谷生然　袁葉欣

［摘? 要］傳統(tǒng)政府治理面臨“啞鈴型”治理困境：“兩頭大”，審批機(jī)構(gòu)眾多、多頭執(zhí)法普遍；“中間小”，公共服務(wù)職能弱化。而“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”有利于實(shí)現(xiàn)橄欖型政府治理：“兩端小”，行政審批提速增效、行政執(zhí)法順暢高效；“中間大”，增強(qiáng)公共服務(wù)職能。以“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”構(gòu)建橄欖型政府的基本路徑：發(fā)展數(shù)據(jù)驅(qū)動下的一體化協(xié)作平臺，實(shí)現(xiàn)審批簡而集中；打造數(shù)據(jù)助力下的綜合行政執(zhí)法新模式，保證執(zhí)法綜合而順暢；聚焦數(shù)據(jù)治理，推動大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)深度融合。

［關(guān)鍵詞］“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”；橄欖型政府；啞鈴型政府；智慧政務(wù)

［中圖分類號］D630? ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）01-0067-07

信息化時(shí)代，大數(shù)據(jù)作為一種治國利器賦能政府治理，是構(gòu)建數(shù)字政府、發(fā)展智慧政務(wù)的有力支撐。政務(wù)服務(wù)被嵌入互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)因子后，聚力優(yōu)化政府治理結(jié)構(gòu)，提升了公共治理效能。黨的十九屆四中全會明確提出，要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)方式，加快推進(jìn)全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)。2021年全國兩會上“數(shù)字政府建設(shè)”首次被寫入政府工作報(bào)告。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，我國未來一段時(shí)期的建設(shè)目標(biāo)是“加快建設(shè)制造強(qiáng)國、質(zhì)量強(qiáng)國、航天強(qiáng)國、交通強(qiáng)國、網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國”［1］，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與國家發(fā)展戰(zhàn)略融為一體的重要性。

大量學(xué)者對數(shù)字政府治理進(jìn)行了積極探索，如段盛華等人基于數(shù)據(jù)開放共享的視角，提出通過數(shù)據(jù)資源互聯(lián)互通，形成由政府、企業(yè)、社會組織等多方參與的政府治理新模式［2］；李鋒、周舟指出，基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的平臺型政府有助于提供更加智慧便捷精準(zhǔn)的公共服務(wù)［3］。推動數(shù)字協(xié)同治理，使公共組織體系從金字塔型向扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，有助于政府結(jié)構(gòu)功能體系更加適應(yīng)數(shù)字社會和智能社會的需要。［4］橄欖型治理結(jié)構(gòu)與啞鈴型治理結(jié)構(gòu)是政府治理中常見的兩種治理形式。橄欖型治理結(jié)構(gòu)是指在政府治理中執(zhí)法端、審批端“小”，而直接面向民眾的公共服務(wù)端“大”的治理模式，即所謂“兩頭小、中間大”。通過構(gòu)建橄欖型政府，可以實(shí)現(xiàn)以人民群眾為中心，優(yōu)化政府運(yùn)作模式和業(yè)務(wù)流程。橄欖型基層治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”，有利于基層政府治理體系建設(shè)和治理現(xiàn)代化。［5］“兩頭收斂、激活中間”的橄欖型治理結(jié)構(gòu)，試圖擺脫傳統(tǒng)治理?xiàng)l塊分割困境，激活各方主體力量。［6］而啞鈴型治理結(jié)構(gòu)則與橄欖型治理模式相反，表現(xiàn)為“中間小，兩頭大”，即執(zhí)法端、審批端“大”，而直接面向民眾的公共服務(wù)端“小”的治理模式，這種模式不利于構(gòu)建精干政府，不利于直接服務(wù)民眾。

一、構(gòu)建橄欖型政府治理的必要性——“啞鈴型”治理難題

新時(shí)代開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，在新的歷史方位下，加快建設(shè)中國式的現(xiàn)代化對國家治理能力和治理體系提出了新要求，相應(yīng)地我國政府的職能和角色也面臨著深刻轉(zhuǎn)變和全新使命。多年來，黨中央、國務(wù)院努力打造集約化、高效化、數(shù)字化的服務(wù)型政府，取得了舉世矚目的成就。然而，由于制度慣性、利益風(fēng)險(xiǎn)等原因，部分政府“放不下”，仍然保留較多的控制監(jiān)管權(quán)，缺少優(yōu)化服務(wù)和提升服務(wù)質(zhì)量意識，使政府治理落實(shí)到各社會領(lǐng)域仍然面臨“啞鈴型”治理難題。

（一）“兩頭大”——審批機(jī)構(gòu)眾多，多頭執(zhí)法普遍

審批機(jī)構(gòu)眾多，政府對企業(yè)和市場的微觀審批管理事項(xiàng)多、流程長，程序煩瑣、效率低下?；厮菸覈姓徟贫鹊臍v史起源，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，“政府管理從管產(chǎn)品產(chǎn)量轉(zhuǎn)向管標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管行業(yè)，從管計(jì)劃轉(zhuǎn)向管市場，逐漸形成了以審批為主要手段的行政管理模式”［7］。有的城市投資項(xiàng)目，需經(jīng)歷20個(gè)委辦局，53個(gè)處室、中心、站，100多個(gè)審批環(huán)節(jié)，蓋108個(gè)章，全流程共需要799個(gè)審批工作日，另還需辦理36項(xiàng)繳費(fèi)手續(xù)和繳費(fèi)。其中開工前的三個(gè)階段就需要259個(gè)審批工作日，相當(dāng)于一年的工作時(shí)間。［8］審批環(huán)節(jié)過多且審批權(quán)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)不一、自由裁量權(quán)過大，極易導(dǎo)致出現(xiàn)“權(quán)力尋租”“暗箱操作”現(xiàn)象，增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

執(zhí)法環(huán)節(jié)多頭現(xiàn)象普遍，導(dǎo)致出現(xiàn)執(zhí)法沖突、權(quán)責(zé)不清和執(zhí)法盲區(qū)等現(xiàn)象?；诓块T立法的國情，傳統(tǒng)的行政監(jiān)管一度遵循專業(yè)性執(zhí)法的軌跡，“制定一部法律、規(guī)定一項(xiàng)權(quán)力、設(shè)立一支隊(duì)伍”的專業(yè)化執(zhí)法模式使得“一條龍”管理下多頭執(zhí)法現(xiàn)象較普遍，職責(zé)重復(fù)交叉、機(jī)構(gòu)臃腫和各自為政現(xiàn)象較嚴(yán)重。以環(huán)境執(zhí)法為例，當(dāng)前生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)定眾多，彼此重復(fù)交織，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，既導(dǎo)致了監(jiān)管執(zhí)法的空白地帶，又形成了各部門之間責(zé)任推諉、互相“扯皮”的空間［9］。一項(xiàng)全國性調(diào)查表明，75.4%的公務(wù)員認(rèn)為我國行政管理體制中多頭、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象普遍。［10］重建執(zhí)法隊(duì)伍，深化綜合行政執(zhí)法改革成為“弦上之矢”。在大數(shù)據(jù)時(shí)代可以依托物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)，收斂“啞鈴下端”，構(gòu)建橄欖型政府。

（二）“中間小”——公共服務(wù)職能弱化

政府公共服務(wù)的供給與群眾、各類市場主體的切身利益密切相關(guān)，通常都是大家最關(guān)心的問題。近年來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的改革創(chuàng)新深入推進(jìn)，我國政府公共服務(wù)供給水平取得了新突破。但由于“人口多、底子薄、不平衡”的基本國情，我國基本公共服務(wù)供給綜合職能水平整體相對較弱，有待進(jìn)一步提升，具體表現(xiàn)如下。

1.服務(wù)總量不足，供給不均。黨的十八大以來，中國公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化，基本公共服務(wù)供給水平不斷提高，人民幸福感大大增加，但是公務(wù)服務(wù)供給仍然趕不上社會強(qiáng)勁增長的公共需求。魏福成認(rèn)為，“我國各類基本公共服務(wù)供給規(guī)模通常小于社會福利最大化所要求的最優(yōu)供給規(guī)模，即存在供給不足的問題”［11］。同時(shí)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，供給不均等問題也十分突出，即與發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)相比，鄉(xiāng)村由于經(jīng)濟(jì)乏力、技術(shù)相對落后以及基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等，其基本公共服務(wù)供給與城市差異明顯。如從醫(yī)療衛(wèi)生條件來看，農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源相對不足，先進(jìn)醫(yī)生隊(duì)伍、必需的醫(yī)療設(shè)備等長期得不到完備供給，農(nóng)村醫(yī)療質(zhì)量亟待提高。

2.服務(wù)意識不足，質(zhì)量有待提高。公務(wù)人員是政府服務(wù)群眾第一人，是政府治理工作高效開展的中堅(jiān)力量。黨的十八大后，在“從嚴(yán)治黨”的政治新常態(tài)下，部分公務(wù)人員“懶政怠政”行為較為嚴(yán)重。［12］個(gè)別公務(wù)人員存在懶散作風(fēng)，服務(wù)姿態(tài)高、效率低，對群眾的困難和需求不能及時(shí)應(yīng)對，群眾辦事體驗(yàn)感較差；同時(shí)以消極工作情緒對新技術(shù)、新理念持觀望甚至回避態(tài)度，拘泥于程序，服務(wù)創(chuàng)新意識不足，靜態(tài)的、慣性的服務(wù)機(jī)制和理念難以匹配多樣化的服務(wù)需求，服務(wù)質(zhì)量有待提高。一項(xiàng)全國性的庸政懶政怠政案例調(diào)查顯示：行政人員庸政懶政怠政現(xiàn)象比較普遍。一是區(qū)域普遍。無論是北方地區(qū)還是南方地區(qū)，無論是東部發(fā)達(dá)地區(qū)還是西部經(jīng)濟(jì)水平較落后地區(qū)，都存在庸政懶政怠政現(xiàn)象。庸政懶政怠政案件涉及14個(gè)?。ㄊ校６侨藛T分布廣泛。不管是市級機(jī)關(guān)還是鄉(xiāng)村組織，不論是行政部門還是執(zhí)法部門，都存在庸政懶政怠政現(xiàn)象。［13］

3.服務(wù)規(guī)范性有待加強(qiáng)。由于社會管理的復(fù)雜性和公共服務(wù)的廣泛性，政府的基層工作需要通用、標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)性的辦事機(jī)制和流程。傳統(tǒng)的政府管理思維是以各職能部門為中心，在利益和風(fēng)險(xiǎn)的權(quán)衡下往往呈現(xiàn)孤島式的發(fā)展形態(tài)，部門之間信息共享程度十分有限，缺乏規(guī)范性的辦事機(jī)制和流程。不同部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)分散，各條塊之間審批業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)五花八門，群眾辦事遭遇“進(jìn)多家門、看多張臉、蓋多個(gè)章”的困境［14］；異地事務(wù)受理中審批管理系統(tǒng)不對接，缺乏授權(quán)信任機(jī)制和協(xié)同聯(lián)動辦理機(jī)制，權(quán)責(zé)關(guān)系不明確，出現(xiàn)數(shù)據(jù)壁壘，左右推諉情況經(jīng)常發(fā)生。公共服務(wù)不規(guī)范，“不僅損害黨和政府形象，加重群眾辦事負(fù)擔(dān)，還留下了利益輸送的空間，會形成滋生腐敗的溫床，既不利于密切黨群、干群關(guān)系，也不利于保障和改善民生，甚至封堵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的大門”［15］。

（三）數(shù)字信息化程度有待提高

進(jìn)入新時(shí)代，大數(shù)據(jù)與人工智能、云計(jì)算與物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)為我國政府治理的發(fā)展指明了方向，即數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和信息化。運(yùn)用新信息技術(shù)推動政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、優(yōu)化政府治理效能成為重要課題。自2016年“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中后，習(xí)近平總書記在2017年論述大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略時(shí)還指出要“深入了解大數(shù)據(jù)發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢及其對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響”，要“推動實(shí)施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”，還要“推進(jìn)數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設(shè)數(shù)字中國”［16］。

我國政府治理模式革新以20世紀(jì)七八十年代的辦公自動化為開端，歷經(jīng)電子政務(wù)時(shí)代到如今的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，大大提高了政府治理的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化程度，但仍然面臨著發(fā)展不足的問題。具體表現(xiàn)在：信息公開與共享機(jī)制不完善，導(dǎo)致數(shù)據(jù)對內(nèi)拒共享，對外難開放，形成部門間以及政府與群眾之間堅(jiān)固的“信息壁壘”；面對龐大的數(shù)據(jù)信息資源，開發(fā)利用能力不高、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值不夠；公民的數(shù)據(jù)信息被跟蹤及大量集中使用過程中，產(chǎn)生數(shù)據(jù)泄露和隱私保護(hù)難等問題。

二、“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”推動構(gòu)建橄欖型政府

在大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)廣泛應(yīng)用的背景下，大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字技術(shù)作為創(chuàng)新驅(qū)動公共服務(wù)供給的一種新引擎，有助于打破傳統(tǒng)政府治理中的條塊分割、線性決策等困境，構(gòu)建集約、高效的橄欖型政府，使其具有兩端?。ㄐ姓徟崴僭鲂?、行政執(zhí)法順暢高效）、中間大（公共服務(wù)供給效能提高）的特點(diǎn)。

（一）“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”治理有利于行政審批提速增效

行政審批通常是群眾和企業(yè)各類服務(wù)事項(xiàng)辦理的首要環(huán)節(jié)，是提升政務(wù)服務(wù)品質(zhì)和優(yōu)化營商環(huán)境的重要窗口。黨的十八大以來，國家高度重視轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)開展放松規(guī)制、激發(fā)市場活力的制度調(diào)整，而深化行政審批制度改革作為突破口，已成為全面解放思想、深化改革的焦點(diǎn)與重點(diǎn)，有利于充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢，持續(xù)推進(jìn)國家治理效能提升［17］。因此，不斷精簡審批項(xiàng)目，以“并聯(lián)式”“一站式”服務(wù)簡化審批流程、減少審批時(shí)間對于更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建橄欖型政府意義非凡。

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代，“大數(shù)據(jù)+政務(wù)審批”可依托線上一體化政府服務(wù)平臺高效整合各類審批事項(xiàng)，持續(xù)優(yōu)化審批流程，化解各環(huán)節(jié)矛盾。集中審批牽扯到多個(gè)部門的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)“一口受理、網(wǎng)上運(yùn)轉(zhuǎn)、并行辦理、限時(shí)辦結(jié)”，打通地域、部門和行業(yè)之間的流程堵點(diǎn)，將民眾從前“跑斷腿”的事項(xiàng)，一窗式辦好；將從前出了一個(gè)門就不認(rèn)的材料“共享互認(rèn)”，推動了審批工作專業(yè)化、規(guī)范化、智能化和高效化開展。顯然，大數(shù)據(jù)技術(shù)與政府審批服務(wù)的深度結(jié)合是推動行政審批提速增效的關(guān)鍵切口，借力大數(shù)據(jù)技術(shù)可打造高效的審批通道［18］，滿足廣大群眾和市場主體的便捷辦事需求，驅(qū)動政務(wù)服務(wù)利企便民，提高政府行政效率。

（二）“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”治理有利于行政執(zhí)法順暢高效

政府治理中，行政執(zhí)法部門林立、職責(zé)交叉、信息不暢、標(biāo)準(zhǔn)不一等問題突出，各行政部門難以形成高效的協(xié)作治理機(jī)制，既加重了人民負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)威缺失、執(zhí)法資源浪費(fèi)，政府行政執(zhí)法陷入執(zhí)法缺位、越位、錯位的困境。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視行政執(zhí)法體制改革，我國綜合行政執(zhí)法體制改革穩(wěn)步推進(jìn)［19］。2013年至今，黨中央圍繞“相對綜合行政執(zhí)法”“全面綜合行政執(zhí)法”先后作出多次目標(biāo)部署，出臺數(shù)個(gè)綱要、意見和方案，著力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入社會各領(lǐng)域、各行業(yè)、各部門。由此，深化綜合行政執(zhí)法改革成為整合執(zhí)法力量、破解執(zhí)法難題、優(yōu)化政府職責(zé)體系的現(xiàn)實(shí)需要和必由之路。

隨著數(shù)據(jù)要素全方位賦能政府?dāng)?shù)字化創(chuàng)新，以大數(shù)據(jù)思維和技術(shù)為標(biāo)志的信息革命也為傳統(tǒng)行政執(zhí)法模式轉(zhuǎn)型帶來了新機(jī)遇，成為驅(qū)動政府治理現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略。各領(lǐng)域行政執(zhí)法部門可以利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)精準(zhǔn)整合，推動執(zhí)法信息互聯(lián)共享形成執(zhí)法合力；實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)價(jià)值的深度挖掘分析，推動執(zhí)法行動更科學(xué)，做到問題風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警。同時(shí)，“大數(shù)據(jù)+行政執(zhí)法”可通過建立綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)庫與統(tǒng)一指揮調(diào)度中心，將多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、隨意執(zhí)法智慧合并，加速推進(jìn)“人為監(jiān)管”轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)監(jiān)管”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)統(tǒng)管”、聯(lián)動執(zhí)法，精簡執(zhí)法隊(duì)伍的同時(shí)推動執(zhí)法效率穩(wěn)步提升，在全國范圍內(nèi)打造出一支權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的執(zhí)法力量。不難看出，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為信息時(shí)代新的社會管理與服務(wù)工具，能夠有效整合執(zhí)法力量，增強(qiáng)政府行政執(zhí)法隊(duì)伍履職能力，構(gòu)建科學(xué)順暢的政府行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，從而準(zhǔn)確預(yù)測和及時(shí)處理社會公共問題，更好地服務(wù)人民。［20］

（三）“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”治理有利于提高公共服務(wù)供給效能

政府向公民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，既是公民合法權(quán)利的需求，也是政府理性自覺的需要。［21］公共服務(wù)提供的績效和效率直接影響到我國和諧社會建設(shè)的進(jìn)程，因?yàn)楣卜?wù)是人民群眾生活的基礎(chǔ)，是人民生活水平高低的基本指標(biāo)，是黨的執(zhí)政能力和政府能力的重要體現(xiàn)。［22］新時(shí)代，我國正處于走向偉大復(fù)興的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，面臨著劇烈的社會轉(zhuǎn)型，公眾社會需求日益多元化、社會矛盾愈加復(fù)雜，傳統(tǒng)的主導(dǎo)型、單向式政府已無法滿足現(xiàn)實(shí)需要。因此，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、完善公共服務(wù)體系，構(gòu)建服務(wù)型政府迫在眉睫。

政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的深度集成與應(yīng)用能夠?yàn)橥苿娱_創(chuàng)新時(shí)代數(shù)字政府新局面提供內(nèi)在動力。數(shù)據(jù)治理作為一種行政治理工具，可以深入推動地方政府公共服務(wù)供給方式與公共服務(wù)機(jī)制的革命性變革［23］，兼顧科學(xué)性和經(jīng)濟(jì)性原則，讓優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)精準(zhǔn)均衡地在城鄉(xiāng)間、地域間落地生根；可以升級數(shù)字政府服務(wù)水平，推動政務(wù)信息資源跨部門、跨層級、跨地域互聯(lián)互通以及建立健全線上一體化“數(shù)字政務(wù)服務(wù)”平臺，統(tǒng)一辦事標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦事操作流程，進(jìn)一步優(yōu)化簡化服務(wù)事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理電子化、服務(wù)流程透明化，高效辦事的同時(shí)可以更好地保障公民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，真正提升政府“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”的質(zhì)量與實(shí)效。

三、以“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”構(gòu)建橄欖型政府治理的基本路徑

隨著大數(shù)據(jù)與互聯(lián)網(wǎng)參與政府治理的程度越來越深，傳統(tǒng)“啞鈴式”政府治理結(jié)構(gòu)必然會阻礙社會運(yùn)行效率的提升，與國家深化行政管理體制改革、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的目標(biāo)相悖，使政府治理效能事倍功半。因此，政府治理能力的提升應(yīng)著眼于改良現(xiàn)有管理結(jié)構(gòu)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)實(shí)現(xiàn)從啞鈴式“兩頭大中間小”范式轉(zhuǎn)變橄欖式“兩頭小中間大”范式，進(jìn)而推動政府職能的優(yōu)化和效率的提升。

（一）發(fā)展數(shù)據(jù)驅(qū)動下的一體化協(xié)作平臺，實(shí)現(xiàn)審批簡而集中

從“一體化”方面來看，要秉承以人民為核心的服務(wù)理念，充分借助大數(shù)據(jù)、人工智能等先進(jìn)技術(shù)手段整合政務(wù)服務(wù)資源，從而打造全流程一體化在線服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)平臺一體化以及業(yè)務(wù)流程一體化。

1.系統(tǒng)平臺一體化，加快建立統(tǒng)一的網(wǎng)上審批和大平臺辦公系統(tǒng)。要集中資源發(fā)展線上“一條龍”的一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，在保證監(jiān)管到位和審批有序的前提下，推動跨省、市、部門的審批事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批，努力實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)一門辦理、服務(wù)事項(xiàng)一口進(jìn)出，落實(shí)“數(shù)據(jù)與信息為企業(yè)和群眾跑路”，推進(jìn)審批環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，使信息與業(yè)務(wù)在各個(gè)方向順暢流動，達(dá)成“只跑一次、一次辦成”的目標(biāo)。

2.業(yè)務(wù)流程一體化，優(yōu)化整合原有流程和圍繞服務(wù)主體開展流程再造。傳統(tǒng)的政務(wù)流程過分依賴上傳下達(dá)和聽“指令”辦事，易出現(xiàn)信息不靈、流程失控等問題。數(shù)字時(shí)代下政務(wù)服務(wù)要側(cè)重于培養(yǎng)駕馭信息數(shù)據(jù)的能力，以服務(wù)基層和企業(yè)群眾為重點(diǎn)，立足使用信息技術(shù)整合業(yè)務(wù)流程和資源。在“一體化”平臺上，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，合并近似業(yè)務(wù)，正確梳理流程環(huán)節(jié)的先后順序，將咨詢、申報(bào)、受理、審批等不同種類事務(wù)盡可能整合為較少的業(yè)務(wù)流程，大大縮減業(yè)務(wù)處理時(shí)間，提高辦事效率，實(shí)現(xiàn)精簡審批。

3.圍繞服務(wù)對象，以群眾需求為導(dǎo)向開展流程再造。將分屬不同部門的業(yè)務(wù)整合、歸并，實(shí)現(xiàn)審批事項(xiàng)受理統(tǒng)一有序，推動企業(yè)、個(gè)人與審批部門單點(diǎn)接觸甚至零點(diǎn)接觸，實(shí)現(xiàn)一次上門就可以完成所有審批事項(xiàng)，切實(shí)保證“信息跑流程”而非“人跑流程”，推進(jìn)全流程、無節(jié)點(diǎn)、數(shù)字化的政府業(yè)務(wù)辦理模式。

從“協(xié)作”方面來看，基于不同區(qū)域、部門以及政府上下層級的數(shù)據(jù)共建共享是破除“信息壁壘”、實(shí)現(xiàn)政府多元協(xié)同治理的關(guān)鍵路徑。要以業(yè)務(wù)協(xié)同為核心，樹立“數(shù)據(jù)公有”“共享增值”理念，加快建設(shè)全國性的“共享中心政務(wù)數(shù)據(jù)庫”，將各職能部門統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)放在政府?dāng)?shù)據(jù)“大池”中，促進(jìn)府際、部門間信息資源對接以及數(shù)據(jù)的共同維護(hù)和共享應(yīng)用，推進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同辦理，實(shí)現(xiàn)跨部門聯(lián)合審批，保證審批過程通達(dá)順暢，以此打通數(shù)據(jù)孤島，為政府實(shí)現(xiàn)高效、智慧審批提供數(shù)據(jù)支撐。

（二）打造數(shù)據(jù)助力下的綜合行政執(zhí)法新模式，保證執(zhí)法綜合而順暢

1.數(shù)據(jù)集成共享，構(gòu)建綜合執(zhí)法數(shù)據(jù)庫。在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)信息的有效匯聚和開放共享是實(shí)現(xiàn)綜合行政執(zhí)法的關(guān)鍵支撐。要加快建成海量精準(zhǔn)的執(zhí)法信息數(shù)據(jù)庫，推動數(shù)據(jù)信息全量匯聚、實(shí)時(shí)共享，打破部門“信息壁壘”，確保信息渠道暢通。在執(zhí)法前，依據(jù)對海量行為數(shù)據(jù)的分析和預(yù)測，可提前識別出潛在的執(zhí)法問題，預(yù)判危險(xiǎn)，進(jìn)而采取預(yù)警行動，實(shí)現(xiàn)趨勢化、前瞻化執(zhí)法；在執(zhí)法過程中，結(jié)合大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，實(shí)時(shí)查看事件頻發(fā)焦點(diǎn)以及進(jìn)展情況，及時(shí)調(diào)整執(zhí)法方案，提高執(zhí)法效能；在執(zhí)法后，形成快速、有效的反饋機(jī)制。

2.精簡執(zhí)法隊(duì)伍。大數(shù)據(jù)平臺與算法技術(shù)的深度融合可以很好地推動執(zhí)法隊(duì)伍“瘦身”，集中執(zhí)法力量。要因勢利導(dǎo)地利用大數(shù)據(jù)做好數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)計(jì)分析，全面掌握不同部門、地區(qū)所需執(zhí)法人員數(shù)量，精準(zhǔn)匹配執(zhí)法人員的資質(zhì)經(jīng)驗(yàn)與對應(yīng)崗位，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法力量精準(zhǔn)派送，避免人員冗余的同時(shí)提高執(zhí)法效率。同時(shí)，基于數(shù)據(jù)治理，加強(qiáng)線上“智慧執(zhí)法”平臺的建設(shè)，逐漸減少執(zhí)法活動對“人工”的硬需求，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法電子化、監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化，“不在場也能執(zhí)好法”，讓數(shù)據(jù)為執(zhí)法人員跑腿，進(jìn)一步精簡執(zhí)法隊(duì)伍。

3.規(guī)范執(zhí)法，厘清執(zhí)法職責(zé)?；诙囝^執(zhí)法問題，政府應(yīng)當(dāng)加快整合不同部門、不同區(qū)域的執(zhí)法力量，利用“大數(shù)據(jù)+人工智能系統(tǒng)”的整體研判功能，科學(xué)梳理執(zhí)法事項(xiàng)清單，規(guī)范事項(xiàng)性質(zhì)、處罰標(biāo)準(zhǔn)以及處理時(shí)限等，有力推動清單式執(zhí)法、標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法。加快建設(shè)統(tǒng)一電子執(zhí)法平臺，重視電子公文和簽章等在執(zhí)法過程中的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法案件“線上一體化+線下標(biāo)準(zhǔn)化”協(xié)同運(yùn)行。同時(shí)，基于執(zhí)法信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，借助算法分析對分散在不同部門但職能相近或交叉的執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)界定，厘清執(zhí)法邊界，明確基層與地方政府的職能權(quán)限，理順行政管理與執(zhí)法的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法內(nèi)容和范圍清晰有序，形成各執(zhí)法領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合、銜接得當(dāng)、各有側(cè)重的工作格局。

（三）聚焦數(shù)據(jù)治理，推進(jìn)大數(shù)據(jù)與政務(wù)服務(wù)深度融合

數(shù)據(jù)治理為提升政府公共管理職能提供了技術(shù)保障，成為政務(wù)服務(wù)電子化、精準(zhǔn)化的重要抓手。數(shù)據(jù)治理需要政府政務(wù)服務(wù)的數(shù)據(jù)化和智慧化，要求政府切實(shí)增強(qiáng)數(shù)據(jù)采集、篩選、傳輸和分析能力，建立健全一體化政務(wù)服務(wù)開放平臺，在此基礎(chǔ)上，不斷拓寬大數(shù)據(jù)應(yīng)用于決策過程的廣度和深度。

1.推動數(shù)據(jù)信息共享開放，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值。大數(shù)據(jù)具有量大、易得、多樣和高速的特征，然而廣泛而大量的數(shù)據(jù)如果處于孤立狀態(tài)，則只是毫無意義的數(shù)字集合。為達(dá)到數(shù)據(jù)共享的目的，各類政務(wù)信息資源和數(shù)據(jù)務(wù)必加快整合，統(tǒng)一匯聚于一個(gè)數(shù)據(jù)共享交換平臺，依托互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息資源的“聚通用”。數(shù)據(jù)質(zhì)量是數(shù)據(jù)治理的核心內(nèi)容，實(shí)時(shí)全量真實(shí)的數(shù)據(jù)有利于改進(jìn)政府服務(wù)績效。相關(guān)部門必須具備對掌握數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別和篩查的能力，提高數(shù)據(jù)的規(guī)范性和整體可用性，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量。

2.加快推進(jìn)數(shù)字公共服務(wù)建設(shè)，提升公共服務(wù)可及性?；竟卜?wù)可及性是指基本公共服務(wù)供需之間的匹配程度、基本公共服務(wù)的實(shí)際使用程度。要提升公共服務(wù)的可及性，政府應(yīng)當(dāng)借助大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)化公共服務(wù)的供需匹配度，打通公共服務(wù)在各個(gè)領(lǐng)域的“最后一公里”。首先，通過數(shù)據(jù)庫搜集整理公眾對于公共服務(wù)個(gè)性化、差異化的需求信息，借助人工智能和算法技術(shù)，構(gòu)建不同領(lǐng)域可視化的公共服務(wù)需求數(shù)據(jù)模型。在使用科學(xué)模型進(jìn)行分析后，對服務(wù)資源的配置作出精準(zhǔn)、科學(xué)的決策，提高公共服務(wù)資源的利用效率和匹配度，克服政府在城鄉(xiāng)之間、地域之間供給不足或供給過度的問題，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供需平衡，推動基本公共服務(wù)均等化。其次，利用電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的公共服務(wù)資源數(shù)字轉(zhuǎn)化。通過各類搜索引擎在數(shù)字化空間里呈現(xiàn)內(nèi)容豐富、數(shù)量充足、覆蓋面廣的公共服務(wù)資源，豐富公共服務(wù)供給方式，突破公眾資源獲取的時(shí)空局限，使得公共服務(wù)方便易得且及時(shí)高效。

3.建立健全數(shù)據(jù)驅(qū)動的一體化政務(wù)服務(wù)平臺系統(tǒng)，落實(shí)“一網(wǎng)通辦”工作、增強(qiáng)政民互動。2016年4月，國家發(fā)展改革委等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》，明確提出以實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”為目標(biāo)開展試點(diǎn)。［24］“一號申請”要實(shí)現(xiàn)居民電子證照統(tǒng)一建庫。居民身份證號作為唯一“密碼”不僅可以讀取基礎(chǔ)證照數(shù)據(jù)，還可以連通其他各類辦事材料、證明信息等?！耙淮笆芾怼币笳畼?gòu)建基于數(shù)據(jù)共享交換的綜合政務(wù)服務(wù)窗口，以前需要幾個(gè)部門來回奔波才能辦成的事，現(xiàn)在可以在一個(gè)窗口一次性受理，一站式辦成。“一網(wǎng)通辦”是指將各部門業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)有效整合到“一張網(wǎng)”上，群眾可以通過網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)隨地享受公共服務(wù)。在這種“線上+線下”的服務(wù)模式下，政務(wù)服務(wù)逐漸脫離傳統(tǒng)單一的封閉體系，政府可以基于大數(shù)據(jù)平臺，以開放的姿態(tài)接納公民、企業(yè)以及其他非政府組織參與公共服務(wù)，提高政府各單位的服務(wù)意識和服務(wù)規(guī)范性。

互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代為“大數(shù)據(jù)+政務(wù)服務(wù)”提供了技術(shù)支撐，政府可以借助最新的大數(shù)據(jù)、算法、云計(jì)算等信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)“集中高效審批—公共服務(wù)強(qiáng)化—綜合行政執(zhí)法”，進(jìn)而在治理實(shí)踐中著力調(diào)整兩頭大中間小的“啞鈴式”政府治理結(jié)構(gòu)，形成一種“橄欖型”扁平化的政府組織結(jié)構(gòu)，從而將政府管理目標(biāo)引向簡約、便民、陽光、高效，顯著提升政府服務(wù)效率和服務(wù)意識，增強(qiáng)政府公信力以及群眾獲得感。同時(shí)，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為創(chuàng)新“橄欖型”政府治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵工具，不僅可以以其高度智慧的數(shù)據(jù)邏輯和計(jì)算精度具體地、全方位地為政府治理和社會治理增能，還能深層次地激發(fā)政府的服務(wù)創(chuàng)新意識，為治理實(shí)踐提供新方案、找到新的突破口，塑造全新的政民關(guān)系與政企關(guān)系，從而煥發(fā)社會活力和經(jīng)濟(jì)活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步和政府治理范式改革齊頭并進(jìn)、良性互動。

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責(zé)任編輯? 劉海巍

［收稿日期］2022-11-18

［基金項(xiàng)目］復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院委托課題“馬克思主義信仰理論及其當(dāng)代意義”，主持人谷生然；四川省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“高校大學(xué)生馬克思主義信仰教育體系建設(shè)研究”（SC21EZD045），主持人谷生然。

［作者簡介］谷生然（1972— ），男，重慶大足人，西華師范大學(xué)四川大學(xué)生思想政治教育研究中心副主任，哲學(xué)博士，主要從事政治哲學(xué)、社會認(rèn)識論等方面的研究。

袁葉欣（1998— ），女，四川成都人，西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院碩士研究生，主要從事政治學(xué)理論研究。