摘 要：責(zé)任陷阱是政策過程中權(quán)責(zé)關(guān)系不合理導(dǎo)致政策效果不理想的現(xiàn)象，將其置于責(zé)任政治的框架中加以審視與分析，具有理論與現(xiàn)實(shí)的雙重意義。在明確責(zé)任陷阱的基本內(nèi)涵與研究脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，可以從責(zé)任政治分析框架中的兩個(gè)基本維度探討如何跨越責(zé)任陷阱：一是在結(jié)構(gòu)維度上構(gòu)建積極履責(zé)的制度基礎(chǔ)，在一個(gè)完整的責(zé)任框架中設(shè)計(jì)各項(xiàng)治理機(jī)制，明確“負(fù)責(zé)任的機(jī)制”中所包含的不同要素，尤其是重新調(diào)整問責(zé)機(jī)制的運(yùn)作；二是在行動(dòng)維度上明確真實(shí)履責(zé)的實(shí)踐導(dǎo)向，在治理過程中構(gòu)建法治化、規(guī)范化的執(zhí)行模式，為組織成員在復(fù)雜問題中的“實(shí)質(zhì)性判斷”提供空間?？缭截?zé)任陷阱是實(shí)現(xiàn)“負(fù)責(zé)任的治理”的必由之路，也能夠?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：責(zé)任陷阱；政策過程；基層治理；治理現(xiàn)代化；責(zé)任政治

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1672-9684（2023）02-0020-08

一、問題的提出

中國超大規(guī)模國家治理的多層級(jí)、長鏈條的政策過程中，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐能否實(shí)現(xiàn)有效銜接和政策暢通，不僅直接決定著基層公共服務(wù)供給的效率與效能，而且會(huì)影響到國家的安定團(tuán)結(jié)以及社會(huì)的和諧穩(wěn)定，在此意義上可以將政策過程視為影響國家治理效能的神經(jīng)中樞。研究表明，基層治理往往是政策執(zhí)行的“最后一公里”，政策結(jié)果與其初衷是否一致，好的政策是否真正惠及公眾，都取決于基層政策執(zhí)行的方法［1］。在此意義上，著眼政策過程中基層執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性問題并尋求破解之道，是理順政策全鏈條、打通政策全過程的基本前提。但是，在實(shí)際的政策過程中我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一種問題或現(xiàn)象，即基層的政策執(zhí)行看起來似乎是貫徹了上級(jí)的意志，但是執(zhí)行效果卻不盡如人意，甚至導(dǎo)致一些政策執(zhí)行引起基層公眾的不滿和反對。這種問題或現(xiàn)象將基層一線的政策執(zhí)行者推入了一種兩難境地：在政策執(zhí)行調(diào)整的呼聲中，一些基層政策執(zhí)行者又存在唯恐“得罪”上級(jí)的心理，進(jìn)而導(dǎo)致了一系列的“避責(zé)”行為［2］。而這些“避責(zé)”行為反過來又可能破壞政策執(zhí)行過程甚至引發(fā)更不利政策執(zhí)行的后果。無論是西方還是中國的治理實(shí)踐，這些現(xiàn)象都不同程度地存在，并成為學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界普遍關(guān)注的一個(gè)重要問題。

我們認(rèn)為，上述問題和現(xiàn)象本質(zhì)上是政府治理或政策過程中權(quán)責(zé)關(guān)系不合理的結(jié)果，完全可以置于責(zé)任政治的框架中加以審視與分析。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，責(zé)任政治建設(shè)是制度的治理效能能否充分發(fā)揮的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國家治理中的觀念塑造與調(diào)整、制度體系的構(gòu)建與優(yōu)化、治理主體行動(dòng)的設(shè)計(jì)與展開，都可以嵌入責(zé)任政治的框架之下來探討［3］。責(zé)任政治這一概念所要表達(dá)的基本理念是：在政治生活和日常生活的場域中，每一項(xiàng)制度以及要素，每一個(gè)治理主體都能夠清晰地劃定責(zé)任、積極地履行責(zé)任，并且能夠根據(jù)外部環(huán)境的變動(dòng)協(xié)同與調(diào)整責(zé)任，那么就會(huì)實(shí)現(xiàn)政治生活與社會(huì)生活的和諧與穩(wěn)定。事實(shí)上，學(xué)界基于責(zé)任政治視角、結(jié)合不同治理場景對這些現(xiàn)象提供了一些分析框架和解決方案，其中“責(zé)任陷阱”（accountability trap）是一個(gè)頗有解釋力和分析力的概念。目前關(guān)于責(zé)任陷阱的研究既聚焦了成因方面的分析，也有對應(yīng)策略的探討，一些對策思路較為深刻，但總體而言還顯得較為零散，缺乏一種整體性的分析框架。有鑒于此，本文旨在通過建立一個(gè)整體性的分析框架來較為系統(tǒng)地闡釋責(zé)任陷阱的跨越之道，即將責(zé)任陷阱這一概念引入到中國的治理場景中，結(jié)合國內(nèi)外研究闡釋責(zé)任陷阱的基本概念及其研究譜系，并從“責(zé)任政治”理論分析框架中的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)兩個(gè)維度探討如何跨越責(zé)任陷阱，如何實(shí)現(xiàn)一種“負(fù)責(zé)任的治理”，以為地方以及基層政策過程優(yōu)化、提升治理效能提供一種思路。

二、責(zé)任陷阱的基本概念及其研究脈絡(luò)

要跨越政策過程中的責(zé)任陷阱，構(gòu)建合理履職的制度基礎(chǔ)，明確真實(shí)履責(zé)的實(shí)踐導(dǎo)向，首先需要厘清責(zé)任陷阱的基本概念和研究脈絡(luò)。

（一）責(zé)任陷阱的基本概念

責(zé)任陷阱的概念發(fā)端于組織學(xué)中“績效悖論”（performance paradox）的研究，其根源在于政治生活日益復(fù)雜化的兩個(gè)基本事實(shí)，即組織體系自身的復(fù)雜性和組織外部環(huán)境的復(fù)雜性［4］。首先，現(xiàn)代社會(huì)中的組織具有高度的復(fù)雜性，其最明顯的特征就是自上而下與自下而上共同形塑的多重“委托-代理”關(guān)系。自上而下的“委托-代理”關(guān)系類似于行政發(fā)包制所描述的那種“委托方-管理方-代理人”的三種角色［5］；自下而上的“委托-代理”關(guān)系則是社會(huì)契約論視域下的“委托-代理”。這一組織體系內(nèi)部的自上而下的“發(fā)包”往往是一種現(xiàn)實(shí)而具體的關(guān)系，而社會(huì)契約論在某種意義上只是一種思想實(shí)驗(yàn)，因此所構(gòu)造的“委托-代理”是抽象而原則的關(guān)系。在組織運(yùn)作中，現(xiàn)實(shí)而具體的關(guān)系往往是組織行為的主導(dǎo)，因此組織行為更多受制于現(xiàn)實(shí)而具體的“委托-代理”關(guān)系。其次，外部環(huán)境的復(fù)雜性主要指組織面向的需求呈現(xiàn)出多元化的特征，組織所要解決的問題也呈現(xiàn)出深刻的不確定性［6］。隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾需求的日益多元化使得基本公共服務(wù)供給變得更加棘手，許多公共問題的出現(xiàn)與放大比以往更加難以預(yù)測。例如對風(fēng)險(xiǎn)治理問題，就很難精準(zhǔn)判斷風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生與走向，這就需要著眼于風(fēng)險(xiǎn)治理的動(dòng)態(tài)過程，遵循“什么階段辦什么事”的行動(dòng)邏輯、采取“摸著石頭過河”的策略。在上述復(fù)雜性中，就產(chǎn)生出了組織運(yùn)行中的“績效悖論”。所謂績效悖論，是指績效本身與績效指標(biāo)之間的疏離關(guān)系或者說“薄弱聯(lián)系”（weak correlation）［4］。通俗地講，“績效悖論”描述的是這樣一種狀態(tài)：即使組織成員“照章辦事”即按照預(yù)先設(shè)定的績效指標(biāo)行事，但取得的績效結(jié)果卻可能不盡人意。

政策過程中的績效悖論與責(zé)任問題往往密切關(guān)聯(lián)，進(jìn)而在學(xué)科拓展研究中衍生出了責(zé)任陷阱的概念。例如學(xué)術(shù)界提出的基層政府之間的共謀［7］、屬于當(dāng)下公共責(zé)任研究熱點(diǎn)的“避責(zé)”［8］、基層治理中層出不窮的“形式主義”“痕跡主義”等［9］。在組織體系內(nèi)部復(fù)雜的“委托-代理”關(guān)系中，上級(jí)與下級(jí)的信息不對稱導(dǎo)致了下級(jí)具有一定的自由行動(dòng)空間，從而為尋租創(chuàng)造了條件，造成了所謂的“道德風(fēng)險(xiǎn)”（moral hazard）問題，因而就有必要采取有效措施化解這種信息不對稱造成的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)下中國國家治理的制度設(shè)計(jì)中，巡視巡察以及群眾路線等制度在某種意義上就旨在解決“委托-代理”關(guān)系中的信息不對稱問題，即以靈活的權(quán)力機(jī)制打破下級(jí)對于信息的遮蔽或過濾。但是我們也應(yīng)該看到，伴隨著巡視和群眾路線的是組織體系內(nèi)部負(fù)激勵(lì)的增強(qiáng)，再加之組織溝通和治理成本的問題，也難以避免地衍生出了避責(zé)以及形式主義等現(xiàn)象［10］。由于績效指標(biāo)的設(shè)定權(quán)往往集中在上級(jí)手中，故而受制于激勵(lì)機(jī)制的下級(jí)無疑會(huì)更傾向于以上級(jí)的目標(biāo)為行動(dòng)導(dǎo)向。責(zé)任陷阱就在這樣的績效悖論中產(chǎn)生：政策執(zhí)行者在履行上級(jí)政策目標(biāo)的時(shí)候，以滿足上級(jí)指示為目標(biāo)卻忽視公眾真正的偏好與需求，在公共服務(wù)的實(shí)際效能方面表現(xiàn)的不盡人意［11］。從兩種“委托-代理”關(guān)系的角度看，責(zé)任陷阱反映出組織體系中對現(xiàn)實(shí)而具體的委托關(guān)系的過度強(qiáng)調(diào)，而忽視了抽象而原則委托關(guān)系的價(jià)值引導(dǎo)。在中國的治理場景中，責(zé)任陷阱本質(zhì)上是對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)之間的不一致不協(xié)調(diào)的問題。

（二）責(zé)任陷阱研究的基本脈絡(luò)

國內(nèi)外學(xué)界圍繞責(zé)任陷阱問題展開的研究總體而言聚焦于責(zé)任陷阱產(chǎn)生的原因與應(yīng)對之道兩個(gè)方面，但由于國內(nèi)外治理場景不一樣，便形成了不同的研究視角。

首先，通過不同的研究視角剖析責(zé)任陷阱產(chǎn)生的具體原因。第一，西方公共行政對于責(zé)任陷阱的研究形成了具有特色的路徑，即聚焦在“街頭官僚”（street-level bureaucracy）這一政策執(zhí)行主體，也就是我們所說的“基層一線工作人員”。這一視角主要通過分析基層人員的雙重身份來探究責(zé)任陷阱產(chǎn)生的原因?；鶎庸ぷ魅藛T是連接國家與社會(huì)的主體，是政策的末端執(zhí)行者，在很大程度上決定了政策的效能，而公眾對于政府的評價(jià)，也很大程度上取決于對基層人員工作效果的評價(jià)。在行政實(shí)踐中，基層政策執(zhí)行者面對的責(zé)任陷阱最為明顯。由于既是國家或上級(jí)政策的執(zhí)行者也是公共服務(wù)的基本供給者，根據(jù)兩種“委托-代理”關(guān)系，基層人員事實(shí)上存在著兩種身份：一是國家的代理人。作為自上而下“委托-代理”關(guān)系的末端，基層人員是最終的“代理人”。二是公眾的代理人。在民主社會(huì)中，任何公共政策的設(shè)計(jì)與執(zhí)行都是以公眾的需求和利益為導(dǎo)向的，那么基層人員的行政行為也必然應(yīng)該體現(xiàn)公眾的需求和利益［12］24。第二，中國治理場景之下的責(zé)任陷阱問題也有其特征可尋，主要關(guān)注政策過程中的各種要素尤其是層級(jí)因素對責(zé)任陷阱的影響。雖然我們的公共行政研究還較少涉及到責(zé)任陷阱的概念，但是很多宏觀問題或者微觀問題都圍繞著責(zé)任陷阱問題展開。總的來看，中國治理場景中的責(zé)任陷阱所嵌入的特殊背景是中國國家治理中龐大治理的規(guī)模、多元化的利益訴求、差異化的發(fā)展格局。由此，長鏈條的政策過程就可能呈現(xiàn)出“系統(tǒng)化扭曲”的形態(tài)，這種系統(tǒng)化扭曲是責(zé)任陷阱產(chǎn)生的根源，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面：（1）一統(tǒng)體制和有效治理之間的張力使政策目標(biāo)懸置在事實(shí)與規(guī)范之間［13］，政策替代、政策再發(fā)明、政策再設(shè)計(jì)等概念的出現(xiàn)都是對政策目標(biāo)“系統(tǒng)化扭曲”的辯護(hù)或者修正，試圖提供新的政策模式來論證扭曲的合理性，或者為扭曲提供一些調(diào)整優(yōu)化的方案［14］。（2）基本公共服務(wù)供給的整體性和實(shí)際中“需求導(dǎo)向”多元化之間的脫節(jié)?；竟卜?wù)差異化、精準(zhǔn)化、循證化的供給是公共服務(wù)的“理想型”狀態(tài)，但是循證的評估也會(huì)耗費(fèi)大量的治理成本。例如，循證中的“證據(jù)”如何搜集、如何分析、評價(jià)、落實(shí)，又衍生出了一系列的技術(shù)問題［15］。（3）政策執(zhí)行的時(shí)間結(jié)構(gòu)造成了政策原初目標(biāo)與實(shí)際效能的脫節(jié)。新近公共行政研究中的“責(zé)任與時(shí)間”（accountability and time）的問題指出，政策執(zhí)行的時(shí)間周期會(huì)影響對政策執(zhí)行效果的判斷［16］574-586。一個(gè)長周期的政策和短周期的政策，其執(zhí)行過程所面對的不確定性是迥然不同的，故而會(huì)產(chǎn)生不同的政策結(jié)果［17］。

其次，國內(nèi)外學(xué)界提出的責(zé)任陷阱應(yīng)對之道。這大致包括兩方面內(nèi)容：第一，應(yīng)對責(zé)任陷阱的根本在于構(gòu)建一個(gè)有靈活性的制度，即提升治理體系的“制度韌性”，讓制度能夠適應(yīng)不同的環(huán)境和問題。但是僅談制度韌性，本身也存在著一些問題。中國傳統(tǒng)國家治理中，中央與地方關(guān)系始終是影響國家有效治理的核心變量。從分封制到郡縣制，以及柳宗元《封建論》中對封建制度的批判，再到顧炎武的“寓封建之意于郡縣之中”，都是在探討治理體系的靈活性問題。然而在官吏分途的官僚制度中，對于宏觀制度結(jié)構(gòu)的考察卻忽略了行動(dòng)者對制度的影響。例如，對清代“胥吏”的研究就指出，作為政策執(zhí)行末端的行動(dòng)者以及聯(lián)系國家和社會(huì)的層級(jí)，胥吏的行動(dòng)往往混亂了政治權(quán)力系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)之間的關(guān)系。由于胥吏的腐敗導(dǎo)致民怨沸騰，而傳統(tǒng)的官僚系統(tǒng)難以對胥吏進(jìn)行有效的監(jiān)督，胥吏就逐漸演變成了一個(gè)自行其是的獨(dú)立層級(jí)，對整個(gè)國家治理系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的威脅［18］248。從現(xiàn)代國家治理的視角看，賦予地方以政策靈活執(zhí)行的權(quán)力雖然是一種有效的路徑，但“一管就死、一放就亂”的怪圈可能會(huì)導(dǎo)致治理體系出現(xiàn)所謂“行為聯(lián)邦制”（de facto federalism）的問題。第二，將研究視角聚焦在基層工作人員之上，具體分析基層工作人員面對責(zé)任陷阱時(shí)的應(yīng)對策略。這一研究主題下涌現(xiàn)出很多新的概念，例如西方公共行政學(xué)界就提出了“街頭政策企業(yè)家”（street-level policy entrepreneur）［19］、“公共遭遇”（public encounter）［20］、“街頭官僚行為擬劇論”（using drama to understand street bureaucracy practice）［16］128-141等。這些研究的結(jié)論主要指向兩個(gè)方面：一是基層人員面對責(zé)任陷阱的時(shí)候不是被動(dòng)的，而是積極的行動(dòng)者，基層人員的行動(dòng)主要是規(guī)避責(zé)任陷阱中的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。例如，如果不能履行上級(jí)政策目標(biāo)，那么就可能會(huì)受到嚴(yán)厲的問責(zé)；如果難以滿足公眾的基本需求，其中也蘊(yùn)藏著政策實(shí)際效能輸出失敗的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層人員需要通過特定的策略影響政策議程，使得上級(jí)的政策目標(biāo)能夠和公眾的實(shí)際需求相吻合。二是在責(zé)任陷阱的目標(biāo)分立中，基層人員會(huì)通過特定的策略來影響公眾，使得公眾去接受政策執(zhí)行的過程和結(jié)果。例如，一些學(xué)者借用加拿大社會(huì)學(xué)家戈夫曼“自我呈現(xiàn)”的理論，闡釋基層人員如何通過“表演”的形式來說服公眾。問題在于，這種說服公眾的行為可能是對公眾需求的進(jìn)一步背離，是對責(zé)任陷阱的“挖深”而不是“填埋”。

三、結(jié)構(gòu)維度：構(gòu)建合理履責(zé)的制度基礎(chǔ)

現(xiàn)代國家治理中的責(zé)任不同于傳統(tǒng)社會(huì)的責(zé)任作用機(jī)制。傳統(tǒng)視域下，責(zé)任的運(yùn)作主要依靠倫理，即通過人際間的關(guān)系構(gòu)筑社會(huì)的聯(lián)結(jié)機(jī)制以及人的行為準(zhǔn)則。隨著制度的復(fù)雜化以及社會(huì)分工的精細(xì)化，責(zé)任從純粹的倫理要求拓展到了政治與行政領(lǐng)域，“對于公共行政來說，近代發(fā)展起來的官僚制組織結(jié)構(gòu)和體制，是一個(gè)責(zé)任中心主義的體系”［21］，責(zé)任不僅生發(fā)于個(gè)體的倫理要求，也建構(gòu)于現(xiàn)代組織體系中的“委托-代理”關(guān)系當(dāng)中。在這個(gè)意義上，破解責(zé)任陷阱，首先需要從制度層面入手，從根本上消弭產(chǎn)生責(zé)任陷阱的結(jié)構(gòu)性要素，具體可以從兩個(gè)方面展開：

（一）完善科學(xué)“定責(zé)”與積極“履責(zé)”的組織機(jī)制

如何保證組織成員積極履責(zé)是現(xiàn)代組織設(shè)計(jì)的核心任務(wù)之一。責(zé)任政治框架中，既要關(guān)注組織內(nèi)部如何分配責(zé)任，也要重視何種制度設(shè)計(jì)能夠使組織成員積極履責(zé)。從現(xiàn)有相關(guān)研究看，全球責(zé)任框架（global accountability framework）可以為構(gòu)建一個(gè)責(zé)任型的組織體系和組織機(jī)制提供有益借鑒。這一框架確定了使一個(gè)組織對其利益相關(guān)者更負(fù)責(zé)的四個(gè)核心維度——透明度（transparency）、參與（participation）、評估（evaluation）、投訴和回應(yīng)處理（complaints and response handling），旨在提供更好的組織績效［22］11。這四個(gè)維度中的每一個(gè)部分都被確定為負(fù)責(zé)任行為的標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)合責(zé)任政治的相關(guān)內(nèi)容以及中國治理場景，我們可以將這四個(gè)要素界定如下。

第一，透明度。透明度要求向利益相關(guān)者提供可獲取和及時(shí)的信息，并開放組織的評估程序、結(jié)構(gòu)和流程。治理過程中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)不同部門甚至不同執(zhí)行者之間的信息都是不對稱的，在某種意義上，部門之間、人與人之間的信息差異是導(dǎo)致責(zé)任碎片化的重要原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)中強(qiáng)調(diào)市場信號(hào)對于市場主體的意義，那么政治學(xué)中則強(qiáng)調(diào)信息共享對于行動(dòng)協(xié)同的價(jià)值。沒有信息就沒有溝通，沒有溝通就沒有行動(dòng)的協(xié)調(diào)，這是系統(tǒng)論和控制論給我們的重要啟示。彌合碎片化的責(zé)任，就要實(shí)現(xiàn)信息的充分開放共享。在充分的信息共享的基礎(chǔ)上，各個(gè)主體之間才能夠合理分配責(zé)任、劃分責(zé)任的界限，并在信息的不斷充實(shí)的基礎(chǔ)上動(dòng)態(tài)地調(diào)整不同主體之間的責(zé)任邊界。

第二，參與。參與需要組織內(nèi)部和外部利益相關(guān)者積極參與影響他們的決策和活動(dòng)。民主時(shí)代的公共治理不是封閉的活動(dòng)，而是能夠充分開放透明，包容多元主體協(xié)同參與的集體行動(dòng)。尤其對于當(dāng)下中國復(fù)雜性情境下的治理活動(dòng)而言，多元主體的參與是實(shí)現(xiàn)功能涌現(xiàn)的基本前提，能夠有效克服公共治理中的“棘手問題”［23］。但是，當(dāng)下的公共治理活動(dòng)的很多決策環(huán)節(jié)的開放程度依然有待提高，公共權(quán)力之外的主體的實(shí)質(zhì)性參與仍需加強(qiáng)。如果這種情況不能得到有效解決，公眾的實(shí)際訴求就難以整合到政策議程之中，責(zé)任陷阱的出現(xiàn)便難以避免地成為事實(shí)。

第三，評估?，F(xiàn)代官僚制的績效評估同樣是一個(gè)充滿復(fù)雜性的問題。按照傳統(tǒng)公共行政的思路，組織的績效評估更多基于結(jié)果。然而，結(jié)果導(dǎo)向的績效評估引發(fā)了一系列的連鎖反應(yīng)，例如官員避責(zé)等問題［24］。有鑒于此，組織績效評估方式和策略需要有一個(gè)轉(zhuǎn)變：評估并不是單純的結(jié)果導(dǎo)向，而是過程與結(jié)果的高度融合。評估要求聚焦于組織目標(biāo)和目標(biāo)的進(jìn)展，在過程中學(xué)習(xí)未來的計(jì)劃，并報(bào)告過程的結(jié)果。尤其是問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，關(guān)鍵要避免一刀切似的結(jié)果導(dǎo)向。因?yàn)樘囟ǖ慕Y(jié)果都是特定的過程造成的，過程中的一些偶發(fā)因素往往會(huì)使結(jié)果不符合政策的原初目標(biāo)。林德布洛姆等行政學(xué)家曾經(jīng)提出重視行政過程的問題，要在過程中不斷調(diào)整政策執(zhí)行方法，在過程中強(qiáng)化組織學(xué)習(xí)［25］，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)調(diào)了績效評估中關(guān)注過程的重要性。

第四，投訴和回應(yīng)處理。投訴和回應(yīng)處理是組織學(xué)習(xí)的重要環(huán)節(jié)。這一機(jī)制要求組織提供渠道，使利益相關(guān)者能夠就不合規(guī)或針對決策和行動(dòng)的問題提出投訴，并確保此類投訴得到適當(dāng)?shù)膶彶橐约翱茖W(xué)的修正。尤其在充滿復(fù)雜問題的治理情境中，政策過程中出現(xiàn)問題往往具有客觀性，因此治理過程不應(yīng)拒斥公眾的質(zhì)疑抑或責(zé)問，而是要避免問題因?yàn)榈貌坏浇鉀Q而被放大，從而對整個(gè)行政體系造成消極影響。在某種意義上，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題本身就是一個(gè)組織學(xué)習(xí)與成長的過程，體現(xiàn)了組織的“韌性”（resilience）。

總的來說，一個(gè)組織要負(fù)責(zé)，必須將這四個(gè)維度整合到其各級(jí)決策和實(shí)施階段的政策、程序和實(shí)踐中，以與內(nèi)部和外部利益相關(guān)者相連接。一方面，在定責(zé)的環(huán)節(jié)中，既要首先明確行政主體的責(zé)任，同時(shí)也要拓展治理的包容性和參與度，明確其他治理主體的責(zé)任，并且在信息的開放與共享中動(dòng)態(tài)地調(diào)整權(quán)責(zé)關(guān)系。另一方面，構(gòu)建科學(xué)合理動(dòng)態(tài)的績效評估機(jī)制，保證主體能夠強(qiáng)化履責(zé)的過程管理，并且根據(jù)外部環(huán)境的變化以及新問題的涌現(xiàn)動(dòng)態(tài)地調(diào)整履責(zé)行為。

（二）健全系統(tǒng)化、科學(xué)化的問責(zé)機(jī)制

從組織激勵(lì)的視角看，很多責(zé)任陷阱的產(chǎn)生源于不平衡的組織激勵(lì)。組織激勵(lì)不僅僅是組織控制（organizational control）的重要工具，而且是激發(fā)組織績效的關(guān)鍵要素。激勵(lì)的強(qiáng)弱多寡能夠促成形態(tài)各異的組織行為，從而形成不同的治理格局。例如正激勵(lì)強(qiáng)，整個(gè)治理格局就可能形成攀比式的“錦標(biāo)賽”；正激勵(lì)弱，組織成員就可能會(huì)產(chǎn)生“消極不作為”的心態(tài)；負(fù)激勵(lì)弱，自上而下的“委托-代理”關(guān)系就可能會(huì)產(chǎn)生“共謀”；負(fù)激勵(lì)強(qiáng)，“避責(zé)”等行為就可能會(huì)大行其道。在行政體系中，最為重要的激勵(lì)機(jī)制就是問責(zé)制度，面臨在日益復(fù)雜化的公共治理中，問責(zé)機(jī)制的完善和優(yōu)化也成為一個(gè)極為重要的“復(fù)雜問題”。

責(zé)任研究的相關(guān)成果表明，現(xiàn)代社會(huì)的很多問題并沒有體現(xiàn)為嚴(yán)格的、線性的因果關(guān)系，而是遵從著一種非線性的邏輯。正如美國政治學(xué)家艾麗斯·楊（Iris Young）所指出的，目前的究責(zé)機(jī)制是一種“擔(dān)責(zé)模式”（liability model），這種模式難以和社會(huì)中諸多的復(fù)雜問題相適應(yīng)。因?yàn)椋瑩?dān)責(zé)模式的啟動(dòng)應(yīng)該以明確的證據(jù)規(guī)則為基礎(chǔ)——不僅要證明責(zé)任主體與后果的因果關(guān)系，而且需要評估責(zé)任主體行為的意圖、動(dòng)機(jī)和后果［26］100，而很多復(fù)雜問題的產(chǎn)生不僅受制于偶發(fā)要素，并且其歸責(zé)的時(shí)候也會(huì)受制于缺少明確的證據(jù)以及集體決策的問題。在某種意義上，“擔(dān)責(zé)模式”的“簡單思維”難以去厘清復(fù)雜問題背后的邏輯，也就難以科學(xué)有效地去懲戒復(fù)雜問題的結(jié)果，這種簡單與復(fù)雜之間的張力就產(chǎn)生了很多意想不到的組織非預(yù)期結(jié)果。正如對于“避責(zé)”等組織行為的研究指出，避責(zé)體現(xiàn)了一種“組織控制悖論”，即通過強(qiáng)化問責(zé)制度來加強(qiáng)組織控制，促使組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，但卻取得了相反的結(jié)果［10］，這與責(zé)任陷阱的產(chǎn)生邏輯是一樣的。因此，規(guī)范組織行為、跨越責(zé)任陷阱的關(guān)鍵之一，就在于構(gòu)建系統(tǒng)化、科學(xué)化的問責(zé)機(jī)制。

作為一個(gè)完整的框架，問責(zé)機(jī)制主要由四個(gè)要素構(gòu)成，即誰來負(fù)責(zé)（who is accountable）、對誰負(fù)責(zé)（to whom are they accountable）、為何負(fù)責(zé)（for what are they accountable）、如何負(fù)責(zé)（how are they accountable）?？梢?，問責(zé)機(jī)制是一個(gè)多要素構(gòu)成的系統(tǒng)化流程，它不僅僅關(guān)涉“責(zé)備”的問題。現(xiàn)實(shí)公共治理實(shí)踐中，我們對于“問責(zé)”的理解往往直接訴諸于“懲戒”。例如，當(dāng)我們看到某某干部被問責(zé)的時(shí)候，第一印象傾向于認(rèn)為該名干部因?yàn)檫`紀(jì)違法而遭到了懲治，而我們從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)確實(shí)可以看到，當(dāng)下對于問責(zé)的理解更多偏重于“責(zé)”。但是，問責(zé)中的“責(zé)”并不簡單的僅僅是“責(zé)備”。事實(shí)上，問責(zé)的一個(gè)核心問題就是可能會(huì)用簡單的思維邏輯去懲戒復(fù)雜問題的結(jié)果，這種簡單與復(fù)雜之間的張力就產(chǎn)生了很多意想不到的組織非預(yù)期結(jié)果。正是由于如此，我們強(qiáng)調(diào)問責(zé)機(jī)制不能立足于一種“簡單思維”。如果追溯問責(zé)本身的意義，問責(zé)機(jī)制和組織中的激勵(lì)其實(shí)也存在著不同之處。第一，激勵(lì)是一種“前瞻性的控制”，即通過一種機(jī)制來引導(dǎo)組織成員怎么做以及不應(yīng)該做什么，是一種“面向未來”的設(shè)計(jì)。第二，問責(zé)的本質(zhì)目的是讓權(quán)力行使者負(fù)責(zé)任，而非一種純粹的懲戒手段。只有當(dāng)權(quán)力行使者主觀背離了責(zé)任預(yù)期的時(shí)候，問責(zé)的懲戒功能才需要發(fā)揮作用。因此，問責(zé)的關(guān)鍵在于“問”，需要讓失責(zé)的人知道自己應(yīng)該負(fù)什么責(zé)，以及解釋清楚為什么沒有滿足責(zé)任預(yù)期，并且在“問”的時(shí)候要聽取責(zé)任對象的建議。加拿大的問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國問責(zé)機(jī)制的優(yōu)化提供一些借鑒。加拿大的問責(zé)機(jī)制的重要特征就是在問責(zé)程序中整合了一些司法程序，例如失責(zé)者的申辯、陪審團(tuán)的參與，明確失責(zé)者失責(zé)的具體條款，等等。并且，問責(zé)的過程必須提供明確的標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)，使得問責(zé)有理可依、有據(jù)可依［27］。問責(zé)機(jī)制是民主政治制度的構(gòu)成要素，它誕生于民主之中、蘊(yùn)含著民主精神，同時(shí)也必須遵循民主政治的原則與邏輯，這是保障問責(zé)有效性、科學(xué)性、公正性的價(jià)值基礎(chǔ)。

四、行動(dòng)維度：明確真實(shí)履責(zé)的實(shí)踐導(dǎo)向

責(zé)任本質(zhì)上是一種行動(dòng)，如果缺少了行動(dòng)，那么責(zé)任也就僅僅停留在觀念之上，失去了責(zé)任中“回應(yīng)”（response）的要素［28］5。在公共治理和政策議程中，履責(zé)的行動(dòng)不等于日常生活中的一件簡單的行為，責(zé)任行動(dòng)往往嵌入在特定的情境當(dāng)中、面向特定的對象和特定的問題。與此同時(shí)，責(zé)任行動(dòng)在治理情景中往往是一個(gè)“行動(dòng)流”。這意味著，責(zé)任行動(dòng)并不是“即時(shí)性”的行為，可能會(huì)受制于時(shí)間延展以及外部情境的變化，因此責(zé)任行動(dòng)的結(jié)果存在著與初衷相背離的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，在治理中理解責(zé)任，需要結(jié)合行動(dòng)主義的分析視角，在復(fù)雜性中重新理解何謂“負(fù)責(zé)”。

（一）在責(zé)任中著重關(guān)注“行動(dòng)者”的行動(dòng)與關(guān)系問題

“行動(dòng)者”是社會(huì)學(xué)中的重要概念，自馬克斯·韋伯強(qiáng)調(diào)了行動(dòng)的重要意義后，包括舒茨、帕森斯、吉登斯等社會(huì)學(xué)家均從不同的角度論述了行動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。對于政治學(xué)和公共行政而言，對于行動(dòng)者的強(qiáng)調(diào)首先要厘清行動(dòng)者之行動(dòng)和其與外部政治環(huán)境之間相互影響的關(guān)系，聚焦于責(zé)任視角就是在責(zé)任主體的行動(dòng)中理解各種影響責(zé)任主體積極履責(zé)的內(nèi)外因素，明確究竟何種行動(dòng)是負(fù)責(zé)任的行動(dòng)。事實(shí)上，無論是治理過程還是政策執(zhí)行，本質(zhì)上都是行動(dòng)者的“行動(dòng)”，而責(zé)任的履行也是責(zé)任主體面向他者的行動(dòng)。分析責(zé)任問題不能跳出行動(dòng)者的視角，需要闡釋清楚行動(dòng)者為什么會(huì)這么做、是什么原因塑造了這種行動(dòng)，行動(dòng)者之間應(yīng)該形成何種網(wǎng)絡(luò)。在此意義上，責(zé)任陷阱本身是多元主體在行動(dòng)中造成的。那么，這些行動(dòng)者應(yīng)該如何行動(dòng)才能夠從源頭上遏制責(zé)任陷阱，或者在責(zé)任陷阱中尋求擺脫之道？

德國社會(huì)學(xué)家尼克拉斯·魯曼的“事件維度”“社會(huì)維度”“時(shí)間維度”的三維框架是一個(gè)有益的借鑒［29］120-135：（1）分析行動(dòng)的事件維度。事件維度旨在明確一項(xiàng)治理任務(wù)所構(gòu)成的行動(dòng)者關(guān)系，即區(qū)分彼此。跨越責(zé)任陷阱，首先需要在行動(dòng)的關(guān)系中明確彼此的權(quán)責(zé)關(guān)系。（2）分析行動(dòng)的社會(huì)維度。社會(huì)維度旨在明確行動(dòng)涉及的主題，由此才能分析行動(dòng)所嵌入的環(huán)境、行動(dòng)可能的復(fù)雜性等。在具有相對復(fù)雜性的政策落實(shí)中，行動(dòng)者行動(dòng)的有效性受制于相應(yīng)的資源和技術(shù)，故而既要賦權(quán)賦能于行動(dòng)者，在評價(jià)行動(dòng)者行動(dòng)效能的時(shí)候也需要兼顧這種復(fù)雜性的影響。（3）分析行動(dòng)的時(shí)間維度。時(shí)間維度旨在明確行動(dòng)具有特定的時(shí)間周期，分析時(shí)間對行動(dòng)目標(biāo)和行動(dòng)效果的影響。我們需要清楚，“時(shí)間緊、任務(wù)重”是基層形式主義產(chǎn)生的重要原因［10］，政策的有效落實(shí)，必須要充分給予行動(dòng)者“時(shí)間”，尋求“高效率”和“磨洋工”之間的平衡。唯有分析行動(dòng)，我們才能夠了解行動(dòng)者面對責(zé)任陷阱時(shí)的真實(shí)想法和態(tài)度，才能夠有的放矢地分析問題和解決問題。另外，公共行政的行動(dòng)理論也提出了一個(gè)原則，就是制度留白中的行動(dòng)者不是被動(dòng)的、受制于繁文縟節(jié)的“機(jī)器”，而應(yīng)該根據(jù)價(jià)值判斷做出合理的選擇，進(jìn)而面向公眾提供更好的服務(wù)。公共行政行動(dòng)理論的提出者、美國行政學(xué)家哈蒙借用馬克思的“物化”（rectification）概念，闡釋了政策執(zhí)行者應(yīng)該遵守制度，但不能循規(guī)蹈矩成為制度的奴隸，核心思想是說明有效的履責(zé)不僅是遵從制度，而是要在遵從制度中創(chuàng)新制度，讓制度能夠更加符合公眾的期待［30］131。在眾多的治理創(chuàng)新案例中我們也可以發(fā)現(xiàn)，正是很多具有行政倫理與公共精神的行動(dòng)者構(gòu)造出了各具特色、各有效能的制度，為治理創(chuàng)新擴(kuò)散提供了良好的借鑒。

（二）為組織成員在行動(dòng)中的“實(shí)質(zhì)性判斷”提供空間

現(xiàn)代政治文明賦予責(zé)任的重要特征之一，就是使責(zé)任跳出了倫理的規(guī)范，并將其同法治相融合［31］。法治的價(jià)值在于避免了人治出錯(cuò)率高的問題，提供了“公開透明的規(guī)則之治和程序之治，具有可預(yù)期性、可操作性、可救濟(jì)性”［32］，無論是中國傳統(tǒng)政治思想還是西方政治思想都指向這個(gè)原理。在此意義上，合理的秩序有賴于“制度管人”和“人管自己”的協(xié)同發(fā)力。一方面，責(zé)任必須要依靠法治來提供可為與不可為的絕對邊界。需要承認(rèn)，我們的治理過程還存在著一些權(quán)力濫用等行為，這些行為也嚴(yán)重傷害了公眾的感情，影響了政府的合法性。一些實(shí)證研究同樣指出，公眾對于行政體系的不滿總體上是對權(quán)力濫用的不滿［33］311-314。因此，法治化的執(zhí)行模式，就是嚴(yán)格限制權(quán)力使用的邊界。另一方面，規(guī)范化所指涉的是制度邊界的劃定應(yīng)該明確“不能做什么”，為執(zhí)行者的判斷提供相對彈性的空間。

任何制度都不可能涵蓋到公共治理所有角落，公共治理的復(fù)雜性特征決定了制度必然會(huì)存在“留白”。因?yàn)?，制度過于繁瑣，也會(huì)把執(zhí)行者的注意力完全轉(zhuǎn)移到程序遵守甚至“循規(guī)蹈矩”之上，并使其放棄執(zhí)行過程中應(yīng)該具備的實(shí)質(zhì)性判斷。因此，對于執(zhí)行者自由裁量權(quán)的多少有無問題始終是政策研究的重要問題：如果自由裁量權(quán)過大，那么權(quán)力的越位錯(cuò)位就有了滋生的溫床；如果自由裁量權(quán)很小或者沒有，那么執(zhí)行者就傾向于循規(guī)蹈矩或者不作為。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究指出，自由裁量權(quán)是一種依賴于執(zhí)行者內(nèi)部價(jià)值的行動(dòng)資源，賦予了制度執(zhí)行者處置資源的合法權(quán)限。在一定程度上，自由裁量權(quán)有利于減少交易成本。然而，自由裁量權(quán)本身不是一個(gè)可以量化的事物，只能通過“判斷”的規(guī)則來限制自由裁量權(quán)可能帶來的消極影響。這種“判斷”也要遵循這樣幾條原則：第一，解釋判斷規(guī)則的意義或目標(biāo)追求。這意味著，制度留白中，對于行動(dòng)的評價(jià)要秉持著“法無禁止”和“以人民為中心”的價(jià)值向度，第二，判斷政策環(huán)境對執(zhí)行可能造成的影響。外部環(huán)境復(fù)雜性的不同會(huì)對行動(dòng)產(chǎn)生不同程度的影響，因此對于行動(dòng)的評價(jià)不能處于一種“真空”的環(huán)境，需要充分考慮政策環(huán)境對政策執(zhí)行的影響。第三，判斷過程中要整合專家和面向?qū)ο蟮囊庖?。制度留白中，行?dòng)者面向?qū)ο蠛托枨蠛蛯I(yè)化的指導(dǎo)是保證行動(dòng)有效性與合目的性的基礎(chǔ)，在多方意見中，不僅可以為行動(dòng)找到依據(jù)，也可以為創(chuàng)新制度提供參照。

五、總結(jié)與討論

責(zé)任陷阱問題在某種程度上已經(jīng)成為影響治理有效性的結(jié)構(gòu)性梗阻，跨越責(zé)任陷阱既是提升治理效能的舉措，也是構(gòu)建“負(fù)責(zé)任治理”的前提?？偟膩砜?，責(zé)任陷阱的跨越需要沿著“結(jié)構(gòu)”與“行動(dòng)”兩個(gè)維度展開，這既源于責(zé)任內(nèi)涵的多維性，也根植于現(xiàn)代治理的復(fù)雜性。責(zé)任陷阱的產(chǎn)生，歸根結(jié)底是在復(fù)雜的情境中，責(zé)任履行的某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題所造成的連鎖反應(yīng)，因此解決政策過程中責(zé)任陷阱的一個(gè)簡約原則是：在以場景為導(dǎo)向的治理活動(dòng)中，構(gòu)建能夠充分履責(zé)的機(jī)制、保障行動(dòng)者負(fù)責(zé)任的行動(dòng)——這就是跨越責(zé)任陷阱的要義。

當(dāng)然，責(zé)任陷阱問題的研究還需要大量的規(guī)范分析與實(shí)證分析。從責(zé)任陷阱的概念出發(fā)，我們還需要進(jìn)一步完善一種“負(fù)責(zé)任的政治”，構(gòu)建一種“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的治理格局。值得注意的是，現(xiàn)代社會(huì)所追求的“負(fù)責(zé)任的政治”是一個(gè)以現(xiàn)代價(jià)值貫穿其中，彰顯政治文明的“責(zé)任政治”［31］?；诖?，制度建設(shè)應(yīng)充分地調(diào)動(dòng)起各個(gè)主體的責(zé)任，化被動(dòng)為主動(dòng)，讓責(zé)任主體能夠充分地履行對自己、對他人乃至對未來的責(zé)任，通過構(gòu)建一個(gè)緊密的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)來預(yù)防與修正社會(huì)問題，構(gòu)建生機(jī)活潑、和諧有序的社會(huì)。中國傳統(tǒng)社會(huì)具有強(qiáng)烈的責(zé)任本位色彩，結(jié)合中國的治理場景構(gòu)建一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治生態(tài)，既有中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)新性發(fā)展創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的精神價(jià)值，也是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的基本期許。在一個(gè)負(fù)責(zé)任的政治之下，責(zé)任陷阱的問題將會(huì)得到有效遏制、逐步消除，也為國家治理現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

［責(zé)任編輯：張思軍］

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Responsible Governance：Crossing the “Responsibility Trap” in the Policy Process

ZHANG Xian-ming

（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Abstract：Responsibility trap is a phenomenon that the unreasonable relationship between power and responsibility in the policy process leads to unsatisfactory policy effect.It has both theoretical and practical significance to examine and analyze it in the framework of responsibility politics.On the basis of clarifying the basic connotation and research context of the responsibility trap，we can discuss how to cross the responsibility trap from two basic dimensions in the analysis framework of the responsibility politics.First，we should build the institutional foundation of active responsibility in the structural dimension，design various governance mechanisms in a complete responsibility framework，and clarify the different elements contained in the “responsible mechanism”，especially readjust the operation of the accountability mechanism.Second，we should clarify the practical orientation of real responsibility in the dimension of action，and build a legal and standardized execution mode in the process of governance，so as to provide space for the “substantive judgment” of organization members in complex problems.Crossing the responsibility trap is the only way to achieve “responsible governance”，and it can also lay a solid social foundation for the modernization of national governance.

Key words：responsibility trap；policy process；grassroots governance；governance modernization；responsibility politics