孫承遠

（中央民族大學法學院，北京 100081）

未成年人是國家的未來、民族的希望。黨和國家歷來重視未成年人保護工作，2021年9月國務院印發(fā)了《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》，為今后十年間的未成年人事業(yè)指引方向?！毒V要》從健康、安全、教育、福利、家庭、環(huán)境、法律保護等七個方面出發(fā)，完善促進兒童全面發(fā)展的制度機制，為兒童健康成長保駕護航。①參見《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030）》，載國務院網(wǎng)，https://www.gov.cn/zhengce/content/2021-09/27/content_5639412.htm?trs=1&ivk_sa=1025922x，最后訪問日期：2023 年9 月27 日。黨的十八大以來，隨著全面依法治國事業(yè)的推進，我國涉未成年人立法不斷取得新進展。截至目前，我國初步構(gòu)建起以《未成年人保護法》（以下簡稱《保護法》）《預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防法》）等未成年人專門法為核心，以《民法典》《刑事訴訟法》《反家庭暴力法》《家庭教育促進法》等法律為補充的未成年人法律體系，為未成年人的健康成長提供了堅實的法治保障。近日，經(jīng)過第十四屆全國人大常委會第五次會議初次審議，中國人大網(wǎng)公布了《治安管理處罰法（修訂草案）》（以下簡稱《草案》），向社會公眾征求意見?！恫莅浮坟瀼亍侗Ｗo法》《預防法》的精神，加強對未成年人的保護；從嚴懲處侵害未成年人權(quán)益的治安違法行為；優(yōu)化涉未成年人治安案件的辦理程序。但是，由于不同法律的側(cè)重點有所差異，《草案》在與未成年人法協(xié)調(diào)的過程中難免會出現(xiàn)一些偏移，需要結(jié)合實際，以未成年人司法制度為導向進行調(diào)整。

一、新《治安管理處罰法》與未成年人法的銜接

2020年，我國兩大未成年人專門法，《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》聯(lián)袂修訂。修訂后的《保護法》完善了制度設置，從家庭、學校、社會、網(wǎng)絡、政府和司法六個維度，構(gòu)建了未成年人保護制度的基本框架；修訂后的《預防法》，強化了家庭監(jiān)護責任，明確了學校、國家和社會在預防未成年人犯罪工作中的職責和分工；根據(jù)未成年人不良行為的嚴重程度實施分級預防、干預和矯治，細化了教育矯治措施?！侗Ｗo法》和《預防法》作為未成年人法律領(lǐng)域中的專門性法律，為未成年法律體系的完善和發(fā)展提供了指引。①參見姚建龍：《<中華人民共和國預防未成年人犯罪法>修訂專家建議稿》，載《青少年犯罪問題》2020 年第2 期。

然而，只有《保護法》和《預防法》并不足以應對所有涉及未成年人的問題。需要構(gòu)建一個以《憲法》為根基，《保護法》和《預防法》為主導，其他法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件作為補充的未成年人法律體系?！吨伟补芾硖幜P法》起著維護社會秩序，規(guī)范警察執(zhí)法的作用，也承擔著保護、教育未成年人，預防未成年人違法犯罪的任務。《草案》中涉及未成年人的條款，即是在《保護法》和《預防法》構(gòu)建出的制度框架之下修訂完成的。

（一）筑牢家庭保護防線

父母是保護未成年人的第一責任人，家庭是未成年人最初生活和學習的場所。②參見何毅亭：《關(guān)于<中華人民共和國未成年人保護法(修訂草案)>的說明》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020 年第5 期?！侗Ｗo法》將家庭保護置于“六大保護”的第一位，意在強調(diào)家庭在教育、引導和保護未成年人上的優(yōu)先性和不可替代性。同時，針對不履行監(jiān)護職責或是侵犯未成年人合法權(quán)益的父母、監(jiān)護人，《保護法》規(guī)定由司法機關(guān)給予訓誡和責令接受家庭教育指導，③參見《中華人民共和國未成年人保護法》第一百一十八條。在一定程度上監(jiān)督了家庭保護的實施。

家庭暴力嚴重危害未成年人身心健康，未成年人對家暴行為違法性的認知力低、自救能力差，需要公權(quán)力的救助。④參見李靜：《未成年人遭遇家暴的司法保護》，載《中國青年社會科學》2017 年第3 期。對于一些情節(jié)較輕，依法不予治安管理處罰的家庭暴力行為，《反家庭暴力法》規(guī)定由公安機關(guān)對加害人給予批評或者出具禁止家庭暴力告誡書。⑤《中華人民共和國反家庭暴力》第十六條第一款：“家庭暴力情節(jié)較輕，依法不給予治安管理處罰的，由公安機關(guān)對加害人給予批評教育或者出具告誡書?！钡?，實踐中，由于告誡書不具有強制效力，很多加害人往往在公安機關(guān)出具告誡書后繼續(xù)實施家暴行為，對未成年人造成嚴重傷害。因此，國務院關(guān)于反家庭暴力工作情況的報告中提到，下一步工作需要完善告誡處置制度，充分發(fā)揮告誡書對家庭暴力加害人的教育警示作用。⑥參見《國務院關(guān)于反家庭暴力工作情況的報告》，載中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202309/t20230901_431398.html，最后訪問日期：2023 年9 月27 日。有鑒于此，為筑牢家庭保護防線，為未成年人營造一個良好、和諧的家庭氛圍，《草案》明確公安機關(guān)可以對拒不執(zhí)行家庭暴力告誡書的行為處以警告、罰款乃至拘留的處罰。⑦參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第五十九條第一款第二項。增加了告誡書的強制性和有效性，強化公安機關(guān)對家庭暴力行為的實質(zhì)管控，制約家庭暴力行為，使家庭回歸保護未成年人的第一線。

（二）推動社會保護落實

社會保護是指作為保護責任主體的社會各部門和個人都要以適合兒童特點的形式和措施，從各個方面對未成年人進行全方位保護。⑧郭林茂主編：《中華人民共和國未成年人保護法釋義》，法律出版社2021 年版，第138 頁?！侗Ｗo法》主要從明確責任主體、拓展福利措施和凈化社會成長環(huán)境等三方面優(yōu)化對未成年人的社會保護。為營造一個健康、綠色的社會環(huán)境，保障未成年人成長，《保護法》做出詳細規(guī)定，禁止不良出版物、涉未成年人色情產(chǎn)品的制作和傳播；禁止侵犯未成年人身權(quán)、隱私權(quán)等合法權(quán)益的行為；禁止向未成年人售賣煙、酒、彩票、管制刀具等不良物品；禁止組織未成年人從事有害身心健康的工作和表演活動，構(gòu)建起社會保護的基本框架。但是，法律的生命在于實施，推動社會保護落到實處是一個系統(tǒng)、整體的工程，需要其他法律規(guī)范的配合與協(xié)調(diào)。為強化對未成年人實體權(quán)利的保障，營造保護未成年人的良好社會氛圍，《草案》加大了對侵犯未成年人違法行為的處罰力度。

首先，草案將虐待被監(jiān)護人、看護人的行為納入治安管理處罰范圍?！缎谭ā芬?guī)定了虐待被監(jiān)護人、看護人罪，但是由于刑法本身的謙抑性，條文中有“情節(jié)惡劣”作為前置條件的限制，一些偶發(fā)、情節(jié)較輕的虐待行為，刑法難以進行調(diào)控。同時，這種輕微的虐待對未成年人的傷害卻絲毫不減，不可聽之任之。因此，《草案》明確指出負有監(jiān)護、看護職責的虐待被監(jiān)護人、看護人的將面臨拘留或警告，情節(jié)嚴重的最高可處以最高十日拘留。①參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第五十二條。將虐待被監(jiān)護、看護人的行為納入《治安管理處罰法》的規(guī)制范圍之內(nèi)，彌補了刑法的局限，避免虐待未成年人的行為逃脫法律的懲罰。其次，《草案》從嚴懲處誘使未成年人賣淫、吸毒等對未成年人帶來嚴重生理和心理傷害的治安違法行為。近年來，針對未成年人的性侵犯罪日益嚴重，6月1日《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理強奸、猥褻未成年人刑事案件適用法律若干問題的解釋》和《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于辦理性侵害未成年人刑事案件的意見》正式施行，意在依法從嚴懲處性侵未成年人犯罪。保護未成年人遠離性侵害，幫助未成年人樹立健康的兩性觀念，既需要刑事法律作為壓艙石，嚴懲犯罪；也需要治安法律作為排頭兵，治于未發(fā)。《草案》新增專門條款，由公安機關(guān)對引誘、容留、介紹未成年人賣淫；②參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第七十七條第二款。制作、運輸、傳播涉及未成年人的淫穢物品或者淫穢信息；③參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第七十八條第二款。組織未成年人播放淫穢音像、進行淫穢表演、參與聚眾淫亂；④參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第七十九條第三款。引誘、教唆、欺騙或者強迫未成年人吸食、注射毒品⑤參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第八十三條第二款。等侵犯未成年人合法權(quán)益的行為從重處罰。確保社會保護落到實處，強化《保護法》的剛性和實用性。

（三）提高司法保護效能

司法保護是指未成年人進入司法程序后，司法機關(guān)為適應未成年人身心特點，保障未成年人權(quán)益免受損害而作出的必要保護措施。⑥劉宇軒：《我國未成年人保護體系的構(gòu)建分析》，載《青年探索》2022 年第1 期，第66 頁?！侗Ｗo法》專章規(guī)定了司法保護，明確司法部門辦理涉未成年人案件時的具體程序；規(guī)定了專門人員辦案、及時法律援助、適合成年人到場、聽取未成年人意見等辦案規(guī)則，保障了未成年人的健康權(quán)、隱私權(quán)、表達權(quán)等權(quán)利。

事實上，未成年人并非總是被侵害的一方，由于家庭、教育、社會等因素而誤入歧途的未成年人，往往會做出一些違反治安管理的行為。但是，與普通違法者不同，未成年人尚處發(fā)育階段，決策能力存在缺陷，對不良環(huán)境影響和外來壓力尤為敏感，性格、價值觀和同一性尚未完全形成。⑦參見苑寧寧：《未成年人司法新模式：罪錯行為分級處遇》，載《人民檢察》2020 年第19 期。因此，對于違反治安管理處罰法的未成年人應當堅持教育為主，懲罰為輔的原則。同時，在確實需要對未成年人進行治安處罰的情況下，也需適用特定的程序?！恫莅浮窂亩喾矫娉霭l(fā)，從程序上規(guī)范了對未成年人的矯治與懲罰，保障未成年人合法權(quán)益的同時，避免執(zhí)法工作對他們的心理健康帶來不利影響。

首先，規(guī)范了涉未成年人治安案件辦理程序?！恫莅浮芬?guī)定詢問不滿十六周歲的違反治安管理行為人時以監(jiān)護人、合適成年人到場為原則，以單獨詢問為例外，①參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第九十六條第三款。確保在詢問過程中有合適的成年人在場，避免對未成年人造成不必要的傷害和壓力；規(guī)定未成年人違反治安管理的案件不適用快速辦理程序，②參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第一百零八條。排斥快速辦理程序?qū)ξ闯赡耆说倪m用，保障案件的辦理質(zhì)量、強化未成年人權(quán)利保護；明確規(guī)定作出治安管理處罰決定前要告知并充分聽取未滿十六周歲未成年人的父母或其他監(jiān)護人的意見，③參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第一百一十二條第三款。保障未成年人及其父母、監(jiān)護人的知情權(quán)和申辯權(quán)。

其次，明確了行政拘留的暫緩執(zhí)行。行政拘留屬于一種限制公民自由的懲罰措施，對相對人的生活帶來較大的影響。《草案》將行政拘留的適用年齡有條件地降低至14周歲，④參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第二十二條。必然會使接受行政拘留處罰的未成年人數(shù)量增加。未成年人尚處于九年義務教育階段，結(jié)合未成年人生活學習的實際情況考慮，《草案》特別規(guī)定參加升學考試時可以申請暫緩執(zhí)行行政拘留，⑤參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第一百二十六條。體現(xiàn)價值位階權(quán)衡，彰顯執(zhí)法溫度。

最后，明確了違法記錄封存制度。如果未成年人違反治安管理的記錄被列入可供社會查閱的學籍、人事檔案，這將給他們的學習、生活以及未來發(fā)展帶來持續(xù)性的負面影響。這種如影隨形的“污點”會使他們難以回歸社會，許多未成年人會因此產(chǎn)生自卑感，甚至可能再次走上違法犯罪的道路。⑥參見張麗麗：《從“封存”到“消滅”——未成年人輕罪犯罪記錄封存制度之解讀與評價》，載《法律科學》2013 年第2 期。我國《刑事訴訟法》規(guī)定了未成年人犯罪記錄封存制度，《草案》予以借鑒，規(guī)定除監(jiān)察、司法機關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進行查詢以外，應當封存未成年人違反治安管理的記錄，不得向任何個人和單位提供。⑦參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第一百三十六條。這一制度的建立，最大限度避免了違法前科信息擴散，有效保護未成年人的隱私權(quán)，幫助未成年人去除標簽化，回歸正常的生活和學習。

《草案》針對公安機關(guān)辦理涉未成年人治安案件的具體程序進行專門性規(guī)定，彌補了原有制度中的不足，提高了保護措施的針對性。通過規(guī)范公安機關(guān)案件辦理，提高司法保護的實際效能，為未成年人的健康成長提供司法保障。

二、新《治安管理處罰法》與未成年人法的偏移

《治安管理處罰法》的中心任務是維護社會秩序，保障公共安全。⑧參見史全增、孫文夕：《論治安管理處罰法中的教育與處罰相結(jié)合原則》，載《中國人民公安大學學報》2020 年第6 期。而《保護法》與《預防法》則聚焦于護航未成年人健康成長和預防未成年人誤入歧途。雖然《草案》新增相關(guān)條款，有效加強了對未成年人的保護和對罪錯未成年人的規(guī)制。但由于性質(zhì)、任務以及工作重心有所不同，《草案》在與未成年人的銜接過程中，難免出現(xiàn)一定程度的偏移。這種偏移體現(xiàn)為《草案》中涉及未成年人的法律原則缺位、涉及未成年人的法律規(guī)則仍待完善。

（一）缺少未成年人保護法律原則

法律規(guī)范可以分為法律規(guī)則和法律原則。法律規(guī)則是具體的，它可以用明確的命令加以系統(tǒng)表述，以假定條件、行為模式、法律后果為其內(nèi)容；而法律原則是抽象、不確定的，是法之要旨的凝練，在法律結(jié)構(gòu)中居于核心地位。⑨參見龐凌：《法律原則的識別和適用》，載《法學》2004 年第10 期。法律規(guī)則的適用范圍限于條文本身所指涉的特定事項，適用方式為完全有效或者完全無效。⑩參見羅納德·德沃金：《認真對待權(quán)力》，信春鷹、吳玉章譯，中國大百科全書出版社1998 年版，第43 頁。法律原則的適用方式則更加靈活，既能在沒有法律規(guī)則的前提下對個案進行直接指引，也能通過指導法律規(guī)則的制定、修改從而間接地發(fā)揮作用；在適用范圍上法律原則具有宏觀指導性，其覆蓋面比法律規(guī)則更加廣泛。與法律規(guī)則不同，法律原則并未規(guī)定確定的事實狀態(tài)，也未規(guī)定法律后果。但是，在創(chuàng)制、解釋和適用法律的過程中，法律原則卻是必不可少的。

從數(shù)量看，《草案》新增涉未成年人的條、款、項共十余處。但是，在第一章“總則”并無涉未成年人新增條款。在第二章“處罰的種類和適用”中也僅有兩處，內(nèi)容分別是：有條件下調(diào)行政拘留的適用年齡；明確不予行政處罰、拘留時的替代措施。其余修訂，全都集中于第三章“違反治安管理的行為和處罰”以及第四章“處罰程序”。也就是說，本次《草案》的修訂，并未增加有關(guān)辦理涉未成年人治安管理案件的法律原則。相反，所有涉未成年人的新增條款，皆屬于法律規(guī)則，能起到的作用不過是指向某一類案件，針對某一個特定情形來加強對未成年人的保護，規(guī)范案件的辦理。應當說，法律規(guī)則具有特定性、明確性的特點，公安機關(guān)在工作中可以進行直接適用，并且能夠約束執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，有效保障未成年人的權(quán)利。但是，這樣的修法策略，不加以法律原則對法律規(guī)則進行指導、補充，就會導致對未成年人的保護僅限于新增規(guī)則所圈劃出的部分，當公安機關(guān)在執(zhí)法過程中遇到涉未成年人的案件，卻又無法從規(guī)則中尋找指引時，便會無所適從。補丁式的修法，追求立竿見影的效果，熱衷于最明確，最直接的指示，這樣只會導致原則的缺失，無法給予未成年人最充分的保護，也難以適應時代的發(fā)展。

（二）未成年人保護法律規(guī)則有待完善

從嚴懲侵害未成年人行為到規(guī)范涉未成年人案件的辦理，《草案》增加了相應的條款以優(yōu)化治安管理工作。但是，并沒有構(gòu)建出一套專門的未成年人治安案件辦理程序。相對于《保護法》和《預防法》來說，《草案》中涉及未成年人的法律規(guī)則仍有進一步完善的空間。

第一，保護對象不全面。根據(jù)《保護法》的定義，未成年人是指未滿十八歲的公民。①《中 華人民共和國未成年人保護法》第二條：“本法所稱未成年人是指未滿十八周歲的公民?！薄侗Ｗo法》雖然在一些章節(jié)界定出不同年齡段的未成年人，并給予了特殊保護，但在司法保護一章中，所涉保護措施幾乎涵蓋全體未成年人。②司法保護中唯一的特殊保護條款是，在涉及父母離婚案件中子女的撫養(yǎng)問題時，給予已滿八周歲的未成年人特別優(yōu)待?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》第一百零七條第二款：“人民法院審理離婚案件，涉及未成年子女撫養(yǎng)問題的，應當尊重已滿八周歲未成年子女的真實意愿，根據(jù)雙方具體情況，按照最有利于未成年子女的原則依法處理。”《草案》在通過以后，將成為公安機關(guān)辦理治安案件的直接依據(jù)，其中涉及未成年人的保護條款，理應屬于司法保護范疇，但與《保護法》截然不同的是，《草案》中存在一些僅適用于“不滿十四周歲”或“不滿十六周歲”未成年人的“例外保護條款”，這些條款有合理的部分，但也有不合理的內(nèi)容，使部分未成年人原本應有的權(quán)利被排斥。實體上，《草案》僅處罰組織、脅迫、誘騙不滿十六周歲未成年人進行恐怖、殘忍表演的行為；③參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第四十七條。僅對毆打不滿十四周歲，猥褻不滿十四周歲未成年人的行為加重處罰。④參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第九十六條第三款；第一百一十二條第三款。程序上，合適成年人到場規(guī)則和處罰決定前聽取父母、監(jiān)護人意見規(guī)則僅適用于不滿十六周歲的未成年人。⑤參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第五十條第二款第二項；第五十一條。未成年人保護條款應當以保護全體未成年人為原則，保護部分未成年人為例外。所謂例外保護，至少應該遵循兩個原則——適用的針對性、排斥的無損性。前者指的是，基于部分未成年人的特點，必須專門設置針對性的條款進行保護；后者指的是即使其他未成年人不適用該條款，也不至減損其權(quán)益。顯然，上述“例外保護條款”尚不足以到達“例外”的程度：既非針對性，也非無損性。通過年齡限制，排斥部分未成年人適用具有普遍必要性的保護措施，既不符合《保護法》的精神，也不利于對未成年人的保護落到實處。

第二，保護措施不周密。雖然《草案》從整體上推進了對未成年人的保護工作，但是在具體的保護措施上，仍存有一定的不足。首先，下調(diào)了行政拘留的適用年齡，但缺乏相應的制度安排。《草案》規(guī)定，已滿十四周歲不滿十六周歲的未成年人一年內(nèi)兩次以上違反治安管理的，可以適用行政拘留。①參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第二十二條。實踐中，這一條款必然導致未成年人被給予行政拘留的情形增加?！缎淌略V訟法》規(guī)定被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人分別關(guān)押。②《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百八十條第二款：“對被拘留、逮捕和執(zhí)行刑罰的未成年人與成年人應當分別關(guān)押、分別管理、分別教育。”但是，《草案》對被拘留未成年人的規(guī)定僅停留在處罰適用層面；在處罰執(zhí)行上，并未針對未成年人的特點作出具體的保護性安排。其次，確立了人身檢查，生物信息、樣本采集規(guī)則，但是缺乏對未成年人的保護。《草案》規(guī)定，辦理治安案件中，公安機關(guān)可以對違反治安管理行為人、被侵害人進行人身檢查、采集相關(guān)生物信息、樣本。③參見《中華人民共和國治安管理處罰法（草案）》第一百條。此項規(guī)定涉及到公民的身體權(quán)、隱私權(quán)等重要基本權(quán)利，有關(guān)公民的人格尊嚴。未成年人理解、判斷能力不足，無法獨自理性面對公安機關(guān)的執(zhí)法行為，處理生物信息時不能簡單將未成年人與成年人同等對待，該條款未充分考量未成年人基本權(quán)利及生物信息的重要性，存在保護空白。

第三，教育措施不明確。《保護法》明確指出，對于違法犯罪的未成年人要實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則，同時《預防法》列舉了九項教育矯治措施，由公安機關(guān)根據(jù)情況對有嚴重不良行為的未成年人適用。④參見《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》第四十一條。根據(jù)最高人民檢察院的統(tǒng)計，近三年間未成年人犯罪總體呈上升趨勢；同時，組織未成年人進行違反治安管理活動的數(shù)量也在上升。⑤參見《未成年人檢察工作白皮書（2022）》，載最高人民檢察院網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202306/t20230601_615967.shtml#2，最后訪問日期：2023 年9 月27 日。也就是說，未成年人違反治安管理的案件數(shù)量也呈現(xiàn)出不斷上升趨勢。大量案件表明未成年人實施犯罪之前多有不良行為或違法行為，且其早期多數(shù)沒有得到及時有效的干預。⑥何毅亭：《關(guān)于〈中華人民共和國預防未成年人犯罪法（修訂草案）〉的說明》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2021 年第1 期，第95 頁。預防、矯治嚴重不良行為是預防未成年人犯罪工作的核心。然而，針對違法未成年人的教育矯治工作，《草案》僅規(guī)定了對不予治安處罰、行政拘留的未成年人，公安機關(guān)可以采取訓誡、責令具結(jié)悔過等措施。既沒有確立“教育為主，懲罰為輔”的未成年人警務工作原則；也沒有明確強調(diào)要對未成年違法者實行教育矯治。這顯然不符合《保護法》和《預防法》的精神，教育矯治措施的不明確可能會導致“一罰了之”和“一放了之”兩種極端方式處理未成年人案件，使得預防犯罪，教育引導罪錯未成年人的理念落空。

三、修改建議

（一）明確未成年人治安工作原則

法律規(guī)則具有確定性，能夠指向唯一的結(jié)果。⑦參見劉葉深：《法律規(guī)則與法律原則:質(zhì)的差別?》，載《法學家》2009 年第5 期。這同時也放大了法律文本的有限性與現(xiàn)實社會的無限性之間的矛盾。法律規(guī)則的制定、修改和適用需要法律原則給予指引。《草案》的修改，需要在總則部分加入涉及未成年人案件辦理的原則性規(guī)定。

第一，明確規(guī)定最有利于未成年人原則。聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》確立了兒童利益最大化原則，該原則已成為國際社會的普遍共識，其基本內(nèi)涵為，在處理兒童問題時，將兒童的最大利益作為首要考慮事項，突出兒童保護的價值優(yōu)位。最有利于未成年人原則是兒童利益最大化原則的本土化表達。⑧常鋒、鄭志恒：《最有利于未成年人原則的闡釋與落實——專訪北京師范大學未成年人檢察研究中心主任宋英輝》，載《人民檢察》2022 年第10 期，第25 頁?！侗Ｗo法》第四條明確指出：“保護未成年人，應當堅持最有利于未成年人原則”，以法律的形式確立了最有利于未成年人原則。由此可以預見，未來的司法工作中凡是涉及未成年人的一切事務均應以其最大利益為首要考慮?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2021—2030）》明確指出，兒童事業(yè)的發(fā)展過程中，司法工作的目標是完善保障兒童權(quán)益的法律體系；加強保障兒童權(quán)益的執(zhí)法工作；完善司法保護制度。對未成年人的保護體現(xiàn)了一個國家的文明程度，近年來我國兒童友好型社會建設不斷取得新成就，開創(chuàng)新境界，涉及未成年人的法律體系初步建成，并在不斷完善之中。上次修訂《治安管理處罰法》距今已經(jīng)十余年，法律具有相對穩(wěn)定性，也需要具有一定的前瞻性。因此，為優(yōu)化公安機關(guān)的執(zhí)法工作，進一步貫徹落實未成年人法，提升未成年人保護實效，有必要在《草案》中加入最有利于未成年人原則。

第二，明確規(guī)定教育為主、懲罰為輔原則。該原則此前被規(guī)定于《刑事訴訟法》《未成年人保護法》等法律中，是未成年人犯罪領(lǐng)域的基本刑事政策，①參見蘇青：《未成年人犯罪“教育為主、懲罰為輔”刑事政策重述》，載《青少年犯罪問題》2018 年第4 期。體現(xiàn)的是“以教代刑”的國家親權(quán)理論：國家是未成年人的最終監(jiān)護人，國家應當對未成年人的健康成長負責。這一理論支撐了國家不應放棄任何一個孩子的觀念，哪怕他實施了嚴重危害社會的行為。②參見姚建龍：《不教而刑：下調(diào)刑事責任年齡的立法反思》，載《中外法學》2023 年第5 期。教育為主，懲罰為輔的刑事政策，經(jīng)過數(shù)十年的實踐和發(fā)展，如今已成為我國未成年人司法工作的基本理念，滲透于立法、司法、執(zhí)法等各階段；引領(lǐng)了我國的未成年人審判和未成年人檢察工作的基本方向；在教育、挽救、改造犯罪未成年人過程中起到重要作用。③參見肖姍姍：《改革開放以來我國少年司法的演進及前瞻》，載《預防青少年犯罪研究》2018 年第5 期。刑事政策中“教育為主”體現(xiàn)的是兒童福利主義，而“懲罰為輔”蘊含的是刑事報應主義，“主”“輔”之分暗含的是立法者對二者進行權(quán)衡之后做出的價值選擇。與刑事犯罪不同，違反治安管理未成年人的人身危險性、社會危害性往往更小，沒有必要基于報應主義對其進行嚴厲懲罰。為避免未成年人進一步走向犯罪，在其違反治安管理規(guī)定后，進行全面、系統(tǒng)的矯治教育，及時糾正違法行為，引導其健康成長才是更為重要工作。因此，公安機關(guān)在辦理未成年人治安案件的過程中，相較刑事案件，更應該注重對罪錯未成年人的教育和引導?！恫莅浮芳尤搿敖逃秊橹鳎瑧土P為輔的原則”是對我國長久以來的未成年人刑事政策的新發(fā)展，也是強化對罪錯未成年人的矯治教育，避免公安機關(guān)“一罰了之”，有效預防未成年人步入犯罪深淵的現(xiàn)實舉措。

（二）專章規(guī)定未成年人警務制度

未成年人司法制度的基本特征是根據(jù)未成年人的身心特點，從理念、機構(gòu)、程序、措施等方面，采取區(qū)別于成年人的方式處理未成年人的罪錯行為。④參見姚建龍：《未成年人法的困境與出路——論〈未成年人保護法〉與〈預防未成年人犯罪法〉的修改》，載《青年研究》2019 年第1 期。目前，我國初步建立起了未成年人司法制度，法院和檢察院分別建立了相應的專門機構(gòu)來負責未成年人審判工作和未成年人檢察工作，未成年人司法工作逐漸專業(yè)化、規(guī)范化。2012年修改《刑事訴訟法》時，專章規(guī)定了未成年人刑事案件訴訟程序；2013年最高人民檢察院修訂了《人民檢察院辦理未成年人刑事案件的規(guī)定》，初步構(gòu)建起以《刑事訴訟法》為核心，以司法解釋為補充的未成年人司法法律體系。2020年最高人民法院和最高人民檢察院分別出臺了《關(guān)于加強新時代未成年人審判工作的意見》和《關(guān)于加強新時代未成年人檢察工作的意見》兩部司法文件，進一步優(yōu)化未成年人審判和檢察工作。但是，處于法治一線，與未成年人接觸最為頻繁的公安機關(guān)卻并未有專門的規(guī)范性文件對未成年人警務制度進行規(guī)定。未成年人警務在預防未成年人犯罪中發(fā)揮著前哨作用，也是承接未成年人檢察和未成年人審判制度的重要環(huán)節(jié)。⑤趙希：《少年警務的理念更新與制度闡釋——以〈預防未成年人犯罪法〉修訂為背景》，載《預防青少年犯罪研究》2021年第2期，第1頁?！额A防法》和《保護法》在2020年修訂完成后，標志著我國的未成年人法律體系進入一個新階段。未成年人司法的專業(yè)化、規(guī)范化，是中國式現(xiàn)代化建設事業(yè)、全面依法治國事業(yè)推進的必然結(jié)果，應當逐步開展未成年人警務制度的構(gòu)建，這既有利于貫徹《保護法》和《預防法》，也有利于公安機關(guān)與檢察機關(guān)、審判機關(guān)在未成年人司法工作中相協(xié)調(diào)。因此，可以考慮在《草案》中專章規(guī)定未成年人治安案件辦理程序。