極引導(dǎo)并出臺相關(guān)規(guī)劃，另一方面也應(yīng)擴大私營部門在投資中的能動性，尋求推動北極地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。其二，美國更加重視發(fā)揮阿拉斯加州政府和原住民在北極治理中的作用，并推動阿拉斯加地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》指出，將“聯(lián)邦政府與阿拉斯加原住民部落和社區(qū)進行協(xié)商、合作和共同管理”確立為推進戰(zhàn)略實施應(yīng)當(dāng)遵循的五項原則之一，同原住民的“共同管理”這一表述首度出現(xiàn)在美國北極戰(zhàn)略文件中。同時，拜登政府在北極事務(wù)上的實踐也體現(xiàn)出對發(fā)揮阿拉斯加地區(qū)作用的關(guān)注，在由其任命的北極研究委員會的六位委員中，有1/3是北極原住民，2/3是阿拉斯加居民。2021年9月重啟的北極行政指導(dǎo)委員會（AESC）也強調(diào)同阿拉斯加原住民社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，并利用科學(xué)和原住民知識為管理和政策提供信息。

在國際合作層面，拜登政府修正了特朗普政府時期的單邊主義傾向，但其合作態(tài)度呈現(xiàn)以價值觀為取向的特征。拜登政府傾向于通過多邊合作應(yīng)對一些國際治理議題，包括維持北極理事會等多邊治理機制，以及加強同有關(guān)國家的互動。不同于“2013版北極戰(zhàn)略”對非北極國家作用的關(guān)注，新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》提及的國際合作對象主要限于美國的“盟友與伙伴”，文件明確列舉的“盟友與伙伴”包括除俄羅斯以外的其他北極國家——加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威和瑞典。美國致力于將同“盟友與伙伴”的合作拓展到政治、軍事、經(jīng)濟、技術(shù)等諸多領(lǐng)域，構(gòu)建全方位的互動關(guān)系從而深化其影響力。而對于非北極國家，美國卻為之加上了合作的前提條件，即這些國家需要“維護國際法、規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”。國際法反映的是國際社會成員的共同利益，具有普遍約束力；但是除國際法以外的這些所謂“規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)”含義并不明確，其更多的是包含由美國單方面制定和解釋、符合美國國家利益與價值判斷的內(nèi)容，是極具模糊性的政治敘事。例如在對中國的合作態(tài)度上，美國渲染中國在北極的影響力擴張以及科學(xué)活動的軍事用途，顯示出其對同中國合作保持警惕。而在實踐中，美國也企圖通過炒作“技術(shù)威權(quán)主義”，將意識形態(tài)因素嵌入經(jīng)濟、技術(shù)、安全等領(lǐng)域的對華競爭。

二、戰(zhàn)略調(diào)整的動因

新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》的出臺“為美國政府如何應(yīng)對該地區(qū)新出現(xiàn)的挑戰(zhàn)與機遇提供了一個框架”。美國調(diào)整其北極戰(zhàn)略主要有以下考量。

（一）應(yīng)對北極地區(qū)日益凸顯的安全風(fēng)險

美國在北極地區(qū)面臨的傳統(tǒng)安全風(fēng)險與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險疊加，且風(fēng)險升級的可能性大幅抬升，這給包括美國及其盟友在內(nèi)的北極利益攸關(guān)各方的國家安全利益帶來威脅。對美國而言，確保其對北極地區(qū)安全風(fēng)險的整體可控，既是出于保護本土安全的需要，也是基于美國在同盟體系下踐行對盟友安全保障的承諾。為此，美國逐漸開始從安全的視角審視北極的戰(zhàn)略地位，美國北極戰(zhàn)略考慮和應(yīng)對的安全風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，北極地區(qū)爭端升級乃至沖突爆發(fā)的不確定性增加，對美國維護自身和盟友在北極的安全利益提出了更高要求。首先，北極軍事化進程加快，地區(qū)安全穩(wěn)定性受到?jīng)_擊。俄羅斯同以美國為首的北約國家以軍備競賽和集團對抗的方式強化本國防御，緩解安全焦慮。烏克蘭危機的爆發(fā)加速該趨勢，瑞典和芬蘭先后申請加入北約，尋求加強同美國防務(wù)關(guān)系，進一步動搖了北極地緣戰(zhàn)略格局的脆弱均勢。其次，北極資源爭端持續(xù)發(fā)酵，攪動地區(qū)穩(wěn)定。圍繞大陸架劃界、北極航道的航行權(quán)利、《斯匹次卑爾根群島條約》的解釋與適用等問題，包括美國在內(nèi)的各方長期存在未決爭端，且在涉及國家主權(quán)利益問題上互不相讓。最后，北極地區(qū)和平解決國際爭端的難度加大。目前來看，即使在北極爆發(fā)“熱戰(zhàn)”的可能性依然較低，但安全疑慮影響了北極各國的互信基礎(chǔ)與合作氛圍，加之北極理事會等現(xiàn)行北極治理機制陷入暫時失能狀態(tài)，各方圍繞爭端解決進行對話與合作的空間被極大壓縮。

其二，美國也亟需應(yīng)對北極地區(qū)日益突出的非傳統(tǒng)安全威脅，特別是非傳統(tǒng)安全威脅同傳統(tǒng)安全威脅交錯影響，進一步加劇了治理的緊迫性并增大了治理難度。拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》認(rèn)為，在國際社會面臨的共同問題中，氣候變化最為嚴(yán)峻。氣候變化給美國阿拉斯加地區(qū)的自然系統(tǒng)以及美國在北極的活動帶來重大風(fēng)險，氣候變化對國防安全的影響也為美國所關(guān)注。美國國防部副部長凱瑟琳·?？怂梗↘athleen Hicks）曾在采訪中表示，北極氣候變化給美國在北極地區(qū)的軍機飛行與軍事設(shè)備使用帶來挑戰(zhàn)。此外，北極生態(tài)環(huán)境破壞給阿拉斯加原住民的傳統(tǒng)生存空間與生活方式帶來負(fù)面影響，新冠疫情影響下的供應(yīng)鏈波動導(dǎo)致北極地區(qū)面臨糧食安全、能源安全等問題，美西方同俄羅斯的安全對峙正向網(wǎng)絡(luò)空間外溢，這些逐漸凸顯的非傳統(tǒng)安全議題也成為美國調(diào)整北極戰(zhàn)略時不得不回應(yīng)的焦點。

（二）確保美國在北極和全球秩序中的優(yōu)勢與領(lǐng)導(dǎo)地位

在冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時期內(nèi)，由于在北極治理方面的意愿與能力不足，美國曾被形容為一個“勉強北極大國”（the reluctant Arctic power）。近年來，美國對北極事務(wù)的關(guān)注日益增多，但其在北極的維權(quán)與治理工作仍面臨著諸多劣勢。例如，擁有較高的破冰能力是在北極開展軍事與商業(yè)活動的前提，但在破冰船數(shù)量上，相較于俄羅斯的41艘，美國海岸警衛(wèi)隊目前只有兩艘正在服役的破冰船，并且服役期限均已超過20年。美國在新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中從軍事、經(jīng)濟、基建、科學(xué)、外交等多維度提出增強在北極綜合影響力的目標(biāo)，以提升美國在北極地區(qū)的競爭優(yōu)勢，為維護其在北極的權(quán)益和主導(dǎo)北極秩序提供支撐。

事實上，美國在北極的戰(zhàn)略目標(biāo)是內(nèi)嵌于全球戰(zhàn)略目標(biāo)之中的，追求北極秩序主導(dǎo)地位的實質(zhì)也是意在鞏固美國在全球秩序中的領(lǐng)導(dǎo)地位。特朗普政府頻繁的“退群”行為以及大肆推行“美國優(yōu)先”的單邊主義行動使美國的全球領(lǐng)導(dǎo)力遭受侵蝕，而重新成為國際體系的領(lǐng)導(dǎo)者并由美國主導(dǎo)構(gòu)建“基于規(guī)則的國際秩序”成為拜登政府外交政策的基調(diào)。伴隨北極正由邊緣地帶“緩慢但必然地”轉(zhuǎn)變成“經(jīng)濟活動和投資中心、航運樞紐、戰(zhàn)略利益交匯點以及軍事阻塞點”，以及北極事務(wù)參與者的增多，特別是被美國視為戰(zhàn)略競爭對手的中俄兩國加大參與北極合作力度，確立在北極區(qū)域秩序中的主導(dǎo)地位對于護持美國全球霸權(quán)更加具有現(xiàn)實意義，強化美國在北極多邊治理體系中的參與度和優(yōu)勢地位成為美國北極戰(zhàn)略的重要訴求。拜登政府將“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”寫入新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，一方面將氣候、漁業(yè)等各國共同關(guān)心的治理議題視為增強與施展本國領(lǐng)導(dǎo)力的場域，推進同各國的合作，另一方面則通過渲染中俄兩國的負(fù)面形象，試圖將其盟友縛于美國的“戰(zhàn)車”，加深對盟友的影響力與領(lǐng)導(dǎo)力。

（三）增強參與北極治理的能力建設(shè)

美國以往在北極的戰(zhàn)略實踐常因受制于各級政府之間以及各部門之間的立場分歧，而在執(zhí)行貫徹方面存在諸多不確定性。為彌合北極戰(zhàn)略規(guī)劃與落實執(zhí)行之間的鴻溝，美國政府試圖統(tǒng)籌各方力量，提升參與北極治理的能力，進而匹配其在北極的戰(zhàn)略目標(biāo)需求。

第一，彌合阿拉斯加地區(qū)同美國聯(lián)邦政府之間的分歧。美國對阿拉斯加地區(qū)擁有領(lǐng)土主權(quán)是美國得以成為北極國家的地理要件，也是美國在北極地區(qū)享有權(quán)利以及在北極區(qū)域秩序中尋求領(lǐng)導(dǎo)地位的前提。但受地理位置等因素限制，阿拉斯加地區(qū)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后于美國本土，維護民眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)成為阿拉斯加州政府的主要訴求。但對于美國聯(lián)邦政府而言，其在北極治理方面追求的目標(biāo)顯然不限于美屬北極地區(qū)的發(fā)展，而是將北極治理議題置于國家整體利益以及北極區(qū)域治理體系之中來進行通盤考慮。這導(dǎo)致美國聯(lián)邦政府同阿拉斯加州政府之間在有關(guān)議題設(shè)置上長期存在不同看法。2015年美國擔(dān)任北極理事會主席國期間，曾將氣候議題置于北極理事會的最優(yōu)先議程，阿拉斯加州的部分政治勢力對此表示抗議，并主張應(yīng)當(dāng)對實現(xiàn)北極地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、改善基礎(chǔ)設(shè)施等議題給予更多關(guān)注。根據(jù)美國憲法，對外事務(wù)大權(quán)屬于聯(lián)邦政府，但對州和地方的參與也留有不少空間。阿拉斯加州政府同美國聯(lián)邦政府之間的分歧與博弈給美國北極戰(zhàn)略的執(zhí)行帶來阻力。為此，拜登政府在其北極戰(zhàn)略中更加重視照顧阿拉斯加地區(qū)的發(fā)展訴求，給予當(dāng)?shù)鼐用窀嘣捳Z權(quán)，尋求擴大聯(lián)邦政府同州政府的共同利益目標(biāo)。

第二，整合國內(nèi)各部門在北極事務(wù)上的行動。北極議題錯綜復(fù)雜，美國國務(wù)院、國防部、國土安全部等各部門在涉北極事務(wù)上存在權(quán)責(zé)重疊的問題，在涉及北極的外交、安全、內(nèi)政等問題上的立場有待協(xié)調(diào)。為解決上述問題，奧巴馬政府曾設(shè)立北極行政指導(dǎo)委員會，統(tǒng)籌美國各部門、各機構(gòu)以及各地方和各團體在北極事務(wù)上的立場，從而提高美國在北極事務(wù)上的決策效率。但該委員會在特朗普政府時期并未發(fā)揮有效作用，于2017年被解散。在特朗普政府時期，美國并未出臺綜合性的北極戰(zhàn)略文件，但國防部和國土安全部等部門，以及包括陸軍、海軍、空軍在內(nèi)的各軍種先后發(fā)布各自的北極戰(zhàn)略。這些文件在單獨發(fā)布之前并未得到充分協(xié)調(diào)與整合，在某些情況下只是美國國內(nèi)政治壓力作用的結(jié)果。拜登政府亟需改變有關(guān)各方在北極事務(wù)上各自為政的局面。2021年9月，美國重啟北極行政指導(dǎo)委員會，以協(xié)調(diào)國家內(nèi)部在北極事務(wù)上的立場。而在統(tǒng)籌外部事務(wù)方面，拜登政府提升北極事務(wù)協(xié)調(diào)員級別，宣布任命北極大使，并將其作為美國在北極事務(wù)中的全職外交代表，以促進與盟友、伙伴的合作。

三、美國北極戰(zhàn)略調(diào)整影響下的北極治理前景

冷戰(zhàn)后，在多元主體的協(xié)作治理下，北極曾成為國際對話與合作的高地，以北極理事會為代表的區(qū)域治理機制實現(xiàn)了長足發(fā)展，并取得諸多治理成效。伴隨著北極地緣形勢發(fā)生急劇變動，盡管北極本身不是大國嚴(yán)重沖突的發(fā)源地，但大國政治的影響正在蔓延到北極，北極治理的運作邏輯被置于大國博弈的影響下。作為參與和影響北極治理的關(guān)鍵行為體，美國的北極戰(zhàn)略深刻影響北極治理。

（一）北極安全治理與發(fā)展治理更趨復(fù)雜

其一，北極安全治理面臨新困局。一方面，北極地區(qū)傳統(tǒng)安全治理形勢更加嚴(yán)峻。近年來，美俄在北極區(qū)域內(nèi)競相升級軍事存在，以建立軍備優(yōu)勢構(gòu)建戰(zhàn)略威懾。在新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中，美國再度渲染俄羅斯的軍事威脅，并規(guī)劃增強在北極的軍事部署，這無疑將進一步加劇北極的安全競爭與安全困境。與此同時，俄羅斯同美西方在北極構(gòu)建安全對話合作機制的希望更加渺茫。當(dāng)前，美國更加致力于推動北約提升在北極的影響力，在回應(yīng)歐洲國家強化安全防御能力建設(shè)訴求的同時，借助軍事同盟關(guān)系捆綁歐洲國家服務(wù)于美國的國家利益與戰(zhàn)略布局。在歐方安全需求、北約戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、美國利益驅(qū)動等多重因素共同作用下，北約“入極”步伐將進一步加快，進而刺激俄羅斯同美西方的安全對峙態(tài)勢走向升級。因此，即使主張在北極建立安全對話機制，彌補北極地區(qū)在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域治理空白的聲音長期存在，但這一愿景在短期內(nèi)更加難以實現(xiàn)。總體來看，“北極例外主義”所依托的現(xiàn)實基礎(chǔ)已被極大削弱，北極地區(qū)傳統(tǒng)安全治理或?qū)⒚媾R更加棘手的困境，美俄兩國圍繞北方海航道“航行自由”等問題的爭端存在升級為低烈度沖突的可能。另一方面，北極非傳統(tǒng)安全治理進程面臨阻滯。當(dāng)前，北極治理呈現(xiàn)愈發(fā)顯著的全球化特征，特別是在氣候、環(huán)境等治理效果外溢的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域尤其依賴多元主體的治理合作。建立多邊治理體系下的領(lǐng)導(dǎo)地位是美國北極戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，因此美國認(rèn)可北極合作的重要價值，但其在北極的最新動向呈現(xiàn)以意識形態(tài)劃分“小集團”和建立“排他性”合作陣營的特征。北極合作的陣營化趨向?qū)е吕尕P(guān)各方就有關(guān)議題進行良性互動的可能性大打折扣，無助于從根本上解決北極地區(qū)在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域面臨的治理難題。

其二，北極發(fā)展治理面臨的合作需求上升與合作空間壓縮之間的矛盾更加突出。推動北極開發(fā)利用是北極國家實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇、改善原住民福祉的重要依托，包括俄、美在內(nèi)的北極國家均將實現(xiàn)北極地區(qū)發(fā)展納入本國發(fā)展戰(zhàn)略。通航、采礦等開發(fā)活動的增多也對北極發(fā)展治理提出更多合作要求。與此同時，北極趨于激烈的對抗性卻導(dǎo)致各方的發(fā)展合作受到政治化、安全化乃至軍事化認(rèn)知與操弄的侵蝕。俄羅斯北極理事會高級官員委員會主席科爾丘諾夫（Korchunov）公開指責(zé)北約越來越多地對北極地區(qū)的國際經(jīng)濟合作進行干涉。在俄羅斯北方海航道開發(fā)問題上，雖然俄羅斯意圖將北方海航道建設(shè)成為俄羅斯“國家海上交通干線”與重要的“國際海上運輸走廊”，并于2022年8月出臺《2035年前北方海航道發(fā)展規(guī)劃》，但美國主導(dǎo)采取的全方位對俄制裁措施導(dǎo)致俄羅斯在外貿(mào)出口、船隊建設(shè)、資源開發(fā)等方面面臨多重困境，航道建設(shè)進程嚴(yán)重受阻。北歐北極國家同樣面臨經(jīng)濟開發(fā)上的窘境。雖然同中國在投資、基建方面開展合作可以滿足其發(fā)展需求，但由于美國將同中國的地緣政治競爭視為其北極戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，并對中國在北極的投資、科研等活動作“泛安全化”解讀，阻撓中國同其他北極國家的正常合作，這無益于北歐北極國家實現(xiàn)有效的發(fā)展治理。當(dāng)然，這也在一定程度上體現(xiàn)出美國同其北極盟友在一些議題上的利益目標(biāo)遠(yuǎn)非完全一致，北極地區(qū)的治理實踐在多大程度上能夠體現(xiàn)美國主導(dǎo)下的區(qū)域治理設(shè)想尚存疑問。此外，美國的認(rèn)知與行動若伴隨大國競爭進一步趨向極端化，勢必制約美國提出的諸多治理目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至對美國在北極區(qū)域內(nèi)以及在全球性議題上的治理能力、領(lǐng)導(dǎo)能力和國家利益造成反噬。

（二）以北極理事會為主導(dǎo)的北極區(qū)域治理機制走向不定

北極理事會經(jīng)過近三十年的實踐運作，在北極的不同治理領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，占據(jù)北極區(qū)域治理機制的核心主導(dǎo)地位。烏克蘭危機爆發(fā)后，北極理事會陷入運轉(zhuǎn)困境。圍繞北極理事會的存續(xù)與走向問題的討論，當(dāng)前主要存在兩種觀點。一種觀點主張建立將俄羅斯排除在外的、新的北極治理機制。如有芬蘭學(xué)者對由北極七國建立一個新的北極治理機制“北歐+”（Nordic Plus）這一設(shè)想作了討論，倡導(dǎo)基于共同價值觀開展北極合作。而另一種聲音則主張繼續(xù)維持北極理事會等現(xiàn)行北極治理機制的穩(wěn)定運行。美國蘭德公司在2022年5月發(fā)布的一份報告中提出，當(dāng)前北極理事會陷入癱瘓狀態(tài)的潛在不利后果是，俄羅斯可能會推動建立一個新的北極治理機制，而中國等其他對北極感興趣的國家則可能會因此對北極治理擁有更大的話語權(quán)，建議美國政府應(yīng)在烏克蘭危機結(jié)束后恢復(fù)同俄羅斯在北極議題上的有限接觸。

北極理事會的未來發(fā)展走向與美俄兩國的立場密切相關(guān)。俄羅斯始終主張維持北極理事會正常運行，認(rèn)為北極合作應(yīng)同其他地區(qū)的緊張局勢區(qū)別開來，并在擔(dān)任輪值主席國期間積極推動各項活動開展與機制設(shè)立。這一立場顯然是為了減少烏克蘭危機風(fēng)險外溢，降低俄羅斯面對的國際壓力。而從美國的態(tài)度來看，拜登政府雖然認(rèn)為同俄羅斯恢復(fù)北極事務(wù)的政府間合作在短期內(nèi)并不現(xiàn)實，但其依然聲明維持北極理事會等現(xiàn)行北極治理體系的穩(wěn)定性，并提出在諸多領(lǐng)域的治理目標(biāo)。美國關(guān)于這一問題的底層邏輯可以從兩個角度進行理解：一是力圖平衡其對俄政治目標(biāo)以及在北極地區(qū)的治理目標(biāo)；二是削弱俄羅斯在北極影響力的同時，依然維持北極國家在北極事務(wù)上的壟斷性話語權(quán)——但要實現(xiàn)這樣的平衡顯然存在很大的難度與風(fēng)險。

綜合各方立場從中長期來看，北極理事會依然有其得以維繼與發(fā)展的生命力，北極利益攸關(guān)各方仍將會在一定程度上逐步恢復(fù)在北極多邊治理議題上的對話與合作。同時，鑒于北極七國同俄羅斯對峙分立的事實狀態(tài)，特別是考慮到美國將北極視為“戰(zhàn)略競爭”場域的認(rèn)知轉(zhuǎn)向，北極理事會的困境在短期內(nèi)恐難有較大轉(zhuǎn)圜。關(guān)于北極治理的一個可能進路是，國際海事組織、世界氣象組織等全球性治理機制將會有更大空間在北極事務(wù)上發(fā)揮影響力。

四、結(jié)語

北極治理作為嵌入全球治理的重要區(qū)域治理，近年來在國際治理體系中的重要性不斷提升，特別是包括中、美、俄在內(nèi)的世界主要力量也大都是北極事務(wù)的利益攸關(guān)方與重要參與方，這要求我們從全局性視角認(rèn)識美國北極戰(zhàn)略的調(diào)整以及北極地區(qū)的互動與博弈。美國北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)出不同于以往的特點，是美國國內(nèi)外多元因素共同驅(qū)動的結(jié)果，也預(yù)示著北極治理可能面臨更復(fù)雜前景。北極正不可避免地受到大國競爭與博弈的影響，盡管如此，各方在北極開展治理合作的必要性與可行性同樣不容忽視。

北極也正在成為中美兩國的“競合場”。拜登政府《國家安全戰(zhàn)略》將中國定位為“最嚴(yán)重的地緣政治挑戰(zhàn)”，同時強調(diào)同中國在全球性議題上開展合作的必要性?；谶@一思路與邏輯，美國確立其對中國在北極的角色認(rèn)知以及同中國在北極事務(wù)上的互動策略。面對中美關(guān)系的“新常態(tài)”以及北極治理的新前景，中美兩國應(yīng)在可能條件下積極開展海洋法與極地事務(wù)的對話磋商，特別是可以圍繞氣候治理、中北冰洋漁業(yè)治理等議題開展良性互動，為中美緩解緊張關(guān)系提供窗口。同時，中方也應(yīng)正視美國北極戰(zhàn)略中的挑釁性內(nèi)容，并認(rèn)識到其局限性。

【完稿日期：2023-3-10】

【責(zé)任編輯：李靜】