何 陽

（云南大學(xué)民族政治研究院，云南 昆明 650091）

一、問題的提出

基層治理是國(guó)家治理的基石，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化離不開基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而基層減負(fù)是推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。 只有針對(duì)基層政府配置適宜的權(quán)責(zé)體系，安排合適的工作任務(wù)，才能有效保障基層工作質(zhì)量，讓政府治理的最后一公里走穩(wěn)、走實(shí)、走好。 如果基層政府身上的“擔(dān)子”過重，則容易造成形式主義在基層工作中泛濫，出現(xiàn)形式主義地“講政治”現(xiàn)象[1]。 為減輕基層工作負(fù)擔(dān)，國(guó)家陸續(xù)制定了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等政策文件，并且將2019 年確定為“基層減負(fù)年”，以期在制度上為基層松綁減負(fù)提供行動(dòng)依據(jù)，使基層擁有更多的時(shí)間和充沛的精力高質(zhì)量地完成國(guó)家任務(wù)，而非陷入形式主義的泥淖不能自拔，造成基層政府工作人員職業(yè)倦怠。

基層減負(fù)話題一經(jīng)提出就受到普遍關(guān)注，除了媒體人士、基層政府工作人員等對(duì)基層減負(fù)表現(xiàn)出濃厚興趣，學(xué)者們也紛紛圍繞基層減負(fù)議題展開研究，形成了較為豐富的研究成果。 從研究問題看，學(xué)者們主要回應(yīng)了“基層減負(fù)何以難”這一問題，從責(zé)任甩鍋[2]、監(jiān)督下鄉(xiāng)[3]、清晰化治理[4]、加壓式減負(fù)[5]、條線下沉[6]和權(quán)責(zé)失衡[7]等角度展開探討，以期弄清“基層減負(fù)難”的形成機(jī)理，從而更好地應(yīng)對(duì)基層減負(fù)問題。 從研究?jī)?nèi)容看，大多數(shù)研究聚焦基層減負(fù)成效，認(rèn)為基層負(fù)擔(dān)在各級(jí)政府出臺(tái)減負(fù)政策的情形下有所減輕， 但基層政府工作人員獲得感不強(qiáng)，“依然感覺到會(huì)議負(fù)擔(dān)較重”[8]，而且發(fā)現(xiàn)社區(qū)臺(tái)賬和數(shù)據(jù)呈報(bào)繁復(fù)、會(huì)議和考評(píng)占用時(shí)間多、社區(qū)權(quán)小責(zé)重、上級(jí)交派的事務(wù)和臨時(shí)事務(wù)較多、社區(qū)多元共治難度大等問題仍然存在[9]。 從研究進(jìn)路看，多數(shù)研究采用了問題-對(duì)策式邏輯回應(yīng)基層減負(fù)難現(xiàn)象，在歸納基層減負(fù)存在的問題基礎(chǔ)上提出應(yīng)對(duì)之策，認(rèn)為基層減負(fù)中面臨著數(shù)字減負(fù)[10]、可持續(xù)性不強(qiáng)、結(jié)構(gòu)矛盾突出[11]等問題，需要針對(duì)這些問題制定有針對(duì)性的治理策略，才能有序推進(jìn)基層減負(fù)工作。

通過梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前針對(duì)基層減負(fù)問題的研究成果雖然日臻豐富，且研究議題也在不斷拓展，但部分研究偏好采用問題-對(duì)策式邏輯展開研究設(shè)計(jì)，基于特定理論視角對(duì)基層減負(fù)問題展開探討的成果有限，在理論與實(shí)踐有效結(jié)合方面尚有提升空間，而且當(dāng)前研究成果在基層概念認(rèn)定上存有模糊性，指向不明，缺乏對(duì)“基層”概念的精細(xì)化界定，偏好籠統(tǒng)地使用“基層”一詞。 “基層”概念的外延寬泛，除了通常指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府外，還包括社區(qū)、村民委員會(huì)甚至縣級(jí)政府。 由于上述主體在基層治理中的定位、作用不同，因此它們的權(quán)責(zé)配置及合法性來源均具有顯著差異，工作負(fù)擔(dān)的形成機(jī)制和減負(fù)邏輯理應(yīng)被區(qū)別對(duì)待。 基于此，本文將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層減負(fù)的研究對(duì)象，因?yàn)椤皩⑧l(xiāng)鎮(zhèn)政府界定為基層政府是慣例”[12]，從國(guó)家-社會(huì)關(guān)系理論中演繹出政社權(quán)責(zé)嬗遞的分析框架，以W 市D 鎮(zhèn)作為個(gè)案，以期拓展既有解釋基層負(fù)擔(dān)形成機(jī)理的研究視角，在政社權(quán)責(zé)嬗遞框架下厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的實(shí)現(xiàn)載體及深層機(jī)理，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)提供合理思路，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減負(fù)提質(zhì)增效。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系的結(jié)構(gòu)性演變及走向通常被視為影響政治發(fā)展的重要變量和實(shí)踐基礎(chǔ)[13]。 從理論上說，國(guó)家代表了統(tǒng)合性力量，社會(huì)代表了自主性力量，二者之間的關(guān)系組合可劃分為4 種類型：（1）強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)；（2）強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)；（3）弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)；（4）弱國(guó)家-弱社會(huì)。 國(guó)家-社會(huì)關(guān)系并非二元對(duì)立、非此即彼，也可是二元合一的互動(dòng)、互補(bǔ)和互塑關(guān)系，而“二元合一”的特點(diǎn)在中國(guó)體現(xiàn)得尤為明顯。 在中國(guó)人的思維中，“國(guó)家”和“社會(huì)”從來就不是像現(xiàn)代西方主流理論所設(shè)定的那樣二元對(duì)立、非此即彼[14]。國(guó)家-社會(huì)強(qiáng)弱關(guān)系在實(shí)踐中是一個(gè)動(dòng)態(tài)調(diào)整的過程，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要維持兩者在動(dòng)態(tài)調(diào)整中的平衡狀態(tài)，具體可以通過比較國(guó)家權(quán)力、責(zé)任和社會(huì)權(quán)力、責(zé)任空間范圍的大小進(jìn)行識(shí)別。 在現(xiàn)實(shí)生活中，雖然基層存在權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等的倒掛現(xiàn)象，但權(quán)責(zé)統(tǒng)一是全面推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本思路，其提出和最終確立也顯示了中國(guó)責(zé)任型法治政府建設(shè)的需求[15]，因此，本文以權(quán)責(zé)一致作為出發(fā)點(diǎn)來理解和分析政社權(quán)責(zé)關(guān)系問題。

國(guó)家強(qiáng)弱是指國(guó)家權(quán)力作用空間的大小以及與之相對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的多少，社會(huì)強(qiáng)弱指社會(huì)權(quán)力作用空間的大小以及與之相對(duì)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的多少，而國(guó)家權(quán)力、責(zé)任和社會(huì)權(quán)力、責(zé)任空間的大小關(guān)系高度彰顯為政社權(quán)責(zé)關(guān)系。 政府往往被視為國(guó)家的代表，政府權(quán)責(zé)指的是政府履職時(shí)行使的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，是自上而下由制度認(rèn)定的權(quán)力空間和責(zé)任范圍；社會(huì)權(quán)責(zé)指社會(huì)力量開展活動(dòng)時(shí)行使的權(quán)力和承擔(dān)的責(zé)任，是社會(huì)自治的權(quán)力空間和責(zé)任范圍，來源于社會(huì)。 由于國(guó)家-社會(huì)關(guān)系是一對(duì)組合性關(guān)系，因此，政府權(quán)力作用空間大且承擔(dān)責(zé)任大的同時(shí)社會(huì)權(quán)力作用空間大且承擔(dān)責(zé)任大是強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)關(guān)系，政府權(quán)力作用空間大且承擔(dān)責(zé)任大的同時(shí)社會(huì)權(quán)力作用空間小且承擔(dān)責(zé)任小是強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)關(guān)系；反之，政府權(quán)力作用空間小且承擔(dān)責(zé)任小而社會(huì)權(quán)力作用空間大且承擔(dān)責(zé)任大是弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)關(guān)系，政府權(quán)力作用空間小且承擔(dān)責(zé)任小而社會(huì)權(quán)力作用空間小且承擔(dān)責(zé)任小是弱國(guó)家-弱社會(huì)關(guān)系。

政社權(quán)責(zé)嬗遞是解釋基層負(fù)擔(dān)變化的重要視角，如果以政社權(quán)責(zé)原始關(guān)系為基礎(chǔ)，政社權(quán)責(zé)嬗遞對(duì)基層負(fù)擔(dān)變化的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，政府權(quán)責(zé)在原始關(guān)系基礎(chǔ)上有所擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)隨之縮小，這便會(huì)導(dǎo)致政府工作量增加，形成政府工作中的負(fù)擔(dān)；第二，政府權(quán)責(zé)在原始關(guān)系基礎(chǔ)上有所縮減而社會(huì)權(quán)責(zé)隨之?dāng)U大，這便會(huì)導(dǎo)致政府工作量減少，思想壓力變小，負(fù)擔(dān)降低（詳情見圖1）。 這里的“負(fù)擔(dān)”主要指因崗位職責(zé)設(shè)置而產(chǎn)生的工作負(fù)擔(dān)，與工作量之間高度相關(guān)。 如果工作量太大致使“忙”“亂”“累”成為基層政府常態(tài)化現(xiàn)象，造成工作人員思想壓力大， 則形成了本文所講的基層負(fù)擔(dān)。 在政社權(quán)責(zé)嬗遞中，社會(huì)行為通常是對(duì)政府行為的被動(dòng)適應(yīng)，鮮有前者主動(dòng)改變后者的行為活動(dòng)發(fā)生。 政府偏好通過制定公共政策的方式調(diào)整社會(huì)行為，實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)關(guān)系動(dòng)態(tài)平衡，如果政府權(quán)責(zé)在社會(huì)領(lǐng)域有所縮減，社會(huì)主體則會(huì)承接政府放權(quán)的作用領(lǐng)域，充分發(fā)揮社會(huì)參與的作用；反之，如果政府權(quán)責(zé)在社會(huì)領(lǐng)域有所增加，社會(huì)主體的作用空間則會(huì)被政府侵蝕， 從而弱化社會(huì)參與作用。由于政社權(quán)責(zé)嬗遞涉及行使公權(quán)力的政府部門和行使社會(huì)性權(quán)力的基層群眾自治性組織，因此，推進(jìn)政社權(quán)責(zé)原始關(guān)系發(fā)生變化的因素應(yīng)劃分為體制性因素和體制外因素，正是體制性因素和體制外因素的雙重驅(qū)動(dòng)，才導(dǎo)致政社權(quán)責(zé)關(guān)系發(fā)生演變。

圖1 政社權(quán)責(zé)嬗遞影響基層政府行為分析框架

三、案例呈現(xiàn)：對(duì)W 市D 鎮(zhèn)政社權(quán)責(zé)嬗遞的實(shí)證考察

（一）案例簡(jiǎn)介與資料獲取

D 鎮(zhèn)位于H 省W 市①，面積52.1 平方公里，下轄11 個(gè)行政村，134 個(gè)自然村，1 個(gè)鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)。 全鎮(zhèn)人口數(shù)量約3 萬，其中農(nóng)業(yè)人口27453 人，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主。 該鎮(zhèn)共有19 個(gè)黨支部，898 名黨員。D鎮(zhèn)是中西部地區(qū)較為普通的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政社權(quán)責(zé)嬗遞過程具有典型性，可在一定程度上揭示改革開放以來政社權(quán)責(zé)關(guān)系在基層治理中的變化，案例資料主要來自筆者對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和普通群眾的訪談。

（二）W 市D 鎮(zhèn)政社權(quán)責(zé)嬗遞的實(shí)踐

由于政社權(quán)責(zé)嬗遞是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，因此，本文從歷史視角梳理W 市D 鎮(zhèn)政社權(quán)責(zé)嬗遞現(xiàn)象。 結(jié)合國(guó)家政策方針和D 鎮(zhèn)訪談資料，將村民委員會(huì)誕生以來W 市D 鎮(zhèn)政社權(quán)責(zé)嬗遞的實(shí)踐過程大致劃分為3 個(gè)階段，分別是政府向社會(huì)放權(quán)的嘗試階段（1980-1998）、政府向社會(huì)放權(quán)的擴(kuò)大階段（1999-2012）和政府向社會(huì)放權(quán)的收縮階段（2013 年至今）。

1.政府向社會(huì)放權(quán)的嘗試階段（1980-1998）

中國(guó)第一個(gè)村民委員會(huì)在1980 年誕生于廣西宜山、羅城一帶，而在1982 年村民委員會(huì)被寫入《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》），這表明以村民委員會(huì)為主體的村民自治制度在短期內(nèi)便引起了高度重視。 在廣西誕生村民委員會(huì)之初，位于不同省份的D 鎮(zhèn)更多處于觀望徘徊狀態(tài)，尚未在管轄區(qū)域內(nèi)自發(fā)地成立村民委員會(huì)。 隨著《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）頒布，以村民委員會(huì)為主體的村民自治行為在農(nóng)村社會(huì)得以推廣，D 鎮(zhèn)村民自治活動(dòng)才被有序地提上日程，開始以行政村為單位選舉村民委員會(huì)委員，實(shí)現(xiàn)人民公社向村民自治的轉(zhuǎn)變。D 鎮(zhèn)成立村民委員會(huì)之初，對(duì)于村民委員會(huì)應(yīng)履行哪些職責(zé)尚缺乏充分了解，隨著國(guó)家政策的逐步推進(jìn)，村民在認(rèn)識(shí)上有所深化。 但由于村民委員會(huì)是一個(gè)嶄新事物，國(guó)家層面尚未全面且系統(tǒng)地劃分村民委員會(huì)權(quán)責(zé)，故D 鎮(zhèn)對(duì)村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)確認(rèn)處于嘗試階段，D 鎮(zhèn)政府在國(guó)家政策統(tǒng)籌下漸進(jìn)式地向社會(huì)（村民委員會(huì)）放權(quán)，這時(shí)村民委員會(huì)主要承擔(dān)著支持和組織村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、征收農(nóng)業(yè)稅、監(jiān)管計(jì)劃生育等職責(zé)。 其中，經(jīng)濟(jì)職能占據(jù)了核心位置，這與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策實(shí)施和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起之時(shí)代背景密切相關(guān)，D 鎮(zhèn)在此階段設(shè)立了國(guó)有農(nóng)場(chǎng)，如何劃分土地、組織村民在分配到的土地上耕種以及實(shí)現(xiàn)村民在國(guó)有農(nóng)場(chǎng)就業(yè)成為了村民委員會(huì)的重要工作內(nèi)容。 在此階段D 鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員數(shù)量維持在30 人左右，在向社會(huì)放權(quán)的嘗試過程中，D 鎮(zhèn)政府工作量得到了局部釋放，工作人員思想壓力不大。

2.政府向社會(huì)放權(quán)的擴(kuò)大階段（1999-2012）

《村民委員會(huì)組織法》在試行十余年后，由第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議于1998年11 月4 日修訂通過，自1998 年11 月4 日施行，這掀起了村民自治向縱深發(fā)展的熱潮。 在國(guó)家正式法律制度的指導(dǎo)下，各級(jí)政府均對(duì)村民自治寄予厚望，希望在充分借鑒中國(guó)古代“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”的治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依靠村民自治實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，從而形成具有自身特殊精神稟賦的中國(guó)社區(qū)[16]。在這個(gè)大背景下，D 鎮(zhèn)政府順應(yīng)國(guó)家頂層設(shè)計(jì)要求， 擴(kuò)大了對(duì)村民委員會(huì)的放權(quán)范圍，使得村民委員會(huì)在原有的支持、組織村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步承擔(dān)起了人民調(diào)解、治安維護(hù)、普法宣傳、文化教育、公共衛(wèi)生等職責(zé)，可以說絕大部分農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)均被納入到村民自治范疇。 村民自治不僅可以辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，而且需要統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的管理、法律普及、文化教育和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)。 不過，征收農(nóng)業(yè)稅的職責(zé)在2006 年被取締。政府向社會(huì)放權(quán)擴(kuò)大階段的D 鎮(zhèn)政府更多針對(duì)村民自治行為給予指導(dǎo)、支持和幫助，將上級(jí)政府制定的政策及時(shí)傳遞給行政村， 收集匯總農(nóng)村公共事務(wù)信息，在村民委員會(huì)尋求幫助之時(shí)出面處理行政村存在的棘手問題。 D 鎮(zhèn)政府在此階段的領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員數(shù)量維持在60 人左右， 在D 鎮(zhèn)政府向社會(huì)放權(quán)擴(kuò)大過程中，D 鎮(zhèn)政府工作量得到了系統(tǒng)釋放，工作人員思想壓力較小，大部分工作人員能在上班時(shí)間處理完日常工作，鮮有加班處理工作情形。

3.政府向社會(huì)放權(quán)的收縮階段（2013 年至今）

黨的十八大召開以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視“三農(nóng)”問題，圍繞農(nóng)村貧困、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村文化服務(wù)等領(lǐng)域進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，尤其是針對(duì)消除農(nóng)村貧困問題，開展了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大、規(guī)模龐大、意義重大、成就巨大的扶貧行動(dòng)，旨在實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨向人民作出的第一個(gè)百年承諾，為中國(guó)共產(chǎn)黨的百年華誕獻(xiàn)禮。 由于工作任務(wù)嚴(yán)峻，且在政府向社會(huì)放權(quán)擴(kuò)大階段后期村民自治遭遇了流動(dòng)社會(huì)的解構(gòu)[17]，失靈現(xiàn)象日漸嚴(yán)重，使得單獨(dú)依靠村民自治等社會(huì)性活動(dòng)來消除農(nóng)村貧困問題面臨重大挑戰(zhàn)。 從國(guó)家層面而言，在有限時(shí)間內(nèi)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)勢(shì)在必行，因此上級(jí)政府通過各種考核政策牢牢地控制著地方政府的行動(dòng)進(jìn)程。D 鎮(zhèn)政府在各種考評(píng)體系驅(qū)動(dòng)下，不得不改變以往的行為方式，積極主動(dòng)地治理農(nóng)村貧困問題，形成了以D 鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子為核心的脫貧攻堅(jiān)工作小組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員深入基層直接與群眾接觸，努力為群眾排憂解難，這便逐漸地邊緣化了以村民委員會(huì)為主體的村民自治行為，鎮(zhèn)政府成為了基層治理的中堅(jiān)及核心力量。 而在精準(zhǔn)扶貧過程中，D 鎮(zhèn)在2019 年推行了農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制，嚴(yán)格踐行市干部包鎮(zhèn)（區(qū)）、鎮(zhèn)（區(qū)）干部包行政村（社區(qū)）、行政村（社區(qū)）干部包戶的“三級(jí)包?！敝贫?。 農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制的運(yùn)行不僅將貧困問題的治理納入基層政府權(quán)責(zé)體系范疇，更是將農(nóng)村公共事務(wù)治理權(quán)回收到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府手中。 D 鎮(zhèn)政府在此階段的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有黨政辦、黨建辦、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦、社會(huì)事務(wù)辦、農(nóng)業(yè)中心，領(lǐng)導(dǎo)班子和工作人員數(shù)量維持在70 人左右。 在D 鎮(zhèn)政府向社會(huì)放權(quán)收縮過程中，政府工作量大幅增加，工作人員加班完成工作任務(wù)情形頻繁發(fā)生，甚至加班成為D 鎮(zhèn)政府的常態(tài)化現(xiàn)象。 與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部思想壓力嚴(yán)重，擔(dān)心因完不成或者不能保質(zhì)完成工作而被上級(jí)問責(zé)。

通過對(duì)D 鎮(zhèn)政社權(quán)責(zé)嬗遞個(gè)案的分析，不難發(fā)現(xiàn)基層治理中的政社權(quán)責(zé)關(guān)系處于發(fā)展變化中。 自村民委員會(huì)誕生以來，從總體上看，基層治理中的政社權(quán)責(zé)關(guān)系呈現(xiàn)出由放權(quán)轉(zhuǎn)向集權(quán)的發(fā)展軌跡。在政府向社會(huì)放權(quán)階段，D 鎮(zhèn)政府經(jīng)歷了從嘗試性放權(quán)到全方位放權(quán)的轉(zhuǎn)變過程。 （1）在嘗試性放權(quán)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)退出了農(nóng)村公共事務(wù)部分領(lǐng)域，將村民自主選舉村民委員會(huì)成員的權(quán)利、支持和組織村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職責(zé)等交給社會(huì)，充分尊重村民的選舉結(jié)果，既不再指派特定人員任職村民委員會(huì)，也不再直接介入和干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)方面的事務(wù)。 （2）在全方位放權(quán)階段，D 鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)是在縣級(jí)政府和行政村之間傳遞政策、信息和為解決農(nóng)村公共事務(wù)兜底。 農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)幾乎均首先由村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織解決，村民委員會(huì)在承擔(dān)原有的支持、組織村民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步承擔(dān)起了人民調(diào)解、治安維護(hù)、普法宣傳、文化教育、公共衛(wèi)生等職責(zé)。 當(dāng)村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織無法獨(dú)立解決上述問題時(shí)，再由D 鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部介入。 （3）在政府向社會(huì)集權(quán)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小，集中表現(xiàn)為行政吸納自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)等領(lǐng)域出現(xiàn)了越位行為，判斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位的標(biāo)準(zhǔn)主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否優(yōu)先介入《村民委員會(huì)組織法》定位為村民自治作用范疇的事項(xiàng)。 在政社權(quán)責(zé)嬗遞過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量呈現(xiàn)出由局部釋放、系統(tǒng)釋放到陡然增加的變化特征，工作人員思想壓力經(jīng)歷了不大、較小到嚴(yán)重的演化過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)與政社權(quán)責(zé)嬗遞之間高度相關(guān)。

四、政社權(quán)責(zé)嬗遞視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的實(shí)現(xiàn)載體

政社權(quán)責(zé)嬗遞視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的形成依托著不同的實(shí)現(xiàn)載體，主要以網(wǎng)格化管理機(jī)制在農(nóng)村地區(qū)的運(yùn)用為分界線。 在網(wǎng)格化管理機(jī)制運(yùn)用到農(nóng)村地區(qū)之前，D 鎮(zhèn)政府主要通過政策文件方式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)，縮小社會(huì)在農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)等領(lǐng)域的作用空間。 而在數(shù)字技術(shù)與基層治理緊密結(jié)合的當(dāng)下（網(wǎng)格化管理機(jī)制運(yùn)用到農(nóng)村地區(qū)之后），D鎮(zhèn)政府主要通過農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制輔之以政策文件等方式實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員數(shù)量相對(duì)恒定狀態(tài)下，D 鎮(zhèn)政府處理農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)等諸多事項(xiàng)的權(quán)責(zé)擴(kuò)張必然導(dǎo)致工作量增加，思想壓力變大，負(fù)擔(dān)加重。

（一）政策文件頒布推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小

《村民委員會(huì)組織法》第二條對(duì)村民委員會(huì)的定位進(jìn)行了規(guī)定，第三條明確了基層政府和村民委員會(huì)之間的關(guān)系。 上述法條表明以村民委員會(huì)為主體的村民自治行為更多是一種社會(huì)性行為，村民委員會(huì)不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面向農(nóng)村的延伸機(jī)構(gòu)，不具有行政屬性，而是獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)的自治組織。 村民委員會(huì)的主要職責(zé)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，并且協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等。 基層政府只能對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。 隨著村民自治在基層實(shí)踐中的深入，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的基層政府逐漸出現(xiàn)了干預(yù)村民自治的行為現(xiàn)象，其中既有針對(duì)村民自治失靈而開展的正義性干預(yù)行為，即村民自治由于村民自身能力不足而需要政府出面兜底的情況，也有因盲目擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)而開展的非正義性干預(yù)行為，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治擅長(zhǎng)領(lǐng)域主動(dòng)作為現(xiàn)象。

以D 鎮(zhèn)為例，D 鎮(zhèn)所在的H 省針對(duì)村（居）民委員會(huì)依法履職事項(xiàng)和協(xié)助政府工作事項(xiàng)制定了指導(dǎo)清單，即《H 省村（居）民委員會(huì)依法履職事項(xiàng)指導(dǎo)清單》和《H 省村（居）民委員會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)清單》，以期厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)體系。村民委員會(huì)的履職清單被劃分為4 類，分別是自我管理類、自我服務(wù)類、自我教育類和自我監(jiān)督類。 雖然《H 省村（居）民委員會(huì)依法履職事項(xiàng)指導(dǎo)清單》按照《村民委員會(huì)組織法》的內(nèi)容體系對(duì)村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)梳理，明確了村民委員會(huì)的權(quán)責(zé)清單，但是《H 省村（居）民委員會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)清單》從組織類、經(jīng)濟(jì)類、文體類、社會(huì)類、生態(tài)類等5 個(gè)領(lǐng)域?qū)Υ迕裎瘑T會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)做出了相應(yīng)規(guī)定，兩者之間不乏矛盾之處。 比如《H 省村（居）民委員會(huì)依法履職事項(xiàng)指導(dǎo)清單》中規(guī)定“村民委員會(huì)可以擬定村民自治章程、村規(guī)民約、居民公約草案，同時(shí)審查內(nèi)容是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定或與現(xiàn)行法律相沖突，修訂完善男女平等條款，提交村（居）民會(huì)議表決通過，并進(jìn)行公示”，但《H 省村（居）民委員會(huì)協(xié)助政府工作事項(xiàng)清單》中規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者街道辦事處對(duì)村民自治章程、村規(guī)民約等內(nèi)容責(zé)令改正的，村民委員會(huì)需要依法依規(guī)改正”，這便意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治章程、村規(guī)民約等的制定上具有最終決定權(quán)，從而壓縮了法律授權(quán)基層群眾性自治組織的作用空間。

此外，通過《村民委員會(huì)組織法》可知，調(diào)解民間糾紛是村民委員會(huì)承擔(dān)的主要職責(zé)之一。 在《村民委員會(huì)組織法》頒布后的一段時(shí)間內(nèi)，村民委員會(huì)的下設(shè)組織人民調(diào)解委員會(huì)在調(diào)解行政村的社會(huì)矛盾糾紛中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。 村民遇到社會(huì)矛盾糾紛會(huì)直接尋找人民調(diào)解員，由人民調(diào)解員出面將社會(huì)矛盾糾紛消解在基層，人民調(diào)解成為基層社會(huì)中的一道靚麗風(fēng)景。 然而，在“三級(jí)包?！敝贫韧苿?dòng)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員需要對(duì)行政村（社區(qū)）的所有事務(wù)負(fù)責(zé)。 為了避免社會(huì)矛盾糾紛擴(kuò)大化給社會(huì)穩(wěn)定造成不良影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員不得不積極作為，與農(nóng)村人民調(diào)解員隊(duì)伍共同處理社會(huì)矛盾糾紛，甚至比農(nóng)村人民調(diào)解員更早地介入社會(huì)矛盾糾紛，因?yàn)橐坏┟芗m紛擴(kuò)大化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員將被問責(zé)處理，這便改變了農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛的調(diào)解方向，打破了原有的調(diào)解秩序。 以往只有行政村無法調(diào)解的農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛才會(huì)被納入行政調(diào)解范疇，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員出面化解，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動(dòng)介入直接邁過了村民自治中的人民調(diào)解活動(dòng)，這在無形中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)量，使得工作人員在完成正常工作內(nèi)容外還需要處理數(shù)量龐大且日益復(fù)雜的社會(huì)矛盾糾紛。

（二）農(nóng)村網(wǎng)格化管理推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小

農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的運(yùn)用改變了以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要通過政策文件實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)的傳統(tǒng)方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不用再針對(duì)某一具體事務(wù)出臺(tái)政策文件實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)，而是將處理農(nóng)村所有公共事務(wù)的權(quán)責(zé)都嵌入到農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制中。 如果說通過政策文件實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)是零散的、碎片化的，那么通過農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)則是系統(tǒng)的、全面的，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的權(quán)責(zé)實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面的擴(kuò)散。

通過分析D 鎮(zhèn)的農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)該機(jī)制主要通過人員的層層控制來開展管理活動(dòng)。 具體來看，D 鎮(zhèn)的農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制將鎮(zhèn)黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)設(shè)定為農(nóng)村網(wǎng)格化管理一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能部門負(fù)責(zé)人或者工作人員設(shè)定為農(nóng)村網(wǎng)格化管理二級(jí)網(wǎng)格員，將行政村村主任設(shè)定為農(nóng)村網(wǎng)格化管理三級(jí)網(wǎng)格員，將通過政府考試方式選拔出來的外包人員設(shè)定為四級(jí)網(wǎng)格員。 一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)在農(nóng)村網(wǎng)格化管理中主要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)籌農(nóng)村網(wǎng)格化管理活動(dòng)，二級(jí)網(wǎng)格員、三級(jí)網(wǎng)格員和四級(jí)網(wǎng)格員主要承擔(dān)著處理農(nóng)村公共事務(wù)職責(zé)，農(nóng)村公共事務(wù)最終是由二級(jí)、三級(jí)還是四級(jí)網(wǎng)格員處理主要根據(jù)事務(wù)重要性和復(fù)雜性判別。 四級(jí)網(wǎng)格員除了承擔(dān)處理農(nóng)村公共事務(wù)職責(zé)，還承擔(dān)著收集和上報(bào)農(nóng)村公共事務(wù)信息的職責(zé)，需要將網(wǎng)格范圍內(nèi)發(fā)生的所有公共事務(wù)信息傳遞給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)及一般工作人員來決定如何處理，從而形成了農(nóng)村公共事務(wù)信息收集、傳遞、處理到反饋的行動(dòng)閉環(huán)。

在農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制中，凡是農(nóng)村網(wǎng)格中發(fā)生的涉及公共利益的事件均通過四級(jí)網(wǎng)格員直接上報(bào)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接收到農(nóng)村公共事務(wù)信息后需要安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員、行政村村主任或者四級(jí)網(wǎng)格員來處理相對(duì)應(yīng)的事務(wù)，這便改變了處理農(nóng)村公共事務(wù)的行為性質(zhì)和行為方向。 從行為性質(zhì)看，以往農(nóng)村公共事務(wù)的處理首先由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)，村民委員會(huì)處理農(nóng)村公共事務(wù)屬于社會(huì)性行為，如今農(nóng)村公共事務(wù)處理直接由農(nóng)村網(wǎng)格員負(fù)責(zé)，農(nóng)村網(wǎng)格員為政府聘用人員，由農(nóng)村網(wǎng)格員處理農(nóng)村公共事務(wù)屬于行政性行為；從行為方向看，以往農(nóng)村發(fā)生一些涉及公共利益的事件后，直接由村民委員會(huì)出面處理。 若是較為簡(jiǎn)單的如清理生活垃圾等日常性農(nóng)村公共事務(wù)，村民委員會(huì)可以直接安排人員處理，如果是較為復(fù)雜的涉及村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全的特殊性農(nóng)村公共事務(wù)，村民委員會(huì)可以采取召開村民會(huì)議等方式來商議解決方案，并在這一過程中參考鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見。 由此可知，此種農(nóng)村公共事務(wù)處理模式遵循了自下而上的方向，只有依靠村民委員會(huì)解決不好的農(nóng)村公共事務(wù)才會(huì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面解決。 但農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制運(yùn)用之后，農(nóng)村公共事務(wù)的處理遵循了自上而下的方向，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接收到農(nóng)村公共事務(wù)信息后自上而下地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、安排人員進(jìn)行處理，形成了事無巨細(xì)的管理格局。 此外，在農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制中形成了嚴(yán)格的權(quán)責(zé)配置和績(jī)效考評(píng)體系，不同層級(jí)網(wǎng)格員需要對(duì)上負(fù)責(zé)，而且對(duì)上負(fù)責(zé)的結(jié)果通常被視為績(jī)效考評(píng)的重要依據(jù)，這便使得擁有社會(huì)性權(quán)力的行政村村主任受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管控，不得不對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。

五、政社權(quán)責(zé)嬗遞視角下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)形成的深層機(jī)理

事實(shí)上，政策文件和網(wǎng)格化管理機(jī)制僅僅是鄉(xiāng)村社會(huì)中政社權(quán)責(zé)嬗遞引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的實(shí)現(xiàn)載體。 從深層次來看，基層負(fù)擔(dān)的形成受到基層事務(wù)寬泛化、政策剛性擴(kuò)大化、監(jiān)督考核過密化和政社權(quán)責(zé)模糊化四重邏輯驅(qū)動(dòng)，基層事務(wù)寬泛化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)增加，政策剛性擴(kuò)大化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作彈性削減，監(jiān)督考核過密化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作避責(zé)泛濫，三者共同作用形塑了體制型增壓景象。 在自上而下的壓力型體制影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不擴(kuò)大權(quán)責(zé)來落實(shí)上級(jí)政府安排的任務(wù)，不斷地侵蝕村民自治作用空間，將直接處理農(nóng)村公共事務(wù)權(quán)責(zé)回收到政府手中。 而政社權(quán)責(zé)模糊化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U大權(quán)責(zé)吸納社會(huì)自治行為成為可能，為行政吸納自治提供了空間。

（一）基層事務(wù)寬泛化

基層事務(wù)可以劃分為行政性事務(wù)和政治性事務(wù)。 行政性事務(wù)主要指日常工作和常規(guī)性事務(wù)，遵循著“權(quán)責(zé)利”相匹配原則。 政治性事務(wù)主要指由黨委政府從一般性事務(wù)中選擇出來、推動(dòng)落實(shí)的重要治理事務(wù)，往往與政治動(dòng)員、考核激勵(lì)、組織協(xié)調(diào)等高度相關(guān)。 官僚體制具有路徑依賴特征，長(zhǎng)期存在著事務(wù)膨脹的內(nèi)生慣性[18]，處于官僚體制末端的D鎮(zhèn)政府及其上級(jí)政府也不例外，總是不自覺地實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)擴(kuò)張，以致D 鎮(zhèn)政府承擔(dān)的行政性和政治性事務(wù)的數(shù)量較之以往均有所增長(zhǎng)，尤其是政治性事務(wù)的增長(zhǎng)幅度更為顯著。 比如在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，D 鎮(zhèn)政府實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)，后期很長(zhǎng)一段時(shí)間都不用關(guān)注農(nóng)村土地確權(quán)問題，但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策啟動(dòng)，D 鎮(zhèn)政府需要幫助村民聯(lián)系承包商、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的矛盾糾紛等，使得行政性事務(wù)增加。 再比如，隨著解決三農(nóng)問題在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中的意義突顯，各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村事務(wù)的重視程度不斷加強(qiáng)，出現(xiàn)了諸如精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基層黨組織建設(shè)等一系列政治性任務(wù)，這些任務(wù)要求高、時(shí)間緊、周期長(zhǎng)，依靠常規(guī)化治理往往難以實(shí)現(xiàn)，而且每隔一段時(shí)間就會(huì)有新的事務(wù)安排下來，如果像以往那樣完全交由村民自治來應(yīng)對(duì)，恐怕很難在規(guī)定時(shí)間內(nèi)高質(zhì)量地完成任務(wù)，現(xiàn)實(shí)需要驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采用“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求和最快速度”的頂格舉措來完成任務(wù)，從而繞過村民自治直接采取措施應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)等。

（二）政策剛性擴(kuò)大化

以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)為標(biāo)志的第四次科技革命的興起使得技術(shù)治理成為了時(shí)代之勢(shì)。 技術(shù)治理嵌入政府系統(tǒng)，在提升基層治理效能的同時(shí)也導(dǎo)致技術(shù)漸趨懸浮于社會(huì)之上，并且陷入事本主義式行政工具的治理困境[19]，造成政策目標(biāo)和治理事務(wù)由原來的原則性、模糊性向清晰化、具體化轉(zhuǎn)變。 上級(jí)政府對(duì)D 鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行流程、階段任務(wù)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等方面作出明確要求，并且利用新一代信息技術(shù)精準(zhǔn)地掌握著政策執(zhí)行進(jìn)度和效果，使得D 鎮(zhèn)政府不能像以往那樣在政策執(zhí)行過程中具有較大自由裁量權(quán)，可以和村民委員會(huì)協(xié)商共同處理農(nóng)村公共事務(wù)，甚至將部分處理權(quán)限直接交給村民委員會(huì)，當(dāng)村民委員會(huì)需要幫助時(shí)再介入，只要能在上級(jí)政府規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成工作任務(wù)即可。 而今，D 鎮(zhèn)政府在上級(jí)政府的剛性政策設(shè)計(jì)下，不僅需要對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，而且需要滿足上級(jí)政府在政策執(zhí)行過程中提出的各項(xiàng)要求，因此必須對(duì)政策執(zhí)行過程等要素高度重視，以期在上級(jí)政府剛性政策調(diào)整情形下實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，這便使得D 鎮(zhèn)政府不得不介入大量隸屬于村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織職責(zé)范疇內(nèi)的事務(wù)，通過權(quán)責(zé)擴(kuò)張來滿足上級(jí)政府要求。

（三）監(jiān)督考核過密化

監(jiān)督考核是上級(jí)政府推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職責(zé)、完成工作任務(wù)的重要方式。 由于監(jiān)督考核關(guān)系著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的切身利益，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度重視監(jiān)督考核工作，以求獲得優(yōu)異成績(jī)。 但監(jiān)督考核過密化使得D 鎮(zhèn)政府應(yīng)接不暇，為了在每一次監(jiān)督考核中獲得認(rèn)可，D 鎮(zhèn)政府不得不提前介入和干預(yù)農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)，有效掌握農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)等諸多事項(xiàng)的處理進(jìn)度，從而更好地完成上級(jí)政府安排的任務(wù)。 以脫貧攻堅(jiān)為例，為了在有限時(shí)間內(nèi)消除農(nóng)村貧困問題，黨中央、國(guó)務(wù)院通過各種監(jiān)督考核政策控制著地方政府的行動(dòng)進(jìn)程，各級(jí)地方政府也通過監(jiān)督考核方式對(duì)下級(jí)政府施壓。 D 鎮(zhèn)政府嚴(yán)格踐行“三級(jí)包?！敝贫?，每個(gè)政府工作人員均對(duì)應(yīng)著不同的作用對(duì)象，被賦予不同的工作職責(zé)，只要負(fù)責(zé)的地區(qū)和人員出現(xiàn)問題，就會(huì)被問責(zé)處理。在脫貧攻堅(jiān)階段，D 鎮(zhèn)政府接收的監(jiān)督考核頻次高達(dá)幾百次，一度出現(xiàn)過一個(gè)月內(nèi)被監(jiān)督考核7 次的極端現(xiàn)象。 因此，為了順利完成監(jiān)督考核任務(wù)，D 鎮(zhèn)政府工作人員往往在接收任務(wù)后就立即著手設(shè)計(jì)行動(dòng)方案， 并且繞開村民委員會(huì)直接付諸行動(dòng)，這便導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入了原本可由村民委員會(huì)完成的多項(xiàng)農(nóng)村公共事務(wù)。 隨著監(jiān)督考核過密化，D 鎮(zhèn)政府越過村民委員會(huì)直接處理農(nóng)村公共事務(wù)等事項(xiàng)的情形不斷增多，從而助長(zhǎng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小現(xiàn)象。

（四）政社權(quán)責(zé)模糊化

《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的職責(zé)作出了明確規(guī)定，要求“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”?！稇椃ā访鞔_了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作”，而“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員”。 這便間接地明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)，與縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的職責(zé)雖有不同，但總體相似。 由此可見，D 鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)在處理農(nóng)村公共事務(wù)等事項(xiàng)過程中存在大量的權(quán)責(zé)交叉領(lǐng)域。從法律角度看，無論是由D 鎮(zhèn)政府還是村民委員會(huì)處理農(nóng)村公共事務(wù)等事項(xiàng)均具有合法性。 究其原因，雖然為了減輕政府負(fù)擔(dān)，國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)力量參與基層治理，盡量做到能夠由社會(huì)力量獨(dú)立解決的事務(wù)則不用政府出面，但法律未能明確農(nóng)村公共事務(wù)等諸多事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過村民自治方式處理還是優(yōu)先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成，以致D 鎮(zhèn)政府?dāng)U大處理農(nóng)村公共事務(wù)等諸多事項(xiàng)的權(quán)責(zé)、繞過村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織直接介入農(nóng)村公共事務(wù)具有了合理性，為D 鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)的擴(kuò)張和村民委員會(huì)權(quán)責(zé)的縮小提供了可能。

六、結(jié)論與討論

基層減負(fù)是近年來的一個(gè)熱議話題，而只有厘清基層負(fù)擔(dān)的形成機(jī)理，才能做到“對(duì)癥下藥，藥到病除”。 本文選取W 市D 鎮(zhèn)作為個(gè)案展開分析，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作負(fù)擔(dān)突顯為工作任務(wù)量大和工作人員思想壓力大。 究其原因，政社權(quán)責(zé)關(guān)系在政府權(quán)責(zé)縮小而社會(huì)權(quán)責(zé)擴(kuò)大的基礎(chǔ)上發(fā)生了顯著性變化，朝著政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小方向發(fā)展，呈現(xiàn)出行政吸納自治的實(shí)踐樣態(tài)。 法律賦予村民自治的作用空間不斷被行政權(quán)力侵蝕，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要介入大量隸屬于村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織職責(zé)范疇內(nèi)的事務(wù)，這便擴(kuò)大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理中的權(quán)責(zé)范圍，壓縮了村民自治作用空間?？梢哉f，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量是原來的數(shù)倍，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員數(shù)量相對(duì)恒定、增加有限，在工作人員數(shù)量相對(duì)恒定狀態(tài)下增加工作量必然會(huì)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增壓。 在政社權(quán)責(zé)嬗遞過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過政策文件和網(wǎng)格化管理機(jī)制來改變農(nóng)村公共事務(wù)治理方向，壓縮法律賦予村民自治的作用空間。 從更深層次看，政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小受到基層事務(wù)寬泛化、政策剛性擴(kuò)大化、監(jiān)督考核過密化和政社權(quán)責(zé)模糊化四重邏輯驅(qū)動(dòng)，基層事務(wù)寬泛化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)增加，政策剛性擴(kuò)大化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作彈性削減，監(jiān)督考核過密化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作避責(zé)泛濫，政社權(quán)責(zé)模糊化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越位行為合理化，上述四者共同導(dǎo)致了政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小現(xiàn)象發(fā)生，從而增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作負(fù)擔(dān)。 其中，基層事務(wù)寬泛化、政策剛性擴(kuò)大化和監(jiān)督考核過密化涉及體制性因素，形塑了體制型增壓景象，在自上而下的壓力型體制影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不擴(kuò)大權(quán)責(zé)來落實(shí)上級(jí)政府安排的任務(wù)，而政社權(quán)責(zé)模糊化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小提供了可能空間。

從政社權(quán)責(zé)嬗遞視角出發(fā)，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員數(shù)量相對(duì)恒定情形下為基層減負(fù)，應(yīng)堅(jiān)持國(guó)家社會(huì)二元合一的價(jià)值理念，引導(dǎo)政社權(quán)責(zé)關(guān)系朝著“政府權(quán)責(zé)縮小而社會(huì)權(quán)責(zé)擴(kuò)大”方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)行政還權(quán)社會(huì)的目標(biāo)。 將社會(huì)可以自主應(yīng)對(duì)的、能力范圍內(nèi)的農(nóng)村公共事務(wù)交由村民委員會(huì)等村民自治主體處理，退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共事務(wù)處理中的越位領(lǐng)域，堅(jiān)持自下而上地處理農(nóng)村公共事務(wù)的基本方向，當(dāng)行政村發(fā)生了涉及公共利益的事務(wù)后，在條件允許的情況下應(yīng)優(yōu)先采用村民自治方式解決，采用村民自治方式難以妥善解決的農(nóng)村公共事務(wù)再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面處理，這便可充分利用社會(huì)力量參與基層治理，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府處理農(nóng)村公共事務(wù)的分流，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作量，緩解工作人員的思想壓力。

政社權(quán)責(zé)配置是一個(gè)經(jīng)典話題，需要在國(guó)家-社會(huì)關(guān)系演變過程中實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。 在國(guó)家推動(dòng)基層減負(fù)的大環(huán)境下，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)的縮減（還權(quán)社會(huì)）是一個(gè)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，契合放管服改革精神內(nèi)核[20]。 它需要對(duì)引起政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小的體制性因素展開調(diào)適，從根源上徹底解決基層事務(wù)寬泛化、政策剛性擴(kuò)大化和監(jiān)督考核過密化的癥結(jié)問題，還需要堵上政社權(quán)責(zé)模糊化為政府權(quán)責(zé)擴(kuò)大而社會(huì)權(quán)責(zé)縮小提供的可能空間。 毋庸置疑，徹底解決基層事務(wù)寬泛化、政策剛性擴(kuò)大化和監(jiān)督考核過密化涉及國(guó)家治理方略的總體性調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此短期內(nèi)想要徹底地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)過重問題不具有現(xiàn)實(shí)可行性，我們只能寄希望于通過漸進(jìn)式的體制改革來不斷地緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)，縮減鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)量，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作行為彈性，釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督考核壓力。政社權(quán)責(zé)模糊化尚未觸及體制性問題，屬于操作性事務(wù)范疇，應(yīng)將其作為緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)過重問題的突破口。 厘清政社權(quán)責(zé)關(guān)系、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)的縮減（還權(quán)社會(huì)）實(shí)則是一個(gè)放權(quán)問題，而放權(quán)需要處理好主體、客體和對(duì)象之間的關(guān)系，弄清應(yīng)縮減哪些權(quán)責(zé)、下放對(duì)象承接下放權(quán)責(zé)的能力范疇等關(guān)鍵性問題。 因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權(quán)于社會(huì)的過程中需要以村民自治能力為準(zhǔn)繩重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)體系。 與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)通過黨建引領(lǐng)和健全“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的融合治理方式，為村民自治提質(zhì)增效。

第一，以村民自治能力為準(zhǔn)繩重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)等基層群眾性自治組織的權(quán)責(zé)體系。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權(quán)社會(huì)過程中應(yīng)充分考慮村民自治能力的大小及特征，村民委員會(huì)從誕生至今經(jīng)歷了40 多年的發(fā)展歷程，判定村民自治能力可以立足于村民自治實(shí)踐活動(dòng)，總結(jié)歸納村民自治擅長(zhǎng)的作用領(lǐng)域，繼而通過《村民委員會(huì)組織法》從大方向上對(duì)村民自治的作用領(lǐng)域進(jìn)行授權(quán)、確權(quán)；同時(shí)需要審時(shí)度勢(shì)地調(diào)適村民自治不擅長(zhǎng)的作用領(lǐng)域，及時(shí)有效地降低甚至規(guī)避村民自治發(fā)生失靈的概率，將諸如農(nóng)村宅基地管理等村民自治不擅長(zhǎng)處理、出現(xiàn)問題較多、專業(yè)性較強(qiáng)的作用領(lǐng)域管理權(quán)責(zé)收歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)共同處理農(nóng)村公共事務(wù)中的棘手問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)合作共治，激發(fā)基層治理的體制機(jī)制活力[21]。 不主張法律過細(xì)規(guī)定村民自治作用領(lǐng)域的主要理由在于基層治理具有復(fù)雜性，不同行政村之間的治理?xiàng)l件千差萬別，在大方向下賦予政府和行政村一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)行政村具體情形劃定村民委員會(huì)等村民自治組織的權(quán)責(zé)體系，形成豐富多樣的村民自治形式[22]，能夠更加因地制宜地發(fā)揮村民自治的社會(huì)效能。 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權(quán)于社會(huì)還需要變革、創(chuàng)新當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)U權(quán)增責(zé)的實(shí)現(xiàn)載體——農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制，從管理主體、管理流程等方面對(duì)農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)、再造。 從管理主體看，應(yīng)當(dāng)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能部門工作人員退出農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制的實(shí)際運(yùn)作，不再兼任一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)、二級(jí)網(wǎng)格員，充分還權(quán)于社會(huì)，由村民委員會(huì)組織村民利用農(nóng)村網(wǎng)格化管理機(jī)制開展自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督活動(dòng)。 從管理流程看，需要由村民自主推薦人員采用有償、自愿等多種方式擔(dān)任農(nóng)村網(wǎng)格員，農(nóng)村網(wǎng)格員只需將農(nóng)村公共事務(wù)信息反饋給村民委員會(huì)或者村民自主設(shè)立的其他社會(huì)組織，由村民自治組織直接針對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)采取行動(dòng)。

第二，通過黨建引領(lǐng)和健全“三治合一”鄉(xiāng)村治理體系的融合治理方式為村民自治提質(zhì)增效。 首先需要厘清黨組織與村民自治的關(guān)系， 充分認(rèn)識(shí)到“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)基層治理是中國(guó)社會(huì)治理中最突出的特色和最核心的模式”[23]，“在中國(guó)的黨政制度下，黨對(duì)社區(qū)自治的引領(lǐng)不是直接的干預(yù)或控制，而是以協(xié)同、規(guī)范、示范和整合為主要內(nèi)容的推進(jìn)機(jī)制”[24]，進(jìn)而從平臺(tái)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新和動(dòng)員創(chuàng)新等方面著手強(qiáng)化基層黨組織與村民自治行為的互構(gòu)、互嵌。 （1）在平臺(tái)創(chuàng)新方面，構(gòu)建包含基層黨組織、村民委員會(huì)、合作社及其他社會(huì)組織等主體的多元互動(dòng)的農(nóng)村公共事務(wù)綜合治理平臺(tái)，充分發(fā)揮基層黨員、村民委員會(huì)委員及其他較有權(quán)威人士在村民自治中的作用，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村能人參與農(nóng)村公共事務(wù)治理的積極性。 （2）在組織創(chuàng)新方面，塑造“一核多元”的大黨建秩序，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體協(xié)作共治農(nóng)村公共事務(wù)的治理格局，在完善“監(jiān)督下鄉(xiāng)”體系、有效控制行政村一把手權(quán)力基礎(chǔ)上，推行行政村黨支部書記和行政村村主任“一肩挑”制度，從而實(shí)現(xiàn)黨組織與村民自治的有效結(jié)合，強(qiáng)化基層黨組織在村民自治中的政治引領(lǐng)功能，夯實(shí)基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，避免基層黨建陷入形式主義的怪圈[25]。 （3）在動(dòng)員創(chuàng)新方面，充分發(fā)揮黨員在村民自治中的模范先鋒作用，通過創(chuàng)新動(dòng)員理念、動(dòng)員方式和動(dòng)員內(nèi)容等措施，最大限度地?cái)U(kuò)大社會(huì)力量參與村民自治的規(guī)模，解決村民自治中的主體“缺位”問題，堅(jiān)持線上和線下兩條腿走路原則，除了在行政村的物理空間中吸引更多人參與村民自治外，還要通過塑造網(wǎng)絡(luò)虛擬社區(qū)方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村流動(dòng)人口的脫域式參與[26]，有序開展村民在線議事、在線監(jiān)督活動(dòng)，打造共建、共治與共享的社會(huì)治理格局。此外，將法治和德治作為村民自治的準(zhǔn)據(jù)，充分依靠法律政策和道德文化等調(diào)節(jié)村民自治行為，實(shí)現(xiàn)德法在村民自治中的交融，從而助力村民自治提質(zhì)增效。

注：

①根據(jù)學(xué)術(shù)倫理規(guī)范對(duì)調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名字進(jìn)行了匿名化處理。