摘要：黨建引領(lǐng)既是推動(dòng)鄉(xiāng)村善治的前提，也是鄉(xiāng)村治理顯著優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。黨建引領(lǐng)具有保證鄉(xiāng)村治理社會(huì)主義方向的政治優(yōu)勢，具有提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的功能性優(yōu)勢，具有保障鄉(xiāng)村治理中人民主體地位的社會(huì)性優(yōu)勢。實(shí)踐中，一些地方通過選派第一書記、強(qiáng)化黨組織建設(shè)來引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理，顯示出良好成效。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐路徑在于強(qiáng)化組織建設(shè)實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)政治優(yōu)勢，構(gòu)建黨政復(fù)合治理體系實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)功能優(yōu)勢，發(fā)揮黨組織資源鏈接服務(wù)作用實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社會(huì)優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng)；鄉(xiāng)村治理；制度優(yōu)勢

中圖分類號：D6 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1004-3160（2023）01-0071-11

一、問題的提出與相關(guān)文獻(xiàn)

2019年，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，把堅(jiān)持和加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作為一條紅線貫穿始終，要求在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。2021年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出要堅(jiān)持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的全過程、各方面，提升基層治理效能，彰顯社會(huì)主義制度優(yōu)勢。實(shí)踐中，一些農(nóng)村地區(qū)村莊空心化，基層黨員青黃不接，出現(xiàn)基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題，對黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提出了新挑戰(zhàn)。

近年來，圍繞鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化及治理效能產(chǎn)生大量研究成果，主要集中在三個(gè)方面。一是鄉(xiāng)村治理中黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢和問題。黨建引領(lǐng)基層治理有“人民至上”的價(jià)值本位優(yōu)勢、“尊重規(guī)律”的制度賦能優(yōu)勢、政治領(lǐng)航的組織動(dòng)員優(yōu)勢、“干部當(dāng)先”的頭雁示范優(yōu)勢。[1]治理環(huán)境變化和治理結(jié)構(gòu)變遷推動(dòng)黨組織嵌入和資源下沉，實(shí)現(xiàn)以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的基層社會(huì)服務(wù)與管理功能變革。[2]實(shí)踐中，網(wǎng)格化“直聯(lián)群眾”實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)提升基層治理績效。[3]黨建引領(lǐng)功能主要是通過黨組織與社會(huì)相互交融、滲透得以實(shí)現(xiàn)，政治機(jī)制、組織機(jī)制、吸納機(jī)制和服務(wù)機(jī)制構(gòu)成基層黨組織體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力、組織力、凝聚力和回應(yīng)力的幾個(gè)主要機(jī)制。[4]黨對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)是最主要的制度優(yōu)勢，但基層組織建設(shè)、鄉(xiāng)村治理制度執(zhí)行力存在不足。鄉(xiāng)村治理中，缺乏真正群眾路線，導(dǎo)致群眾淪為治理的客體和對象，從而帶來鄉(xiāng)村黨建無法引領(lǐng)的問題。[5]二是治理效能提升途徑。制度體系優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的核心是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。[6]制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能不僅需要在政治系統(tǒng)的“輸入”環(huán)節(jié)做好制度優(yōu)勢因素的轉(zhuǎn)化發(fā)力，也要強(qiáng)化對政治系統(tǒng)內(nèi)部的科學(xué)管理和實(shí)踐銜接工作，并做好政治系統(tǒng)“輸出”環(huán)節(jié)的反饋和評估。[7]邁向鄉(xiāng)村治理的基層黨建創(chuàng)新，是找回群眾、激活黨建并重塑基層治理。政黨通過“嵌入式整合”，構(gòu)建政黨與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)，[8]黨建引領(lǐng)需要從提能賦權(quán)、鄉(xiāng)村治理網(wǎng)絡(luò)重構(gòu)、鄉(xiāng)村治理機(jī)制搞活等方面來著手。[9]

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活既是中國共產(chǎn)黨的不懈追求，也是黨的重要使命。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出，“中國共產(chǎn)黨是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的黨”，[10]16為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求?；鶎狱h組織既是領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘，也是帶領(lǐng)廣大群眾走向富裕的核心力量。但許多的研究沒有把基層黨建作為鄉(xiāng)村治理中的一個(gè)核心變量，沒有將最終目標(biāo)落到鄉(xiāng)村治理效能的提升上。[11]我們需要研究的是，黨建引領(lǐng)在鄉(xiāng)村治理中的制度優(yōu)勢是什么？黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐路徑是什么？

二、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的制度優(yōu)勢

無論是國家的運(yùn)轉(zhuǎn)，還是鄉(xiāng)村治理都需要有制度的支撐?！安煌?jīng)濟(jì)主體市場化競爭的經(jīng)濟(jì)制度、中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的制度體系、單一制的中央集權(quán)的行政體制，至少這三項(xiàng)制度的綜合效應(yīng)，在支持中國高效快速的發(fā)展的同時(shí)，也為中國治理優(yōu)勢提供了保障?！盵12]但從根本上來看，“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[10]5。黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理具有政治優(yōu)勢、功能優(yōu)勢和社會(huì)優(yōu)勢，它既是保證社會(huì)主義方向的基礎(chǔ)，也是提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的有效保障，還是保證鄉(xiāng)村治理中人民主體地位的基石。

（一）黨建引領(lǐng)具有保證鄉(xiāng)村治理社會(huì)主義方向的政治優(yōu)勢

不同于其他的組織，中國共產(chǎn)黨具有鮮明政治屬性，政治功能是其首要功能，具體體現(xiàn)為堅(jiān)持正確的政治方向、政治立場和政治道路。黨建引領(lǐng)保證了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)主義方向。作為一種制度，社會(huì)主義是比資本主義更高的社會(huì)形態(tài)，是對資本主義制度的否定。近代以來革命斗爭事實(shí)證明，資產(chǎn)階級共和國道路在中國行不通，唯一的選擇是“工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”。[13]新中國成立后，我們一直將社會(huì)主義模式與“蘇聯(lián)模式”劃等號，甚至把“蘇聯(lián)模式”的弊端當(dāng)作社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，導(dǎo)致社會(huì)主義建設(shè)中出現(xiàn)不少挫折和失誤，以致有人懷疑和否定社會(huì)主義。對此，鄧小平強(qiáng)調(diào)，“我們建立的社會(huì)主義制度是個(gè)好制度，必須堅(jiān)持。我們馬克思主義者過去鬧革命，就是為社會(huì)主義、共產(chǎn)主義崇高理想而奮斗。現(xiàn)在我們搞經(jīng)濟(jì)改革，仍然要堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想，年輕一代尤其要懂得這一點(diǎn)。”[14]116重溫中國歷史特別是中國近現(xiàn)代史，我們發(fā)現(xiàn)中國除了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下走社會(huì)主義道路外，別無選擇?！耙坏┲袊鴴仐壣鐣?huì)主義，就要回到半殖民地半封建社會(huì)，不要說實(shí)現(xiàn)‘小康，就連溫飽也沒有保證。”[14]206在中國領(lǐng)導(dǎo)力量和發(fā)展方向上，我們必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義方向。正如習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會(huì)上講話中所說的那樣，“中國特色社會(huì)主義是黨和人民歷經(jīng)千辛萬苦、付出巨大代價(jià)取得的根本成就，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路?！盵15]10

黨管農(nóng)村工作和鄉(xiāng)村治理中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)既是我黨的傳統(tǒng)，也是我們的制度優(yōu)勢。新中國成立以來，農(nóng)村管理體制經(jīng)歷了人民公社體制、上世紀(jì)末的鄉(xiāng)政村治體制和近年來的農(nóng)村社區(qū)治理體制。歷史發(fā)展證明，黨在農(nóng)村的基層組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，黨建引領(lǐng)是保證鄉(xiāng)村治理社會(huì)主義方向的基礎(chǔ)。首先，基層黨組織是黨的農(nóng)村工作方針政策的宣傳者、實(shí)施者。黨的方針政策需要通過基層黨組織傳遞給農(nóng)民，讓農(nóng)民清晰了解黨中央政策，農(nóng)民的心聲也通過基層黨組織反映給黨中央。農(nóng)村基層黨組織作為鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，將黨中央和人民群眾緊密連接起來。其次，基層黨組織是黨的農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者。農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。黨的農(nóng)村工作需要廣大群眾的參與和支持，而基層黨組織可以很好地領(lǐng)導(dǎo)、組織、動(dòng)員各種社會(huì)組織和力量參與鄉(xiāng)村治理，參與到黨的農(nóng)村工作中來。最后，基層黨組織是保證黨的農(nóng)村工作社會(huì)主義方向的堅(jiān)強(qiáng)力量?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確規(guī)定“必須堅(jiān)持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖”。黨組織在參與鄉(xiāng)村治理的各種組織中居于領(lǐng)導(dǎo)地位，中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)決定了黨在鄉(xiāng)村治理工作中始終扮演總攬全局、協(xié)調(diào)各方的角色，這有利于保障黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力和保證鄉(xiāng)村治理沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)。

（二）黨建引領(lǐng)具有提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的功能性優(yōu)勢

鄉(xiāng)村治理制度體系和治理成效總是相伴相隨，制度體系起著根本性、全局性的作用，它決定和影響治理成效。中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)導(dǎo)人民建立和完善中國特色社會(huì)主義制度，這種制度“是具有鮮明中國特色、明顯制度優(yōu)勢、強(qiáng)大自我完善能力的先進(jìn)制度”[16]36?！疤幱诂F(xiàn)代化之中的政治體系，其穩(wěn)定取決于其政黨的力量，而政黨強(qiáng)大與否又要視其制度化群眾支持的情況，其力量正好反映了這種支持的規(guī)模及制度化程度。那些在實(shí)際上已經(jīng)達(dá)到或者可以被認(rèn)為達(dá)到政治高度穩(wěn)定的處于現(xiàn)代化之中的國家，至少擁有一個(gè)強(qiáng)大的政黨?！盵17]正是因?yàn)橛兄袊伯a(chǎn)黨這個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，具有鮮明中國特色的制度體系才得以構(gòu)建起來，并實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)村治理的制度體系和治理體系不斷完善。從制度體系看，1954年頒布的《中華人民共和國憲法》第一次以國家根本大法的形式，將縣以下的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)確定為我國農(nóng)村基層政權(quán)，并形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的一元治理模式。[18]到上世紀(jì)80年代初，隨著人民公社解體，原有的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級體制被鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民委員會(huì)和村民小組架構(gòu)所替代，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治體系。《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織“全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的各類組織和各項(xiàng)工作”，為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理確立了制度基石。

從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度看，中華民族之所以能迎來從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍，最根本的是因?yàn)辄h領(lǐng)導(dǎo)人民建立和完善了中國特色社會(huì)主義制度。制度競爭日益成為國家間最根本的競爭。只有強(qiáng)化制度執(zhí)行力才能切實(shí)把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“制度的生命力在于執(zhí)行?！盵19]128在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，許多地方積極探索如何在鄉(xiāng)村治理重要事權(quán)中發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用的體制機(jī)制，如選派第一書記參與村莊治理；以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，搭建村級議事協(xié)商平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與村級治理；實(shí)施村級事務(wù)、惠民服務(wù)由黨組織推動(dòng)落實(shí)等。這些機(jī)制為保障黨對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）黨建引領(lǐng)具有保障鄉(xiāng)村治理中人民主體地位的社會(huì)性優(yōu)勢

為解決近代以來國家一盤散沙和政權(quán)“內(nèi)卷化”問題，新中國成立后，政黨向鄉(xiāng)村社會(huì)不斷延伸和滲透，鄉(xiāng)土社會(huì)被整合為一個(gè)高度組織化的政治社會(huì)[20]。在政社合一體制下，基層黨組織不僅領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村各項(xiàng)工作，還進(jìn)行資源分配和社會(huì)治理，領(lǐng)導(dǎo)作用也得以發(fā)揮。改革開放后，隨著農(nóng)村人民公社體制解體和農(nóng)村基層“鄉(xiāng)政村治”確立，基層黨組織逐步遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村治理中心。一方面，在村治邏輯下，作為鄉(xiāng)村工作重心的黨務(wù)讓步給村務(wù)，黨組織邊緣化，領(lǐng)導(dǎo)作用不明顯；另一方面，鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民參與不足問題非常突出。正因如此，習(xí)近平總書記說，“基層黨組織是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的‘最后一公里，不能出現(xiàn)‘?dāng)囝^路，要堅(jiān)持大抓基層的鮮明導(dǎo)向，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，有效實(shí)現(xiàn)黨的組織和黨的工作全覆蓋，抓緊補(bǔ)齊基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理的各種短板，把各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。[15]504在這種背景下，加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，保障農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理成為基層黨組織建設(shè)的重要議題。

黨管農(nóng)村是我們的傳統(tǒng)，黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者，人民群眾是保證鄉(xiāng)村治理制度正常運(yùn)行的重要力量。首先，人民群眾是鄉(xiāng)村治理的主體。村民委員會(huì)組織法規(guī)定的村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民小組會(huì)議以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等成為人民群眾參與鄉(xiāng)村治理的重要渠道。近年來，一些地方發(fā)展出村民議事廳、村民說事等新模式，為村民有序參與鄉(xiāng)村治理提供了便利。議事協(xié)商調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、主動(dòng)性，有效發(fā)揮鄉(xiāng)村治理全過程人民民主的制度優(yōu)勢。其次，黨建引領(lǐng)具有為社會(huì)主體參與鄉(xiāng)村治理賦能的制度優(yōu)勢。為化解各種治理問題和彌補(bǔ)村民自治的不足，中央提出“拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”[10]30。黨建引領(lǐng)“賦予主體權(quán)力、能力和能量來激發(fā)社會(huì)主體參與的積極性和主動(dòng)性”[21]。它能有效激活社會(huì)主體參與的內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建社會(huì)治理共同體，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。社會(huì)組織的靈活機(jī)制和非營利特質(zhì)使得社會(huì)組織在鄰里互助、公益慈善和服務(wù)群眾等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢。在基層黨組織引領(lǐng)和支持下，社會(huì)組織積極參與農(nóng)村矛盾調(diào)解、溝通、協(xié)調(diào)以及村莊議事協(xié)商，能夠更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村善治。

三、案例選擇：Y市L村黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

為了解黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)際情況，筆者于2020年底到粵北的L村進(jìn)行調(diào)研。L村位于粵北Y市西北部，離市區(qū)21公里。L村下轄17個(gè)村民小組，現(xiàn)有耕地面積2638畝，村民558戶2430人，常住人口約1560人，前幾年是廣東省定貧困村，有貧困戶63戶、165人。在農(nóng)村稅費(fèi)改革后一段時(shí)間內(nèi)，鄉(xiāng)村治理缺乏投入，很多事務(wù)難以落地，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理。針對鄉(xiāng)村治理弱化等問題，Y市啟動(dòng)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)工作。

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，筑牢黨建引領(lǐng)政治優(yōu)勢

加強(qiáng)組織建設(shè)是首要任務(wù)。2016年L村迎來駐村M書記，初到L村，M書記就將黨的組織建設(shè)作為黨建引領(lǐng)的首要任務(wù)?！笆舜笾?，我鎮(zhèn)基層黨組織虛化、弱化、邊緣化問題比較嚴(yán)重，多村黑惡勢力的出現(xiàn)大大阻礙了L村的發(fā)展。黨組織建設(shè)，必須把黨性體現(xiàn)在前面，但農(nóng)村黨員有時(shí)不能表現(xiàn)出先進(jìn)性，引導(dǎo)則變得極為關(guān)鍵。”“唯有組織內(nèi)部黨性提高了，才能帶動(dòng)其他黨員參與進(jìn)來，才能進(jìn)一步落實(shí)民生實(shí)事。村民感受到成果，才會(huì)支持咱們工作?！雹?/p>

首先是黨性培養(yǎng)制度化。M書記到任后，積極落實(shí)“4+1+N”制度，即以按月繳納黨費(fèi)、學(xué)習(xí)黨章、過政治生日、學(xué)習(xí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想4項(xiàng)固定活動(dòng)和政策文件上墻宣傳、優(yōu)秀黨員經(jīng)驗(yàn)分享等N個(gè)自選動(dòng)作為載體，將黨性培養(yǎng)制度化。學(xué)會(huì)開會(huì)則是L村黨員黨性培養(yǎng)的另外一課?！白畛踅M織大家來開會(huì)真是個(gè)頭疼的事兒，大家三三兩兩圍坐在一起，嗑瓜子聊家常，不到十分鐘就結(jié)束。太形式化，沒有任何意義。”“開會(huì)只能一個(gè)主題，定了主題就定會(huì)議流程，學(xué)習(xí)后每個(gè)黨員講述自己的理解，確保文件理解無偏差，任務(wù)目標(biāo)清楚明晰?！雹佟懊看芜^政治生日時(shí)，回憶起當(dāng)年在黨旗下宣誓的初心，總會(huì)有種榮譽(yù)感和責(zé)任感涌上心頭。與其他黨員同志們聚在一起聊聊近況，談?wù)劰ぷ魅蝿?wù)，幫助解決當(dāng)下難題，也像是個(gè)大家庭一樣了。”②“4+1+N”制度的落實(shí)不僅提升了黨員身份認(rèn)同感，還提升了組織建設(shè)制度化水平。

其次是黨員管理制度化。為提高黨員的政治素質(zhì)，M書記將制度化做為加強(qiáng)黨員教育管理的治本之策。在黨課培訓(xùn)過程中，將制度化、考核化、責(zé)任化觀念嵌入L村每位黨員頭腦中。建立健全黨的組織生活會(huì)制度、三會(huì)一課制度、民主評議黨員制度、以崗定責(zé)制度等，從根本上加強(qiáng)了L村黨員干部的教育管理，使黨員管理步入了制度化、規(guī)范化的軌道。

（二）第一書記嵌入鄉(xiāng)村，構(gòu)建黨建引領(lǐng)功能優(yōu)勢

首先是書記村長一肩挑。為理順村“兩委”關(guān)系，2016年開始村“兩委”按程序要求實(shí)行交叉任職。通過交叉任職，明確村黨支部在鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)地位。

其次是村干部年輕化。淘汰一批年齡偏大、思想僵化、帶動(dòng)能力不強(qiáng)的村黨支部書記，大膽使用一些有創(chuàng)新能力的年輕人，這成為Y市村黨組織建設(shè)的第一步?！按龠M(jìn)農(nóng)村發(fā)展，外部資源作用很大，但內(nèi)生作用才是關(guān)鍵，身為領(lǐng)頭雁若自身能力不足，根本無法挖掘和帶動(dòng)本村工作。一定要進(jìn)行精神扶貧，糾正走偏的干部，不行就撤換掉，選拔更積極的實(shí)用人才。”①Y市通過優(yōu)化村黨支部書記隊(duì)伍的年齡結(jié)構(gòu)和知識結(jié)構(gòu)，逐步配強(qiáng)村黨支部書記隊(duì)伍。

最后是第一書記嵌入。由于L村是省定貧困村，為落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧的頂層設(shè)計(jì)，確保“兩不愁、三保障、一相當(dāng)”的細(xì)化目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽，Y市積極調(diào)配組織資源，為L村選派優(yōu)秀干部作為駐村第一書記。M書記到任時(shí)正值村委換屆，慵懶渙散的村干部被換掉，有能力有熱情的村內(nèi)人才受到重用。M書記既是第一書記，又是駐村幫扶工作隊(duì)隊(duì)長，承擔(dān)雙重職責(zé)。M書記是上級委派，得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)全力支持。M書記不僅跟地方黨委一起開展精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)振興、村莊公共服務(wù)等方面工作，有時(shí)還利用其身份請求上級黨委幫忙協(xié)調(diào)解決民生問題。他緊緊依靠村黨組織，與村“兩委”干部進(jìn)行工作對接，形成優(yōu)勢互補(bǔ)。駐村第一書記通過組織嵌入和治理嵌入為鞏固基層黨建和再造鄉(xiāng)村治理體系奠定了基礎(chǔ)。

（三）強(qiáng)化黨員模范作用，奠定黨建引領(lǐng)社會(huì)優(yōu)勢

M書記到來之前，土地被淹一直是制約L村發(fā)展的瓶頸，大片農(nóng)田只能撂荒，村民沒有穩(wěn)定收成，投資商也不愿意來投資。M書記進(jìn)駐之初，與村“兩委”干部逐個(gè)村小組走訪，深入田間地頭、村頭巷尾與村民交流，征求大家的意見建議。在廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上，M書記計(jì)劃將水利治理作為重點(diǎn)民生項(xiàng)目予以推進(jìn)，以此打開工作局面。

經(jīng)過協(xié)調(diào)，省市縣三級水利部門將L村農(nóng)田水利建設(shè)列入省中小河流治理項(xiàng)目，并給L村下?lián)?209萬元中小河流治理資金和100萬元農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助資金。村民普遍支持水利治理，但拓寬河道要占用村民土地，而且沒有補(bǔ)償，這時(shí)矛盾就出來了。面對這種局面，M書記和村支書要求黨員發(fā)揮先鋒模范作用，黨員干部帶頭無條件讓出自家土地。“我作為村干部和黨員，必須起帶頭作用，村民都用眼睛看著我。這時(shí)我跟家人做工作，主動(dòng)讓出我家土地。同時(shí)，我還利用家人關(guān)系，把我們家族幾個(gè)人思想工作也做通了?？粗覀冏尦鐾恋?，后面跟其他村民做工作時(shí)，他們也就愿意了。”②如今，L村橋梁、水渠涵管、陂閘等水利工程順利完工，解決了村莊、農(nóng)田水淹問題。村民紛紛點(diǎn)贊黨員為村民辦實(shí)事、辦好事。

與此同時(shí)，在M書記與村“兩委”主導(dǎo)下，L村成立了種植專業(yè)合作社，采取“黨員+合作社+基地+貧困戶（農(nóng)戶）+互聯(lián)網(wǎng)”的模式，培育“紅色村”紅茶和“隅鄉(xiāng)情”特色農(nóng)產(chǎn)品品牌。這幾年，該合作社銷售額近100萬元，不僅為貧困戶提供了一些穩(wěn)定的就業(yè)崗位，還拿出部分利潤分紅給貧困戶。

四、黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐路徑

黨建引領(lǐng)是推動(dòng)鄉(xiāng)村善治的前提，也是提升鄉(xiāng)村治理效能的基礎(chǔ)。“制度優(yōu)勢－治理體系－治理實(shí)踐－治理效能是制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化的邏輯”，而“治理實(shí)踐則是決定治理能否順利推進(jìn)以及效果好壞的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”[22]。L村實(shí)踐表明，基層黨組織建設(shè)為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提供了政治優(yōu)勢，黨政復(fù)合治理體系保障了黨建引領(lǐng)功能性優(yōu)勢的發(fā)揮，資源鏈接服務(wù)作用實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的社會(huì)優(yōu)勢，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村善治。

（一）強(qiáng)化組織建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的政治優(yōu)勢

首先，提升組織力實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)政治優(yōu)勢。“黨的力量來自組織，組織能使力量倍增?！盵23]395黨的綱領(lǐng)和目標(biāo)需要通過基層黨組織實(shí)現(xiàn)，基層黨組織是實(shí)現(xiàn)政治傳導(dǎo)最重要的介體?；鶎狱h組織既聯(lián)系著群眾，也連接著上級黨組織，通過上下連接，黨的綱領(lǐng)和目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。20世紀(jì)80年代初以來，基層黨組織得到較大發(fā)展。截至2021年底，全國有9671.2萬名黨員，比上年底凈增343.4萬名；全國29649個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，491129個(gè)行政村已建立黨組織，覆蓋率均超過99.9%。[24]但農(nóng)村基層黨組織還面臨著弱化、虛化、邊緣化等問題，所以要以提升基層黨組織的組織力為重點(diǎn)，以組織群眾為主要方式，推進(jìn)組織體系建設(shè)?；鶎狱h組織的組織力不僅體現(xiàn)在覆蓋面的量上，還體現(xiàn)在組織體系功能發(fā)揮的質(zhì)上?；鶎狱h組織良好的組織和制度體系在實(shí)現(xiàn)政黨協(xié)調(diào)、組織、整合、動(dòng)員功能的同時(shí)，也構(gòu)成政黨組織力的基本支撐和基礎(chǔ)來源。[25]有效的基層組織結(jié)構(gòu)是發(fā)揮黨組織的強(qiáng)大功能和組織力的基石。習(xí)近平總書記說，“要抓住健全鄉(xiāng)村組織體系這個(gè)關(guān)鍵，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展等方面的戰(zhàn)斗堡壘作用?！盵26]

其次，加強(qiáng)先進(jìn)性建設(shè)實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)政治優(yōu)勢。中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)在于始終加強(qiáng)黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨，黨的二十大報(bào)告指出，黨面臨的執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)將長期存在，精神懈怠危險(xiǎn)、能力不足危險(xiǎn)、脫離群眾危險(xiǎn)、消極腐敗危險(xiǎn)將長期存在。保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展成為時(shí)代必然。習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)黨的建設(shè)，就是要同一切弱化先進(jìn)性、損害純潔性的問題作斗爭，祛病療傷，激濁揚(yáng)清?！盵16]43L村干部按照先鋒隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)組織力、先進(jìn)性建設(shè)，即“遵照中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)進(jìn)行治理，或者說就是按照先鋒隊(duì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行政黨治理，從而實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨永葆先進(jìn)性的目的”，[27]為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提供了根本保障。

（二）構(gòu)建黨政復(fù)合治理體系，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的功能性優(yōu)勢

黨的十八大以來，伴隨基層政權(quán)從“懸浮型”政權(quán)到“下沉型”政權(quán)的轉(zhuǎn)向，項(xiàng)目制在鄉(xiāng)村大量推進(jìn)，國家代理人監(jiān)控不足、基層政府壓力加大以及村莊社會(huì)規(guī)則缺失等因素導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的內(nèi)卷化問題。[28]鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)功能弱化不僅影響了鄉(xiāng)村治理效果，同時(shí)也制約了基層黨組織的組織力提升，這對黨建引領(lǐng)功能調(diào)適提出新要求。國家-鄉(xiāng)村關(guān)系是影響鄉(xiāng)村基層治理效能的一個(gè)關(guān)鍵因素。[29]在國家對基層的治理中，國家權(quán)力在勉力向下滲透過程中始終要與“中介力量”復(fù)雜的“兩面性”進(jìn)行周旋。國家與農(nóng)民之間的“中介力量”既有國家權(quán)力的地方代理人，也有非官非民但為官府辦差的“胥吏”。[30]近年來，隨著國家資金、項(xiàng)目的大量進(jìn)入，圍繞資金、項(xiàng)目的爭奪出現(xiàn)所謂村莊代理人及由此產(chǎn)生的村莊治理問題，[31]國家需要嵌入到鄉(xiāng)村中，通過黨建引領(lǐng)提升鄉(xiāng)村治理能力，第一書記駐村制度應(yīng)運(yùn)而生。

國家治理政治架構(gòu)、制度資源與社會(huì)環(huán)境影響治理模式的選擇，也決定著政府權(quán)力在行政科層的配置樣態(tài)。[32]我國特殊國情決定了黨在國家治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，同時(shí)與政府科層治理緊密結(jié)合起來。第一書記駐村意味著黨的權(quán)威嵌入村莊，同時(shí)也與鄉(xiāng)村治理體系結(jié)合起來，形成鄉(xiāng)村治理復(fù)合結(jié)構(gòu)。

一是治理體系復(fù)合性。鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)包括在鄉(xiāng)村治理中起領(lǐng)導(dǎo)作用的基層黨組織，以及由村民委員會(huì)、村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等構(gòu)成的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、決策議事機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。在鄉(xiāng)村治理的場域中，以第一書記為代表的國家治理和以村委會(huì)為代表的鄉(xiāng)村治理匯聚在一起，形成復(fù)合性治理體系。

二是治權(quán)復(fù)合結(jié)構(gòu)。第一書記作為執(zhí)政黨的政治載體，具有執(zhí)行黨的意志，宣傳黨的主張、方針、路線等職責(zé)。第一書記通過政治領(lǐng)導(dǎo)，在基層組織和意識形態(tài)層面深刻塑造黨的權(quán)威，并融入鄉(xiāng)村治理之中。同時(shí)，借助第一書記的權(quán)威和制度化體系，形成規(guī)范化、制度化鄉(xiāng)村治權(quán)體系和制度。

三是功能復(fù)合。在當(dāng)代中國，國家治理的有效運(yùn)作實(shí)際上依賴于執(zhí)政黨權(quán)威和核心領(lǐng)導(dǎo)力對國家治理進(jìn)程的有效融入與主導(dǎo)，依賴于黨政體制結(jié)構(gòu)和功能機(jī)制由此獲得的運(yùn)轉(zhuǎn)靈活性和制度彈性。[33]第一書記作為黨的權(quán)威嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)并與地方科層治理混合起來，是提升基層治理效能的重要途徑。第一書記通過組織及思想嵌入增強(qiáng)基層黨組織凝聚力，統(tǒng)一調(diào)度和整合不同部門的人力物力，提升基層黨組織的聚集效應(yīng)。同時(shí)，第一書記利用其特殊身份進(jìn)行非科層化運(yùn)作動(dòng)員、跨部門協(xié)作和資源調(diào)度，實(shí)現(xiàn)黨政結(jié)構(gòu)在鄉(xiāng)村治理的延伸。它不僅與科層制緊密配合，同時(shí)還借助于人格化交往和資源動(dòng)員來解決科層體制相對程序化帶來的治理靈活性不足問題。在L村中，隨著第一書記M的嵌入，基層黨委與代表上級黨委的第一書記互動(dòng)合作。第一書記M代表國家權(quán)威嵌入鄉(xiāng)土社會(huì)并與地方科層治理混合起來，實(shí)現(xiàn)基層治理復(fù)合結(jié)構(gòu)。這種復(fù)合治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了政治與行政的統(tǒng)籌協(xié)作，通過黨與科層制政府的雙重運(yùn)作，保障鄉(xiāng)村善治和高效能治理。

（三）發(fā)揮黨組織資源鏈接服務(wù)作用，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社會(huì)性優(yōu)勢

習(xí)近平總書記說，“加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，要緊扣民心這個(gè)最大的政治”，要把精力和心思用在“著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題上”。[19]95在鄉(xiāng)村治理中，黨建引領(lǐng)重點(diǎn)體現(xiàn)在提高服務(wù)群眾能力上，即要圍繞人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，把抽象的服務(wù)理念轉(zhuǎn)化為解決農(nóng)民生活實(shí)際問題，轉(zhuǎn)化為黨組織服務(wù)能力。正如習(xí)近平總書記所說的，“各級都要重視基層、關(guān)心基層、支持基層，加大投入力度，加強(qiáng)帶頭人隊(duì)伍建設(shè)，確?；鶎狱h組織有資源、有能力為群眾服務(wù)?！盵34]

首先，基層黨組織對外資源鏈接，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的服務(wù)優(yōu)勢。新中國成立以來，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下資源單向“流出性的衰敗”帶來農(nóng)村貧困和鄉(xiāng)村振興的困難。當(dāng)市場調(diào)節(jié)無法導(dǎo)入資源進(jìn)入鄉(xiāng)村時(shí)，就需要政府借助行政力量將資源引入鄉(xiāng)村。基層黨組織的一個(gè)重要功能就是發(fā)揮資源鏈接者的作用，通過黨組織將外界資源引入鄉(xiāng)村，由資源支配者轉(zhuǎn)變?yōu)楣┬鑼诱?。第一書記可借助其社?huì)資本爭取更多的資源投入村莊，提升村民生活質(zhì)量。如M書記通過協(xié)調(diào)，促使有關(guān)部門將L村農(nóng)田水利建設(shè)列入省中小河流治理項(xiàng)目，他還利用專業(yè)優(yōu)勢幫助村民打造“隅鄉(xiāng)情”特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，基層黨組織為群眾辦實(shí)事實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)的服務(wù)優(yōu)勢。團(tuán)結(jié)群眾、帶領(lǐng)群眾跟黨走是黨組織最重要的工作，也是黨建引領(lǐng)發(fā)揮作用的基石。團(tuán)結(jié)群眾、帶領(lǐng)群眾跟黨走既是中國共產(chǎn)黨先鋒隊(duì)性質(zhì)邏輯所決定的，也是中國共產(chǎn)黨服務(wù)群眾宗旨邏輯所決定的。它決定了黨組織既要有領(lǐng)導(dǎo)力，也要有服務(wù)群眾的能力，而領(lǐng)導(dǎo)力的源泉?jiǎng)t在于服務(wù)群眾的能力與成效。習(xí)近平總書記指出，“人民是黨執(zhí)政的最大底氣，也是黨執(zhí)政最深厚的根基”[19]137，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，始終把人民安居樂業(yè)、危安冷暖放在心上，時(shí)刻把群眾的困難和訴求記在心里”[19]137。L村中黨員干部帶頭無條件讓出自家土地來解決村莊淹水問題，用行動(dòng)踐行了習(xí)近平總書記所說的“真抓實(shí)干解民憂、紓民怨、暖民心”[19]138。這既讓L村黨員干部獲得了村民的認(rèn)同，也提升了黨組織形象。黨組織越能發(fā)揮黨員先鋒模范作用，越能解決群眾問題，就越能收獲群眾認(rèn)同，進(jìn)而夯實(shí)黨執(zhí)政的基礎(chǔ)?？傊?，鄉(xiāng)村治理中黨組織服務(wù)優(yōu)勢不是虛化的，它要求基層黨組織積極主動(dòng)解決村民各種困難和問題。

五、結(jié)語

加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)既是社會(huì)主義制度優(yōu)勢的體現(xiàn)，也是保證充滿活力、和諧有序善治鄉(xiāng)村的基石，同時(shí)還是將黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成為鄉(xiāng)村治理效能的前提。實(shí)踐中，在一些農(nóng)村地區(qū)，隨著村莊空心化，一些基層黨組織人員青黃不接，不少地方出現(xiàn)組織弱化、虛化、邊緣化問題。這既使得黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢未能發(fā)揮出來，也給鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)。如何發(fā)揮黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理制度優(yōu)勢成為重要議題。

黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理具有相當(dāng)多的制度優(yōu)勢。首先，黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理具有政治優(yōu)勢。不同于其他的組織，中國共產(chǎn)黨具有鮮明政治組織屬性，政治功能是其首要功能，體現(xiàn)為政治方向、政治立場和政治道路等，黨建引領(lǐng)政治功能保證了鄉(xiāng)村治理的社會(huì)主義性質(zhì)與方向。其次，黨建引領(lǐng)具有功能性優(yōu)勢。從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化角度來看，功能性優(yōu)勢體現(xiàn)在黨建引領(lǐng)運(yùn)行機(jī)制與制度執(zhí)行力上。近年來，許多地方探索在鄉(xiāng)村治理重要事權(quán)中發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用的體制機(jī)制，如選派第一書記參與村莊治理，建立黨員聯(lián)戶機(jī)制，黨建引領(lǐng)下鄉(xiāng)村議事協(xié)商等。最后，黨建引領(lǐng)具有社會(huì)性優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)重點(diǎn)體現(xiàn)在提高服務(wù)群眾能力上，即圍繞人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，把抽象的服務(wù)理念轉(zhuǎn)化為解決農(nóng)民生活實(shí)際問題，轉(zhuǎn)化為黨組織服務(wù)能力。

如何實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢？我們認(rèn)為組織建設(shè)為黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理提供了政治優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)能保障基層黨組織在宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展等方面起到戰(zhàn)斗堡壘作用。黨政復(fù)合治理體系保障了黨建引領(lǐng)功能性優(yōu)勢。第一書記利用其特殊身份進(jìn)行非科層化運(yùn)作動(dòng)員、跨部門協(xié)作和資源調(diào)動(dòng)，不僅與科層制緊密配合，還借助于人格化交往和資源動(dòng)員來解決科層體制相對程序化帶來的治理靈活性不足等問題。資源鏈接服務(wù)作用實(shí)現(xiàn)了黨建引領(lǐng)的社會(huì)優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)下，通過組織力提升和資源鏈接，基層黨組織服務(wù)群眾能力得到提升，黨建引領(lǐng)作用也得到有效發(fā)揮，鄉(xiāng)村善治成為可能。

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責(zé)任編輯：楊葉紅

收稿日期：2022-9-13

基金項(xiàng)目：教育部新文科研究與改革實(shí)踐項(xiàng)目“基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的公共管理類專業(yè)‘兩融三制四鏈培養(yǎng)復(fù)合型人才創(chuàng)新與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號：2021100068）；廣州市社科規(guī)劃項(xiàng)目“廣州推動(dòng)黨建引領(lǐng)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村治理效能研究”（項(xiàng)目編號：2020GZYB37）

作者簡介：楊正喜，男，湖北天門人，華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院/鄉(xiāng)村振興研究院評估研究中心教授，主要研究方向：鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興。