尹詳瑞

［摘要］習近平總書記指出，法治是最好的營商環(huán)境，是營商環(huán)境建構(gòu)與優(yōu)化最根本、最長久的保障路徑。目前，我國法治化營商環(huán)境建設(shè)已取得階段性成果，但仍存在誠信政府制度建設(shè)缺位、營商主體法治意識淡薄、區(qū)域間司法壁壘嚴重、多元商事糾紛解決機制不健全等客觀問題。為此，應發(fā)揮政府機關(guān)主力軍作用，并堅持司法改革為主線，通過以“信用善治”理念建構(gòu)誠信政府、加強法治宣傳教育、革新司法聯(lián)動模式以及創(chuàng)新智慧司法等路徑優(yōu)化法治化營商環(huán)境，以期解放生產(chǎn)力，提高區(qū)域競爭力。

［關(guān)鍵詞］區(qū)域治理；營商環(huán)境；法治經(jīng)濟；優(yōu)化路徑

［中圖分類號］D927? ?［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1009-0169（2023）07-0042-05

2020年11月中央全面依法治國工作會議正式提出“習近平法治思想”這一全新理念，并在這一概念視角下完成了對法治化營商環(huán)境理念的整合與歸屬。習近平總書記指出，各級政府應對民營企業(yè)的發(fā)展予以充分支持，同時也要關(guān)注公私交往之間的邊界，做到“君子之交淡如水”，構(gòu)建起“親清”的政商關(guān)系[1]。這一重要論斷為營商環(huán)境建設(shè)提供了理論依據(jù)，為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展確立了根本遵循。

近年來，隨著我國“放管服”改革、“一帶一路”建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)開發(fā)等國家戰(zhàn)略的深入實施，與營商環(huán)境建設(shè)和優(yōu)化相關(guān)的議題愈發(fā)受到關(guān)注和重視。各地為積極回復這一議題均開展了相關(guān)探索，如：黑龍江省組建營商環(huán)境監(jiān)督局；遼寧省率先頒布國內(nèi)首部省級地方性法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》；內(nèi)蒙古自治區(qū)建立“一體化”政務服務平臺；陜西省創(chuàng)設(shè)稅務服務“網(wǎng)格化管理平臺”；杭州率先推行工業(yè)用地“云上供地”模式；深圳推行“一號改革工程”，精準推進《重點任務清單》等等。上述舉措顯現(xiàn)出各地區(qū)構(gòu)建更加開放、競爭有序的市場的決心，也為未來我國從區(qū)域開放到融入世界經(jīng)濟體系提供了保障。黨的二十大強調(diào)，要以促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為根基加快構(gòu)建新發(fā)展格局，并指出與世界其他發(fā)達經(jīng)濟體相比，我國法治化營商環(huán)境建設(shè)仍有不足。因此，以法治化營商環(huán)境的建設(shè)經(jīng)驗為基礎(chǔ)，并以目前存在的現(xiàn)實問題為導向探究如何解決營商環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實問題，進而在法治框架下對營商環(huán)境的建構(gòu)提出具有現(xiàn)實意義的建議。

一、法治化營商環(huán)境建設(shè)的內(nèi)涵要義

（一）營商環(huán)境與法治環(huán)境的概念界定

目前學界圍繞營商環(huán)境這一概念所給出的界定并不一致，大部分學者普遍將法治作為這一概念的核心內(nèi)涵。如張志銘教授指出，營商環(huán)境是國內(nèi)企業(yè)在某一地區(qū)運營的過程中所處的外部環(huán)境，包括立法、司法、執(zhí)法等多個層次，諸如企業(yè)在建立、運營和退出等環(huán)節(jié)所要遵循的法律法規(guī)、行政部門運作效率等[2]。該營商環(huán)境概念下，法治被作為營商環(huán)境的核心內(nèi)涵。質(zhì)言之，在我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以后，為了達成營商環(huán)境對法治化建設(shè)的需求，法治環(huán)境建設(shè)是關(guān)鍵一環(huán)。所謂法治環(huán)境，就是“全社會主張法律主治、依法而治所構(gòu)成的特定意義上的社會環(huán)境”[3]。法治是最好的營商環(huán)境，對市場主體的經(jīng)營規(guī)制、產(chǎn)權(quán)保護、長遠利益保障等具有不可替代的特殊作用。

（二）法治化營商環(huán)境的內(nèi)涵解析

法治化營商環(huán)境這一概念包括營商環(huán)境和法治環(huán)境兩個維度，是二者的有機結(jié)合。一方面，可對行政部門的權(quán)力行使起到制約作用，能更快推進服務型政府的建設(shè)，提升政府對于市場主體的服務能力。另一方面，也能提高司法機關(guān)的審判公正性，強化市場主體對于法律的關(guān)注和遵從度，對經(jīng)濟發(fā)展具有巨大的推動力。

法治化營商環(huán)境建構(gòu)具有全面性、持續(xù)性和動態(tài)性的特征。通常要從法治思想、法律制度和執(zhí)行實踐三個維度進行建構(gòu)。在法治思想層面上，政府要盡快推進自身職能轉(zhuǎn)型，不斷完善現(xiàn)代化政府建設(shè)，將依法行政作為自身的運作方針。社會群眾和經(jīng)濟主體都要養(yǎng)成法治思想，盡快祛除“托關(guān)系”“走后門”等不良思想。在法律制度層面上，要加強立法建設(shè)，為營商環(huán)境建構(gòu)奠定穩(wěn)固的外部基礎(chǔ)，一方面可對行政機關(guān)的公權(quán)力加以約束，另一方面也能提升企業(yè)對于法律的遵從度[4]。在執(zhí)行實踐層面上，要建構(gòu)營商環(huán)境全方位評估體系以及獎懲制度，保障實踐結(jié)果公平、穩(wěn)定和行之有效。總之，要重視法治建設(shè)對營商環(huán)境的重要作用，通過法治化發(fā)展來改善區(qū)域營商環(huán)境，進而為經(jīng)濟的高速發(fā)展保駕護航。

二、法治化營商環(huán)境建設(shè)的困境

（一）合規(guī)監(jiān)管不到位，誠信政府建設(shè)不足

善治以法治為前提，法治思想要融入政府治理各環(huán)節(jié)，只有這樣才能確保決策的科學性，確保公眾的權(quán)益都能得到充分保障。一方面，一些地方政府機關(guān)和工作人員在執(zhí)法實踐中往往會出現(xiàn)執(zhí)法不嚴、選擇性執(zhí)法、政策朝令夕改、“新官不理舊賬”、拖欠工程款、收費不規(guī)范等情況，存在尋租現(xiàn)象，導致穩(wěn)定的市場秩序受到干擾，政府行政行為監(jiān)管缺位。

另一方面，一些地方政府為能盡快招商引資會推出一系列優(yōu)惠政策，然而在企業(yè)落戶后有些政策卻無法兌現(xiàn)，損害了政府公信力。在此背景下，社會公眾以誠為本的思想受到嚴重沖擊，市場主體因秉承利益至上的思想而頻繁出現(xiàn)惡意違約的情況，顯現(xiàn)出政府誠信制度建設(shè)不完善的客觀問題。

（二）司法審判時限長，司法聯(lián)動機制缺位

從我國司法機關(guān)確立立案登記制以來，案件數(shù)量不斷增多，但承辦案件的法官人數(shù)并沒有明顯增加，有限的司法資源已無法滿足日益增長的爭議解決需求，案件處理效率不盡如人意[5]，嚴重限制了市場主體經(jīng)濟發(fā)展活力。

此外，我國司法領(lǐng)域沒能在服務和保障營商環(huán)境建構(gòu)方面打造不同層級充分交互聯(lián)動的制度，司法碎片化的情況依然沒有得到根本解決。一是不同層級司法部門之間沒有針對商事裁判、判決執(zhí)行等營商相關(guān)案件構(gòu)成常態(tài)化的內(nèi)部監(jiān)督制約機制[6]。二是司法和行政對于產(chǎn)權(quán)保護認定所設(shè)立的標準不同。判定標準的差異導致知識產(chǎn)權(quán)保護缺乏一致性，部門之間的交互效率較低[7]。三是不同地區(qū)司法部門在信息交互、案件審理、強制執(zhí)行等方面缺乏聯(lián)動機制，導致不同地區(qū)司法部門的協(xié)調(diào)性嚴重不足，容易出現(xiàn)區(qū)域司法沖突[8]。

（三）市場主體法治意識淡薄，公共法律服務資源匱乏

目前，市場主體沒能建立起對法律法規(guī)的信心，社會群眾和營商主體依然持有人治思想，這對于法治化營商環(huán)境建構(gòu)形成阻礙。同時，許多企業(yè)對于法律法規(guī)的遵從度也較低，市場內(nèi)存在大量盜版仿制、惡意違約等現(xiàn)象。這些問題顯現(xiàn)出市場主體法治意識淡薄的客觀事實，對社會法治系統(tǒng)建構(gòu)產(chǎn)生了消極影響。

上述問題折射出我國公共法律服務覆蓋面較窄的客觀現(xiàn)實。法治宣傳不到位，市場主體法治意識也就無法得到提升。當前，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往往擁有更為充沛的公共法律服務資源，而經(jīng)濟落后地區(qū)則缺乏足夠的法律服務，導致公眾法律意識參差不齊。同時法律服務從業(yè)者多愿意服務政府的相關(guān)部門，民營企業(yè)尤其是小微規(guī)模企業(yè)都無法獲得充分的公共法律服務。在法治宣傳層面上，一些區(qū)域依然沿襲傳統(tǒng)的宣傳模式，諸如橫幅、板報等等，導致相關(guān)法律法規(guī)、政策的宣傳欠缺指向性。

（四）商事糾紛復雜多變，多元化解決機制建設(shè)不足

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展已進入增速換擋期。資源配置、發(fā)展路徑的變化以及各種不確定因素疊加，勢必會對各種社會關(guān)系產(chǎn)生影響，社會矛盾糾紛的類型也會更加復雜、數(shù)量更多[9]，以致傳統(tǒng)糾紛解決機制無法妥善地解決這些難題。

為適應法律關(guān)系及社會矛盾的復雜變化，部分地方司法機關(guān)探索建立了多元化商事糾紛處理機制。一是調(diào)解前置程序執(zhí)行不力。對于先行調(diào)解的時機，立法機關(guān)和司法實務部門有著不同的理解，前者認為，先行調(diào)解應在立案前或剛立案時進行；后者認為，先行調(diào)解應從立案前開始并貫穿整個訴訟過程。目前，調(diào)解前置程序尚未有明確的法律制度加以規(guī)定，處于立法模糊地帶。盡管很多法院進行了繁簡分流工作探索，并制定了調(diào)解分流工作指導方案。但由于案件分流缺乏明確的審查標準，導致大量案件調(diào)解未成后，又回流至法院，這不僅影響了爭議解決效率，而且給當事人增加了負擔[10]。二是司法確認制度尚待改進。司法確認可以賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，不過司法確認的范疇使得調(diào)解協(xié)議僅限于人民調(diào)解，這種關(guān)于調(diào)解協(xié)議適用范圍的限制，不利于其他調(diào)解方式的發(fā)展，亦影響當事人對爭議解決方式的自由選擇和爭議的有效分流[11]。三是缺少評估保障機制。在具體的工作考核中，多元爭議解決制度缺少明確的正向激勵機制，這在一定程度上抑制了相關(guān)參與主體的積極性。

三、完善法治化營商環(huán)境建設(shè)的優(yōu)化路徑

（一）完善法治政府建設(shè)

1.“信用善治”推動誠信政府制度建設(shè)。將“信用善治”[12]作為誠信政府的核心建設(shè)思想，從這一概念視角下推進誠信政府制度建設(shè)。一是從組織領(lǐng)導和基礎(chǔ)制度建設(shè)兩個維度入手加以優(yōu)化。信用環(huán)境的覆蓋面廣，利益關(guān)系復雜，管理主體層面豐富。應充分展現(xiàn)出領(lǐng)導機關(guān)的功用，保障誠信政府的創(chuàng)建工作“有抓手，能落地”。重視領(lǐng)導引領(lǐng)作用以及基礎(chǔ)制度所提供的完善保障功能。二是建立政務誠信制度。要充分關(guān)注政務誠信激勵與約束長效機制建設(shè)，打造常態(tài)化的政務誠信評估準則，同時發(fā)揮出這一機制和政務誠信監(jiān)督機制之間的協(xié)同性[13]。誠信評估準則的創(chuàng)設(shè)應覆蓋行政部門、工作人員、國企誠信檔案的創(chuàng)建和公開，如出現(xiàn)違約情況要嚴格遵從相關(guān)法律法規(guī)進行追責和懲戒，杜絕不作為、亂作為的情況。三是創(chuàng)新政府信用監(jiān)管制度建設(shè)?？赏菩姓氊熐鍐位髫燇w系建設(shè)，在部門職權(quán)、政務服務、公眾評價、追責懲戒等方面進行規(guī)范，將具體流程標準化、公開化，堅持以依法行政為準繩，將法定職責予以穩(wěn)步執(zhí)行，絕不超越法律授權(quán)范圍，為民眾提供更高水平的政務服務。

2.執(zhí)法監(jiān)督助推政府合規(guī)建設(shè)。地方政府需要強化行政執(zhí)法監(jiān)督，為依法行政提供外部保障。要將監(jiān)督機制全面融到整個行政決策流程之中，確保所有環(huán)節(jié)規(guī)范合規(guī)，進而保障行政執(zhí)法工作的規(guī)范性。一是在各地區(qū)建立試點，針對合規(guī)審查工作創(chuàng)建專門的部門或辦公室。同時安排專職工作人員對政府合規(guī)事項進行一致化管理，明晰上級部門對于下級部門合規(guī)事務的管理職能。二是建立不同層級的政府合規(guī)準則系統(tǒng)，結(jié)合既有的準則系統(tǒng)將審查主體、審查流程、評價等機制加入其中，讓合規(guī)監(jiān)督管控加入行政規(guī)章、決策和執(zhí)法的整個流程之中。政府要對有關(guān)規(guī)章制度實施一致化整理總結(jié)，并將系統(tǒng)性的合規(guī)準則向公眾公布。三是不同層級的政府要針對合規(guī)風險辨別、預防和處理工作建立專門的風險管理體系。積極推動政府開展失信懲戒活動，從而提升政府公信力，打造誠信的經(jīng)營環(huán)境。四是建立和完善容錯糾錯機制，包含追責與激勵雙重機能，并確立“特事特辦”原則，建立特事評估審查機制。一方面可規(guī)制領(lǐng)導濫用特事審批權(quán)力，另一方面又可讓干部干事敢于放開手腳行權(quán)，展現(xiàn)干部的自主積極性以及主觀能動性[13]。

（二）革新區(qū)域司法聯(lián)動模式

1.提升司法部門縱向聯(lián)動效率，積極打造能夠讓司法機關(guān)彼此聯(lián)動的新型工作體系。在此過程中，應確保各級司法機關(guān)嚴格依照最高人民檢察院、最高人民法院出臺的文件開展檢查活動以及司法活動。此外，還應根據(jù)當?shù)氐膶嶋H以及營商主體的需求制定具體的指導方案，積極打造完善的備案審查體系。一旦發(fā)現(xiàn)與現(xiàn)有的司法解釋及上級政策文件存在矛盾，應立即開展清理活動，從而保證相應法律法規(guī)的適用一致性。與此同時，應加強司法部門間的合作，打造具有常態(tài)化特征的監(jiān)督管理體系[6]。

2.保證司法體系與行政體系聯(lián)動。首先，地區(qū)司法部門應積極了解當?shù)厥袌銮闆r，并根據(jù)市場需求制定針對性的地方法律法規(guī)以及規(guī)范文件，確保所制定的內(nèi)容與市場實際發(fā)展狀況、司法工作的具體內(nèi)容以及政府的管控水平相切合，重點回應地方政府與司法機關(guān)在營商環(huán)境建設(shè)中的法治需求。其次，應該確保司法體系能夠?qū)崿F(xiàn)與行政體系的良性互動，并將其當作與傳統(tǒng)權(quán)力體系相互制衡的補充內(nèi)容[14]，從而帶動知識產(chǎn)權(quán)保護認證體系的向好向上發(fā)展，比如，在授予權(quán)力、處罰侵權(quán)行為的過程中，知識產(chǎn)權(quán)行政機關(guān)應該確保其行政標準與法律體系的侵權(quán)認知標準是統(tǒng)一的，從而保證不會出現(xiàn)救濟結(jié)果差異化問題。最后，應該全面提升刑事司法體系與知識產(chǎn)權(quán)行政活動的銜接質(zhì)量，完善將行政案件司法轉(zhuǎn)移的程序，真正杜絕任何形式的“有案不移”“有罪不究”“以罰代刑”的現(xiàn)象[15]。

3.全面提升區(qū)域間各司法機關(guān)的協(xié)調(diào)性以及協(xié)作能力，真正解決司法壁壘問題，并實現(xiàn)司法資源高效流通。首先，各司法機關(guān)應該直接通過簽訂《司法合作方案》的方式明確雙方的責任、注意事項、行事原則、具體工作目標以及基礎(chǔ)活動方式等關(guān)鍵信息，進而形成真正具有約束力的《方案》。其次，在《方案》的基礎(chǔ)之上打造具有常態(tài)化特征的合作機制，并創(chuàng)建高效率的司法協(xié)調(diào)方案[16]，如：定期開展疑難案件的調(diào)研會議、積極協(xié)商跨區(qū)域事件的解決辦法、定期開展司法聯(lián)席會議等等。通過公布具有借鑒意義以及示范意義的案例縮小判決結(jié)果的差異性，保證判決標準的統(tǒng)一性。最后，保證各個地區(qū)的司法機關(guān)能夠就程序性事件展現(xiàn)合作能力，并在此過程之中打通信息傳輸渠道，進而保證區(qū)域內(nèi)的調(diào)查取證、移送轉(zhuǎn)交、財產(chǎn)保護、判決執(zhí)行等活動能夠聯(lián)動[6]。

（三）完善法治宣傳教育

1.積極開展宣傳活動。推進社區(qū)普法，形成“依法辦事、遇事找法、靠法解決”的氛圍。將傳統(tǒng)與新式宣傳方法相結(jié)合，依托新媒體形式下各數(shù)字平臺建設(shè)加強信息宣傳，如微博、抖音等新興網(wǎng)絡平臺。著力提升人民群眾的法治意識，引導社會力量積極參與到營商環(huán)境建設(shè)中來。將群眾對司法體系的尊重轉(zhuǎn)變成思維模式以及行為方式，以“法無授權(quán)不可為”的理念做事。

2.積極培育法治企業(yè)文化。企業(yè)文化是企業(yè)的靈魂，是企業(yè)長期形成的價值理念，因而企業(yè)文化是企業(yè)管理手段的重要組成部分，而且對于促進企業(yè)發(fā)展具有很強的基礎(chǔ)性和保障性作用[17]。應該積極開展企業(yè)文化建設(shè)活動，保證企業(yè)內(nèi)部人員參與度，宣傳以法治思維開展經(jīng)營活動的規(guī)范性理念，使企業(yè)在法治環(huán)境下茁壯發(fā)展。

3.提升對于領(lǐng)導干部的培訓力度。讓“關(guān)鍵少數(shù)”充分發(fā)揮表率作用，成為法治的宣傳大使，使公民對法律更加信仰。同時，要制定深入學習習近平法治思想工作方案，統(tǒng)籌各級政府部門學習貫徹，圍繞供給側(cè)改革、生態(tài)文明建設(shè)、營商環(huán)境建設(shè)、市域治理現(xiàn)代化等重要領(lǐng)域開展專項法治教育。

（四）健全多元化商事糾紛解決機制

1.明確多元爭議解決法律依據(jù)。關(guān)于調(diào)解前置問題，各地區(qū)法院均進行了相關(guān)的改革探索。例如：對案情并不繁雜，且當事人之間沒有爭議的案件在立案前就先行調(diào)解，并設(shè)置一定的調(diào)解程序。該方法在社會上取得了良好的效果[18]。關(guān)于司法確認問題，法院嘗試進一步擴大司法確認的范圍。同時，面對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展的態(tài)勢，創(chuàng)設(shè)了在線司法確認程序，使其融入了爭議解決機制一體化格局。對于上述成功的做法，應盡快進行法律確認，為多元爭議解決機制提供法律依據(jù)。

2.做好多元爭議解決相關(guān)保障。在建設(shè)多元糾紛解決機制的過程中，要重視與各參與部門的對接，吸納各類主體積極參與爭端解決，形成以一站式多元爭議解決平臺為主線，各類專業(yè)化爭議解決平臺為輻射點的多元解決體系[19]。同時要加強對多元爭議解決機制建設(shè)的考核，對非訴爭議解決方式的質(zhì)量和效率進行專項考評，建立相應的獎懲制度，充分調(diào)動非訴爭議解決機構(gòu)的積極性。此外，應將相關(guān)經(jīng)費納入財政預算，為多元爭議解決機制建設(shè)提供資金支持。

3.促進多元爭議解決機制智能化。智慧司法的發(fā)展為糾紛解決機制的建立提供了全新路徑。運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立起智能化一站式糾紛解決平臺，將糾紛解決所涉及的材料，從線下人工處理轉(zhuǎn)變?yōu)榫€上智能化一站式處理。并針對爭議解決中每個節(jié)點實行智慧管理，將材料提交、立案、分流、解決、存檔等全流程數(shù)據(jù)化。同時，糾紛解決平臺應關(guān)聯(lián)區(qū)域內(nèi)各層級法院，并對全平臺的案件訴訟請求、爭議焦點、庭審記錄、裁判結(jié)果等內(nèi)容進行大數(shù)據(jù)分析，為將來各法院進行類案爭議解決提供可參照的數(shù)據(jù)樣本，大力促進多元爭議解決標準和尺度的統(tǒng)一[11]。

我國經(jīng)濟發(fā)展已處于歷史轉(zhuǎn)折點，構(gòu)建具有法治特征的基礎(chǔ)營商環(huán)境是確保經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路。在此過程中多方利益代表必然會產(chǎn)生博弈，政府機關(guān)不僅是建設(shè)主力軍，還應是改革活動的重點對象。應秉持“刀刃向內(nèi)”的改革精神，持續(xù)優(yōu)化與完善，提升行政能力。同時，堅持以司法改革為主線，破除區(qū)域間司法壁壘，推動司法智能化發(fā)展，健全便捷高效的商事糾紛解決機制以激發(fā)市場主體活力，為“親商安商富商”的營商環(huán)境建設(shè)提供保障。一言以蔽之，法治化營商環(huán)境建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程，建設(shè)之路任重道遠，未來我們?nèi)孕鑸猿址ㄖ握ㄔO(shè)和司法改革兩條主線，以法治政府建設(shè)提升政府效能，轉(zhuǎn)變服務意識，為市場主體建立起辦事方便，成本競爭力強，生態(tài)宜居的營商環(huán)境；以司法改革打造公正的司法環(huán)境，為市場主體提供更加完善、高效、清正的司法保障。從而滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，適應從“營商環(huán)境”到“宜商環(huán)境”的過渡。

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責任編輯：祁欣欣