曹 瓊 劉和海

（江蘇省南京市棲霞區(qū)人民檢察院，江蘇南京 210028）

屬地多家幼教機(jī)構(gòu)大量聘任無幼教資格從業(yè)人員，教育主管部門對師資審查把關(guān)不嚴(yán)，雖尚未對具體明確的未成年人造成損害結(jié)果，但行政機(jī)關(guān)怠于履職、不履職的行為已經(jīng)對不特定未成年人的整體利益造成嚴(yán)重危害，此時應(yīng)當(dāng)如何追究該主管機(jī)關(guān)的法律責(zé)任?——于是，未成年人公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生。

一、檢察實(shí)踐：未成年人公益訴訟進(jìn)展

早在2018年，全國部分省市未成年人公益訴訟案件集中由未檢部門統(tǒng)一辦理開始試點(diǎn)，綜合保護(hù)未成年人權(quán)益工作全面加強(qiáng)。試點(diǎn)工作以來，上海、廣州等地檢察機(jī)關(guān)先后監(jiān)督有關(guān)部門及時整治校園周邊商店銷售“水晶泥”“電子火柴”“電子煙”等有毒有害玩具以及不健康食品等問題，特別加強(qiáng)對侵害眾多未成年人合法權(quán)益問題的監(jiān)督，探索開展未成年人公益訴訟檢察。

經(jīng)過梳理，實(shí)踐中，未成年人公益訴訟檢察主要存在以下幾個領(lǐng)域：

（一）商業(yè)活動中不特定未成年人權(quán)益被侵犯

隨著幼兒、少年消費(fèi)市場的快速崛起，未成年人群體越來越成為大量的商業(yè)主體的活動目標(biāo)，加之我國缺乏有效的未成年人隔離措施，從而導(dǎo)致侵害未成年人利益現(xiàn)象大量存在。實(shí)踐中常有以下幾種侵害未成年合法利益行為。一是互聯(lián)網(wǎng)、游戲等電子產(chǎn)品對未成年人的侵害。不少未成年人沉迷于看視頻、網(wǎng)絡(luò)游戲，甚至網(wǎng)絡(luò)成癮，導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題和治理難題。二是媒體及短視頻中的涉暴涉黃涉毒涉賭等內(nèi)容。嚴(yán)格的商業(yè)視頻分級和過濾制度在我國尚未建立，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)或視頻作品中包含大量涉暴涉黃涉毒涉賭內(nèi)容與場景。在日常生活中，這些糟粕很容易被未成年人接觸到，從而影響其健康成長。①宜孟潔：《未成年人保護(hù)新途徑-----未成年人保護(hù)公益訴訟制度》，《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015 年第4 期。三是向未成年人出售不安全、不衛(wèi)生的食品藥品（包括校園食堂、小賣部、周邊雜貨店以及網(wǎng)絡(luò)餐飲等），嚴(yán)重危害不特定未成年人身心健康。比如黑龍江方正縣檢察院針對校園周邊商店兜售垃圾食品問題向市場監(jiān)管部門提出檢察建議推動開展全縣范圍內(nèi)的整治和管理。②黑龍江省方正縣檢察院針對央視曝光的“危險的辣條”相關(guān)內(nèi)容，組織干警對校園及周邊小賣店、超市等商家進(jìn)行暗訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)高楞中心小學(xué)周邊個別商家售賣問題辣條，遂梳理相關(guān)情況形成分析調(diào)查報告，并向方正縣市場監(jiān)管局高楞所發(fā)出檢察建議，建議開展全面檢查，及時清查學(xué)校周邊問題食品。收到建議后，方正縣市場監(jiān)管局高楞所立即對轄區(qū)四所中小學(xué)及周邊超市、食雜店等經(jīng)營場所和上級食品批發(fā)商的經(jīng)營資質(zhì)等進(jìn)行檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)經(jīng)營者的食品進(jìn)貨查驗(yàn)制度形同虛設(shè)，不能提供進(jìn)貨單和供貨方營業(yè)執(zhí)照、許可證和食品合格證明文件等。對此，執(zhí)法人員當(dāng)場制發(fā)責(zé)令改正通知書，責(zé)令下架封存、停止銷售問題辣條。又如浙江省縉云縣檢察院提起的涉未成年人身心健康的有關(guān)食品安全方面刑事附帶民事公益訴訟，法院判決支付賠償金人民幣20000元。③2018 年7 月31 日，浙江省縉云縣檢察院提起全省首例涉未成年人食品安全領(lǐng)域刑事附帶民事公益訴訟案件，被告人陳某某因犯生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪判被處拘役兩個月，并處罰金人民幣5000 元；同時支付賠償金人民幣20000 元。公益訴訟賠償金以發(fā)放價值4345 元的牛奶和價值15655 元的蘋果營養(yǎng)餐的形式補(bǔ)償學(xué)生因“紅糖饅頭”受到的損害。四是針對未成年人的歧視性商業(yè)行為。可能是針對全體未成年人也可能是針對部分特殊未成年人的帶歧視性的差別對待。比如由廣州市消協(xié)起訴的長隆集團(tuán)單純以身高為標(biāo)準(zhǔn)的兒童優(yōu)惠票價政策案，就是監(jiān)督該旅游景點(diǎn)歧視部分發(fā)育較快的未成年人的不合理做法。④戴軒：《首宗未成年人消費(fèi)公益訴訟：要求停止以身高為優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)》，載《新京報》2019 年2 月18 日。又如部分保險公司針對未成年客戶所設(shè)定的特別保險限額規(guī)定，部分航空公司推出特價機(jī)票遠(yuǎn)低于同期兒童半價票等等。

（二）行政監(jiān)管不作為、亂作為致不特定未成年人合法利益被侵害案

根據(jù)《未成年人保護(hù)法》第6條精神，全社會對保護(hù)未成年人合法權(quán)益有共同責(zé)任。行政機(jī)關(guān)由于其職權(quán)的廣泛性、主動性居于核心地位，對維護(hù)未成年人整體利益有著非常重要的作用。實(shí)踐中有以下案例可供研究。一是校園周邊售賣有毒玩具、學(xué)習(xí)生活用品。比如四川古藺縣檢察院辦理的學(xué)校附近文具店售賣有毒玩具“水晶泥”案，促使市場監(jiān)管部門開展專項(xiàng)整治，凈化未成年人成長環(huán)境。⑤四川古藺縣檢察院依托社區(qū)網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)城區(qū)多所學(xué)校附近文具店在售賣有毒玩具“水晶泥”，古藺縣工商行政管理和質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局應(yīng)當(dāng)依法履職，對全縣范圍內(nèi)銷售“三無”產(chǎn)品的商店的行為進(jìn)行監(jiān)管和制止。遂向該局發(fā)出檢察建議書，要求該局限期開展專項(xiàng)活動，及時清理整治校園周邊在售“三無”產(chǎn)品，嚴(yán)厲查處違法經(jīng)營行為。又如，南京市棲霞區(qū)檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)南京國際學(xué)校、南師大附屬實(shí)驗(yàn)學(xué)校周邊200 米范圍的“晨光文具”店存在銷售“三無”泡泡棒、“史萊姆”水晶泥現(xiàn)象，仙林新村“利您”商店存在銷售無生產(chǎn)日期食品現(xiàn)象，向市場主管部門發(fā)出訴前檢察建議，督促其完善監(jiān)管機(jī)制，開展專項(xiàng)執(zhí)法行動。二是校園及周邊地區(qū)治安安全問題。江蘇阜寧、無錫錫山等地發(fā)生校園周邊小旅館未落實(shí)實(shí)名登記制度以致于出現(xiàn)社會閑散人員引誘、介紹未成年在校女學(xué)生在校園周邊旅館賣淫的案件。⑥2017 年，江蘇某地檢察機(jī)關(guān)在辦理一起，發(fā)現(xiàn)部分賓館不按規(guī)定執(zhí)行住宿和會客登記制度、部分網(wǎng)吧違規(guī)接納并留宿未成年人等問題。經(jīng)深入調(diào)查研究后，檢察機(jī)關(guān)提出了應(yīng)當(dāng)高度重視相關(guān)情況并完善監(jiān)管的檢察建議，推動教育、公安、法院、文廣新局等部門，清查校園周邊可能存在的安全隱患。三是學(xué)生交通安全治理問題。比如，四川省古藺縣檢察院依法辦理多起“黑校車”嚴(yán)重超員搭載幼兒園學(xué)生的危險駕駛案件。⑦2017 年6 月13 日，四川省古藺縣檢察院通過“網(wǎng)格化服務(wù)管理平臺”，發(fā)現(xiàn)某小學(xué)外存在客運(yùn)車超員搭載學(xué)生行為，督促公安機(jī)關(guān)查處。檢察院指導(dǎo)網(wǎng)格員開展“黑校車”專項(xiàng)信息收集行動中，又查獲2 起“黑校車”嚴(yán)重超員搭載幼兒園學(xué)生的危險駕駛案件。又如福建福清市檢察院就轄區(qū)多所幼兒園條件不達(dá)標(biāo)擅自開班辦學(xué)問題開展公益調(diào)查和案件辦理，推動開展清理、整頓無證幼兒園專項(xiàng)整治行動，切實(shí)保障了轄區(qū)幼兒的合法權(quán)益。四是幼兒環(huán)境安全問題。比如，舟山定海區(qū)檢察院就校園周邊餐館向校園排放油煙嚴(yán)重影響學(xué)生健康向環(huán)保部門發(fā)出加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的檢察建議，凈化校園環(huán)境。安慶市某檢察院就商販經(jīng)常向未成年人銷售電子煙的情況向轄區(qū)煙草專賣管理等部門制發(fā)檢察建議，督促開展排查治理，效果良好。檢察建議制發(fā)領(lǐng)域遠(yuǎn)超目前公益訴訟案由與場景的局限，運(yùn)用于未成年人權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域優(yōu)勢明顯。

（三）殘疾等特殊群體未成年人利益保護(hù)案件

實(shí)踐中常見殘疾、其他因各種原因遭受到歧視的各類特殊未成年人容易受到外界歧視和傷害，由于未成年人年齡和心智發(fā)育處于不成熟階段，司法對這些群體應(yīng)采取特別保護(hù)、加強(qiáng)保護(hù)，確保其跟班就讀、入讀特教學(xué)校等受教育權(quán)及其它合法利益得到保護(hù)。

（四）涉及未成年人的家暴案件以及監(jiān)護(hù)訴訟

家庭暴力是對未成年人身心健康的損害，也是對社會公共秩序的威脅。針對監(jiān)護(hù)人實(shí)施虐待、暴力的強(qiáng)制起訴制度在美國很多州都已建立，挪威、荷蘭、葡萄牙等國的無條件司法起訴制度也較為成熟，公訴機(jī)關(guān)可向其監(jiān)護(hù)人提起訴訟，而不需經(jīng)過被害未成年人同意。我國公益訴訟范疇也應(yīng)包括家庭暴力、遺棄未成年人案件在內(nèi)，由國家授權(quán)機(jī)關(guān)代替其起訴父母，以提高未成年人保護(hù)水準(zhǔn)。密切聯(lián)系婚姻家庭的部分身份關(guān)系應(yīng)該是監(jiān)護(hù)訴訟標(biāo)的，由于這種身份關(guān)系不僅涉及私益，更多情形涉及國家和社會的利益，具有強(qiáng)烈的公益性，在未成年人保護(hù)上國家無疑應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最終的監(jiān)護(hù)責(zé)任和監(jiān)護(hù)地位。①參見陳厲幸：《未成年人監(jiān)護(hù)關(guān)系變更的檢察公益訴訟研究》，載《國家高級檢察官論壇》2016 年論文集；趙卿，李慶：《未成年人檢察公益訴訟制度構(gòu)建研究》，載《青少年犯罪問題》2015 年第5 期。由江蘇徐州市銅山區(qū)檢察院支持起訴的剝奪性侵案當(dāng)事人邵某、王某夫婦監(jiān)護(hù)權(quán)案即是國家監(jiān)護(hù)責(zé)任的體現(xiàn)。

（五）網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中的公益侵權(quán)行為

2022年《全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況》研究報告表明，中國未成年網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)量已經(jīng)達(dá)到2.3億，且未成年人首次觸網(wǎng)漸趨低齡化，年齡段主要是6周歲以上，12周歲以下，相當(dāng)于義務(wù)教育階段學(xué)生。網(wǎng)絡(luò)服務(wù)主要體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)課堂、抖音、微信、QQ聊天等應(yīng)用中。據(jù)調(diào)查，未成年網(wǎng)絡(luò)用戶中，將游戲、抖音作為頻繁打開的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用APP的占總數(shù)的67.5%。網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)對未成年成長有積極的一面，也有消極的一面。消極影響主要有以下兩種：不理性消費(fèi)和不理性使用。前者是指未成年人在網(wǎng)絡(luò)上消費(fèi)額度與其年齡、心智、自控能力不相適應(yīng)。未成年人大多沒有收入，往往動用父母的賬戶進(jìn)行充值、購買虛擬裝備、打賞主播等消費(fèi)，這類行為往往沒有節(jié)制，易遭受大額損失。過度使用是指未成年人沉迷于網(wǎng)絡(luò)，以致其他興趣和學(xué)習(xí)都須讓位于游戲，出現(xiàn)成癮性疾患。網(wǎng)絡(luò)的過度使用會對學(xué)生的身心健康造成極大損害，導(dǎo)致日常社交和社會能力缺失，心理問題嚴(yán)重，滋生抑郁、焦慮等不良情緒，出現(xiàn)認(rèn)知偏執(zhí)，難以自如切換虛擬和現(xiàn)實(shí)世界。

依據(jù)《民法典》，不良網(wǎng)絡(luò)行為對未成年人民事權(quán)利的侵害行為進(jìn)行類型化分析的話，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的非理性使用是對民事法律關(guān)系穩(wěn)定狀態(tài)的破壞。其中，破壞普通民事法律關(guān)系是指非理性過度使用致使的健康權(quán)受損。未成年人健康權(quán)受損是因網(wǎng)絡(luò)成癮導(dǎo)致的，既包括網(wǎng)絡(luò)使用時間過長而產(chǎn)生視力減退等生理損傷、網(wǎng)絡(luò)成癮等心理受損，也包括不良信息對未成年人精神的毒害。網(wǎng)絡(luò)破壞未成年人特殊民事法律關(guān)系即非理性過度消費(fèi)引起的消費(fèi)者保護(hù)方面權(quán)益損害。一般情形下未成年人網(wǎng)絡(luò)支付，通常得不到到監(jiān)護(hù)人同意。同時，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者可能會利用一般格式條款形式故意加重未成年人消費(fèi)者的注意義務(wù)、同時自主免去自身的說明提示義務(wù)，②丁瑩、黃瑞宏：《互聯(lián)網(wǎng)視域下未成年人公益訴訟路徑研究》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2019 年第5 期或故意規(guī)避限制性技術(shù)措施誘導(dǎo)未成年人消費(fèi)，侵害了未成年人公平交易、知悉同意、自主選擇等消費(fèi)者權(quán)。網(wǎng)絡(luò)上防止未成年人過度消費(fèi)和使用的技術(shù)措施很多，但未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)利一再遭到侵害，其根本原因在于商業(yè)利益的驅(qū)使、企業(yè)社會責(zé)任的缺失加上行政監(jiān)管力量分散、監(jiān)管手段不足。未成年人民事權(quán)利、消費(fèi)者權(quán)利受侵害的現(xiàn)象越來越普遍，具體案事例越來越多見諸報端，提示了公益訴訟事業(yè)拓展的必要性。

為未成年人提供良好健康的成長環(huán)境是全社會的義務(wù)。上面這些侵權(quán)行為，普遍存在侵害對象范圍廣、不特定，危害后果難以立即顯現(xiàn)，僅僅憑借私益訴訟，往往面臨維權(quán)者少，舉證難度大，敗訴風(fēng)險高等實(shí)際問題。①由于缺乏公益訴訟制度，早在2001 年時年17 歲的鄢某提起訴訟，要求判決煙草專賣局及卷煙廠標(biāo)注“禁止向未成年人出售香煙”案就未能立案。如何及時處置侵害未成年人整體權(quán)益的問題，是當(dāng)前未成年人保護(hù)工作中亟需探討的一個突出問題。

二、檢察擔(dān)當(dāng)：為什么要開展未成年人公益訴訟

（一）司法權(quán)與行政權(quán)的合理配置

不同于司法權(quán)，行政權(quán)具有能動性及靈活性、優(yōu)益性、專業(yè)性等特點(diǎn)。對未成年人公共利益的保護(hù)，行政執(zhí)法比司法介入更為便捷、有效。作為“未成年人公益代表人”的國家機(jī)關(guān)，應(yīng)首先應(yīng)是行政機(jī)關(guān)，其次才是檢察院。促使行政機(jī)關(guān)能動履職，及時反應(yīng)，將對國家、社會公共利益造成的損失降到最低是未成年人行政公益訴訟訴前程序目的。這樣把最后的保障賦予檢察院，一方面尊重了行政權(quán)的主動性，有效充分發(fā)揮行政部門履職自覺性能動性，一方面又能用最少司法和社會成本督促行政部門自我糾錯，以切實(shí)保護(hù)未成年人公共利益。綜上所述，訴前程序合理界定了檢察權(quán)與行政權(quán)之間的“權(quán)力順位”，即由行政機(jī)關(guān)作為第一梯隊(duì)主動解決糾紛，彌補(bǔ)司法機(jī)關(guān)在處理未成年人公益訴訟問題時環(huán)節(jié)眾多、程序復(fù)雜、耗時費(fèi)力、成本增加等短板，更能達(dá)到維護(hù)公共利益的目的。

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，有關(guān)組織自發(fā)通過訴訟維護(hù)公共利益、行政機(jī)關(guān)通過行政或訴訟維護(hù)公共利益都具有合理性，更符合權(quán)力次序。按照社會管理的輔助原則，權(quán)力直接的組織在處理事務(wù)安排時的工作位序居于權(quán)力間接的公眾和組織之后，只有當(dāng)前者無法有效獨(dú)立完成管理事項(xiàng)時才會理性介入，所以檢察機(jī)關(guān)處于最后一個位序上具有正當(dāng)性。

從檢察權(quán)的補(bǔ)充、謙抑性看，在公益訴訟中，檢察院履行法律監(jiān)督職能是以公共利益代表人身份參與，不同于一般原告，身份特殊。檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，決定了檢察權(quán)具有單向性，容易出現(xiàn)膨脹、擴(kuò)張、濫用等傾向。也就是，在未成年人公益訴訟中，檢察權(quán)堅持公益性、有限性、救濟(jì)性和補(bǔ)充性的定位，扮演補(bǔ)充者與支持者角色，只有在沒有適格主體或者適格主體不能訴、不愿訴或不敢訴且行政程序本身不能完成有效糾錯的前提下，才啟動公益訴訟程序。在公益訴訟中既要堅持檢察權(quán)的謙抑性、補(bǔ)充性，又要在節(jié)約司法資源情形下充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)和相關(guān)社會組織的能動性、主動性。

（二）凸顯國家監(jiān)護(hù)理念

國家監(jiān)護(hù)理論認(rèn)為“國家是少年兒童最高監(jiān)護(hù)人”，主張通過“國家干預(yù)”的方式維護(hù)未成年人的合法權(quán)益，包括未成年人群體的利益。因此，檢察機(jī)關(guān)以國家監(jiān)護(hù)人身份履行公益保護(hù)職責(zé)職責(zé)，可以給未成年人群體營造健康良好的成長環(huán)境。

未成年人的身心健康具有利益重要性和主體分散性。就利益而言，未成年人的健康成長關(guān)系國家和民族的未來，成為全社會的公共利益；就主體而言，這種公共利益為社會所共有，是社會每個成員及家庭的共同財富，但部分社會成員難以切身感受到利益重要，產(chǎn)生不愿維權(quán)、不知維權(quán)、不敢維權(quán)的的現(xiàn)象。部分社會成員寄希望于其他成員采取維權(quán)行動，訴訟真空、搭便車不可避免，公地悲劇也會形成。因此，立法應(yīng)當(dāng)適時適當(dāng)?shù)靥钛a(bǔ)這種缺漏，維護(hù)未成年人利益，推動社會正義的實(shí)現(xiàn)。在程序設(shè)計上，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)特殊的角色使命。未成年人公益訴訟實(shí)踐表明，檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)就是以公益代表人的公權(quán)力對違法行為人或機(jī)構(gòu)產(chǎn)生相應(yīng)的制約和震懾。依據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第4條精神，檢察機(jī)關(guān)只能以“公益訴訟起訴人”的身份參加公益訴訟，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)和證據(jù)調(diào)查，此時檢察院行使的是法律明確授權(quán)的公益起訴權(quán)，絕對不是檢察學(xué)基礎(chǔ)理論中的法律監(jiān)督權(quán)。

（三）確立以未成年人行政公益訴訟為主的理念

如上所述，加強(qiáng)未成年人公共利益保護(hù)，行政手段比司法途徑更便捷、更高效。行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制執(zhí)行等來打擊侵害未成年人公共利益的違法行為，其社會效果一般比公益訴訟方式更高效、更迅捷。當(dāng)行政機(jī)關(guān)及時、主動糾正違法行為，公益保護(hù)的目的即已實(shí)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)可以不起訴、撤訴或終結(jié)訴訟地形式結(jié)案。訴前程序以非訴訟形式鈍化矛盾、保護(hù)公益，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏目標(biāo)，符合法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的最優(yōu)化選擇。于是，在未成年人公益訴訟中，關(guān)于行政公益訴訟和民事公益訴訟的適用順序，我們的觀點(diǎn)是盡量通過訴前檢察建議督促相關(guān)部門作為履職，尊重其它機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)，減少司法成本，強(qiáng)化行政公益訴訟強(qiáng)大的程序分流功效，共同保護(hù)未成年人社會公共利益。

三、具體制度：未成年人公益訴訟的建構(gòu)

與“等”內(nèi)五種常規(guī)公益訴訟不同，未成年人公益訴訟作為主體特殊的一種類型，針對的是一般損害未成年人身心健康的違法、違規(guī)行為。我們知道，此時權(quán)利受到損害的絕不僅僅是具體、特定的某幾個未成年人，而應(yīng)該是全體未成年人的整體合法利益或者在一定時間和空間范圍內(nèi)相對大多數(shù)未成年人的利益。未成年人這一弱勢群體的基本屬性需要在訴訟程序外另行開展大量權(quán)利保障工作。未成年人的身心特征決定了未成年人公益訴訟除了訴訟程序本身，檢察機(jī)關(guān)啟動案件的同時，還必須開展例如心理評估、創(chuàng)傷后心理修復(fù)、未成年人出庭作證義務(wù)的免除、案件信息不公開等諸多權(quán)利保障的相關(guān)工作。這也決定了未成年人公益訴訟要注重聯(lián)合相關(guān)社團(tuán)或未保組織共同推進(jìn)，才能保證案件的法律效果、社會效果相統(tǒng)一。另外，需注意具有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及組織多且雜，職責(zé)混同、交叉。對未成年人權(quán)利保障負(fù)有職責(zé)的機(jī)關(guān)團(tuán)體數(shù)量多且相互關(guān)系較為復(fù)雜，當(dāng)出現(xiàn)侵害未成年人權(quán)益案件存在社會輿論壓力大、案情復(fù)雜等情況時，就可能導(dǎo)致各單位相互推諉、不愿擔(dān)責(zé)的情況，直至出現(xiàn)“公地悲劇”。

（一）明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)

在行政公益訴訟的訴前程序以及起訴中，檢察機(jī)關(guān)只有收集初步證據(jù)對相關(guān)違法事實(shí)、損害或可能造成實(shí)質(zhì)損害的潛在危險予以證明的情形下才可以制發(fā)訴前檢察建議。為有效保障檢察機(jī)關(guān)履行證明職責(zé)，明確賦予檢察院在公益訴案件中與履職需要相對應(yīng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)很有必要。《試點(diǎn)辦法》第6條規(guī)定，檢察院有可以對造成社會公共利益損害的行為，采取調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等多種方式調(diào)查核實(shí)的權(quán)力;根據(jù)《試點(diǎn)辦法》第33條明確檢察院對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)行為以及不作為、亂作為可以進(jìn)行依法調(diào)查核實(shí)?？墒?，上述規(guī)定的范圍均比較寬泛，如何具體行使調(diào)查核實(shí)權(quán)也不明確。筆者認(rèn)為，可以從以下方面完善調(diào)查核實(shí)程序。一是建立同步錄音錄像制度。在涉及未成年人刑事犯罪已經(jīng)實(shí)現(xiàn)同步錄音錄像基礎(chǔ)上，建議在勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場以及詢問違法行為人、證人等情形時，也參照實(shí)行同步錄音錄像，用區(qū)塊鏈技術(shù)等先進(jìn)技術(shù)客觀真實(shí)地記錄公益訴訟調(diào)查核實(shí)工作。二是建立外聘專業(yè)人才庫?？梢蕴剿魉痉ㄐ姓C(jī)關(guān)統(tǒng)一聘請環(huán)境保護(hù)、新聞宣傳、婦女兒童、食品藥品安全監(jiān)管等方面的專業(yè)人員，建立專業(yè)種類齊全的專家?guī)?，協(xié)助檢察院解決專業(yè)難題，為公益訴訟工作提供多方面專業(yè)支持。三是完善檢察機(jī)關(guān)一體化機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)上下級院之間統(tǒng)一調(diào)配專門辦案人才。四是與相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門建立外部協(xié)作機(jī)制。許多負(fù)有相關(guān)監(jiān)管職責(zé)的組織、部門在行業(yè)技術(shù)、設(shè)備等方面具有明顯優(yōu)勢，檢察院可以完善與相關(guān)主管部門的協(xié)作配合機(jī)制，通過會簽文件、聯(lián)席會議、協(xié)助調(diào)查、案件雙向咨詢等方式加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)，在已經(jīng)健全信息共享機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步建立案情通報案件移送制度。五是建立檢察院調(diào)查核實(shí)的救濟(jì)制度。以維護(hù)公益為己任的檢察機(jī)關(guān)是公益訴訟起訴人，對于不配合檢察院調(diào)查核實(shí)的單位和個人，有權(quán)向相關(guān)單位提出檢察意見要求其配合；同時參照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》等的精神，可以向上級檢察院備案，以上級院與對方上級主管部門進(jìn)行溝通方式，形成調(diào)查核實(shí)的合力，有效保障未成年人公益訴訟工作順利進(jìn)行?！缎姓V訟法》第59條明確規(guī)定了法院對妨礙調(diào)查、妨礙執(zhí)行行為的制裁手段，行政公益訴訟及其前置程序，也理應(yīng)參照適用該條規(guī)定，對于拒不配合調(diào)查核實(shí)的行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)自行決定或提請人民法院對責(zé)任主體決定實(shí)施罰款、拘留等強(qiáng)制手段。

（二）心理支持機(jī)制

許多涉未案件中，遭受侵害時未成年人必然伴隨著嚴(yán)重心理創(chuàng)傷，而為了減少對未成年人的再次傷害，在前期工作的基礎(chǔ)上建立完善未成年人保護(hù)公益訴訟中的全程心理救援支持機(jī)制尤為必要。在公益訴訟起訴前，尤其是監(jiān)護(hù)訴訟中，必須由心理專業(yè)人士對心靈受傷的未成年人，進(jìn)行專業(yè)心理評估，依據(jù)國際通用的未成年人《心里測量量表》對未成年人現(xiàn)實(shí)心理狀況做出合理的判斷，在此基礎(chǔ)上綜合判斷是否需要起訴，以及是否公開涉及未成年人案件的進(jìn)展信息、是否邀請人民陪審員、是否采用圓桌會議形式開庭等事項(xiàng)。由于未成年人保護(hù)公益訴訟是一場馬拉松，過程特別漫長、復(fù)雜，訴訟中經(jīng)常心理輔導(dǎo)是必須的。未成年人心理恢復(fù)也是一個漫長的過程，對未成年的公益保護(hù)還需延伸到訴訟后加強(qiáng)對未成年人康復(fù)心理援助。

（三）持久跟蹤監(jiān)督

實(shí)踐中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議或提起訴訟后，相關(guān)部門出于輿論壓力、免于追責(zé)等考慮，一般都會開展專項(xiàng)整治、主動糾錯等積極行為，但這些舉措大多是臨時的、運(yùn)動式的，相關(guān)侵權(quán)現(xiàn)象很快就會回潮。因此，未成年人公益訴訟應(yīng)盯住重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)發(fā)力，久久為攻，定期開展檢察建議落實(shí)情況“回頭看”，確保取得實(shí)實(shí)在在效果。

四、程序保障：未成年人公益訴訟程序問題

（一）未成年人公益訴訟的證據(jù)協(xié)力

未成年人公益訴訟的核心任務(wù)，是遵循調(diào)查程序，全面收集證據(jù)、準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)。公益訴訟檢察人員最好具有自偵或刑檢工作經(jīng)歷，應(yīng)當(dāng)具備良好的證據(jù)意識和取證能力，拓寬利用現(xiàn)有證據(jù)收集手段，依照法定程序向行政機(jī)關(guān)、司法部門或者商業(yè)機(jī)構(gòu)、社會組織、媒體、個人收集各類書證、物證、視聽資料電子數(shù)據(jù)，借閱、影印執(zhí)法卷宗材料，委托鑒定、司法審計、現(xiàn)場勘驗(yàn)等。在侵害未成年人利益案件中，違法行為種類多，涉及領(lǐng)域廣，證據(jù)收集難度大。在檢察機(jī)關(guān)能夠主動收集到證明要件事實(shí)的證據(jù)之外，有時遇到違法行為人、不負(fù)證明責(zé)任的案外第三人處存有本案要件事實(shí)的關(guān)鍵證據(jù)材料，形成所謂的證據(jù)偏在現(xiàn)象。為實(shí)現(xiàn)社會正義目的，必須矯正證據(jù)偏在，法院可以運(yùn)用證據(jù)協(xié)力義務(wù)這一制度工具對此予以必要的協(xié)助，即裁定案外人員或機(jī)構(gòu)必須協(xié)助受訴法院進(jìn)行證據(jù)調(diào)查。在未成年人公益訴訟中，法院可以依職權(quán)調(diào)取有關(guān)證據(jù)實(shí)現(xiàn)證據(jù)協(xié)力，也可以依據(jù)《民訴法解釋》第112條的明確規(guī)定，要求相關(guān)責(zé)任主體向法院提交書證。法院要求相關(guān)責(zé)任主體向法院提交書證實(shí)質(zhì)是給當(dāng)事人予以較重的證明義務(wù)，改變了檢察機(jī)關(guān)與被告之間的相互關(guān)系。在一定程度上可以減輕公益訴訟起訴人的證明責(zé)任，這樣有利于公益保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要。我們可以加強(qiáng)對文書提出命令適用范圍、具體程序的研究，進(jìn)一步提升法院要求相關(guān)責(zé)任主體提交書證措施在未成年人公益訴訟中的適用率。

未成年人公益訴訟證據(jù)協(xié)力還包括上述法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)。根據(jù)《民訴法解釋》第96條，法院依職權(quán)調(diào)取有關(guān)證據(jù)可以適用于公益訴訟案件中。法院依職權(quán)調(diào)取有關(guān)證據(jù)一定程度上補(bǔ)齊檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)收集能力上的短板與欠缺，給準(zhǔn)確認(rèn)定違法事實(shí)或侵權(quán)要件提供依據(jù)。對法院依職權(quán)調(diào)查證據(jù)，立法的態(tài)度曾多次轉(zhuǎn)換，形成否定之否定的過程。法國最新民訴法第10條規(guī)定，法官有依法決定采取合法的證據(jù)調(diào)查措施的權(quán)力。為保護(hù)公益，法院應(yīng)當(dāng)在未成年人公益訴訟中適當(dāng)合理地運(yùn)用依職權(quán)調(diào)查證據(jù)權(quán)力。

（二）依職權(quán)行為保全

在未成年人公益訴訟中，商業(yè)機(jī)構(gòu)的侵權(quán)行為常常持續(xù)進(jìn)行，嚴(yán)重威脅到不特定未成年人家庭成員的道德情感與身心健康，與善良風(fēng)俗及社會主義核心價值觀相悖。由于訴訟過程比較漫長，若禁止令（禁止被告的侵權(quán)行為或要求其在特定時間內(nèi)采取相應(yīng)措施補(bǔ)償損失、恢復(fù)原狀、消除不當(dāng)影響等）只有等待法院公益訴訟判決生效之后再啟動，此判決可能成為“白條”。此時，法院或者檢察機(jī)關(guān)均可啟動采用行為保全措施，迅速便捷地界定當(dāng)事人的關(guān)系，努力避免危害發(fā)生或損失繼續(xù)擴(kuò)大。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)未予主張行為保全時，依照《民事訴訟法》第100條的規(guī)定（同時，行政訴訟法未規(guī)定的適用民訴法相關(guān)規(guī)定），在民事或行政公益訴訟中法院認(rèn)為確有必要時完全可依職權(quán)主動運(yùn)用行為保全措施。比如，法院可以要求被告盡快刪除有害信息、停止銷售有關(guān)商品、食品藥品、修改有關(guān)規(guī)章制度，采取補(bǔ)救措施，先行開展專項(xiàng)整頓等。如果檢察機(jī)關(guān)主動申請行為保全措施，法院應(yīng)當(dāng)加快辦案進(jìn)度，迅速采取保全措施。同時鑒于未成年人公益訴訟的特殊性，公益起訴機(jī)關(guān)一般不予提供財產(chǎn)等擔(dān)保。

（三）貫徹傾斜保護(hù)理念

由于未成年人群體本身的弱勢地位，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，在未成年人公益訴訟的訴前程序、證據(jù)采納標(biāo)準(zhǔn)、專家證人、給付形式等方面應(yīng)給予特殊保護(hù)，采取邀請專家輔助人參與庭審、邀請訴前公告對象參與庭審、降低蓋然性明標(biāo)準(zhǔn)要求、創(chuàng)新調(diào)整判決履行方式等手段。①丁瑩、黃瑞宏：《互聯(lián)網(wǎng)視域下未成年人公益訴訟路徑研究》，《預(yù)防青少年犯罪研究》2019 年第5 期。

1.適度下移證明標(biāo)準(zhǔn)。通常在訴訟中，損害后果與行為之間的因果關(guān)系最難界定，尤其是公益案件中。就侵害未成年人健康權(quán)和消費(fèi)者權(quán)案件中網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)，其性質(zhì)是一般侵權(quán)，遵守定證明責(zé)任分配的一般原理，公益起訴人應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，但是可以將侵權(quán)因果關(guān)系的證據(jù)采用要求降低到“優(yōu)勢證據(jù)”，在法官形成內(nèi)心確信的基礎(chǔ)上完成侵權(quán)舉證任務(wù)。

2.專家輔助人出庭。由于未成年人案件特殊以及商業(yè)技術(shù)的專業(yè)性，商業(yè)機(jī)構(gòu)往往會抗辯，提出“目前技術(shù)水平局限”、“技術(shù)中立”等借口。因此，在未成年人公益訴訟的過程中，聘請具有專業(yè)技術(shù)人員協(xié)助取證、邀請專家出庭、參與案件論證等顯得尤為必要。

3.相關(guān)機(jī)構(gòu)參與。未成年人公益訴訟案件的庭前公告階段和庭審階段，有必要專門通知未成年人保護(hù)社會團(tuán)體、團(tuán)委、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)以利益相關(guān)人身份共同主張權(quán)利。在庭審階段，可以邀請相關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體出庭，在庭后，更可以聯(lián)系相關(guān)機(jī)構(gòu)就該類問題溯源治理綜合施策，凝聚未成年人公益訴訟的合力。

未成年人公益訴訟是為適應(yīng)新時代群眾對民主、公平、正義、法治等社會主義核心價觀核心要素更高需求而誕生的制度，保護(hù)的多為新時期大量產(chǎn)生出來的新型權(quán)利或者才被消費(fèi)者、公眾重視的利益。依據(jù)案件實(shí)際情況和基本的法理，司法機(jī)關(guān)特別需要能動貫徹未成年人保護(hù)的司法理念。在未成年人公益訴訟探索階段，在審理過程中如果發(fā)現(xiàn)法律、政策存在不當(dāng)之處，司法機(jī)關(guān)只有通過指導(dǎo)性案例或典型案例以案釋法等方式釋明法律適用規(guī)則，為商業(yè)機(jī)構(gòu)、行政行為劃定底線，引領(lǐng)社會向善的方向發(fā)展。

（四）創(chuàng)新撤訴方式

長期以來，法院一貫采取單向裁量的撤訴模式，即準(zhǔn)許撤訴與否的終極裁量權(quán)在法院。此時，被告的獨(dú)立訴訟主體地位往往被忽視。為解決這個問題，被告同意權(quán)被引入《民訴法解釋》第238條，但在公益訴訟案件的撤訴上，《民訴法解釋》第290條又排除了上述被告同意權(quán)，否定審判階段檢察機(jī)關(guān)的撤訴申請權(quán)。也就是，公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提出撤訴申請，但須經(jīng)法院準(zhǔn)許。但根據(jù)《公益訴訟解釋》第19條“當(dāng)檢察院因?yàn)樵V訟請求全部實(shí)現(xiàn)而撤回起訴的，法院應(yīng)予準(zhǔn)許”精神，檢察機(jī)關(guān)有撤訴權(quán)。綜上所述，在公益訴訟的撤訴問題上，我們應(yīng)當(dāng)適用《公益訴訟解釋》第19條的規(guī)定。在未成年人公益訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)訴訟請求得沒得到全部滿足的不同情形區(qū)分類型對待撤訴與否：當(dāng)法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)訴訟請求未得到全部滿足或僅是部分滿足的情形下，此時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要釋明并裁量不準(zhǔn)予撤訴。相反，是可以考慮準(zhǔn)許撤訴的。在南京市棲霞區(qū)檢察院訴南京市水務(wù)局不履行長江灘涂濕地保護(hù)職責(zé)致使長江南京八卦洲段被非法堆積6萬立方米渣土嚴(yán)重影響長江防洪和長江生態(tài)環(huán)境案件中，在訴訟過程中，采取召開聯(lián)席會議、向黨委報告推動被告積極履職，渣土被清運(yùn)完畢，公益訴訟起訴人申請以終結(jié)訴訟方式結(jié)案，既尊重行政機(jī)關(guān)主動性，又有效維護(hù)了公益，也達(dá)到了雙贏多贏共贏的良好效果，值得未成年人公益訴訟工作借鑒。

關(guān)于結(jié)案方式問題，由于商業(yè)模式轉(zhuǎn)型或算法調(diào)整一般需要較長研發(fā)時間，可以根據(jù)實(shí)際情況，規(guī)定恰當(dāng)履行期限。同時，還可建立將賠償金納入公益基金賬戶或?qū)⑸姘钙髽I(yè)開發(fā)未成年人綠色上網(wǎng)技術(shù)研發(fā)費(fèi)用沖抵賠償金等新型判決履行方式。

（五）未成年人公益訴訟判決程序效力

一是判決在事實(shí)上的反射作用。我們認(rèn)為，在公益訴訟中，原告起訴不是主張私人權(quán)益，所以原告起訴依據(jù)的實(shí)體權(quán)利一般來說，不是私益權(quán)利，也就是說，但公益訴訟與私益訴訟中的判決常常相互發(fā)生事實(shí)的反射效力。①參見廖浩：《英烈保護(hù)民事公益訴訟的判決效力》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018 年第4 期。例如，有關(guān)校園周邊有關(guān)黑車猖狂公益訴訟判決相關(guān)部門綜合整治，所有成員均獲益。又如，法院在未成年人消費(fèi)民事公益訴訟中判決確認(rèn)某格式條款無效（例如保險合同關(guān)于未成年人的保險限額）、禁止商業(yè)主體使用某格式條款，則在事實(shí)上消費(fèi)者都是該判決的受益者。但若私益訴訟在公益訴訟的前面，法院判決或檢察建議得到落實(shí)，也能對公益訴訟案件處理發(fā)生這種事實(shí)上的反射效力。因此，我們認(rèn)為，這種判決在前的公益訴訟案件效力反射地作用于判決在后的私益訴訟的模式，在未成年人公益訴訟中也大有用武之地，運(yùn)用這種模式可以在實(shí)際作用方面將法院判決的特定效力擴(kuò)大至未成年一般人及監(jiān)護(hù)人。當(dāng)實(shí)質(zhì)發(fā)生反射作用的某項(xiàng)判決效力又無須直接拘束個體未成年人和其他檢察機(jī)關(guān)時，對于在前判決或檢察建議未能完全覆蓋的部分與事項(xiàng)仍可起訴。

但在實(shí)踐中，針對何種訴訟請求行為作出的什么內(nèi)容的法院判決能實(shí)質(zhì)產(chǎn)生反射作用，難以達(dá)成共識。作為（下架商品、開發(fā)APP青少年版本）、不作為(禁售煙酒、維護(hù)權(quán)益等)或確認(rèn)行為違法的公益訴訟，法院判決確實(shí)可以對社會普通民眾能發(fā)生法定約束力。在確認(rèn)某項(xiàng)行為確實(shí)構(gòu)成侵害未成年人公共利益時，還需要實(shí)際判定該項(xiàng)具體違法行為與公益訴訟中確認(rèn)的違法行為一致。至于未成年人權(quán)益遭受的損害賠償費(fèi)用等和其它有關(guān)金錢賠償義務(wù)等內(nèi)容，能否發(fā)生實(shí)質(zhì)上的反射作用，取決于個案受害人是否從公益訴訟賠償款或賠償基金中獲得應(yīng)有份額賠償，也與是否還有其它法律渠道（如參與訴訟等）來規(guī)范、保障這類未成年人權(quán)益所受損害事實(shí)。

二是未成年人公益訴訟中的“訴訟擔(dān)當(dāng)”。判決給付款項(xiàng)的未成年人公益訴訟判決是否有實(shí)質(zhì)上的反射作用，大家看法不一致?！霸V訟擔(dān)當(dāng)”制度可以較好地處理在公益訴訟中請求被告承擔(dān)損害賠償責(zé)任的情況。由公益起訴人以自己的名義代未成年人及監(jiān)護(hù)人直接對違法侵權(quán)人提出金錢損害賠償訴訟請求。當(dāng)違法侵權(quán)人賠償了公益訴訟起訴人以后，個案受害人是否能從賠償總數(shù)額中分配以及分配多少份額，目前法律沒有明確細(xì)則。實(shí)踐中有充實(shí)公益基金的，也有平分給特定區(qū)域未成年人的案例?！霸V訟擔(dān)當(dāng)”制度賦予檢察機(jī)關(guān)可在本訴中為受損未成年人請求賠償。當(dāng)本訴判決的具體賠償額不足，可考慮通過“訴訟擔(dān)當(dāng)”使受害未成年人從賠償款項(xiàng)分配中獲得相應(yīng)有力賠償。賠償款項(xiàng)到位后，可設(shè)立專項(xiàng)基金負(fù)責(zé)處理賠償事宜。實(shí)踐中，“訴訟擔(dān)當(dāng)”可以與共同訴訟等輔助參加制度配合適用。比如，單個或幾個具體的未成年人被害人以必要共同訴訟原告的訴訟主體身份參與公益訴訟，同時承受訴訟權(quán)利義務(wù)，履行提供證據(jù)責(zé)任和舉證責(zé)任，他們的賠償數(shù)額就可以在公益訴訟本訴中直接明確。

（六）加強(qiáng)訴前程序與訴訟程序的銜接

在理解訴前程序與訴訟程序的銜接關(guān)系時，我們應(yīng)認(rèn)識訴前程序進(jìn)行程序分流的獨(dú)立法律價值。在訴前程序達(dá)不到效果情況下，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮提起公益訴訟，以訴訟的方式更加有力地督促糾正侵權(quán)行為，確保公共利益處于不受非法侵害的良好狀態(tài)。還有，關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否適當(dāng)履職，我們堅持什么樣的原則進(jìn)行分析斷定直接關(guān)系訴前程序與訴訟程序的銜接問題的研究與思考。①參見唐玉富：《英烈保護(hù)民事公益訴訟的程序保障》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2018 年第4 期。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)如何判斷未成年人行政公益訴訟的訴前程序中行政機(jī)關(guān)的回復(fù)、處置是否已達(dá)到保護(hù)公益目的？尤其是在存在自由裁量權(quán)時，由于涉及檢察權(quán)與行政權(quán)的界限問題，檢察機(jī)關(guān)對訴前程序的效力進(jìn)行評估宜堅持司法有限審查原則，只有行政機(jī)關(guān)違反裁量合理性義務(wù)、違背行政合理性原則是，檢察機(jī)關(guān)才進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查行政機(jī)關(guān)是否有逾越、濫用裁量權(quán)等。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)聚焦采取檢察建議發(fā)出之后公共利益所處的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)以及遭受侵害的潛在風(fēng)險。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步暢通與行政機(jī)關(guān)、社會組織之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，深入了解行政部門工作的進(jìn)展特別是難點(diǎn)，有些是接到檢察建議后開展了專項(xiàng)整治，取得了明顯成效，有些是由于基礎(chǔ)條件不具備，單個部門協(xié)調(diào)力度不夠或過段時間又回潮了的，以檢察建議“回頭看”或直接起訴等方式擴(kuò)大影響幫助行政機(jī)關(guān)解決難題。當(dāng)檢察建議發(fā)出后，沒有實(shí)際效果導(dǎo)致提起訴訟的未成年人行政公益訴訟，訴訟請求一般應(yīng)與訴前檢察建議一脈相承，這樣不僅可以堅持訴訟工作的嚴(yán)肅性，而且可以直接適用先前收集到的證據(jù)，節(jié)約司法資源?！霸V前+訴訟”的雙輪驅(qū)動模式，使得未成年人公益訴訟案件在有效實(shí)行實(shí)現(xiàn)程序分流的基礎(chǔ)上，最大限度兼顧了檢察權(quán)和行政權(quán)自我糾錯程序，對國家權(quán)力有序運(yùn)行、公益私益一體保護(hù)等功能已得到社會和學(xué)界的充分認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)了立法預(yù)期目的。