程 宇，鄭志康

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣東 中山 528400）

一、問(wèn)題的提出

社區(qū)治理問(wèn)題既是中國(guó)眾多政策議程的核心議題之一，也是創(chuàng)新社會(huì)治理、化解社會(huì)矛盾的基礎(chǔ)場(chǎng)域。習(xí)近平總書(shū)記曾這樣描述社區(qū)在新時(shí)期社會(huì)治理中的戰(zhàn)略地位：“社區(qū)是基層基礎(chǔ)，只有基礎(chǔ)堅(jiān)固，國(guó)家大廈，才能穩(wěn)固”。為實(shí)現(xiàn)社區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展，中國(guó)政府不斷出臺(tái)有關(guān)社區(qū)治理的政策性文件，其目的在于通過(guò)政策手段，加強(qiáng)社區(qū)在國(guó)家基層治理體系中的基礎(chǔ)性作用，構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)治理體系。自黨的十八大以來(lái)，國(guó)家不斷圍繞社區(qū)治理領(lǐng)域開(kāi)展多項(xiàng)綜合性、全局性、系統(tǒng)性的宏觀政策規(guī)劃。2017 年，中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院共同頒布了新中國(guó)歷史上第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的關(guān)于城鄉(xiāng)社區(qū)治理的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》。在這份指明我國(guó)社區(qū)未來(lái)5-10 年治理方向的重磅文件中，明確要求到2020 年要基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，這意味著我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理體制將更加完善，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力得到明顯提升，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)、公共管理、公共安全等公共產(chǎn)品得到有效保障。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)未來(lái)社區(qū)治理工作已有了明確的戰(zhàn)略重點(diǎn)、主攻方向和推進(jìn)策略。

然而，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化的深入發(fā)展，基層社會(huì)結(jié)構(gòu)漸趨松散化，各群體利益不斷分化、階層矛盾日益加劇，一系列社會(huì)變化給社區(qū)治理工作帶來(lái)了新的難題。例如，住房商品化的快速推進(jìn)下的物業(yè)管理紊亂、社區(qū)人口結(jié)構(gòu)異質(zhì)化下的居民訴求復(fù)雜化，以及社區(qū)自治發(fā)展緩慢等問(wèn)題。對(duì)當(dāng)前社區(qū)治理面臨的多重難題，學(xué)界已積累了豐富的研究，現(xiàn)實(shí)中也有大量案例可供觀察，本文不再贅述。需要注意的是，當(dāng)前孕育公共問(wèn)題的社會(huì)土壤正在經(jīng)歷著深刻變化，在這些變化下不斷涌現(xiàn)出的治理難題為社區(qū)治理政策制定的科學(xué)性和合理性提出了更高的要求。更進(jìn)一步講，如果缺乏能夠反映我國(guó)社區(qū)治理客觀規(guī)律的政策運(yùn)用體系，不僅會(huì)嚴(yán)重影響政策工具在化解治理困境時(shí)的作用，使其效力大打折扣，還會(huì)導(dǎo)致政策本身在時(shí)間和內(nèi)容上出現(xiàn)雙重滯后，進(jìn)而降低社區(qū)治理政策的針對(duì)性，影響治理效能的達(dá)成。基于此，本文通過(guò)對(duì)近20 年來(lái)的社區(qū)治理政策文本的分析，運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)其展開(kāi)多維度研究，從政策工具視角出發(fā)，對(duì)我國(guó)國(guó)家層面的社區(qū)治理政策工具的運(yùn)用規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，為新形勢(shì)下的社區(qū)治理政策制定提供參考，為提高社區(qū)治理水平作一些積極貢獻(xiàn)。

隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)西方國(guó)家政府效能滯后的反思，政策工具理論日益受到關(guān)注。20 世紀(jì)初期，得益于陳振明、張璋等學(xué)者的闡述和引進(jìn)，政策工具理論在國(guó)內(nèi)漸漸被更多學(xué)者認(rèn)識(shí)和運(yùn)用①黃紅華.政策工具理論的興起及其在中國(guó)的發(fā)展［J］.社會(huì)科學(xué)，2010（4）：13-19.。目前，我國(guó)公共管理領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ呃碚摷捌鋺?yīng)用開(kāi)展了大量的研究工作，積累了豐富的研究成果。但是，當(dāng)前學(xué)界對(duì)中國(guó)社區(qū)治理政策工具類(lèi)型及其作用的研究還未全面展開(kāi)，對(duì)中國(guó)社區(qū)治理問(wèn)題中不同政策工具運(yùn)用的關(guān)注也不夠深入，這為本文提供了一個(gè)理論契機(jī)。此外，中國(guó)政府在社區(qū)治理方面出臺(tái)的大量的政策文本也為我們提供了借助政策工具理論對(duì)其進(jìn)行深入研究的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。更進(jìn)一步講，本文嘗試通過(guò)對(duì)已有社區(qū)治理政策文本的內(nèi)容分析，科學(xué)地認(rèn)識(shí)社區(qū)治理中不同政策工具的作用，系統(tǒng)地把握中國(guó)社區(qū)治理政策的內(nèi)在規(guī)律，以幫助政策制定者在社區(qū)治理的過(guò)程中作出更加合理、科學(xué)的政策工具選擇。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）政策工具與社區(qū)政策

1.政策工具的相關(guān)論述。什么是政策工具？國(guó)外學(xué)者歐文·E·休斯認(rèn)為政府工具是指政府干預(yù)的方式，也是政府行為正當(dāng)化時(shí)所采用的機(jī)制②（澳）歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：19.。國(guó)內(nèi)學(xué)者張成福、黨秀云則認(rèn)為政策工具又稱(chēng)治理工具或政府工具，是指政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)的路徑或機(jī)制，沒(méi)有政策工具就無(wú)法完成目標(biāo)①?gòu)埑筛?，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2020：93-96.。簡(jiǎn)言之，政策工具就是政府為達(dá)成某種目的，而采取的一系列正當(dāng)化的手段、技術(shù)和方式?？傮w上看，最早對(duì)政策工具進(jìn)行研究的是荷蘭經(jīng)濟(jì)學(xué)家科臣，科臣在20 世紀(jì)60 年代提出了64 種不同類(lèi)型的政策工具，但此時(shí)的工具分類(lèi)體系還尚不完整。隨著后來(lái)學(xué)者對(duì)政策工具分類(lèi)的深入研究，逐漸發(fā)展出四種常見(jiàn)的工具類(lèi)型，分別是胡德以政府擁有的基本資源為標(biāo)準(zhǔn)，提出的信息樞紐型、權(quán)威型、財(cái)稅型、組織型等四種政策工具②孫志建.政府治理的工具基礎(chǔ)：西方政策工具理論的知識(shí)學(xué)詮釋?zhuān)跩］.公共行政評(píng)論，2011（3）：67-97.；麥克唐納和埃爾莫爾依據(jù)政府行動(dòng)的預(yù)期效果，歸納出的命令型、誘導(dǎo)型、能力建設(shè)型、系統(tǒng)變遷型等四種工具類(lèi)型③McDonnell L M，Elmore R F.Getting the Job Done：Alternative Policy Instruments［J］.Educational Evaluation andPolicyAnalysis，1987（2）：133–152.；施耐德和英格拉姆根據(jù)對(duì)行為特征的辨別，總結(jié)出的權(quán)威型、激勵(lì)型、能力型、象征與忠告型、學(xué)習(xí)型等五種政策工具④Schneider A，Ingram H.Behavioral Assumptions of Policy Tools［J］.The Journal of Politics，1990（2）：510–529.；豪利特等人則按照政府干預(yù)程度，劃分出的強(qiáng)制型、混合型和自愿型三種政策工具⑤HowlettM，Kim J，WeaverP.AssessingInstrumentMixes throughProgram-andAgency-LevelData：MethodologicalIssuesi nContemporaryImplementationResearch［J］.ReviewofPolicyResearch，2006（1）：129–151.?？梢哉f(shuō)，政策工具理論的發(fā)展和完善為本文提供了成熟的理論工具。

近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)公共管理領(lǐng)域?qū)φ吖ぞ呃碚撜J(rèn)識(shí)的不斷深入，已有許多研究者將其作為理論來(lái)源，以社區(qū)治理政策文本為研究對(duì)象展開(kāi)探討分析。此類(lèi)研究所做的大部分工作在于挖掘政策文本中所體現(xiàn)出來(lái)的政策工具的運(yùn)用特征，通過(guò)量化數(shù)據(jù)的方式加以呈現(xiàn)，并提出可行的政策建議。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)政府在社區(qū)治理的政策工具運(yùn)用上存在搭配不當(dāng)、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考量和各個(gè)治理主體參與程度失衡的難題，且在不同政策目標(biāo)下，政策工具的運(yùn)用也存在利益偏好⑥王伽碩.社區(qū)治理政策的工具偏好及優(yōu)化路徑——基于政策工具和治理主體的二維分析［J］.兵團(tuán)黨校學(xué)報(bào)，2019（5）：73-78.。另外，少部分研究者則關(guān)注政策制定主體的態(tài)度轉(zhuǎn)向，以及政策工具箱的種類(lèi)拓展，如衡霞認(rèn)為各級(jí)政府在農(nóng)村社區(qū)治理中逐漸減輕了對(duì)物質(zhì)性工具的依賴(lài)，更加重視制度理性的作用⑦衡霞.農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的公共選擇邏輯——基于15 個(gè)省份150 份政策文本的分析［J］.探索，2021（4）：38-48.，孔娜娜等人進(jìn)一步拓展了城市社區(qū)治安政策工具類(lèi)型，豐富了城市治安政策工具在城市社區(qū)不同場(chǎng)景下的具體應(yīng)用⑧孔娜娜，位利平.新時(shí)代城市社區(qū)治安政策工具的優(yōu)化選擇與應(yīng)用［J］.社會(huì)主義研究，2020（4）：111-118.。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)學(xué)者沿著“政策工具理論+社區(qū)治理政策文本”這一路徑已積累了較為豐富的研究成果。無(wú)論是以量化方式展示政策工具的運(yùn)用特征，還是借此說(shuō)明政策制定者對(duì)其的運(yùn)用態(tài)度，歸根結(jié)底都是為了更加深入地剖析政策文本的內(nèi)在意涵，并發(fā)現(xiàn)這些政策文本中政策工具的運(yùn)用缺陷，在此基礎(chǔ)上提出更為科學(xué)的政策建議，以幫助決策者對(duì)政策加以修正或改進(jìn)。然而，上述研究還存在以下不足：一是選擇的政策樣本不夠全面，大部分研究局限于少量或單一政策文本，且采用的政策在發(fā)布時(shí)間和內(nèi)容上暴露出跨度短、深度淺的局限，不利于全面梳理和總結(jié)社區(qū)治理政策的經(jīng)驗(yàn)啟示；二是缺乏對(duì)社區(qū)治理中不同治理領(lǐng)域和政策工具的比較研究，不能真正揭示政策工具對(duì)治理需要的實(shí)際滿(mǎn)足情況。

2.社區(qū)治理政策的相關(guān)論述。隨著國(guó)家強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，社區(qū)作為國(guó)家治理政策的根本落腳點(diǎn)，社區(qū)治理與政策二者之間的有機(jī)聯(lián)系逐漸得到學(xué)界重視。通過(guò)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)社區(qū)治理政策的探討大多出現(xiàn)在近十年間。學(xué)者們主要圍繞政策文本體現(xiàn)出來(lái)的國(guó)家治理邏輯、社區(qū)治理政策制定過(guò)程，以及政策預(yù)期與執(zhí)行實(shí)況之間的差異等維度展開(kāi)不同討論。

第一種討論將政策看作基層社區(qū)治理趨勢(shì)的最佳窗口，以此來(lái)幫助了解國(guó)家在社區(qū)治理領(lǐng)域的宏觀演進(jìn)脈絡(luò)和內(nèi)在邏輯轉(zhuǎn)向，例如何紹輝的研究發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理政策總的趨勢(shì)是推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，促進(jìn)城市和社區(qū)構(gòu)建和增進(jìn)社區(qū)居民福祉①何紹輝.政策演進(jìn)與城市社區(qū)治理 70 年（1949-2019）［J］.求索，2019（3）：79-87。茍歡的研究認(rèn)為新時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理理念及其要素背后體現(xiàn)出來(lái)的合作行動(dòng)主義，其從本質(zhì)上超越了傳統(tǒng)的制度主義，正散發(fā)出社區(qū)治理與發(fā)展的創(chuàng)新型光芒②茍歡.中國(guó)社區(qū)治理政策文本：一種行動(dòng)主義的分析框架［J］.武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2018（2）：151-157.。王木森等人的研究則為我們揭示了黨的十八大以來(lái)社區(qū)治理的“政策-實(shí)踐”圖景下時(shí)代現(xiàn)代化、主體聯(lián)動(dòng)化、治理技術(shù)科學(xué)化的特征③王木森，唐鳴.社區(qū)治理現(xiàn)代化：時(shí)代取向、實(shí)踐脈向與未來(lái)走向——十八大以來(lái)社區(qū)治理“政策-實(shí)踐”圖景分析［J］.江淮論壇，2018（5）：126-133.。第二種討論則聚集于政策制定環(huán)節(jié)，認(rèn)為政策在制定過(guò)程中會(huì)受到社區(qū)內(nèi)外部因素的影響，如陳建國(guó)等人認(rèn)為來(lái)自社區(qū)內(nèi)部的社區(qū)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品屬性、社區(qū)屬性會(huì)影響社區(qū)政策的選擇④陳建國(guó).城市社區(qū)治理的政策選擇：一個(gè)規(guī)范分析框架［J］.公共行政評(píng)論，2010（2）：42-64.。與其不同的是，葉良海認(rèn)為影響源更多來(lái)自社區(qū)內(nèi)部的自治力量，此外還特別挖掘了政府行政力量這一外部因素對(duì)政策制定的影響⑤葉良海.城市社區(qū)治理的政策工具選擇機(jī)制研究［J］.大眾科技，2015（3）：215-216.。不過(guò)，上述研究都同意在政策制定時(shí)應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行充分考察。第三種討論則看到了政策預(yù)期和實(shí)際效果之間的差異愈發(fā)明顯，如盧瑋靜等人的研究認(rèn)為當(dāng)前社區(qū)缺少動(dòng)員技術(shù)缺失、經(jīng)費(fèi)缺乏、激勵(lì)與協(xié)商機(jī)制失靈、法律不完善、居民素質(zhì)不足等五個(gè)政策前提，主張構(gòu)建政策前提并保證其運(yùn)行⑥盧瑋靜，趙小平，張叢叢.中國(guó)城市社區(qū)治理政策的困境、原因與對(duì)策——基于政策分析的視角［J］.城市發(fā)展研究，2016（8）：107-112.。如果說(shuō)上述研究只挖掘了政策制定的外部條件缺陷，那么陳光的研究則回歸到政策本身，認(rèn)為政策會(huì)因自身屬性導(dǎo)致政策失靈、對(duì)公權(quán)力存在過(guò)度信任而約束不足等局限乃至缺陷，主張通過(guò)法治融入、規(guī)范合作、政策評(píng)估等手段提高政策品質(zhì)⑦陳光.法治化視角下社區(qū)治理“政策圍城”之走出［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（5）：519-525.。此外，還有少數(shù)學(xué)者將研究目光延伸至域外國(guó)家，如閻耀軍等學(xué)者對(duì)19 世紀(jì)以來(lái)的美英日多國(guó)社區(qū)政策進(jìn)行一個(gè)歷史變遷考察⑧閻耀軍，李佳佳.英國(guó)政府社區(qū)治理政策與實(shí)踐及對(duì)我國(guó)的啟示［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014（4）：8-11.，這些研究通過(guò)對(duì)海外社區(qū)政策演變規(guī)律和基本特征進(jìn)行較為系統(tǒng)的總結(jié)歸納，旨在為我國(guó)社區(qū)政策發(fā)展提供可借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。

總的來(lái)說(shuō)，三種討論各自關(guān)注的維度不同，得出的結(jié)論也不同。第一種討論關(guān)注的是政策文本上折射出的治理規(guī)律，第二種討論關(guān)注的是政策制定時(shí)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境，第三種討論關(guān)注的則是政策的實(shí)際執(zhí)行情況。無(wú)論是哪種討論，都得益于社區(qū)治理政策本身所折射出來(lái)的豐富研究?jī)r(jià)值，使研究者能夠以多樣化的研究視角進(jìn)行切入和討論，因此都能夠很好地幫助我們認(rèn)識(shí)和把握國(guó)家在社區(qū)治理層面所體現(xiàn)出來(lái)的內(nèi)在邏輯，啟示政策制定者在科學(xué)制定政策的同時(shí)也不可忽視政策評(píng)估。但是，上述研究對(duì)于理解國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的社區(qū)治理政策還存在不足之處，即這些研究更偏重圍繞政策文本展開(kāi)學(xué)理層面上的探討，通過(guò)政策文本對(duì)國(guó)家社區(qū)治理的邏輯線索挖掘也多停留在思辨層面。事實(shí)上政策文本作為信息傳遞的媒介，其承載的大量政策內(nèi)容能夠借助科學(xué)的質(zhì)性分析，深入挖掘政策工具的運(yùn)用規(guī)律，從而發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中的國(guó)家邏輯。

三、分析框架

本文借鑒國(guó)內(nèi)社區(qū)治理相關(guān)研究成果，緊緊圍繞兩個(gè)方面展開(kāi)分析。首先，結(jié)合豪利特、拉米什對(duì)政策工具的理解，按照政府干預(yù)程度的高低，將政策工具劃分為強(qiáng)制型工具、混合型工具和自愿型工具，形成本文的第一個(gè)維度，即政策工具類(lèi)型維度。其次，在對(duì)44 份政策文本進(jìn)行初步篩選的基礎(chǔ)上，進(jìn)行關(guān)鍵詞提取和分類(lèi)，根據(jù)不同政策工具分類(lèi)在不同政策治理內(nèi)容中的使用原則，進(jìn)行具體維度說(shuō)明，從而在此基礎(chǔ)上搭建社區(qū)治理“政策工具類(lèi)型-政策內(nèi)容”二維分析框架，以便進(jìn)行相關(guān)解釋。

（一）Y 維度：政策工具類(lèi)型維度

在豪利特等人對(duì)政策工具的分析中，認(rèn)為處于國(guó)家干預(yù)程度頂端的強(qiáng)制型工具在公共事業(yè)中發(fā)揮管制和直接提供的作用，如利用法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、管理監(jiān)督等手段規(guī)范主體行為，使其不得不遵從并調(diào)整自身行為來(lái)達(dá)到政策的預(yù)期效果，因?yàn)橛袊?guó)家對(duì)政策效力的直接保證，故而有力地保障了政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)；處于強(qiáng)制型和自愿型中間的混合型工具則利用信息、勸誡、補(bǔ)貼等手段，比如通過(guò)健全服務(wù)，加強(qiáng)措施、資金投入，支持鼓勵(lì)等途徑對(duì)其他主體的行動(dòng)造成影響；干預(yù)程度最低的自愿型工具則完全遵循自愿原則，通過(guò)政府引導(dǎo)、宣傳教育、營(yíng)造相關(guān)輿論氛圍等途徑形塑相關(guān)主體的行為，由于自愿型工具幾乎沒(méi)有或者很少存在政府干預(yù)行為，所以其發(fā)生效力的方式通常以間接生效為主?；诖?，本文在政策內(nèi)容的基礎(chǔ)上共提煉出20 個(gè)具體類(lèi)目，如表1 所示：

（二）X 維度：政策治理內(nèi)容維度

政策工具不僅能反映政策產(chǎn)生效力的手段和方式，還可以實(shí)現(xiàn)多種政策目的，所以?xún)H從政策工具類(lèi)型角度進(jìn)行劃分并不能完全體現(xiàn)政策目的，也不利于全面了解政策工具在不同治理領(lǐng)域中的運(yùn)用特征。因此必須考慮社區(qū)政策的內(nèi)在規(guī)律和特征，而這又與社區(qū)政策的不同治理領(lǐng)域密切相關(guān)。不同領(lǐng)域所面臨的治理問(wèn)題不同，在采用不同的政策工具時(shí)所產(chǎn)生的政策效果也會(huì)存在差異，政策制定者需要做到實(shí)事求是，分類(lèi)考慮，根據(jù)不同治理領(lǐng)域的內(nèi)容和特點(diǎn)選擇更為具體、科學(xué)的政策工具，影響和調(diào)整不同治理對(duì)象的選擇。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，大致歸納出社區(qū)服務(wù)、社區(qū)公共衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)安全、社區(qū)文化、社區(qū)社會(huì)保障等六個(gè)方面，共同構(gòu)成社區(qū)治理政策領(lǐng)域的維度。

（三）X-Y 維度：政策工具類(lèi)型-治理領(lǐng)域二維分析框架

為了更充分準(zhǔn)確、直觀地對(duì)相關(guān)關(guān)系進(jìn)行解釋?zhuān)@里將“Y 維度：政策工具類(lèi)型”和“X 維度：治理領(lǐng)域”相結(jié)合，得出本文的政策工具類(lèi)型-治理領(lǐng)域二維分析框架。其中，為了更好地區(qū)分政策文本具體類(lèi)目，使其更貼近政策文本內(nèi)容原文，本文進(jìn)一步細(xì)化政策文本中的關(guān)鍵詞，并將其歸類(lèi)到不同的政策工具類(lèi)型當(dāng)中。常見(jiàn)的強(qiáng)制型政策工具包括法律法規(guī)、建設(shè)規(guī)劃、組織領(lǐng)導(dǎo)等；混合型政策工具類(lèi)型則較為多樣，包括支持鼓勵(lì)、組織保障、財(cái)政投入、信息技術(shù)、健全服務(wù)等；自愿型政策工具則具體表現(xiàn)為政府引導(dǎo)、宣傳教育和輿論文化等。最后，本文將細(xì)分過(guò)的具體類(lèi)目與政策工具類(lèi)型和治理領(lǐng)域維度進(jìn)行結(jié)合，最終形成基于政策工具分類(lèi)的社區(qū)治理政策文本二維分析框架，如圖1 所示：

圖1 政策工具-治理領(lǐng)域二維分析框架

四、樣本來(lái)源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

1.社區(qū)治理政策文本來(lái)源

本文的研究樣本為2000-2021 年間與社區(qū)治理密切相關(guān)的政策文件，通過(guò)搜集整理初步得到政策文件44 份，這些文件都直接涉及社區(qū)治理問(wèn)題。數(shù)據(jù)來(lái)源主要來(lái)自北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)。為防止樣本出現(xiàn)遺漏，做完北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)資源搜集后，又到國(guó)務(wù)院及其各部委官網(wǎng)做進(jìn)一步數(shù)據(jù)收集，盡可能補(bǔ)充和完善現(xiàn)有政策數(shù)據(jù)。

2.社區(qū)治理政策文本篩選

社區(qū)治理政策的發(fā)布往往涉及多個(gè)不同主體，為確保所選取政策文本的權(quán)威性和代表性，增強(qiáng)樣本信度和效度，政策文本基于以下標(biāo)準(zhǔn)做進(jìn)一步的篩選和優(yōu)化：一是發(fā)文主體，主要為國(guó)務(wù)院及其各部委；二是政策文本與社區(qū)治理問(wèn)題密切相關(guān)，政策文本包括社區(qū)治理的內(nèi)容、措施和規(guī)定等；三是政策類(lèi)型為法律法規(guī)、意見(jiàn)、辦法等能直接體現(xiàn)政府政策的文件，未使用相關(guān)政策解讀、有關(guān)講話、工作報(bào)告及會(huì)議紀(jì)要；四是排除已廢除或效力過(guò)時(shí)的政策，只保留現(xiàn)行仍然有效的政策。

（二）研究方法與編碼說(shuō)明

為有效剖析收集到的44 份政策文本，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法對(duì)其展開(kāi)分析。內(nèi)容分析法是一種透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)的科學(xué)方法，能夠在對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行復(fù)現(xiàn)的同時(shí)進(jìn)行結(jié)果推斷。本文對(duì)44 份政策文本按照“政策文本編號(hào)——條款內(nèi)部章節(jié)——條款對(duì)應(yīng)文本序號(hào)”的編碼規(guī)則進(jìn)行逐句編碼，總共得到465 個(gè)分析單元，并建立政策工具具體類(lèi)目和治理領(lǐng)域，將每個(gè)分析單元對(duì)照原文分析上下文語(yǔ)境，并根據(jù)其語(yǔ)義，編入相應(yīng)的具體類(lèi)目，最后以量化數(shù)據(jù)的方式呈現(xiàn)社區(qū)治理政策工具的使用情況。為保證編碼的可信度，分別由兩位研究人員進(jìn)行編碼，最終對(duì)編碼結(jié)果進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，得出的kappa 系數(shù)為0.895，說(shuō)明編碼結(jié)果具有高度的一致性。因考慮到篇幅限制，只展示部分編碼結(jié)果（如表 2 所示）。

五、社區(qū)治理政策工具分析

（一）政策工具類(lèi)型維度分析

如表3 所示，對(duì)政策文本條款編碼的統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，在對(duì)44 份中央層面頒布的社區(qū)治理政策文本進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，通過(guò)編碼的465 條政策條款中，屬于混合型的政策工具占比為 51%，直接涉及的政策條款超過(guò)半數(shù)，運(yùn)用次數(shù)最多；其次是具有硬性規(guī)范效力的強(qiáng)制型工具，占比為40%；運(yùn)用次數(shù)最少的是自愿型工具占比為9%，不及全部政策條款的十分之一。

表3 政策條款編碼統(tǒng)計(jì)表

在過(guò)去的20 年中，混合型工具作為我國(guó)社區(qū)治理政策的主流工具，兼具靈活性和激勵(lì)性。社區(qū)是打通基層服務(wù)“最后一公里”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在混合型政策工具的促進(jìn)下，我國(guó)現(xiàn)代化社區(qū)服務(wù)體系的構(gòu)建取得了一定成效，尤其是在支持人才隊(duì)伍建設(shè)方面，國(guó)家鼓勵(lì)越來(lái)越多的社會(huì)主體參與到社區(qū)治理中，著力打造出一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化社區(qū)工作者隊(duì)伍?？梢钥吹?，國(guó)家對(duì)社區(qū)的治理主體觀正在從單一主體管控向多元主體共治轉(zhuǎn)變，越來(lái)越重視社區(qū)治理帶頭人的地位與作用。此外，也可以看到國(guó)家正通過(guò)數(shù)字化改革不斷探索新型治理模式，并將“平臺(tái)+管家”等新型服務(wù)模式運(yùn)用到治理實(shí)踐當(dāng)中，說(shuō)明我國(guó)社區(qū)治理正在進(jìn)入“四治”時(shí)代，即合治、共治、善治、智治。

強(qiáng)制型工具雖然在運(yùn)用次數(shù)上次于混合型工具，但其具有成本低、效率高、約束力強(qiáng)的天然優(yōu)勢(shì)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是一切工作得以順利開(kāi)展的前提。近年來(lái)，各地不斷涌現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理升級(jí)正是最好的案例。此外，強(qiáng)化監(jiān)督管理、構(gòu)建宏觀體制、壓實(shí)主體責(zé)任等政策子工具，都對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)起到了直接的推動(dòng)作用。

最后，位于輔助地位的自愿型工具仍然不可忽略，其通過(guò)潛移默化的方式，對(duì)居民主體意識(shí)及行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)持久的影響，如大力宣傳政策內(nèi)容、積極營(yíng)造社會(huì)氛圍等。但是，自愿型工具占比僅9%的情況也說(shuō)明，自愿型工具的作用對(duì)于前兩者來(lái)說(shuō)，更容易被忽視，其在社區(qū)治理中仍然還有廣闊的發(fā)揮空間，未來(lái)可以繼續(xù)提高其運(yùn)用比例。

（二）政策工具適用治理領(lǐng)域維度分析

通過(guò)對(duì)不同政策適用領(lǐng)域內(nèi)具體政策條款所屬的政策工具進(jìn)行分類(lèi)，得到了如圖2 所示的分領(lǐng)域政策工具分布圖。該圖以直觀的形式反映了社區(qū)治理中不同治理領(lǐng)域的政策占比。可以從圖中明確看到，在所收集的政策文本中，關(guān)于社區(qū)服務(wù)和社區(qū)公共衛(wèi)生的政策條款最多。其中，社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域共計(jì)161 條，占比為 34%，社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域共計(jì)100 條，占比為22%。兩者的總占比超過(guò)半數(shù)，說(shuō)明社區(qū)服務(wù)及公共衛(wèi)生問(wèn)題是國(guó)家在構(gòu)建現(xiàn)代化社區(qū)體系中政策注意力高度聚焦的領(lǐng)域。新時(shí)代下社區(qū)治理的主要目標(biāo)就是讓老百姓過(guò)上好日子，要達(dá)成這一目標(biāo)，需要國(guó)家推動(dòng)社區(qū)服務(wù)不斷朝著精細(xì)化、精準(zhǔn)化的方向發(fā)展，本文的研究也印證了這點(diǎn)。此外，社區(qū)也是疾病預(yù)防和控制的基層防護(hù)網(wǎng)。在過(guò)去20 年里，國(guó)家致力于社區(qū)公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建、社區(qū)衛(wèi)生人才隊(duì)伍的培養(yǎng)以及社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)，其目的在于為居民提供基本的衛(wèi)生服務(wù)，提高國(guó)家對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力，深化城鄉(xiāng)社區(qū)衛(wèi)生體系改革。

圖2 各治理領(lǐng)域政策工具分布圖

社區(qū)安全和社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域的政策條款數(shù)較為接近，分別為50 條和 51 條，都達(dá)到11%的占比。社區(qū)安全領(lǐng)域主要聚焦社區(qū)警務(wù)建設(shè)、自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)、安全社區(qū)建設(shè)等方面，其含義包括社會(huì)環(huán)境層面和自然環(huán)境層面。在社會(huì)環(huán)境層面是追求公共秩序的維護(hù)與穩(wěn)定，在自然層面則是提高社區(qū)遭遇自然災(zāi)害后的應(yīng)急能力。我們可以看到，國(guó)家在社區(qū)安全領(lǐng)域仍然傾注了一定的注意力。這是因?yàn)?，社?huì)秩序動(dòng)蕩和自然災(zāi)害事故所導(dǎo)致的一系列后果會(huì)大大影響基層社會(huì)穩(wěn)定，因此打造并鞏固社區(qū)安全體系，增強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力就顯得尤為重要。社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域則主要關(guān)注社區(qū)氛圍營(yíng)造、社區(qū)居住環(huán)境改善等問(wèn)題，譬如創(chuàng)建綠色社區(qū)能夠有效推進(jìn)社區(qū)人居環(huán)境建設(shè)和污染整治，改善居民生活條件，滿(mǎn)足居民對(duì)美好生活的向往。但值得一提的是，目前國(guó)家對(duì)社區(qū)環(huán)境的打造并不僅局限于物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，還在社區(qū)精神環(huán)境方面持續(xù)發(fā)力，比如提高社區(qū)協(xié)商氛圍、營(yíng)造社區(qū)整體和諧景象?？梢钥吹剑瑹o(wú)論是以硬件設(shè)施為內(nèi)容的物理環(huán)境，還是以社區(qū)氛圍為內(nèi)容的精神環(huán)境都是塑造個(gè)體行為的無(wú)形之手，國(guó)家很好地看到了兩者，并付諸行動(dòng)。

社區(qū)社會(huì)保障領(lǐng)域的政策條款數(shù)為72 條，占比為15%。社區(qū)社會(huì)保障領(lǐng)域聚焦于殘疾人的福利保障、社區(qū)就業(yè)工作、社區(qū)矯正、社區(qū)禁毒等方面，這也正說(shuō)明國(guó)家十分重視社會(huì)弱勢(shì)群體的切實(shí)利益，不斷強(qiáng)化社區(qū)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保障能力。與此同時(shí)，本文發(fā)現(xiàn)，國(guó)家在社區(qū)矯正工作上鼓勵(lì)和引入其他社會(huì)主體，共同參與到矯正工作中來(lái)，這也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社區(qū)矯正工作具有多主體性、合作性、開(kāi)放性等特征的客觀認(rèn)識(shí)。社區(qū)文化領(lǐng)域的政策條款數(shù)最少，為31 條，占比為7%，主要從社區(qū)教育工作出發(fā)，通過(guò)建立社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)、整合社區(qū)教育資源、豐富社區(qū)教育內(nèi)容和形式等方式，形成社區(qū)教育治理體系。

（三）政策工具-治理領(lǐng)域二維比較分析

在對(duì)社區(qū)治理政策工具和適用治理領(lǐng)域進(jìn)行分析后，將編碼結(jié)果放置到由政策工具和治理領(lǐng)域共同組成的橫縱二維分析框架中，目的在于整合并統(tǒng)計(jì)各治理領(lǐng)域中不同政策工具的運(yùn)用特征和側(cè)重點(diǎn)。

排在第一的是社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，在所收集的465 條政策條款當(dāng)中，社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的條款數(shù)占比最高，達(dá)到161 條，占比為34%。該領(lǐng)域的161 條政策條款的政策工具分布特征和樣本總體分布的特征相同，具體表現(xiàn)為混合型占據(jù)主流地位，政策條款數(shù)達(dá)到85 條，占比為53%；強(qiáng)制型工具次之，條數(shù)達(dá)到63 條，占比為39%；最少的是自愿型工具，占比僅為 8%。

排在第二的是社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，政策條款數(shù)為100 條，占比為 21%。在這個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，強(qiáng)制型和混合型的政策條款數(shù)分別為41 條和54 條，占比分別是41%和54%。其中，強(qiáng)制型政策工具多數(shù)涉及目標(biāo)規(guī)劃和執(zhí)行落實(shí)，說(shuō)明國(guó)家十分注重對(duì)該領(lǐng)域的頂層設(shè)計(jì)和任務(wù)的實(shí)際落實(shí)；混合型政策工具則多數(shù)集中在健全服務(wù)和財(cái)政投入，反映出國(guó)家實(shí)實(shí)在在為社區(qū)公共衛(wèi)生體系的構(gòu)建和完善做出了全方位的政策支持。但是也存在不足，大部分政策工具主要指向組織保障、支持鼓勵(lì)和人才隊(duì)伍等方面。表4 中數(shù)據(jù)顯示，在中央層面直接提及基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、推廣加強(qiáng)的政策條款數(shù)僅為5 條，說(shuō)明國(guó)家在該領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施完善、大數(shù)據(jù)運(yùn)用以及典型經(jīng)驗(yàn)推廣的工作還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

在社區(qū)治理當(dāng)中，中央層面頒布的涉及社區(qū)文化領(lǐng)域的文件較少，政策條款數(shù)為31 條，占比僅為6%，多以推動(dòng)和發(fā)展社區(qū)教育為主，而社區(qū)教育不僅是社區(qū)治理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家教育事業(yè)的重要組成部分。通過(guò)對(duì)表4 中的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，本文發(fā)現(xiàn)，在該領(lǐng)域中央偏好混合型政策工具的使用，其占比為71%，是六個(gè)治理領(lǐng)域中混合型工具運(yùn)用次數(shù)最高的領(lǐng)域。其中，多數(shù)政策集中在資金投入和人才培訓(xùn)方面，說(shuō)明國(guó)家對(duì)社區(qū)文化領(lǐng)域的資金支持和人才支撐力度較大。但是中央直接提及準(zhǔn)入許可、管理監(jiān)督和執(zhí)行落實(shí)的政策條款數(shù)僅有1 條，與其他領(lǐng)域形成鮮明對(duì)比。這說(shuō)明，相比于其他領(lǐng)域，政策制定者對(duì)社區(qū)文化領(lǐng)域的管理和監(jiān)督意識(shí)顯得尤為不足。

社區(qū)是基層社會(huì)的主要構(gòu)成部分，其秩序的穩(wěn)定與否會(huì)直接影響到基層安全。社區(qū)安全領(lǐng)域的政策條款占比為50 條，占比為10%，其中，強(qiáng)制型和混合型兩種政策工具的占比接近，分別為44%和46%，自愿型工具占比為10%。社區(qū)社會(huì)保障是以社區(qū)為依托、居民為對(duì)象的社會(huì)保障體系，通過(guò)社區(qū)救濟(jì)、醫(yī)療養(yǎng)老等途徑，形成對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的福利保障，該領(lǐng)域的政策條款數(shù)為72 條，占比達(dá)到15%。其中，混合型工具占比最高，占比為56%，強(qiáng)制型工具次之，占比為38%，自愿型工具最低，占比為7%。社會(huì)安全領(lǐng)域和社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域的具體政策工具分布情況與樣本總體基本相同，為防止出現(xiàn)重復(fù)，這兩個(gè)領(lǐng)域的分析結(jié)果不作為代表性結(jié)論提出，也不進(jìn)行更詳細(xì)的闡述。

社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域是唯一一個(gè)強(qiáng)制型工具占據(jù)主流的領(lǐng)域，其占比達(dá)到49%，接近半數(shù)。此外，該領(lǐng)域中自愿型工具的運(yùn)用比例也是最多的，占比為14%。其運(yùn)用比例超過(guò)樣本總體比例，說(shuō)明國(guó)家已經(jīng)清晰地認(rèn)識(shí)到面對(duì)社區(qū)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，不僅要強(qiáng)調(diào)看得見(jiàn)的“硬指標(biāo)”考核，也必須關(guān)注相對(duì)容易被忽略，但又同樣具有重要作用的“軟指標(biāo)”，如環(huán)保政策內(nèi)容的宣傳、居民日常行為的引導(dǎo)以及社區(qū)良好氛圍的塑造。2020 年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)頒布了《關(guān)于印發(fā)綠色社區(qū)創(chuàng)建行動(dòng)方案的通知》，標(biāo)志著我國(guó)城市社區(qū)人居環(huán)境把整潔、舒適、安全、美麗的目標(biāo)放在了更重要的位置。

六、研究結(jié)論與政策啟示

本文通過(guò)內(nèi)容分析法，對(duì)2000 年以來(lái)我國(guó)國(guó)家層面出臺(tái)的社區(qū)治理政策文本進(jìn)行編碼處理，對(duì)政策工具類(lèi)型進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與整體分析，并從不同的治理領(lǐng)域出發(fā)分析了不同政策工具的運(yùn)用特征，最終得出本文的研究結(jié)論，再在結(jié)論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出政策建議。

（一）研究結(jié)論

1.不同政策工具適用情況差異?；旌闲驼吖ぞ咴谏鐓^(qū)治理政策中占據(jù)主流地位。從三種政策工具的分類(lèi)來(lái)看，在本文收集到的44 份社區(qū)治理政策文本465 條政策條款編碼中，混合型政策工具的數(shù)量最多，占比達(dá)到 51%。這一結(jié)論不僅適用于樣本總體，也同樣能夠說(shuō)明不同治理領(lǐng)域中三種政策工具的分布特征。從混合型工具的具體工具上看，本文還發(fā)現(xiàn)，組織保障、健全服務(wù)、加強(qiáng)措施三類(lèi)具體政策工具出現(xiàn)次數(shù)最多，遠(yuǎn)高于同類(lèi)政策工具中的其他具體工具。這三種具體工具和支撐鼓勵(lì)、財(cái)政投入、人才隊(duì)伍等政策措施都有著共同的價(jià)值取向，那就是為社區(qū)治理提供各種外在支持和條件保障，目的是引導(dǎo)擁有更多社會(huì)資源的社會(huì)主體參與社區(qū)治理，從而夯實(shí)社區(qū)治理的物質(zhì)基礎(chǔ)。需要指出的是，混合型工具相比于強(qiáng)制型工具具有更強(qiáng)的靈活性，這使得地方政府能夠更充分地發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

強(qiáng)制型政策工具占比低于混合型工具，但其運(yùn)用比例仍然達(dá)到40%，作用不容小覷。強(qiáng)制型工具有著低成本、見(jiàn)效快、約束強(qiáng)等特征，也最能直接體現(xiàn)國(guó)家對(duì)社區(qū)治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和態(tài)度。在社區(qū)治理問(wèn)題上，政府從全局出發(fā)，立足各個(gè)階段、各個(gè)地方的實(shí)際情況，科學(xué)、合理地提出清晰可行的目標(biāo)規(guī)劃，運(yùn)用法律法規(guī)規(guī)范主體行為，保障工作的落實(shí)，充分說(shuō)明了強(qiáng)制型工具的直接約束作用。與此同時(shí)，強(qiáng)制型工具以國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施為保障，統(tǒng)一貫徹國(guó)家意志，能夠最大程度減少因信息不對(duì)稱(chēng)帶來(lái)的討價(jià)還價(jià)、信息孤島等弊端。自愿型政策工具的運(yùn)用還存在著較大不足，政策條款占比還不到全部數(shù)量的十分之一。多數(shù)涉及到對(duì)政策內(nèi)容的宣傳以及對(duì)社區(qū)居民行為的引導(dǎo)，還有少數(shù)政策要求營(yíng)造特定的社會(huì)文化輿論氛圍，如繁榮社區(qū)文化等。自愿型工具之所以運(yùn)用次數(shù)遠(yuǎn)不如以上兩者，是自愿型工具本身存在的見(jiàn)效慢、時(shí)效性弱，效果難以被政策制定者預(yù)見(jiàn)和控制等特征所導(dǎo)致。

2.不同治理領(lǐng)域政策工具使用情況。在六個(gè)社區(qū)治理領(lǐng)域當(dāng)中，涉及社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域的政策工具條款數(shù)最多，使用比例達(dá)到34%。說(shuō)明社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域問(wèn)題得到了國(guó)家層面上的高度重視，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)體系、提高社區(qū)服務(wù)能力，對(duì)鞏固社會(huì)治理基礎(chǔ)有著舉足輕重的作用，這也是近年來(lái)國(guó)家及各地強(qiáng)調(diào)打通“基層服務(wù)最后一公里”的意義所在。2021 年，國(guó)家頒布基層治理的重磅性文件《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》。其中，實(shí)現(xiàn)基層公共服務(wù)精準(zhǔn)高效是作為未來(lái)5 年的主要目標(biāo)之一提出的，為達(dá)成這一目標(biāo)，國(guó)家還出臺(tái)了多項(xiàng)措施來(lái)規(guī)范社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施，以及兜底服務(wù)建設(shè)。

作為政策條款數(shù)量占比第二的社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域政策條款占比達(dá)到了21%。如何有效應(yīng)對(duì)大規(guī)模疫情帶來(lái)的防控難題，是對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生體系的嚴(yán)峻考驗(yàn)。近兩年來(lái)，我國(guó)疫情防控取得的舉世矚目成就離不開(kāi)精準(zhǔn)化、精細(xì)化的社區(qū)公共衛(wèi)生體系，其又依賴(lài)于基層疾病預(yù)防與控制能力的增強(qiáng)、突發(fā)重大公共衛(wèi)生問(wèn)題應(yīng)對(duì)機(jī)制的建立，以及居民衛(wèi)生意識(shí)的提高。此外，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化也是社區(qū)公共衛(wèi)生需要達(dá)到的重點(diǎn)目標(biāo)之一。從該領(lǐng)域近20年來(lái)頒布的政策來(lái)看，發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、培養(yǎng)衛(wèi)生人才隊(duì)伍、推進(jìn)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)等是達(dá)成這一目標(biāo)的主要手段。但是，基礎(chǔ)設(shè)施、信息技術(shù)、推廣加強(qiáng)在該領(lǐng)域的運(yùn)用并不多，未來(lái)還需要進(jìn)一步加大對(duì)社區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施的投資建設(shè)力度，引進(jìn)大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段。

社區(qū)文化、社區(qū)安全、社區(qū)社會(huì)保障等三個(gè)領(lǐng)域的政策工具運(yùn)用皆呈現(xiàn)出相同的特征，混合型工具運(yùn)用次數(shù)最多，次位的是強(qiáng)制型工具，自愿型工具最少。三者的政策條款占比分別為15%、10%、6%。社區(qū)文化領(lǐng)域的政策條款數(shù)多集中于支持鼓勵(lì)、財(cái)政投入和人才隊(duì)伍，社區(qū)安全領(lǐng)域多集中于建設(shè)規(guī)劃、制度標(biāo)準(zhǔn)、體系體制方面，社區(qū)社會(huì)保障領(lǐng)域則集中在組織保障、健全服務(wù)和加強(qiáng)措施上。本文發(fā)現(xiàn)，三個(gè)不同治理領(lǐng)域的政策工具使用方面存在較大差異，反映出政策制定者對(duì)各領(lǐng)域的政策工具存在使用偏好。本文還發(fā)現(xiàn)，以上三個(gè)領(lǐng)域存在著共同的不足，即政策制定者對(duì)治理領(lǐng)域的管理監(jiān)督意識(shí)較為薄弱。社區(qū)環(huán)境領(lǐng)域是三種政策工具分布最為均衡的領(lǐng)域，與其他領(lǐng)域不同的是，該領(lǐng)域內(nèi)的強(qiáng)制型工具的運(yùn)用次數(shù)反而最高，自愿型工具的占比在全部領(lǐng)域中也是最高，說(shuō)明國(guó)家對(duì)社區(qū)環(huán)境問(wèn)題是“軟硬兼施”，既有強(qiáng)硬的態(tài)度和手段，也有柔和的宣傳和引導(dǎo)。

（二）政策啟示

第一，重視自愿型工具的地位，充分發(fā)揮自愿型工具的輔助引導(dǎo)作用。雖然自愿型工具缺乏像強(qiáng)制型工具那樣成本低、約束強(qiáng)、見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，也無(wú)法像混合型工具那樣能夠直接提供大量人力、物力、財(cái)力支撐，但其在某些現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域中仍然具有不可取代的作用，比如發(fā)展社區(qū)自治方面。以民政部2018 年頒布的《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》（下稱(chēng)“意見(jiàn)”）為例，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要“引導(dǎo)社區(qū)居民在參與社區(qū)社會(huì)組織活動(dòng)過(guò)程中有序表達(dá)利益訴求，養(yǎng)成協(xié)商意識(shí)、掌握協(xié)商方法、提高協(xié)商能力，協(xié)商解決涉及城鄉(xiāng)社區(qū)公共利益的重大事項(xiàng)、關(guān)乎居民切身利益的實(shí)際問(wèn)題和矛盾糾紛”。這樣做既能夠及時(shí)向居民傳達(dá)政策精神、解釋政策內(nèi)容，也能夠?qū)用駞⑴c行為起到引導(dǎo)作用，提高居民對(duì)政策要求的理解，使居民和政府在意志和行動(dòng)上達(dá)成一致，減少政策在社區(qū)實(shí)施的阻力，共同朝著現(xiàn)代化社區(qū)治理體系建設(shè)的目標(biāo)邁進(jìn)。同時(shí)，《意見(jiàn)》也指出要“鼓勵(lì)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)楷模、文明家庭等各種社區(qū)創(chuàng)建活動(dòng)，弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，維護(hù)公序良俗，形成向上向善、孝老愛(ài)親、與鄰為善、守望互助的良好社區(qū)氛圍，增強(qiáng)居民群眾的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感”。由此可見(jiàn)，自愿型工具能夠從最大程度上激發(fā)社會(huì)各類(lèi)主體參與社區(qū)治理的主觀能動(dòng)性，還可以在調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、居民參與社區(qū)治理積極性的同時(shí)優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理格局由單一主體管控向多元主體共治轉(zhuǎn)變，從而構(gòu)建社區(qū)多元治理格局。但是自愿型工具也是三種政策工具中運(yùn)用次數(shù)最少的，不過(guò)隨著國(guó)家對(duì)社區(qū)治理和政策工具認(rèn)識(shí)的不斷深入，自愿型工具的地位會(huì)逐漸得到重視和提高，相信未來(lái)會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的自愿型工具條文。

第二，采用不同的政策工具，最大化發(fā)揮政策效能。雖然各領(lǐng)域在治理對(duì)象、治理目的、治理路徑方面存在差異，但殊途同歸，本質(zhì)上皆屬于中國(guó)式現(xiàn)代化下社區(qū)治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，同樣需要加以重視。從研究發(fā)現(xiàn)來(lái)看，我國(guó)社區(qū)治理政策工具更多集中在社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，這種趨勢(shì)反映出國(guó)家對(duì)其他領(lǐng)域的相對(duì)忽略，例如社會(huì)環(huán)境和社區(qū)安全領(lǐng)域。與此同時(shí)，如果缺乏對(duì)不同治理領(lǐng)域的具體、全面考察，盲目追求政策工具運(yùn)用的普遍性，將會(huì)導(dǎo)致對(duì)各治理領(lǐng)域特殊性和差異性的忽略，反而會(huì)適得其反，不利于實(shí)現(xiàn)政策目的。因此還需要看到不同領(lǐng)域間存在著的諸多差異性，具體地適用不同的政策工具。譬如社區(qū)文化領(lǐng)域和社區(qū)公共衛(wèi)生領(lǐng)域，前者關(guān)注的是社區(qū)價(jià)值觀的塑造、社區(qū)教育的供給以及社區(qū)文化氛圍的營(yíng)造等，對(duì)這一領(lǐng)域應(yīng)加大對(duì)自愿型工具的使用，這一領(lǐng)域的典型政策文本如2016 年教育部等九部門(mén)聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》。后者則關(guān)注社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)、社區(qū)醫(yī)院社區(qū)等，強(qiáng)制型工具和混合型工具在這一領(lǐng)域大有用武之地，典型的政策文本如2020 年國(guó)家衛(wèi)生健康委頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)社區(qū)醫(yī)院建設(shè)工作的通知》等。綜上所述，政策制定者在制定相關(guān)配套政策時(shí)，應(yīng)關(guān)注不同治理領(lǐng)域的內(nèi)在屬性。面向不同的治理領(lǐng)域時(shí)，需要根據(jù)其差異性，有目的地選擇和適用政策工具。比如，在緩解社區(qū)治理中的物業(yè)管理紊亂，實(shí)現(xiàn)居民復(fù)雜化訴求方面，應(yīng)該積極鼓勵(lì)和動(dòng)員社區(qū)組織和居民發(fā)聲，此時(shí)運(yùn)用自愿型工具更為適宜。

第三，優(yōu)化目前社區(qū)治理中混合型工具主導(dǎo)的運(yùn)用格局，建立科學(xué)合理、協(xié)同配合的政策工具體系。以國(guó)家干預(yù)程度為標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制型工具、混合型工具、自愿型工具三者之間存在三個(gè)關(guān)系：相互聯(lián)系、相互補(bǔ)充和相互作用。每種政策工具都有其獨(dú)特的價(jià)值意義。其中，強(qiáng)制型政策工具由國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，可以確保政策意圖能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)得到落實(shí)，比如本文涉及的諸多政策文本中，都有明確提及為某項(xiàng)工作設(shè)定計(jì)劃期限。混合型政策工具相對(duì)靈活、支持力度大，適用于多種社區(qū)治理場(chǎng)景。自愿型工具則能夠最大化激發(fā)主體的主觀能動(dòng)性。但是，三種政策工具既有優(yōu)勢(shì)，但也存在相應(yīng)不足：強(qiáng)制型工具因其追求統(tǒng)一性而導(dǎo)致變通能力較弱；混合型工具注重政策支持，但對(duì)意識(shí)形態(tài)的引導(dǎo)不足：自愿型工具缺乏強(qiáng)制約束力而難以保證政策目標(biāo)得以貫徹落實(shí)。在當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理問(wèn)題逐漸得到重視的背景下，由于社區(qū)治理問(wèn)題本身所具有的復(fù)雜性，單一的政策工具很難滿(mǎn)足解決這些問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，這就要求多種政策工具共同發(fā)力。此外，從本文的研究發(fā)現(xiàn)來(lái)看，近20 年來(lái)國(guó)家在社區(qū)治理政策的政策工具使用上偏重混合型工具和強(qiáng)制型工具，自愿型工具則相對(duì)被忽視，即使是同一政策工具內(nèi)部的具體子工具運(yùn)用也存在著較大的使用差異。因此，在未來(lái)社區(qū)治理政策的制定過(guò)程中，還需科學(xué)地認(rèn)識(shí)不同政策工具各自具有的優(yōu)缺點(diǎn)，方能使制定出的政策形成協(xié)同互補(bǔ)、高效合理的政策工具網(wǎng)絡(luò)，從而提高不同政策工具的配合能力，達(dá)成政策制定者預(yù)設(shè)的目標(biāo)。