齊佳寧

縣域治理自古以來便是國家治理的重要基石?！翱たh制”作為國家行政體系和社會治理結構的基本范式，以一體化權力的直接統(tǒng)治塑造了中國人民普遍的政治大一統(tǒng)意識，對中華文明突出的統(tǒng)一性和中華民族強大凝聚力的形成有重要作用。時至今日，如何詮釋與建構以縣鄉(xiāng)為核心的基層社會治理體系，不僅是新時代發(fā)展和完善基層治理體系現(xiàn)代化的理論需要，也是回應和提升基層治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。這既需要多學科領域學者把握我國當代基層社會治理研究的基本狀況，又需要探究當代中國打通基層社會治理“最后一公里”的實踐智慧。武漢大學社會學院楊華教授在《縣鄉(xiāng)中國：縣域治理現(xiàn)代化》一書中，站在深入推進縣域治理現(xiàn)代化的時代之巔，以縣域治理現(xiàn)代化為主線，從科層組織內部視角出發(fā)，展開對基層社會治理的討論，為我們探索出兼具系統(tǒng)性、針對性、可行性的方案與路徑。其中，作者在該書中提出了許多具有創(chuàng)新性和啟發(fā)性的見解，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，從國家治理現(xiàn)代化的時代背景入手，對縣域治理體系的實踐樣態(tài)進行深入剖析。作者指出，基層治理體系的條塊關系發(fā)生了新改變，表現(xiàn)在縣級黨政與業(yè)務部門關系中，黨的全面領導不斷加強，黨委政府權力得到強化，不僅如此，業(yè)務部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系也出現(xiàn)了新變化，前者所扮演的角色由職能部門轉變?yōu)閷笳叩膮f(xié)調和督考。在事與責下沉一線的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層組織掌握著較少的資源和自主空間，卻面臨來自縣級黨政和業(yè)務部門的雙重壓力。總體來看，作者立足國情，以黨的十八大為時間分界線，對條塊關系的新變化進行對比分析，指出當下基層治理體系的癥結所在，即在條塊合一的驅動下，縣域條塊矛盾由縣委縣政府與各部門目標不一，轉變?yōu)楫斚锣l(xiāng)鎮(zhèn)與部門權責不匹配。楊華教授通過拉長分析觀察的距離，循序漸進，環(huán)環(huán)相扣，為我們呈現(xiàn)出縣鄉(xiāng)社會現(xiàn)代轉型的新成果：條塊關系是縣域治理體系現(xiàn)代化的核心問題，既突出了當下真實的實踐形態(tài)，又使我們系統(tǒng)了解變化的本質及前因后果。

第二，圍繞基層治理能力的核心議題——自主空間，對縣域治理能力的現(xiàn)代化進行了充分討論與深刻剖析。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于治理“末端”，承擔著一線治理的角色和職能，作者敏銳地指出“自主性空間”不足是造成基層工作負擔重的根本原因?；诖怂悸罚髡咛岢鲆w看待縣鄉(xiāng)村治理。實際上，楊華教授提出的從整體上看待是指在條塊關系中探索縣鄉(xiāng)治理的改革路徑，使基層政府能夠擁有更多的治理自主性，擁有更多能夠促進自我改革、發(fā)展的自主性。在實踐層面，相對于國家正式科層組織而言，基層應具有簡約化治理的能力，能夠因地制宜地變通。因此，在國家治理轉型的過程中，需要對基層政府適度松綁，使基層政府能夠采用主動性行為表達自身訴求，提高政策或目標設定的話語權，也為基層政府在行使權力和政策轉換中發(fā)展一定的治理自主性，賦予其政策目標、政策執(zhí)行的調適空間，使基層政府能夠結合具體治理情境在改革與發(fā)展方面進行有益探索，用更具靈活性的政策手段整合自身資源，以達到政策、法令、制度等高度規(guī)范化科層組織的產物，最終能夠適用于非規(guī)范化、人情化的鄉(xiāng)村社會，實現(xiàn)各項良策“最后一公里”的準確貫徹，將治理優(yōu)勢轉換為治理效能。需要關注的是，賦予基層政府治理自主性的多少，要嚴格依據(jù)相關的法律文件來確定，在法律規(guī)定的范圍允許其具有治理自治性，并約束基層治理自主性的無序擴張，以保障國家政策貫徹的統(tǒng)一性。

當然，上述這種嘗試顯然會受到來自其他條塊組織的干預和擠壓。在此種境遇下，也應當注重政府內部的整體整合性，給予基層政府一定的治理自主空間。自主空間也可稱之為“留白”，以減“重”來減負，以空間留白來緩解“重壓”。其中，作者提出的“片線結合”不乏是一次不改變體制變革機制的大膽嘗試和有益創(chuàng)新，通過統(tǒng)籌考慮基層公務員的工作能力、喜好個性、社交關系等因素，對人員的任用不再受到崗位條件的限制，在人員與工作中進行雙向選擇，針對不同類型的治理任務匹配對應的公務員，使人、崗、事達到最優(yōu)結合，利用普遍化的體制資源處理特殊性的治理事務，將兩者有效銜接和精準匹配。簡言之，重組有限的體制資源，將工作機制本地化，保證體制穩(wěn)定與機制靈活的辯證統(tǒng)一，凸顯基層治理效能的時效性。此著作中，楊華教授在科層組織內部視角下，將遠與近，整體與部分相結合，對基層治理活力的關鍵——自主空間，進行了充分闡釋，提出的對策中蘊含著唯物辯證思想，我們可以進一步將其視為治理空間的相對性，即基層治理在政策制定、執(zhí)行中尋求自主張力，在穩(wěn)定與活力間尋求平衡。

第三，推動縣域治理能力的現(xiàn)代化，不僅需要從宏觀層面注重基層政府治理的自主空間，在微觀層面釋放基層干部的治理自主性與治理活力也尤為重要。我們知道，鄉(xiāng)村治理具有綜合性和復雜性，并不能完全適用于標準化的科層分工，對此，楊華教授從基層干部個體的角度提出，釋放基層干部的工作自主性仍是核心所在，尤其是在監(jiān)督考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時，更應強化結果導向，關注實際工作能否發(fā)揮基層治理的有效性。結合前述可以看出，無論是組織層面抑或是個體層面，工作自主性均是深入推進基層治理能力現(xiàn)代化的主旨所在，尤其是著作中為激勵與發(fā)展干部個體所提出的見解十分具有可操作性，既能對理論研究者進行啟發(fā)性指引，又能與基層一線實務工作者產生共鳴。

受此書啟發(fā)，從長遠來看，我們所面臨的風險和問題或許遠比想象中更加復雜和多元，應深化改革開放，緩解傳統(tǒng)“壓力型體制”社會治理方式與現(xiàn)代化社會發(fā)展目標間的矛盾，釋放基層社會治理的活力，把握好自主張力，但受困于自身框架內的改革終會勁力不足，因此，有競爭才有動力，擴大對外開放，參與更大范圍的競爭，以實踐推動理論創(chuàng)新，才能為內部改革提供持續(xù)性動力?？紤]到我國縣鄉(xiāng)社會的治理環(huán)境錯綜復雜，短期內治理事務愈多愈細的趨勢難以改變，可借鑒治理理論，從縱向治理層級、橫向治理功能以及公私部門三個方面整合科層組織，尋求與社會力量協(xié)作。中國式現(xiàn)代化的基層治理必須扎根中國大地，治理理論作為舶來品，在我國實踐形態(tài)中如何轉化為治理效能，應立足基層的現(xiàn)實條件，賦予鮮明的中國特色，并結合差異化的實踐環(huán)境進行深入探究。

縱觀全書，楊華教授用極具時代性的基層實踐場景，對當下基層治理體系的新變化進行剖析，提出了注重以自主性為核心的基層治理能力，形成了一整套系統(tǒng)性、啟發(fā)性的見解和觀點，向我們呈現(xiàn)出中國縣鄉(xiāng)社會現(xiàn)代轉型的新成果。該書算得上近年來我國基層治理領域的一部優(yōu)秀學術專著，是楊華教授長期投入到基層一線調研的心血之作，作者嚴謹、求真的學術品格貫穿全書始終。當然，書中給出的方案與路徑還有待與各地的治理實踐與實際情況相結合，書中提出的我國縣鄉(xiāng)社會在轉型期面臨和需要解決的現(xiàn)實問題值得我們進一步深入思考。

（作者系河北大學法學院碩士研究生）

責任編輯：王玉倩