田 圓

1948年,中國共產(chǎn)黨“五一”口號的發(fā)布開啟了全國建政的時間窗口,工作重心隨之轉(zhuǎn)向城市。中共再次挺進(jìn)都市,不僅要立足,更要自主管理、發(fā)展城市。面對陌生的城市,尤其是江南城市,建立什么樣的基層政權(quán)體系和基層治理格局,如何穩(wěn)定城區(qū)的社會秩序,同時又能執(zhí)行來自中央的指令,進(jìn)而建立和鞏固城市政權(quán),這是擺在共產(chǎn)黨人面前的難題。在新中國成立之初的政權(quán)結(jié)構(gòu)中,盡管城市管理體制的建構(gòu)具有一般性特征,但作為舊政權(quán)的首都,南京市管理體制的建構(gòu)有其特殊性,尤其是居委會的建立經(jīng)歷了“試建—質(zhì)疑—確立”的過程。在制度結(jié)構(gòu)中,自上而下的政治設(shè)計與自下而上的社會驅(qū)動形成了革命理想與政治現(xiàn)實之間的張力。在政治過程中,城市管理體制的生成并不存在區(qū)、街、居委會先后設(shè)立的次序,“只是在正式體制設(shè)置上,存在一個先后獲得中央政府承認(rèn)和統(tǒng)一的過程”。(1)郭圣莉、張良、劉曉亮:《新中國成立初期我國城市管理體制的建立及其層級結(jié)構(gòu)研究》,《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。以南京為考察對象可以發(fā)現(xiàn),新中國城市管理體制的生成是自上而下的政治設(shè)計(即制度結(jié)構(gòu)的調(diào)適)與自下而上的組織建構(gòu)(即行動者的效能)相向而行的結(jié)果,而街道辦事處是其交匯點,最終成就了垂直的城市管理體制。

學(xué)界對新中國城市管理體制的研究多從宏觀和微觀層面出發(fā),既有國家政權(quán)建構(gòu)的討論,又有基層組織(居委會)建立的分析。(2)參見張濟(jì)順:《國家治理的最初社會空間——二十世紀(jì)五十年代前期的上海居民委員會》,《中共黨史研究》2015年第10期;郭圣莉:《城市社會重構(gòu)與新生國家政權(quán)建設(shè)——建國初期上海國家政權(quán)建設(shè)分析》,天津人民出版社2006年版。過往的研究多從結(jié)構(gòu)的視角探討新中國城市管理體制的建構(gòu)過程,相對忽略了行動者對制度結(jié)構(gòu)的影響,(3)歷史制度主義中的行動者包括個人、社會組織、政治團(tuán)體等,主要關(guān)注制度如何通過各種機(jī)制來規(guī)范政治生活,這些機(jī)制既構(gòu)成了行動者,也約束他們的行為。參見James G. March, Johan P.Olsen,“The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Life”, American Political Science Review, Vol.78, No.3, 1984, pp.734-749。本文的行動者特指城市居民、基層干部和南京市主政人員,并不包含中央政府,重在分析行動者在基層組織建構(gòu)中的作用。兩者在關(guān)鍵節(jié)點的協(xié)同作用形塑了新制度。本文嘗試以南京為研究對象,回到復(fù)雜的歷史情境中探索新中國城市管理體制的生成。

建政之初南京城市二級政府的建立

建政之初,陌生的江南城市讓中共既要依賴過去的經(jīng)驗,更需要地方政府在治理城市的過程中積極探索新的制度結(jié)構(gòu)。

城市接管之初,中共普遍實行軍事管制委員會制度,隨后自上而下地建立市級政權(quán)與市級行政體制。但城市的二級政府體制并非中共最初的政治設(shè)計,根據(jù)地時期的建政實踐為中共接管老解放區(qū)提供了經(jīng)驗。很快,中共就發(fā)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)驗的適用性有限,無法直接移植到城市管理中。新政權(quán)的性質(zhì)決定了中共不能接續(xù)舊政權(quán)的市政體制,因此,中共在接管東北、華北的城市后只能通過新的探索來積累城市管理經(jīng)驗,凡此也為中共接管長江以南的大都市提供參照。

新中國城市管理體制的確立是一個從北到南、試驗—調(diào)適的過程。1949年3月,北平解放后就建立了四級政權(quán)組織系統(tǒng),即“市—區(qū)政府—街政府—閭(或居民小組代表)”。(4)《北平市人民政府關(guān)于廢除偽保甲制度建立街鄉(xiāng)政府初步草案》(1949年3月),北京市檔案館編:《北平解放》(下),中國文史出版社2017年版,第545頁。關(guān)于政權(quán)系統(tǒng)的確立,葉劍英市長指出:“本市(北平市)政權(quán)體系,目前暫定市以下分區(qū)、區(qū)以下分街、街以下分閭?！?5)《葉劍英關(guān)于北平政權(quán)建設(shè)等工作在北平市人民政府干部會議上的講話》(1949年4月21日),北京市檔案館編:《北平解放》(下),第557頁。然而四級管理體系并不適用于大城市,層級過多容易造成政出多門、多頭執(zhí)政的局面。針對這一現(xiàn)象,劉少奇指出:“城市是集中的,一切應(yīng)該以集中為原則?！?6)《劉少奇同志在中共天津市委員會上的講話》,天津市檔案館編:《解放初期天津城市經(jīng)濟(jì)宏觀管理(1949—1952)》,天津市檔案館出版社1995年版,第51—52頁。市、區(qū)、街、閭四級管理體系在北平僅維持了三個月,收縮城市政權(quán)體系的鏈條勢在必行。6月30日,北平市軍管會在總結(jié)接管的經(jīng)驗教訓(xùn)時明確指出:“在城市政權(quán)組織形式上,機(jī)械地搬運了鄉(xiāng)村中的一套,在區(qū)下建立街政權(quán),并將街政權(quán)當(dāng)作城市政權(quán)的一級,以致在日常工作中‘政出多門’,‘步調(diào)紊亂’?！蓖瑫r,北平市軍管會還對區(qū)街政權(quán)組織進(jìn)行改革,“在城市中,街一級的政權(quán)和群眾組織根本就不應(yīng)設(shè)立。區(qū)應(yīng)設(shè)區(qū)公所,但也不應(yīng)成為政權(quán)的一級”。(7)《北平市軍管會關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定(草案)》(1949年6月30日),北京市檔案館編:《北平解放》(下),第566頁。這種模式類似于舊政權(quán)的一級政府體制,即只設(shè)立市級政府,下設(shè)區(qū)公所,保甲由區(qū)公所領(lǐng)導(dǎo)。(8)南京市地方志編纂委員會編:《南京民政志》,海天出版社1994年版,第52頁。當(dāng)四級政權(quán)組織結(jié)構(gòu)在大城市遇到困難后,中共中央明文規(guī)定回歸一級政府體制。1949年7月,東北安東、吉林兩市取消區(qū)、街政府及公安分局,采用市一級政府體制。盡管這一模式取得了一定的成績,但在運行過程中亦存在諸多困難,“在區(qū)、街政府取消后,兩市都經(jīng)過了一度新舊不接的時期。舊的組織和制度改變了,新的制度和辦法還不周全,也還未成為習(xí)慣,因此特別影響到市政府與群眾的聯(lián)系”。(9)《改變區(qū)街政權(quán)形式 建立新的工作方法》,《人民日報》1950年1月23日。新政權(quán)的性質(zhì)及其工作路線決定了僅有市一級政府難以維持城市的日常運轉(zhuǎn)。

人民性是中共的生命之源,也是克服困難的力量之本。既然城市從反動政權(quán)回到人民手中,城市管理必須依靠人民。成就中共發(fā)展壯大的“群眾路線”與組織建設(shè)不僅在戰(zhàn)爭年代壯大了革命隊伍,在中共探索城市行政體制的過程中同樣發(fā)揮了重要作用。這一工作方式要求按系統(tǒng)自上而下地將群眾組織起來,這就需要增加行政層級,一級政府的管理體制顯然無法承載此任務(wù)。然而,中共中央對市級政府以下到底要不要建區(qū)級政權(quán)并無定見。1950年2月,北京市委書記彭真發(fā)出警示:“我們一進(jìn)城就成立街政府是錯誤的,但區(qū)是否成為一級還得研究,莫斯科有區(qū)政權(quán)一級?！?10)彭真:《在北京市黨代表會議上的報告》(1950年2月14日),北京市檔案館、中共北京市委黨史研究室編:《北京重要文獻(xiàn)選編》第2冊,中央文獻(xiàn)出版社2001年版,第68頁?？梢?中共在建構(gòu)城市管理體制的過程中,既學(xué)習(xí)革命根據(jù)地的經(jīng)驗,又參考蘇聯(lián)城市建制的特點,同時還借鑒舊政權(quán)的城市治理模式。

作為江南地區(qū)第一個解放的大城市,“南京人口多,幅員廣,事務(wù)繁,生產(chǎn)不發(fā)達(dá),一般無組織的居民很多,所有工作都由市一級來管又是管不了的”。(11)《關(guān)于城市民主建政問題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0008-0003。無論是四級政府還是一級政府,應(yīng)對南京市的日常管理均缺少可行性,設(shè)立區(qū)級政權(quán)遂成了不二的選擇。接管之初,地方主政人員就對如何管理好南京進(jìn)行了自主性探索。1949年5月10日,南京市人民政府宣告成立,劉伯承任市長,柯慶施、張齡之任副市長。(12)《市人民政府關(guān)于劉伯承等任職之布告》(1949年5月10日),南京市檔案館編:《南京解放》,江蘇古籍出版社1990年版,第137頁。6月,南京市軍管會決定在各區(qū)成立區(qū)政府以取代國民政府時期的區(qū)公所。“9號上午,宣布(第)三區(qū)(今秦淮區(qū))人民政府成立,布告上墻、牌子掛出,由夏國光副區(qū)長和接收組召集偽區(qū)公所全體員工開會,宣布(第)三區(qū)人民政府成立,即日推行政令,宣布偽公所組織機(jī)構(gòu)即日解散,招牌即日拆除,宣布接收?！?13)《接收偽區(qū)公所總結(jié)》,1949年6月22日,南京市檔案館藏,檔案號:4003-0000001-0009-0022。這一決策與同時期的天津、北平存在巨大差異。6月中旬,天津根據(jù)“市級為城市工作之基本單位”與“警政合一”之原則,完成了區(qū)街政府改組,“確定區(qū)公所為市人民政府之派出機(jī)關(guān)”,(14)《天津市人民政府關(guān)于區(qū)公所組織與任務(wù)的決定》(1949年7月29日),天津市檔案館編:《天津解放》,中國文史出版社2017年版,第359頁。但“區(qū)政府改為區(qū)公所后,一般區(qū)長均感無下層組織之苦。機(jī)構(gòu)雖經(jīng)縮小,而許多具體工作則未擺脫,致工作有被動和忙亂狀態(tài)”。(15)《天津完成區(qū)街政府改組 工作效率顯著提高》,《人民日報》1949年7月30日。6月底,北平市軍管會明確提出“各區(qū)政府應(yīng)即一律改為區(qū)公所……區(qū)公所為市政府之派出機(jī)關(guān)”。(16)《北平市軍管會關(guān)于改革區(qū)街政權(quán)組織及公安局派出所的決定》(1949年6月30日),北京市檔案館編:《北平和平解放前后》,北京出版社1988年版,第224頁。由此可見,城市接管之初,地方政府都在因地制宜探索可行的基層治理模式。

盡管南京市在6月就已經(jīng)建立了區(qū)政府,但起初的區(qū)政府有名無實,經(jīng)過7月整編之后,南京市“區(qū)政府與中共區(qū)工作委員會(簡稱區(qū)公委)合署辦公”,“對外兩塊牌子,內(nèi)部一套班子”。(17)南京市地方志編纂委員會編:《南京民政志》,第53頁。軍事管制時期,大量城市管理工作集中在市政府層面,區(qū)政府組織機(jī)構(gòu)并不健全,職權(quán)范圍僅限于政策宣傳、調(diào)解糾紛等基層工作,與其他城市政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)無異。因為軍事管制時期需要權(quán)力集中以確保接管工作順利進(jìn)行。由于區(qū)政府組織機(jī)構(gòu)尚不健全、職權(quán)范圍過窄,其在城市接管過程中發(fā)揮的作用有限。隨著城市接管任務(wù)基本完成,各項工作進(jìn)入常態(tài)化管理階段,軍管會逐漸退出地方行政事務(wù),召開區(qū)級各界人民代表會議和成立區(qū)政府的工作提上了議事日程。

與此同時,中央層面的意向日漸明確,區(qū)級政權(quán)“非要不可”已形成共識。1950年7月,北京市委書記彭真在全國民政會議城市小組座談會上指出:“區(qū)政府是非要不可的,不然,很多事情堆在市一級,包而不辦,誤了很多事,也無從辨別主從,容易陷入事務(wù)主義?！?18)《彭真同志在全國民政會議城市小組座談會上關(guān)于城市工作幾個問題的發(fā)言》,1950年4月—11月,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-00075-0001。1950年11月,中央政務(wù)院頒布《大城市區(qū)人民政府組織通則》,正式確定設(shè)立區(qū)級政權(quán)機(jī)關(guān),區(qū)人民政府為區(qū)的行使政權(quán)機(jī)關(guān),并規(guī)定了區(qū)級政府的組織架構(gòu)。(19)《大城市區(qū)人民政府組織通則》(1950年11月13日),中央人民政府法制委員會編:《中央人民政府法令匯編(1949—1950)》,人民出版社1952年版,第166頁。自此,地方開始組織召開區(qū)各界人民代表會議,選舉產(chǎn)生區(qū)級政權(quán)機(jī)關(guān),加強(qiáng)區(qū)政府的組織建設(shè)。在區(qū)政府的建設(shè)上,南京的地方實踐在時間上先于中共中央出臺的文件政策,在內(nèi)容上更是細(xì)化了權(quán)責(zé)劃分。

1950年8月,南京市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定》(以下簡稱《決定》),提出加強(qiáng)區(qū)級政權(quán)建設(shè),并著手改組和擴(kuò)大區(qū)政府。《決定》界定了區(qū)政府的組織性質(zhì),“是市政府下的一級政府,但不是完全獨立的一級,而是承上啟下的一級”;厘清了市、區(qū)政府的關(guān)系,“區(qū)政府之工作由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”;限定了區(qū)政府的職能范圍,“區(qū)只能就市政府所決定的原則、方針、計劃和工作步驟范圍之內(nèi)結(jié)合本區(qū)情況,保證任務(wù)的執(zhí)行與完成”,區(qū)政府在行政實踐的過程中“不能變更和違背上級的決定和指示”。(20)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會改造(江蘇卷·南京分冊)》,中共黨史出版社1997年版,第208頁?！稕Q定》還規(guī)范了區(qū)政府的組織機(jī)構(gòu)及各部門的工作業(yè)務(wù),在區(qū)長、副區(qū)長之下設(shè)秘書室、民政等六科、衛(wèi)生事務(wù)所、城區(qū)人民法院及郊區(qū)司法科。(21)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會改造(江蘇卷·南京分冊)》,第209—210頁。《決定》從組織性質(zhì)、職能權(quán)限和組織架構(gòu)等方面確立了區(qū)政府的建立,區(qū)級政府規(guī)模在組織架構(gòu)上得以擴(kuò)大。1951年,在南京市政府的集中領(lǐng)導(dǎo)下,對召開區(qū)各界人民代表會議下達(dá)指示:“各城區(qū)除(第)四區(qū)(今建鄴區(qū))外,在三月份前后,應(yīng)普遍召開區(qū)各界人民代表會議一次?！?22)《南京市人民政府關(guān)于普遍召開區(qū)各界人民代表會議的指示》,1951年3月10日,南京市檔案館藏,檔案號:5003-0000002-0021-0001。同時,南京市政府進(jìn)一步細(xì)化市與區(qū)之間的分工問題,制定了分工原則:“屬于全市性重大問題的決定、掌握與領(lǐng)導(dǎo),歸市一級,在方針、任務(wù)、步驟、要求確定之后,具體工作應(yīng)盡可能多交給區(qū)去做,如救濟(jì)疏散、擁軍優(yōu)屬、小教與人民文化館的管理、管理攤販、群眾性的生產(chǎn)自救與運銷、合作工作、小手工業(yè)作坊的指導(dǎo)管理,以及環(huán)境衛(wèi)生、防疫保健、馬路水電保養(yǎng)修補(bǔ)等居民福利工作?！?23)《關(guān)于城市民主建政問題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0008-0003。

建立區(qū)政府既可以分擔(dān)市級政府的壓力,也因明確行政區(qū)劃而提高治理效率,更重要的是能夠加強(qiáng)政府與居民的聯(lián)系。但對于像南京這樣的大城市,區(qū)級政府下轄數(shù)十萬人口,在有效聯(lián)系群眾方面還存在困難,也很難將政治任務(wù)貫徹到基層社會。因此,中共接管之初,大量的地區(qū)性居民組織自發(fā)建立起來。1950年3月,內(nèi)務(wù)部部長謝覺哉指出:“人民對于建政,不止?jié)M足于召開代表會議,還需要人民有各種組織,來做建政的基礎(chǔ)?！痹诔鞘谢鶎由鐣?人口集中,數(shù)量眾多,面對日常生活中的各種問題,無法完全依靠政府集中處理,尤其是建政之初高頻次的政治運動需要進(jìn)行宣傳與動員。因此,群眾需要建立各種基層組織進(jìn)行日常管理。另外,建政之初的區(qū)級政府干部少、任務(wù)重?！霸S多開了人民代表會議的鄉(xiāng)或城市的區(qū),決定了辦法,同時又決定了怎樣做,做就要有組織,于是城市區(qū)以下,除各職業(yè)團(tuán)體外,創(chuàng)出了居民小組、居民委員會、福利委員會等”。(24)《全國各級各界人民代表會議建設(shè)情況》(1951年3月12日),謝覺哉:《謝覺哉文集》,人民出版社1989年版,第761頁。

居民委員會的創(chuàng)建

居民委員會作為自治組織,成立的目的是將城市居民組織起來。舊政權(quán)遺留了大量“無法納入行業(yè)性組織中的舊式人口”,(25)陳明明:《黨治國家的理由、形態(tài)與限度——關(guān)于中國現(xiàn)代國家建設(shè)的一個討論》,《復(fù)旦政治學(xué)評論》2009年第7輯,第192—255頁。他們處于無組織狀態(tài),被稱為“無組織的人”。對中共而言,“如何深入群眾,團(tuán)結(jié)群眾的多數(shù),做好群眾工作,成為南京黨目前一個非常迫切與嚴(yán)重的任務(wù)”。(26)《中共南京市委關(guān)于試行組織區(qū)居民委員會的通知》(1950年11月),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會改造(江蘇卷·南京分冊)》,第216頁。居委會的建立,將城市基層社會組織化,把組織的力量延伸至每個個體?！盁o組織的人”通過居委會被重新納入組織體系中,實現(xiàn)了“再組織化”,這是新中國成立后各項政治運動能夠?qū)崿F(xiàn)基層動員的組織基礎(chǔ)。南京市第一個居民委員會于1951年5月中旬正式成立,(27)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》,南京出版社1999年版,第312—313頁。但在正式將其作為統(tǒng)一的基層組織之前,地方政府一直在探索中。南京市基層干部與城市居民之間的互動,就反映出建立居委會的復(fù)雜過程,以及居委會在城市管理鏈條中的特殊地位。

保甲制是國民政府時期國民黨管理基層社會的主要制度,城市接管之初,新政權(quán)廢除了保甲組織,但“城市的群眾沒進(jìn)一步組織起來,區(qū)政府和廣大群眾之間脫節(jié)的現(xiàn)象未解決”。(28)《市民政局關(guān)于廢除偽保甲制度之總結(jié)》(1949年底),南京市檔案館編:《南京解放》,第377頁。城市基層工作需要展開,因此已解放的城市紛紛建立居民自治組織,沒有統(tǒng)一建制,名稱不盡相同,如居民小組、居民委員會、治安保衛(wèi)委員會等。南京市的群眾組織主要有:治安保衛(wèi)委員會和人民服務(wù)隊,分別管理“有組織的人”和“無組織的人”。

治安保衛(wèi)委員會是以城市機(jī)關(guān)、工廠、街道一級農(nóng)村的行政村為單位建立的。到1951年10月,南京市已建立所一級的委員會62個,委員723人,街巷一級的委員會402個,委員2495人。治安保衛(wèi)委員會在核對戶口、鎮(zhèn)壓反革命等工作中發(fā)揮了積極作用,但也存在問題,主要是代替了公安人員的工作,行使了公安人員的權(quán)力,“更有攤派群眾送禮,產(chǎn)生鋪張浪費現(xiàn)象”。(29)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會議的經(jīng)過情形報告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號:5007-0000002-0002-0005。本來治安保衛(wèi)委員會的任務(wù)之一就是協(xié)助人民政府公安機(jī)關(guān)開展工作,但在實際中,治安保衛(wèi)委員會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系卻沒有得到明確界定。人民服務(wù)隊面向的是無組織的居民,在維護(hù)社會治安、政治動員等方面發(fā)揮了一定作用,但其在領(lǐng)導(dǎo)成份、成員結(jié)構(gòu)、工作作風(fēng)等方面都不符合新政權(quán)的要求。首先,在隊員和領(lǐng)導(dǎo)上都存在成份和動機(jī)不純的現(xiàn)象,“如三分局菱角寺所有兩個人民服務(wù)除中隊長,一個是干過偽防護(hù)團(tuán)團(tuán)長,義務(wù)警察隊長、偽警廳警員;一個是干過偽坊長(相當(dāng)鄉(xiāng)長),已在這次鎮(zhèn)壓反革命中被捕”。其次,成員結(jié)構(gòu)不合理,“如鼓樓所服務(wù)隊中,女隊員有224名,占了全數(shù)一半,其中帶孩子的很多,家庭負(fù)擔(dān)很重,而且有七個是五十歲以上的老太婆”。再次,工作作風(fēng)問題,由于成員成份不純,導(dǎo)致“有些服務(wù)隊員表現(xiàn)了高出居民一等,欺壓群眾”。(30)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會議的經(jīng)過情形報告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號:5007-0000002-0002-0005。

無論是治安保衛(wèi)委員會還是人民服務(wù)隊,其負(fù)責(zé)人多由上級公安派出所指派干部擔(dān)任,其成員也多由公安人員擔(dān)任。由于權(quán)責(zé)并未劃分清楚,兩者與派出所之間的工作存在諸多矛盾。由于基層任務(wù)太多,服務(wù)隊已經(jīng)不是一個單純的維護(hù)治安組織,而是一個全面工作的組織。服務(wù)隊什么都干,甚至代替了公安人員,并且已超越了公安人員的權(quán)限。由于上面所有的任務(wù)交到派出所,所交到戶籍員,戶籍員交到服務(wù)隊,一層到一層,服務(wù)隊隔離了群眾與戶籍員的聯(lián)系,同時造成戶籍員脫離群眾的現(xiàn)象。(31)《關(guān)于南京市人民政府公安局治安行政會議的經(jīng)過情形報告》,1951年9月18日,南京市檔案館藏,檔案號:5007-0000002-0002-0005。盡管如此,在全面推廣居民委員會之前,治安保衛(wèi)委員會和人民服務(wù)隊還是承擔(dān)了基層社會治理的功能。

城市居民自發(fā)地建立了諸多基層組織,新政權(quán)對于統(tǒng)一的基層組織模式的探索采取了先試點后推廣的方式。“1950年第四季度,中共南京市委決定在第四區(qū)(今建鄴區(qū))進(jìn)行民主建政試點,組建區(qū)第一屆各界人民代表會議,并探索建立城市居民委員會。”(32)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》,第310頁。8月,中共南京市委決定借鑒北京、天津的經(jīng)驗在城區(qū)各區(qū)試行建立居民委員會,提出“各區(qū)得以派出所轄區(qū)范圍為單位,逐漸建立居民委員會”。(33)《南京市政府關(guān)于試行〈南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作和機(jī)構(gòu)的決定〉的通知》(1950年8月9日),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會改造(江蘇卷·南京分冊)》,第210頁。在此過程中,針對治安保衛(wèi)委員會,南京市政府提出:“未建立的暫不建立,已建立的將予凍結(jié),暫時不交給任務(wù),并以一切力量協(xié)助各區(qū)建立好居民委員會。”人民服務(wù)隊則擬予撤銷或經(jīng)整頓后縮減。為深入發(fā)動群眾,南京市副市長柯慶施在市委聯(lián)合辦公會議上提出:“區(qū)以下可試行建立居民委員會,它是一個群眾性的組織。作為我們聯(lián)系群眾、深入群眾的橋梁”。(34)《深入發(fā)動群眾——柯慶施同志在市委聯(lián)合辦公會議上的發(fā)言紀(jì)要》,1950年11月18日,南京市檔案館藏,檔案號:4003-0000001-0021-0001。11月,南京市委發(fā)布了試行組織區(qū)的居民委員會的通知。此時居委會的建立依然采用試行的方式,居委會的組織關(guān)系依附派出所,領(lǐng)導(dǎo)核心由1—3名民政干事?lián)?進(jìn)步之處在于其他委員由市民產(chǎn)生,但委員并沒有專職化,要求其不能脫離生產(chǎn)。此時的居委會是一種群眾性組織,主要任務(wù)是協(xié)助政府完成與市區(qū)公共衛(wèi)生、居民福利相關(guān)事務(wù)。即使在試行階段,南京市委依然強(qiáng)調(diào):“它不同于一般工人、學(xué)生、婦女等群眾組織;同時也絕不是一種政權(quán)性質(zhì)的基層組織。在初期建立階段,難免有壞人混入,因此要提高警惕慎重發(fā)展。”(35)《中共南京市委關(guān)于試行組織區(qū)的居民委員會的通知》(1950年11月),中共南京市委黨史工作辦公室、南京市檔案局編:《城市的接管與社會改造(江蘇卷·南京分冊)》,第216—217頁。試行階段的居委會,其存在的必要性遭到基層干部的質(zhì)疑。

根據(jù)天津經(jīng)驗,在區(qū)政權(quán)組織不健全、區(qū)各界代表會議未召開之前,在民主建政過程中,通過居民委員會來聯(lián)系群眾貫徹政策有一定成效。但南京市民政局認(rèn)為運行居民委員會存在問題:

(1)區(qū)政府長期苦于下邊“無腿”。組織居民委員會后很容易通過它來布置各種工作,易于把居民委員會變成一級政權(quán)使用;(2)市民在舊政權(quán)概念存在的今天,居民代表與所代表的幾十戶間極易形成1人管多少戶的關(guān)系,變成了變相的保甲長;(3)在目前情況還很難掌握代表的成份。一個區(qū)城內(nèi)居民成份與職業(yè)甚復(fù)雜,工作推動起來也很困難。比如一個小攤販就很難代表一個大學(xué)教授或工程師(當(dāng)然街道衛(wèi)生等要求可能是一致的)。(36)《關(guān)于城市民主建政問題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0008-0003。

基于此,南京市民政局建議居民委員會的組織應(yīng)不設(shè)立。為了更好地貫徹群眾路線,南京市民政局給出了解決方案:“(1)普遍召開與健全區(qū)各代會議;(2)各派出所內(nèi)普遍設(shè)立民政干事;(3)有計劃的培養(yǎng)群眾中的積極分子;(4)區(qū)政府可在各代會相當(dāng)健全時成立由各界代表人物參加的各種委員會,幫助政府工作,如調(diào)解、優(yōu)撫、生救、福利等?！?37)《關(guān)于城市民主建政問題》,1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0008-0003。

但基層社會的復(fù)雜,城市居民的基本需求依然未得到很好解決。居委會的建立源于基層群眾的需求:直到1951年,南京基層社會依然存在大量的無組織居民。據(jù)第三區(qū)(今秦淮區(qū))石壩街派出所統(tǒng)計,“無組織的居民數(shù)字很大,沒有參加職業(yè)性和階層性的群眾有9101人,占全區(qū)人口64%,以長樂路段言,經(jīng)調(diào)查就占總?cè)丝?7%”。在生產(chǎn)自救運動中,群眾存在依靠政府的慣性思維,但依然希望能有專門的組織帶領(lǐng)他們自救,“目前只是聽?wèi)T了生產(chǎn)自救,但在群眾中還不如學(xué)習(xí)搞得熱烈,主要是缺少群眾性的基層組織領(lǐng)導(dǎo)”。與城市居民息息相關(guān)的生產(chǎn)福利問題讓地方政府意識到建立居民委員會相當(dāng)必要,“無論派出所與婦聯(lián)都是全力搞學(xué)習(xí),而把居民福利生產(chǎn)自救工作的組織未能很好的開展起來”,針對城市居民的內(nèi)在需求,“我們認(rèn)為有普遍建立居民委員會的必要。只有居民委員會建立起來,才能逐步解決群眾切身的一切問題”。(38)《第三區(qū)石壩街派出所轄區(qū)居民情況調(diào)查材料》,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0132-0009。

1951年,南京市政府規(guī)定居委會下不設(shè)居民小組,以減少組織層級,加強(qiáng)居委會與居民的直接聯(lián)系。5月中旬,在民主建政工作試點組的指導(dǎo)幫助下,水西門外派出所轄區(qū)內(nèi)成立了第四區(qū)第一個、也是全市最早的居民委員會——水西門外大街居民委員會。居民委員會設(shè)主任1名、副主任2名,下設(shè)治安、調(diào)解、婦女、生產(chǎn)自救、文教等5個部門委員會。原先為推選人民代表而組成的居民協(xié)商小組就順理成章地成了居民委員會管轄的居民小組。(39)南京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會編:《紅日照鐘山——南京解放初期史料專輯》,第312—313頁。1952年6月,南京市城區(qū)約有三分之二的地區(qū)建立了居民委員會。從質(zhì)疑到認(rèn)可,再到迅速發(fā)展,可見居民委員會的建立并非出自新政權(quán)的政治設(shè)計,而是基于群眾需求逐漸獲得了新政權(quán)的認(rèn)可。為了與舊政權(quán)的保甲制度區(qū)分開來,南京市政府一度建議不設(shè)立居民委員會,但群眾的內(nèi)在需求驅(qū)動了居民委員會的建立。居委會作為一種自治組織,在建立之初,其負(fù)責(zé)的干部均是義務(wù)職,并沒有工資或者生活補(bǔ)貼等福利。而且建政之初基層工作極其繁重,兼職過多的居委會干部既需要時間成本,也會影響自身的生產(chǎn)生活。另外,居委會干部在推行政策的過程中可能存在避重就輕、敷衍了事的情況,還可能存在為了自身利益而違背中央政策精神等現(xiàn)象。因此,為了加強(qiáng)政府對基層社會的管理,居委會的規(guī)范化和行政化有其必然性,但居民委員會建制化的過程主要是“自上而下的政府行為”。(40)張濟(jì)順:《國家治理的最初社會空間——二十世紀(jì)五十年代前期的上海居民委員會》,《中共黨史研究》2015年第10期。

街居制度的奠立

居委會的創(chuàng)生源于基層社會的內(nèi)在驅(qū)動力,如公共衛(wèi)生、居民福利等,地方政府在基層組織形式上進(jìn)行了積極探索。但無論是居委會的行政化還是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處的設(shè)立,都是在中國共產(chǎn)黨的主導(dǎo)之下完成的。這一政治實踐體現(xiàn)了建政之初國家政權(quán)下沉到基層社會的進(jìn)程。

中共的建政路線及工作方式既推動了層級政府的建立,同時也為地方政權(quán)建設(shè)保留了一定的彈性空間,尤其是對基層社會的重組。通過考察南京市居民委員會的發(fā)展?fàn)顩r,可以發(fā)現(xiàn)在地方層面城市基層組織的建制化早已開始,中央通過法律的形式正式確立遲至1954年。不同于農(nóng)村基層組織的建構(gòu)模式,城市基層組織的建構(gòu)是自下而上的,城市基層社會先自發(fā)地成立居民委員會、居民小組等自治組織,然后由中共中央考察、調(diào)研、試點、推廣以完成統(tǒng)一建制,這一進(jìn)程也體現(xiàn)了中共中央在基層政權(quán)建設(shè)中的審慎。

1952年6月,根據(jù)華東軍政委員會頒布的《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會試行方案(草案)》,南京市的居民委員會建設(shè)自8月起就開始了規(guī)范化和建制化進(jìn)程。首先,組織結(jié)構(gòu)變化,增設(shè)居民小組。基層組織的結(jié)構(gòu)形式一直處于調(diào)適狀態(tài),從最初的居民小組,到居民委員會(不設(shè)居民小組),再到增設(shè)居民小組,基層組織結(jié)構(gòu)形式呈現(xiàn)規(guī)范化趨勢。1952年底,南京市共有居民小組6266個,南京市文化娛樂、公共衛(wèi)生、調(diào)解糾紛的專門代表人數(shù)分別為4220、6231、3607人。(41)《南京市城區(qū)(郊區(qū)鎮(zhèn))1952年建居民委員會情況統(tǒng)計表》,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0009-0036。其次,居委會領(lǐng)導(dǎo)人由選舉產(chǎn)生,而非政府機(jī)關(guān)委派。居委會建立之初,為了貫徹和落實政府各項政策,居委會的主要干部都由上級政府機(jī)構(gòu)委派。隨著居委會的規(guī)范化,委員由小組選舉產(chǎn)生并兼本小組的組長,在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上選舉居民委員和副組長。再次,居委會職能范圍擴(kuò)展,工作任務(wù)增加。除了早期負(fù)責(zé)辦理居民的公共福利工作(如擁優(yōu)、救濟(jì)、文教、衛(wèi)生)外,南京市居委會還負(fù)責(zé)動員居民響應(yīng)政府號召,貫徹政策法令;在公安部門的具體指導(dǎo)下,領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)委員會開展工作;在基層法院的指導(dǎo)下進(jìn)行調(diào)解居民糾紛工作;開展街道婦女工作等。(42)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0314-0003。

職能范圍的擴(kuò)展、工作任務(wù)的增加促進(jìn)了居委會數(shù)量的不斷增加。1952年8月,南京市區(qū)的居委會數(shù)量從1951年的55個增加至132個。1953年共計137個,1954年共計152個。到1955年底,南京市共成立了499個居民委員會,“參加居民委員會的居民有216709戶,813927人,占城區(qū)(包括鎮(zhèn))總?cè)丝诘?8.76%,占全市總?cè)丝诘?5.47%”。(43)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0314-0003。1956年6月,南京市共建立了500個居民委員會,下設(shè)居民小組6111個,家屬委員會6336個。(44)《南京市1956年度街道組織情況綜合表》,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0022-0005。最后,居委會行政化的重要表現(xiàn)在于其財政預(yù)算來源于政府,“由各區(qū)政府編造預(yù)決算,向市政府辦公廳行政處報領(lǐng)”。(45)南京市地方志編纂委員會編:《南京民政志》,第60頁。由此可見,區(qū)政府掌握了居委會的經(jīng)費預(yù)算,市政府負(fù)責(zé)經(jīng)費發(fā)放,從市級到區(qū)級政府,自上而下地加強(qiáng)了政府對居委會的管控。另外,居委會干部也從義務(wù)職變成領(lǐng)生活補(bǔ)貼的專職。1952年底,南京市脫產(chǎn)的委員(即專職人員)共284人,僅占居民委員總數(shù)的16.1%。居委會干部的專職化,一方面克服了政府政策與基層社會存在利益不一致的問題,另一方面提高居委會干部的工作效率,促進(jìn)了政策的貫徹和落實。

回到中央層面,面對地方政府的自主探索,各城市的街道組織很不一致,且存在領(lǐng)導(dǎo)不統(tǒng)一和工作混亂的現(xiàn)象,具體表現(xiàn)為“組織設(shè)的(得)多,會議多,指揮多頭;居民積極分子雖然忙得受不了,可是應(yīng)該給群眾做的主要事情,并沒有做好,因而滿足不了群眾組織起來的愿望”。(46)中華人民共和國內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,通俗讀物出版社1956年版,第1頁。1953年6月,彭真在搜集各城市的材料和意見加以研究后認(rèn)為:“街道居民委員會的組織是需要建立的?！?47)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》(1953年6月8日),彭真:《論新中國的政法工作》,中央文獻(xiàn)出版社1992年版,第79頁。1954年12月,“城市居民委員會”以法律的形式正式確立,其性質(zhì)是“群眾自治性居民組織”,(48)中華人民共和國內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,第7頁。非國家基層政權(quán)組織。其自治性質(zhì)具體表現(xiàn)在:第一,在權(quán)力來源上,居委會委員“由居民小組各選取委員一人組成”,主任、副主任“由委員互推”產(chǎn)生;第二,在權(quán)力行使上,居委會的管理雖有一定的約束性,但不具有強(qiáng)制性,以居民自愿為原則,“居民委員會在進(jìn)行工作的時候,不得強(qiáng)迫命令”;(49)《城市居民委員會組織條例》(1954年12月),屠基遠(yuǎn)編:《城市居民委員會工作》,上海人民出版社1955年版,第55—56頁。第三,在工作職責(zé)上,居委會將各種“單位”之外的無組織居民組織起來,主要負(fù)責(zé)與居民生活息息相關(guān)的日常事務(wù),做好“上傳下達(dá)”的工作,將政府的政策貫徹落實到基層,并收集居民的建議和意見反饋給上級政府。

根據(jù)1954年中央出臺的《城市居民委員會組織條例》,各地政府再一次完善居民委員會建制,南京市委對居民委員會從組織架構(gòu)、人口范圍、工作任務(wù)方面又進(jìn)行了調(diào)整。首先,在居民委員會的管理范圍上,以300-500戶為主;其次,居民委員的產(chǎn)生方式上發(fā)生改變,“居民委員由小組選舉產(chǎn)生,委員兼任小組組長,不另設(shè)專門代表”;(50)為了克服組織重疊、工作忙亂的現(xiàn)象,南京市取消了小組的居民代表和專門代表?！蛾P(guān)于整頓居民委員會典試工作的情況和今后工作意見》,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0326-0010。最后,在職能范圍上,除辦理居民的公共福利事項,還需要在上級政府的指導(dǎo)下開展文教、衛(wèi)生、調(diào)解等工作。自此,傳統(tǒng)的城市里弄空間從一個主要生活場域,變成了國家政權(quán)與基層社會互動的政治空間。國家權(quán)力逐漸延伸至城市的每個角落。

居委會雖然是城市自治組織,但實際生活中卻充當(dāng)了“國家代理人”的角色。(51)郭圣莉:《城市社會重構(gòu)與新生國家政權(quán)建設(shè)——建國初期上海國家政權(quán)建設(shè)分析》,第213頁。首先,居委會的建制化是自上而下的政府行為,填補(bǔ)了組織之外的“空白”。(52)張濟(jì)順:《上海里弄:基層政治動員與國家社會一體化走向(1950—1955)》,《中國社會科學(xué)》2004年第2期。從組織性質(zhì)而言,居委會作為城市自治組織并不是基層政權(quán)的“腿”,(53)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》(1953年6月8日),彭真:《論新中國的政法工作》,第79頁。但它依然需要負(fù)擔(dān)行政職能,貫徹落實政府的各項政策,因此在政治功能上,它一直扮演著政府的“腿”的角色。其次,居民委員會與政府機(jī)構(gòu)依然存在很強(qiáng)的依附關(guān)系,“居民委員會必須在街道辦事處的指導(dǎo)下工作”,且居委會的工作需要由“區(qū)政府核準(zhǔn)備案”。(54)中華人民共和國內(nèi)務(wù)部民政司編:《做好城市居民工作》,第39頁。最后,居委會并未實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨立,居委會的經(jīng)費源于政府財政支出,專職化的居委會干部雖然不享有政府編制,但其工資福利由政府支付。在基層政權(quán)與城市居民之間設(shè)立居委會,并將其規(guī)范化和建制化,逐步形成了具有“自治性和行政性雙重屬性的居民委員會制度”,(55)高中偉:《新中國成立初期城市基層社會組織的重構(gòu)研究》,四川大學(xué)出版社2011年版,第153頁。是新中國在城市基層治理方面重要的制度創(chuàng)新。

1952年6月,居民委員會開始建制化。中央明確區(qū)以下不設(shè)一級政權(quán),區(qū)政府如何加強(qiáng)與自治組織居委會的聯(lián)系?作為區(qū)級政權(quán)的派出機(jī)構(gòu),街道辦事處成為自上而下的行政體制與自下而上的社會組織之間的連接點,構(gòu)成了垂直的城市管理體制。街道辦事處向上對區(qū)政府負(fù)責(zé),向下指導(dǎo)居民委員會工作,實現(xiàn)了區(qū)政府(行政機(jī)構(gòu))與居民委員會(自治組織)之間政策下達(dá)和“民情”上傳。在正式設(shè)立并推廣街道辦事處之前,為了加強(qiáng)區(qū)政府與基層群眾的聯(lián)系,解決政策落實執(zhí)行到基層社會的問題,不同地區(qū)采取了不同的方案。南京采用“警政合一”的方式,由公安派出所兼任部分民政工作,“特在城區(qū)各派出所管轄區(qū)城內(nèi)設(shè)置民政干事1—3人,辦理街道工作”。(56)《南京市街道工作情況》,1955年11月28日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0314-0003。但在民政干部由誰領(lǐng)導(dǎo)方面存在分歧,“派出所設(shè)民政干事雖有區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo),也應(yīng)接受派出所長指導(dǎo),很好的與派出所的工作密切結(jié)合?！倍鴧^(qū)政府與派出所之間權(quán)責(zé)劃分也存在一些矛盾,“雙方關(guān)系與認(rèn)識上還有問題,把派出所當(dāng)作區(qū)政府的一個部份去使用是不對的,想另搞一套完全不依靠派出所的‘分家思想’也是不對的”。(57)《關(guān)于城市民主建政問題》1951年4月1日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0008-0003。

隨著城市經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)、城市秩序的穩(wěn)定、城市現(xiàn)代化進(jìn)程加快、城市人口的增加,城市基層工作量不斷增加,“警政合一”的方式無法滿足基層管理需要。區(qū)政府與公安分局及派出所在工作配合上亦存在矛盾,“如區(qū)政府往往不通過分局直接向派出所布置任務(wù),甚至有時過分依賴派出所。個別分局及派出所有時則強(qiáng)調(diào)工作的獨立性,認(rèn)為配合區(qū)的工作是額外負(fù)擔(dān)等”。(58)《南京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)區(qū)政府工作的補(bǔ)充指示(草稿)》,1951年,南京市檔案館藏,檔案號:5003-0000002-0021-0002。另外,由于不同地區(qū)采取不同的基層管理形式,出現(xiàn)了基層組織嚴(yán)重忙亂、積極分子兼職過多等現(xiàn)象。為統(tǒng)一各地區(qū)的基層組織形式,提高治理效率,加強(qiáng)地方政權(quán)對基層社會的管理,中央政務(wù)院于1953年派出調(diào)查組,調(diào)研結(jié)果表明“城市街道不需要再建立一級政權(quán)”。因為城市的集中特點使許多工作依然需要統(tǒng)一處理,政府層級過多會導(dǎo)致政出多門,降低行政效率;但在區(qū)政府與居民委員會之間還需要設(shè)立區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),一方面可以減輕區(qū)政府和派出所的負(fù)擔(dān),另一方面也可以加強(qiáng)區(qū)政府與居民自治組織之間的聯(lián)系。關(guān)于區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),彭真指出:“我們的意見是設(shè)立街道辦事處”。(59)《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會》(1953年6月8日),彭真:《論新中國的政法工作》,第79頁。因此,1954年12月,全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《城市街道辦事處組織條例》,要求在10萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立街道辦事處,作為市(區(qū))人民政府的派出機(jī)關(guān)。

為了貫徹執(zhí)行《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》的規(guī)定,1955年3月,南京市政府制訂了《南京市建立街道辦事處和整頓居民委員會工作計劃(草案)》,計劃在城區(qū)各派出所管轄區(qū)城內(nèi)建立街道辦事處,并對已建的居民委員會做一次全面的整頓工作,這一草案規(guī)定了建立街道辦事處的時間、方法,細(xì)化了街道辦事處的地區(qū)名稱、組織形式、數(shù)量、轄區(qū)、干部來源及配備等內(nèi)容。在時間上,南京市計劃4月份開始,在6月份之前就建立起來;在方法上,采取“先建立辦事處,后整頓居民委員會”和“先典試、后分批推開”的辦法;在數(shù)量上,“在本市城區(qū)擬建立58個街道辦事處,須配備干部共115名”;在轄區(qū)和地區(qū)名稱上,街道辦事處的管轄區(qū)域和地區(qū)名稱,都應(yīng)與所在地區(qū)派出所的名稱相同;街道辦事處的干部“由市和區(qū)的人民委員會研究確定,經(jīng)區(qū)人民委員會派至各街,成立街道辦事處”,干部的配備原則“按照工作繁簡和管轄區(qū)域的大小來確定”,如“街道人口在1萬以下者,設(shè)立主任和干事共3—4人;街道人口在1萬以上1萬5千以下者,設(shè)主任和干事共4—6人;街道人口在1萬5千人以上者,設(shè)主任和干事共5—7人”。(60)《南京市建立街道辦事處和整頓居委會工作計劃(草案)》,1955年3月,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0326-0001。6月,南京市第一至七區(qū)街道辦事處共配備干部243人,主任41人,干事202人,干部編制人數(shù)290人,尚缺少干部7人,如新街口辦事處配有主任1名,干事3名。(61)《南京市街道辦事處干部配備情況統(tǒng)計》,1955年6月30日,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000001-0002-0022。12月,南京市共設(shè)立了58個街道辦事處。(62)《南京市1955年街道辦事處、居民委員會數(shù)字統(tǒng)計表》,1955年12月,南京市檔案館藏,檔案號:5012-0000002-0311-0010。

南京市“二級政府與街居制”確立,集中體現(xiàn)了中共的建政路線與“群眾路線”相結(jié)合的工作方式,以及在城市管理體制建構(gòu)過程中地方政府的自主性?！敖志又啤辈⒎鞘加陧攲拥恼卧O(shè)計,如果說它“是地方政府自下而上‘倒逼’的結(jié)果”,(63)郭圣莉、張良、劉曉亮:《新中國成立初期我國城市管理體制的建立及其層級結(jié)構(gòu)研究》,《上海行政學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。又似乎削弱了黨在建構(gòu)城市管理體制中的主導(dǎo)作用,由此可見建政之初國家政權(quán)下沉與城市管理之間的張力。在實際工作中,黨一方面極力避免市、區(qū)、街、閭的疊床架屋式的城市管理體制,又計劃在基層社會建立組織以加強(qiáng)新政權(quán)與群眾的直接聯(lián)系。中共的理想設(shè)計是“市級政府、各種單位組織、人民群眾團(tuán)體”的城市管理模式。(64)郭圣莉:《城市社會重構(gòu)與新生國家政權(quán)建設(shè)——建國初期上海國家政權(quán)建設(shè)分析》,第225頁。但工會、工商聯(lián)、青年團(tuán)、婦聯(lián)、合作社等各職業(yè)團(tuán)體,既是弱組織,又是各自獨立的自上而下的系統(tǒng),而且管理對象也多與各機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、工廠等單位重合。城市的日常業(yè)務(wù)工作,尤其是一些政治活動的宣傳與動員對象是基層群眾,很難將工作分解給這些團(tuán)體組織,自上而下的各項政令無法通過這些弱組織落實下去,因此需要建立垂直的行政體系。

城市二級政府的確立經(jīng)歷了四級政府、一級政府的調(diào)適,只是到區(qū)以下,隨著幅度的縮小,不再設(shè)置與上級相對應(yīng)的垂直一級政府,但上級各部門的工作仍然要層層落實,這大大增加了城市基層管理的壓力。由于基層組織權(quán)責(zé)尚未明晰,“公安派出所、區(qū)婦聯(lián)和街道辦事處是街道中的三大系統(tǒng),而且在街道中都有自己的組織可抓,但是這三個部門在街道中的對象是一致的,都是居民群眾”。(65)《對街道辦事處工作情況調(diào)查的報告》,1956年4月14日,南京市檔案館藏,檔案號:5003-0000002-0120-0002。因此,街道工作中曾出現(xiàn)會議沖突等現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查,自1955年6月街道辦事處建立以來,南京市白下、建鄴、鼓樓等區(qū)“街道工作比較混亂,不但中心工作接踵而來,任務(wù)額緊迫,而且有關(guān)的業(yè)務(wù)工作如救濟(jì)、擁護(hù)、文教衛(wèi)生、調(diào)解等也隨之交由辦事處或居民委員會辦理。因此,街道工作很忙,幾個月來辦事處的干部沒有學(xué)習(xí)、沒有假日,一天工作在十小時以上”。(66)《對街道辦事處工作情況調(diào)查的報告》,1956年4月14日,南京市檔案館藏,檔案號:5003-0000002-0120-0002。針對這一現(xiàn)象,1956年4月,南京市政府就區(qū)對街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、干部分工、業(yè)務(wù)范圍及其與居委會的關(guān)系提出改進(jìn)意見。8月,為克服街道辦事處和居民委員會工作忙亂的現(xiàn)象,南京市政府進(jìn)一步規(guī)范街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,調(diào)整工作制度安排,以解決干部配備不足的問題。(67)《關(guān)于克服街道辦事處工作忙亂現(xiàn)象的指示》,1956年8月16日,南京市檔案館藏,檔案號:5003-0000002-0120-0001。中共的建政路線及工作方式實現(xiàn)了中央與地方的良性互動,從地方經(jīng)驗到中央建制,再推廣到全國,新中國最終確立了“二級政府與街居制”的城市管理體制。

余論:關(guān)鍵節(jié)點與制度生成

在制度變遷的過程中,關(guān)鍵節(jié)點(critical juncture)一方面可能導(dǎo)致路徑依賴,另一方面也可能引發(fā)制度變革,進(jìn)而催生新制度。從局部建政到全國建政是中國共產(chǎn)黨制度建構(gòu)的關(guān)鍵節(jié)點,在這一特定的歷史時期,新的城市管理體制的生成與中共的建政路線直接相關(guān)。中共的建政路線是,先在局部地區(qū)建政,然后逐步創(chuàng)立全國性政權(quán),繼而推動各級地方政權(quán)的建立。(68)賴靜萍:《包容性民主與政治共識——新中國成立初期中國共產(chǎn)黨對民主選舉的認(rèn)知》,《中共黨史研究》2012年第5期。1948年“五一口號”的發(fā)布,開啟了中共全國建政的時間窗口。宏觀來看,條塊式的行政管理體制與黨組織成為新政權(quán)的“毛細(xì)血管”,彌補(bǔ)了局部建政時期黏合式的馬賽克特性,使新政權(quán)成為上下貫通的有機(jī)金字塔。然而,聚焦建政之初的基層社會,可以發(fā)現(xiàn)城市中的基層黨組織是先在單位、工廠中發(fā)展,并未深入無組織居民當(dāng)中。如何深入動員和組織群眾是建政之初地方政府面臨的一大難題,各大城市都進(jìn)行了積極探索。不同于經(jīng)濟(jì)中心上海,南京是舊政權(quán)的首都,中共接管南京有其特殊性和典型性。透視南京城市管理體制的生成,可以發(fā)現(xiàn)“街居制”在南京的確立自有其特色,尤其是行動者與結(jié)構(gòu)的互動推動了新制度的生成。還原這一歷史進(jìn)程,可以為新中國城市管理體制研究提供一份有價值的地方樣本。

新的城市管理體制確立之后,基層社會依然存在待解的難題,如組織之間亦存在權(quán)責(zé)不分、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不明的情況。城市政權(quán)建設(shè)過程中出現(xiàn)的這些問題與新政權(quán)的革命目標(biāo)及中共的建政方式密切相關(guān)。為了實現(xiàn)全面改造社會的革命目標(biāo),中共延續(xù)了革命時期的路徑和經(jīng)驗,采用運動式治理來實現(xiàn)基層社會的全面動員與再組織化。在建政之初這一關(guān)鍵節(jié)點,國家政權(quán)的下沉與城市居民的利益訴求匯集于基層社會這一特定場域,如何協(xié)調(diào)兩者的關(guān)系考驗地方主政人員的建政能力和治理水平。在地方政權(quán)有限彈性的原則下,經(jīng)過地方政府的自主探索,再由中共中央自上而下地試點推廣,“街居制”模式最終得以確立。這一體制既不是完全照搬蘇聯(lián),也不是革命經(jīng)驗的直接應(yīng)用,而是中共探索城市管理體制過程中的制度創(chuàng)新,凸顯了中共的建政能力。這種從地方經(jīng)驗到中央建制,最后推廣到全國的治理模式無論在建政時期還是在當(dāng)下的城市治理中都發(fā)揮著重要作用。