任群委

（中共中央黨校/國家行政學(xué)院 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 海淀 100091）

黨的二十大報告指出：“完善國家應(yīng)急管理體系，完善重點(diǎn)領(lǐng)域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系?！雹倭?xí)近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗［N］.人民日報，2022-10-26（001）.應(yīng)急管理體制作為應(yīng)急管理體系的核心，是完善國家應(yīng)急管理體系的重要著力點(diǎn)。新中國成立以來，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民對于建立中國特色應(yīng)急管理體制進(jìn)行了艱辛探索，特別是新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，圍繞新時代如何防范化解重大風(fēng)險提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，對我國應(yīng)急管理體制進(jìn)行了一次系統(tǒng)性重構(gòu)和整體性重塑，“黨的十八大以來，我國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就，事故總量連續(xù)10 年持續(xù)下降。我國基本構(gòu)建了中國特色應(yīng)急管理體系，基本形成了統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的中國特色應(yīng)急管理體制。”①常理.中國特色應(yīng)急管理體制基本形成［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2022-09-01（002）.在此背景下系統(tǒng)梳理我國特色應(yīng)急管理體制演進(jìn)歷程，總結(jié)應(yīng)急管理體制改革基本經(jīng)驗，并就優(yōu)化我國應(yīng)急管理體制作出未來展望，這對于加快推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化具有重大的理論和現(xiàn)實意義。

一、應(yīng)急管理體制演進(jìn)：災(zāi)種—過程—參與主體的三維分析框架

應(yīng)急管理體制是開展應(yīng)急管理活動的組織依托②鐘開斌.中國應(yīng)急管理體制的演化軌跡：一個分析框架［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2020（6）：73-89、2.。應(yīng)急管理體制是指各級黨政機(jī)關(guān)、武裝部隊、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、社會公眾等各利益相關(guān)方，在突發(fā)事件應(yīng)對過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、隸屬關(guān)系、管理權(quán)限、責(zé)任劃分等方面，所形成的、制度、方法、形式等的總稱?，F(xiàn)有研究表明，受到社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、政社關(guān)系等因素的影響，一個國家的應(yīng)急管理體制處于動態(tài)調(diào)整和不斷演化的過程中③Kathleen Tierney，Disaster Governance.Social，Political，and Economic Dimensions"，Annual Review of Environment and Resources，Vol.37，2012，pp.341-363.。面對重大災(zāi)害事故頻發(fā)態(tài)勢，建立綜合化的應(yīng)急管理體制業(yè)已成為世界各國提高應(yīng)急管理能力的一般做法和主要趨勢④高小平.綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向［J］.行政論壇，2007（2）：24-30.。1979 年美國州長協(xié)會在題為《綜合應(yīng)急管理：州長指南》的研究報告中首次提出“綜合應(yīng)急管理”（Comprehensive Emergency Management，CEM）這一概念，基本框架包括全災(zāi)害管理、全過程管理與多主體參與⑤National Governor's Association Center for Policy Research.Comprehensive Emergence Management：A Governor’s Guide，Washington，D.C.，May1979.，這一框架為分析我國應(yīng)急管理體制演進(jìn)提供了災(zāi)種管理、應(yīng)急管理過程、參與主體三維分析視角。

（一）災(zāi)種管理與應(yīng)急管理體制

災(zāi)種管理是指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)管理的災(zāi)種范圍，直接影響著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的職能大小，是應(yīng)急管理體制演進(jìn)的重要影響因素。災(zāi)種管理一般分為單種災(zāi)害管理與多災(zāi)種管理兩類，全災(zāi)種管理只是一種理想化狀態(tài)，特別是隨著人們生產(chǎn)生活涉及空間與領(lǐng)域的逐漸擴(kuò)大，不同風(fēng)險和災(zāi)害事故間有明顯的聯(lián)動與耦合效應(yīng)，各類風(fēng)險綜合體和災(zāi)害事故鏈不斷涌現(xiàn)，以現(xiàn)有的技術(shù)和管理水平無法實現(xiàn)全災(zāi)種管理。“綜合性應(yīng)急管理”強(qiáng)調(diào)的全災(zāi)種也只是一個相對的概念，以綜合管理理念著稱的美國國土安全部（DHS），其職責(zé)也只涉及自然災(zāi)害、恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)安全、部分公共衛(wèi)生類事件等⑥黃楊森，王義保.發(fā)達(dá)國家應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)：模式、特征與有益經(jīng)驗［J］.寧夏社會科學(xué)，2020（2）：90-96.，絕大部分公共衛(wèi)生類的突發(fā)事件則由美國疾病控制和預(yù)防中心（CDC）負(fù)責(zé)。因此，基于災(zāi)種管理的類型可以把應(yīng)急管理體制劃分為單災(zāi)種應(yīng)急管理體制和多災(zāi)種應(yīng)急管理體制。

（二）應(yīng)急管理過程與應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理過程決定著應(yīng)急管理職能和權(quán)責(zé)劃分，是建立健全應(yīng)急管理體制的重要影響因素。“綜合應(yīng)急管理”將應(yīng)急管理過程劃分為減緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個環(huán)節(jié)；《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》把應(yīng)急管理過程劃分為預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、救援與處置、善后與恢復(fù)四個階段。兩種劃分方式的主要區(qū)別在于是否包含“預(yù)防”環(huán)節(jié)，第一種劃分方式在一定程度上忽視了因主觀因素引起的災(zāi)害事故，比如安全生產(chǎn)事故、?；愤\(yùn)輸事故等。從應(yīng)急管理實踐來看，應(yīng)急管理過程可以劃分為全過程管理和非全過程管理，兩者的最大差異在于是否包括“預(yù)防與準(zhǔn)備”環(huán)節(jié)以及預(yù)防是否有效。全過程管理有助于提升應(yīng)急管理主動性和有效性，非全過程管理則常處于一種被動應(yīng)對狀態(tài)。因此，基于應(yīng)急管理過程的類型可把應(yīng)急管理體制劃分為主動型應(yīng)急管理體制和應(yīng)對型應(yīng)急管理體制。

（三）參與主體與應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理主體數(shù)量影響著應(yīng)急管理方式，不同的應(yīng)急管理主體及其之間形成的相互關(guān)系是應(yīng)急管理體制的重要組成部分。應(yīng)急管理參與主體可以劃分為單一主體和多元主體兩大類。管理是單一性的公共權(quán)力行為，治理是多元主體共治行為，除了政府之外，社區(qū)組織、市民、企業(yè)、社會組織均要參與，是一種多主體共同管理的行為①俞可平.讓市民一起來管理城市［N］.經(jīng)濟(jì)日報，2017-01-04（014）.。此外，管理的運(yùn)作模式是單向的、剛性的、強(qiáng)制的，基本方式是控制；而治理的運(yùn)作模式是復(fù)合的、包容的、合作的②劉少化，劉宏斌，余凱，等.國家治理體系現(xiàn)代化與政治治理［M］.長沙：湖南人民出版社，2015：5.。從應(yīng)急管理實踐來看，應(yīng)急管理體制建立初期，大多以政府為主導(dǎo)，采取單向度控制的管理方式；相對完善的應(yīng)急管理體制大多包括多元化的應(yīng)急管理主體，采取協(xié)商合作的治理方式。因此，基于應(yīng)急管理參與主體的類型可以把應(yīng)急管理體制劃分為管理體制和治理體制。

圖1 應(yīng)急管理體制的“三維”分析框架

基于災(zāi)種管理、應(yīng)急管理過程和參與主體三個影響因素，理論上存在八種應(yīng)急管理體制：單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制、單災(zāi)種主動型管理體制、單災(zāi)種應(yīng)對型治理體制、單災(zāi)種主動型治理體制、多災(zāi)種應(yīng)對型管理體制、多災(zāi)種應(yīng)對型治理體制、多災(zāi)種主動型管理體制、多災(zāi)種主動型治理體制。但這些類型的應(yīng)急管理體制并非按照某種既定的邏輯進(jìn)行次序演進(jìn)，相反，應(yīng)急管理體制演進(jìn)往往具有跨越性。

二、新中國成立以來我國應(yīng)急管理體制演進(jìn)歷程

從災(zāi)種管理覆蓋面來看，我國應(yīng)急管理體制對于災(zāi)種的覆蓋面逐漸擴(kuò)大，從單一災(zāi)種向多災(zāi)種轉(zhuǎn)變；應(yīng)急管理過程逐步實現(xiàn)了全過程覆蓋，并日益重視預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)；應(yīng)急管理參與主體從以政府為絕對主體逐步發(fā)展到政府、志愿者、社會組織、企業(yè)等多元主體。鑒于此，本文把我國應(yīng)急管理體制演進(jìn)歷程劃分為三個階段：單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制（1949—2002 年）、單災(zāi)種主動型治理體制（2003—2011 年）和多災(zāi)種主動型治理體制（2012 年至今）。

表1 我國應(yīng)急管理體制變遷

（一）單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制（1949—2002 年）

新中國成立后我國高度重視傳染病防治、救災(zāi)救援、勞動保護(hù)等應(yīng)急管理工作，按照不同災(zāi)種分門別類地進(jìn)行災(zāi)害管理，并利用政治動員的方式，鼓勵群眾開展救災(zāi)救援和生產(chǎn)自救等工作，逐步建立了單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制。

第一，以職能部門為中心進(jìn)行單災(zāi)種管理。按照分類管理的原則，把各類災(zāi)害處置作為相關(guān)職能部門的工作內(nèi)容，逐步建立了以職能部門為主的單災(zāi)種管理體制。比如水利部門負(fù)責(zé)水旱災(zāi)害、公安部門負(fù)責(zé)社會安全類工作等。在協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，為了化解單災(zāi)種管理體制的協(xié)調(diào)困境，我國逐步建立了日常性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，比如新中國成立初期我國在防疫、救災(zāi)、抗震等領(lǐng)域成立了中央防疫委員會、中央救災(zāi)委員會、中央地震工作小組。遇到重大突發(fā)事件，由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或成立臨時的黨政軍一體化搶險救災(zāi)指揮部進(jìn)行指揮，地方政府主要負(fù)責(zé)貫徹落實中央決策部署，利用“政治勢能”解決跨部門、跨層級、跨領(lǐng)域的協(xié)作困境①賀東航，孔繁斌.中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析［J］.中國社會科學(xué)，2019（4）：4-25、204.。改革開放以后，隨著黨政關(guān)系從一體化逐漸演變?yōu)榍度胧降娜诤闲螒B(tài)，政黨逐漸退出對具體事務(wù)的介入，開始向政府放權(quán)②劉杰.黨政關(guān)系的歷史變遷與國家治理邏輯的變革［J］.社會科學(xué)，2011（12）：4-11.。在應(yīng)急管理領(lǐng)域中央注重發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，把協(xié)調(diào)指揮職能劃撥到國務(wù)院，成立了國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部等十多個協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)③何艷玲.中國國務(wù)院（政務(wù)院）機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949-2007 年間的數(shù)據(jù)分析［J］.公共行政評論，2008（1）：132-155、200.。特別重大災(zāi)害事故發(fā)生后，由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)作為總指揮，開展突發(fā)事件處置工作。但這一時期的災(zāi)害管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是基于單災(zāi)種、正式權(quán)力且以應(yīng)急任務(wù)為導(dǎo)向，具有命令式、強(qiáng)制性等特征。由于各部門的權(quán)力范圍和運(yùn)行體系較為獨(dú)立，部門之間職責(zé)分工不明確，導(dǎo)致救災(zāi)資源和信息無法直接共享，在協(xié)調(diào)應(yīng)對災(zāi)害過程中出現(xiàn)管理脫節(jié)和職責(zé)交叉現(xiàn)象①任宗哲，李笑宇.我國公共危機(jī)治理的演進(jìn)、問題與優(yōu)化［J］.西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2022（5）：60-72.，且協(xié)調(diào)的范圍大多局限于不同部門，跨區(qū)域協(xié)調(diào)不足②王偉，曹麗媛.作為任務(wù)型組織的政府議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)［J］.中共中央黨校學(xué)報，2013（4）：51-55.。

第二，集中應(yīng)急資源和力量，全力開展救援處置與恢復(fù)重建。這一時期我國救災(zāi)資源和技術(shù)較為薄弱，防災(zāi)減災(zāi)意識和能力不足，如何組織群眾開展救災(zāi)救援和恢復(fù)重建是災(zāi)害管理的中心工作。比如1949 年12 月，中央人民政府向全國發(fā)出《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，號召各級黨組織帶領(lǐng)人民群眾積極開展生產(chǎn)自救和社會互助，實施全民節(jié)約度荒和發(fā)放救濟(jì)物資相結(jié)合的救災(zāi)政策，積極興修水利、以工代賑③劉奎.建國初期災(zāi)害救濟(jì)的措施與成效［J］.黨的文獻(xiàn)，2008（3）：75-79.。1950 年，周恩來指出：“對自然災(zāi)荒來說，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，我們還不能控制它，只能做到防止它和減少它所給予我們的災(zāi)害?！睘榇耍覈陨隙鲁闪⒘烁骷壘葹?zāi)委員會，初步建立了救災(zāi)組織體系。1963 年9 月印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)工作的決定》提出以依靠群眾、依靠集體力量、生產(chǎn)自救為主、輔之以國家必要的救濟(jì)的救災(zāi)方針。1983 年，第八次全國民政會議對這一救災(zāi)方針進(jìn)行了再次強(qiáng)調(diào)。整體而言，這一時期黨和政府普遍利用政治動員的方式實現(xiàn)有限資源和力量的迅速聚集，發(fā)揮舉國體制集中力量救大災(zāi)的制度優(yōu)勢，有效應(yīng)對了1976 年唐山大地震、1987 年黑龍江大興安嶺火災(zāi)、1998 年長江洪水災(zāi)害等重大災(zāi)害。盡管黨和政府提出了對災(zāi)害進(jìn)行預(yù)防和準(zhǔn)備，并于1989 年成立中國國際減災(zāi)十年委員會，但受制于信息技術(shù)水平、政策注意力有限、物資相對匱乏等原因，防災(zāi)減災(zāi)成效不足。

第三，災(zāi)害管理力量以政府為主，社會救災(zāi)力量十分薄弱。新中國成立初期，政府部門是救災(zāi)救援的絕對主體，借助政治動員方式來動員災(zāi)區(qū)和非災(zāi)區(qū)民眾參與救災(zāi)救援工作。由于社會組織發(fā)育遲緩，未能在救災(zāi)救援過程中發(fā)揮實質(zhì)性作用。1978 年以來，隨著我國改革開放政策的實施和全球化的快速發(fā)展，社會組織、各類企業(yè)不斷涌現(xiàn)，黨和政府開始積極引導(dǎo)和吸收非政府救災(zāi)力量參與救災(zāi)救援，參與主體呈現(xiàn)出多元化發(fā)展趨勢。但由于我國社會救災(zāi)力量發(fā)展起步晚、能力相對有限，在這一時期未能形成多元主體參與應(yīng)急管理的格局。此外，隨著我國同世界各國的交往和聯(lián)系日益緊密，逐漸轉(zhuǎn)變了排斥國外援助的態(tài)度，于1980 年首次接受了國外救災(zāi)援助，開啟救災(zāi)救援國際合作的篇章。

這一時期我國按照不同類型的事故災(zāi)害進(jìn)行分災(zāi)種管理，初步建立單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制，各部門各司其職、各盡其責(zé)，具有獨(dú)立執(zhí)行力強(qiáng)、專業(yè)化程度高等優(yōu)勢，在應(yīng)對誘發(fā)因素、爆發(fā)過程和影響后果都較為單一的自然災(zāi)害過程中，很好地發(fā)揮出集中資源進(jìn)行集體行動的高效率制度優(yōu)勢，有效擺脫了中國舊社會下“有災(zāi)必有荒”的災(zāi)害應(yīng)對困境④張海波，童星.中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化［J］.中國社會科學(xué)，2015（3）：58-84、206.。但單災(zāi)種應(yīng)對型管理體制存在以下幾個方面的弊端：一是單災(zāi)種管理體制導(dǎo)致應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以有效應(yīng)對復(fù)合型災(zāi)害；二是應(yīng)急管理過程主要集中在事中救災(zāi)與災(zāi)后恢復(fù)重建，預(yù)防與準(zhǔn)備環(huán)節(jié)的工作力度和效果相對不足，導(dǎo)致應(yīng)急管理成本較高、應(yīng)急管理效能不足；三是應(yīng)急管理的絕對主體是政府，政府動員民眾開展自救，國際社會、企業(yè)、社會組織等主體參與十分有限，參與主體相對單一，管控和命令色彩濃重，不利于調(diào)動社會應(yīng)急力量的積極性，以上這些問題為進(jìn)一步改革和優(yōu)化我國應(yīng)急管理體制提供了重要突破口。

（二）單災(zāi)種主動型治理體制（2003-2011 年）

我國應(yīng)急管理體制演進(jìn)具有典型的事件驅(qū)動、學(xué)習(xí)帶動和技術(shù)驅(qū)動等特征①鐘開斌，薛瀾.以理念現(xiàn)代化引領(lǐng)體系和能力現(xiàn)代化：對黨的十八大以來中國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的一個理論闡釋［J］.管理世界，2022（8）：11-25、66、26.。2003 年的SARS事件應(yīng)對實踐表明，我國在應(yīng)急管理前端治理、綜合協(xié)調(diào)能力和法治化水平等方面存在諸多短板和弱項。為此，我國開始建設(shè)以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系②吳波鴻，張振宇，倪慧薈.中國應(yīng)急管理體系70 年建設(shè)及展望［J］.科技導(dǎo)報，2019（16）：12-20.。這一時期我國進(jìn)一步完善了單災(zāi)種管理體制，不斷推動應(yīng)急管理關(guān)口前移，加強(qiáng)預(yù)防與準(zhǔn)備工作，并積極吸納社會應(yīng)急力量，應(yīng)急管理體制演變?yōu)閱螢?zāi)種主動型治理體制。

第一，進(jìn)一步完善分類管理的單災(zāi)種管理體制。一方面，對現(xiàn)有單災(zāi)種管理體制進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。比如2005 年，將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)和國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會辦公室職責(zé)，劃入國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局，進(jìn)一步加強(qiáng)了全國安全生產(chǎn)檢測檢驗工作③國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知［J］.云南政報，2005（6）：5-8.。另一方面，擴(kuò)大單災(zāi)種管理體制。除民政、地震、森林防火、安監(jiān)、水利、氣象等部門外，衛(wèi)生、外交、公安、人民銀行等部門都被賦予突發(fā)事件應(yīng)急管理的職責(zé)，從而形成了相對完整的分類管理體制④張海波.新時代國家應(yīng)急管理體制機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展［J］.人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019（5）：6-15.。在綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，2005 年，我國設(shè)立了國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，隨后地方各級政府依托于政府辦公廳（室）設(shè)立了應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總與綜合協(xié)調(diào)等職能。但應(yīng)急管理辦公室不負(fù)責(zé)具體災(zāi)難事故的防治工作，只是利用在政府辦的優(yōu)勢，代表各級政府指導(dǎo)各部門進(jìn)行應(yīng)急能力建設(shè)，組織開展重大突發(fā)事件應(yīng)對處置，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用⑤高小平.綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向［J］.行政論壇，2007（2）：24-30.，初步構(gòu)建起專門機(jī)構(gòu)牽頭、部門分工負(fù)責(zé)、綜合協(xié)調(diào)有序的應(yīng)急管理體制。此外，作為綜合協(xié)調(diào)的補(bǔ)充，2003 年國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于部際聯(lián)席會議審批程序等有關(guān)問題的通知》，把部際聯(lián)席會議作為各部門開展溝通、協(xié)調(diào)與合作的組織載體，在一定程度上提升了應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力。在指揮機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，同上一時期相似，國務(wù)院根據(jù)應(yīng)對重大突發(fā)事件實際需要成立非常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)或者啟用常設(shè)性指揮機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院分管領(lǐng)導(dǎo)任總指揮，統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應(yīng)急處置工作。例如，在處置2003 年“非典”疫情和2004 年禽流感疫情時，國務(wù)院均成立了臨時指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國疫情防控工作。2007 年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第八條也規(guī)定，國務(wù)院在總理領(lǐng)導(dǎo)下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應(yīng)對工作。

第二，堅持預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的方針，實現(xiàn)了應(yīng)急管理過程全覆蓋。2004 年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》，提出“遵循預(yù)防為主、常備不懈”的方針⑥國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》的函［J］.中華人民共和國國務(wù)院公報，2004（17）：42-48.。2005 年之后，我國的應(yīng)急管理逐漸被界定為包括預(yù)防與準(zhǔn)備、預(yù)警與監(jiān)測、處置與救援、善后與恢復(fù)四個過程。⑦張海波，童星.公共危機(jī)治理與問責(zé)制［J］.政治學(xué)研究，2010（2）：50-55.2006 年6 月，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》提出“以人為本、預(yù)防為主”的應(yīng)急管理原則，增強(qiáng)第一時間預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的能力①國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見［N］.人民日報，2006-07-07（007）.。為有效落實預(yù)防與準(zhǔn)備工作，把預(yù)防與準(zhǔn)備工作納入問責(zé)范圍。2007 年實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)對工作實行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則，對于未能積極采取預(yù)防措施或未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報、采取預(yù)警期的措施而導(dǎo)致災(zāi)害事故發(fā)生的，要對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予問責(zé)和處分。2011 年3 月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中指出，要完善自然災(zāi)害、海洋、水利等方面的防災(zāi)減災(zāi)體系，提升消防防災(zāi)能力②中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要［N］.人民日報，2011-03-17（001）。這一時期我國在災(zāi)害事故預(yù)防方面取得了顯著成效，2003-2011 年全國安全生產(chǎn)事故總起數(shù)及亡人數(shù)持續(xù)下降，2011 年的事故總起數(shù)相當(dāng)于2003 年的三分之一、亡人數(shù)約為2003 年一半（如圖2）。

圖2 2003-2011 年全國安全生產(chǎn)事故總起數(shù)及死亡人數(shù)

第三，應(yīng)急管理參與主體實現(xiàn)多元化，初步形成全社會參與的應(yīng)急管理格局。2003 年，我國成功應(yīng)對SARS 的實踐證明，單獨(dú)依靠專業(yè)群體、政府力量難以有效應(yīng)對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，政府的命令和管控手段不是有效遏制疫情傳播的唯一手段，全面應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要進(jìn)行社會總動員，發(fā)動社會公眾、企業(yè)、社會組織等多元治理主體③朱國云.特大危機(jī)管理中的政府防治與民間救援［J］.江海學(xué)刊，2004（1）：88-93、222-223.，以協(xié)商合作的方式協(xié)同開展應(yīng)對④李淮安.從SARS 看社會資本缺失與社會組織治理［J］.南開管理評論，2003（3）：1.。2004 年6 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南》提出，要充分發(fā)揮社會各方面，尤其是專家的作用，積極動員人民群眾參與應(yīng)對突發(fā)公共事件，實行科學(xué)民主決策。此后，《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》等相關(guān)文件，對于社會力量參與突發(fā)事件處置進(jìn)行了明確規(guī)定，提出要構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會共同參與的應(yīng)急管理工作格局。以2008 年四川汶川地震為例，累計有491.4 萬名志愿者自發(fā)攜帶救援物資從全國各地奔赴災(zāi)區(qū)一線，而后方參與抗震救災(zāi)的志愿者人數(shù)高達(dá)1000 萬以上。來自不同地區(qū)的志愿者、各類社會組織同專業(yè)救援力量、軍隊武警官兵日夜奮戰(zhàn)在救災(zāi)一線，形成了社會廣泛參與的救災(zāi)救援格局。因此，2008 年也被稱為我國的“公益元年”，但社會救災(zāi)力量缺乏制度化和規(guī)范化的有效管理，救災(zāi)秩序相對混亂的問題也引起了相關(guān)政府部門的關(guān)注與擔(dān)憂①事件七：《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》出臺［J］.中國減災(zāi)，2018（9）：25.。

這一時期我國通過汲取突發(fā)事件應(yīng)對的經(jīng)驗與教訓(xùn)，應(yīng)急管理體制建設(shè)取得顯著成效。一是建立了應(yīng)急管理辦公室和部際聯(lián)席會議，強(qiáng)化了應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)能力，為應(yīng)對重大突發(fā)事件提供了有效保障；二是通過踐行預(yù)防為主的應(yīng)急管理理念，不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理預(yù)防和準(zhǔn)備工作，初步實現(xiàn)了應(yīng)急管理關(guān)口前移，實現(xiàn)了應(yīng)急管理全過程覆蓋，災(zāi)害事故治理主動性顯著提升；三是社會多元應(yīng)急力量不斷發(fā)展壯大，參與應(yīng)急管理的積極性不斷提升，政府對于社會力量參與應(yīng)急管理的動員方式更加多元和有效，初步形成了社會多元治理主體參與應(yīng)急管理的格局。但這一時期的應(yīng)急管理體制仍然面臨許多問題：一是單災(zāi)種應(yīng)急管理體制在應(yīng)對重大以及特別重大突發(fā)事件時，缺乏統(tǒng)籌抓總且富有權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)部門，綜合協(xié)調(diào)能力仍然較為有限，難以有效實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域的協(xié)同聯(lián)動；二是預(yù)防和準(zhǔn)備工作仍需進(jìn)一步強(qiáng)化，特別是在基層一線，應(yīng)急管理人員綜合素質(zhì)與安全意識有限、應(yīng)急物資儲備不足，風(fēng)險防范和化解工作亟需提升；三是統(tǒng)籌和引導(dǎo)社會應(yīng)急力量有序參與應(yīng)急管理的能力不足，許多社會應(yīng)急力量的無序參與，對有力有序有效地開展應(yīng)急管理工作帶來了一些負(fù)面影響。

（三）多災(zāi)種主動型治理體制（2012 年至今）

新時代以習(xí)近平同志為核心的黨中央圍繞防范化解重大風(fēng)險、推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的應(yīng)急管理理念以及全災(zāi)種、大應(yīng)急、大安全的應(yīng)急管理框架，持續(xù)深化應(yīng)急管理體制改革，應(yīng)急管理體制逐步演變?yōu)榱硕酁?zāi)種主動型治理體制。

第一，組建應(yīng)急管理部門，建立多災(zāi)種管理體制。著眼于構(gòu)建“全災(zāi)種、大應(yīng)急、大安全”的中國特色大國應(yīng)急管理體系，黨中央持續(xù)深化應(yīng)急管理體制改革。2015 年5 月，習(xí)近平總書記提出了“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的應(yīng)急管理理念，要求從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變②習(xí)近平在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào) 牢固樹立切實落實安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2015（6）：4-5.。2018 年，我國將國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)、國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)、民政部的救災(zāi)職責(zé)、水利部的水旱災(zāi)害防治、中國地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會等11 個部門的13 項職責(zé)進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部?！蛾P(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案》指出，應(yīng)急管理部的主要職責(zé)是，組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，建立災(zāi)情報告系統(tǒng)并統(tǒng)一發(fā)布災(zāi)情，統(tǒng)籌應(yīng)急力量建設(shè)和物資儲備并在救災(zāi)時統(tǒng)一調(diào)度，組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作；指導(dǎo)火災(zāi)、水旱災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害等防治；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理和工礦商貿(mào)行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等職責(zé)。由此可以看出，新組建的應(yīng)急管理部門涵蓋自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩大類災(zāi)種，在一定程度上整合了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)職能，初步形成了多災(zāi)種、全過程和多主體參與的多災(zāi)種主動型治理體制。此外，隨著應(yīng)急管理體制改革向基層延伸，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）成立了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，伴隨著人員轉(zhuǎn)隸、應(yīng)急物資保障下傾、技術(shù)支撐下沉，基層應(yīng)急管理能力不斷提升，有助于推動應(yīng)急管理關(guān)口前移、落實以防為主的應(yīng)急管理理念。

第二，部分省份成立應(yīng)急管理總指揮部以及專項指揮部，不斷完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。在深化應(yīng)急管理體制改革進(jìn)程中部分省份成立了應(yīng)急管理總指揮部或者突發(fā)事件應(yīng)急委員會（部分省份加掛省減災(zāi)委員會牌子）?？傊笓]部作為自然災(zāi)害防治、安全生產(chǎn)防范和應(yīng)急救援統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實黨中央、國務(wù)院以及省委關(guān)于災(zāi)害防治、事故防范、突發(fā)事件應(yīng)對工作的重大決策部署，履行重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援指揮部職責(zé)?？傊笓]部下設(shè)的專項指揮部涉及領(lǐng)域廣、覆蓋災(zāi)種全，除了傳統(tǒng)四大類突發(fā)事件之外，一些省份還下設(shè)了教育安全、文化文物場館安全、債務(wù)風(fēng)險、金融風(fēng)險、大數(shù)據(jù)安全風(fēng)險等專項應(yīng)急指揮部?？傊笓]長或者委員會主任一般由省長擔(dān)任、各專項指揮部指揮長由分管副省長擔(dān)任，省級應(yīng)急救援總指揮部的成立，推動我國應(yīng)急管理體制從安全生產(chǎn)監(jiān)管向安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、應(yīng)急救援一體化綜合協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向全災(zāi)種綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)轉(zhuǎn)變，從應(yīng)急資源分散管理向應(yīng)急救援統(tǒng)一指揮、聯(lián)合響應(yīng)轉(zhuǎn)變①薛瀾，沈華.五大轉(zhuǎn)變：新時期應(yīng)急管理體系建設(shè)的理念更新［J］.行政管理改革，2021（7）：51-58.，是構(gòu)建全災(zāi)種、大應(yīng)急、大安全框架的生動實踐。

第三，堅持黨政同責(zé)、分級負(fù)責(zé)原則，探索構(gòu)建地方黨委和政府共同負(fù)責(zé)的應(yīng)急管理體制。2013 年11 月24 日，習(xí)近平總書記提出建立健全黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。2016 年12 月9 日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》強(qiáng)調(diào)要堅持各級黨委和政府在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作中的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)地位，發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、提供保障等重要作用。除了安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“黨政同責(zé)”也在逐步向自然災(zāi)害、社會安全等應(yīng)急管理全領(lǐng)域拓展，所謂的“黨政同責(zé)”本質(zhì)是要求各級黨委和政府在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)過程中承擔(dān)相同的責(zé)任，以問責(zé)和追責(zé)為抓手，實現(xiàn)各級黨政部門齊抓共管的目的，改革了以往“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”領(lǐng)導(dǎo)體制②蔡勤禹，姜志浩.新中國成立以來我國應(yīng)對重大災(zāi)害體制變遷考察［J］.中國應(yīng)急管理科學(xué)，2021（3）：22-30.。此外，按照分級負(fù)責(zé)的原則，中央注重發(fā)揮宏觀層面的統(tǒng)籌指導(dǎo)、政策協(xié)調(diào)、督查支持作用，地方黨委政府承擔(dān)起統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的主體責(zé)任，有助于發(fā)揮各級黨委政府的應(yīng)急管理優(yōu)勢，提升應(yīng)急管理效能。以2022 年四川甘孜州瀘定縣“9·5 瀘定地震”為例，地震發(fā)生后立即成立了由州委書記、州長任雙指揮長的瀘定縣“9·5”地震抗震救災(zāi)指揮部，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)組、救援組、醫(yī)療組、疫情防控組等專項小組，有效地提升了應(yīng)急處置的效率和效果。

第四，落實以防為主、防抗救相結(jié)合的方針，建立健全覆蓋應(yīng)急管理全過程的綜合減災(zāi)體制。從源頭上預(yù)防、減少和化解各類風(fēng)險隱患，是最有效最經(jīng)濟(jì)的應(yīng)急管理方式。習(xí)近平總書記指出，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)是一項長期任務(wù)，要堅持以防為主、防抗救相結(jié)合的方針③習(xí)近平在中共中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào) 牢固樹立切實落實安全發(fā)展理念 確保廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全［J］.現(xiàn)代職業(yè)安全，2015（6）：4-5.。全面系統(tǒng)、科學(xué)準(zhǔn)確地摸清我國各類災(zāi)害事故的風(fēng)險隱患底數(shù)，是提升應(yīng)急管理預(yù)防工作效果的基礎(chǔ)和前提。為此，我國在2020 年開展了為期三年的第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險普查工作，基本摸清了自然災(zāi)害領(lǐng)域的風(fēng)險底數(shù)；在安全生產(chǎn)領(lǐng)域持續(xù)開展安全生產(chǎn)隱患排查治理，制定了《全國安全生產(chǎn)專項整治三年行動計劃》《化工園區(qū)安全風(fēng)險排查治理導(dǎo)則（試行）》《危險化學(xué)品企業(yè)安全風(fēng)險隱患排查治理導(dǎo)則》《公路水運(yùn)工程淘汰危及生產(chǎn)安全施工工藝、設(shè)備和材料目錄》等文件，進(jìn)一步深化和細(xì)化了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險隱患排查治理工作。與此同時，我國逐步建立健全基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，大力開展災(zāi)害信息員隊伍建設(shè)，為有效開展應(yīng)急管理預(yù)防工作提供了隊伍保障，逐步完善了覆蓋應(yīng)急管理全過程的綜合減災(zāi)體制。

第五，部分地區(qū)探索成立了社會應(yīng)急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了社會應(yīng)急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。社會力量參與應(yīng)急管理的積極性持續(xù)高漲，為了更好地吸納社會應(yīng)急力量，推動社會多元治理主體協(xié)同有序地開展應(yīng)急管理工作。2015 年，民政部印發(fā)的《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，要充分調(diào)動各方面積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序協(xié)作的救災(zāi)合力①民政部關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見［J］.中華人民共和國國務(wù)院公報，2016（6）：67-70.。2016 年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)政府與市場機(jī)制、社會力量協(xié)同配合，形成工作合力。2016 年10 月，在廣州市民政局指導(dǎo)下，廣州市慈善會、社會組織聯(lián)合會等6 家單位聯(lián)合發(fā)起成立廣州市社會力量防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)聯(lián)盟，聯(lián)盟首批成員單位達(dá)80 家，涵蓋專業(yè)救援類、慈善募捐類、社會服務(wù)類、物資保障類、志愿服務(wù)類以及綜合支持類六大組織。2017 年9 月，四川省成立了社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)統(tǒng)籌中心，承擔(dān)全省社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作，系全國首創(chuàng)。社會應(yīng)急力量統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成立，有助于推動社會各方應(yīng)急力量的有效整合與深度融合。

三、我國應(yīng)急管理體制改革的歷史經(jīng)驗

隨著黨中央、國務(wù)院的重大決策部署和應(yīng)急管理事業(yè)所面臨形勢的變化，我國不斷深化應(yīng)急管理體制改革，初步建立了具有中國特色的應(yīng)急管理體制，應(yīng)急管理事業(yè)取得顯著成就。在此背景下系統(tǒng)總結(jié)我國應(yīng)急管理體制改革的寶貴經(jīng)驗，可為鞏固和拓展改革成果，進(jìn)一步優(yōu)化我國應(yīng)急管理體制提供行動指南。

（一）平衡災(zāi)種管理的專業(yè)性和綜合性：建立有限度的多災(zāi)種應(yīng)急管理體制

應(yīng)急管理是一項專業(yè)性和實踐性都較強(qiáng)的工作，不同災(zāi)種管理之間的差異性較大，單災(zāi)種管理有利于提升縱向指揮能力和應(yīng)急管理專業(yè)化水平，但橫向綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以應(yīng)對復(fù)合型事故災(zāi)害；全災(zāi)種應(yīng)急管理體制可以提升綜合協(xié)調(diào)能力，但管理幅度過大，弱化上下聯(lián)動能力，且與全過程管理之間存在難以消弭的張力②童星.中國應(yīng)急管理的演化歷程與當(dāng)前趨勢［J］.公共管理與政策評論，2018（6）：11-20.，所以片面地強(qiáng)調(diào)單災(zāi)種或全災(zāi)種管理都是不可取的。從我國災(zāi)種管理演變歷程可以看出，我國經(jīng)歷了從單災(zāi)種管理體制的建立到逐步完善再到多災(zāi)種管理體制的演變過程，成立了涵蓋自然災(zāi)害與事故災(zāi)難兩大類突發(fā)事件、覆蓋從預(yù)防、救災(zāi)到恢復(fù)全過程的應(yīng)急管理部門。同公共衛(wèi)生和社會安全兩類災(zāi)種比較而言，自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩類突發(fā)事件之間的關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、共同特征較多，統(tǒng)籌管理這兩類災(zāi)種很好地平衡了災(zāi)種管理的專業(yè)性同綜合性之間的張力。

（二）兼顧統(tǒng)一指揮的權(quán)威性與靈活性：構(gòu)建中央賦能與屬地指揮相結(jié)合的應(yīng)急指揮體制

應(yīng)急管理是一項點(diǎn)多面廣工作量大的系統(tǒng)工程。重大突發(fā)事件的救援與處置具有時間緊、任務(wù)重、情況急的特征，需要整合多層級、多方面的救援力量和救災(zāi)物資，要求應(yīng)急指揮兼具權(quán)威性和靈活性。統(tǒng)一指揮的權(quán)威性對于總指揮長的級別要求較高，但級別高的總指揮長常常面臨地方性知識不足的問題，弱化了統(tǒng)一指揮的靈活性。因此，如何兼顧統(tǒng)一指揮的權(quán)威性和靈活性成為完善應(yīng)急管理指揮體制的關(guān)鍵。從我國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理指揮體制演變來看，我國經(jīng)歷了從中央直接指揮、國務(wù)院設(shè)立專項指揮部進(jìn)行指揮到分級指揮的演變歷程，各級總指揮長由屬地黨政一把手擔(dān)任，中央和國務(wù)院相關(guān)部門以下派工作組的方式，進(jìn)行賦能性指導(dǎo)和跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)，有效地兼顧了統(tǒng)一指揮權(quán)威性和靈活性，有利于克服地方政府的依賴思想，充分發(fā)揮中央和地方兩個方面的積極性①李全茂.對我國救災(zāi)工作方針的回顧與思考［J］.中國減災(zāi)，2007，（12）：22-23.。

（三）注重綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權(quán)威性：建立應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)體制

綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權(quán)威性，是有效開展跨部門、跨區(qū)域、跨主體綜合協(xié)調(diào)的根本所在。從我國應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)演進(jìn)來看，我國經(jīng)歷了基于單災(zāi)種的日常性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時性指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、到應(yīng)急管理辦公室和部門聯(lián)席會議、再到應(yīng)急管理部門的演進(jìn)歷程。從綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和規(guī)范性來看，單災(zāi)種的日常性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時性指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和規(guī)范性不足，導(dǎo)致綜合協(xié)調(diào)能力相對有限。應(yīng)急管理辦公室和部門聯(lián)席會議的設(shè)置在一定程度提升了綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性，但應(yīng)急管理辦公室面臨權(quán)責(zé)不匹配和“小馬拉大車”的問題，導(dǎo)致同級協(xié)調(diào)同級甚至下級協(xié)調(diào)上級的困境，綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性嚴(yán)重不足。新組建的應(yīng)急管理部作為國務(wù)院獨(dú)立部門，擁有自己的編制和經(jīng)費(fèi)，輔之以健全的制度體系，有效地保障了綜合協(xié)調(diào)的規(guī)范性與權(quán)威性，部分地區(qū)成立了由黨政一把手擔(dān)任總指揮長的應(yīng)急管理總指揮部，在應(yīng)急管理實踐中進(jìn)一步強(qiáng)化了綜合協(xié)調(diào)能力，應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)體制逐漸完善。

（四）注重應(yīng)急管理的經(jīng)濟(jì)性和有效性：建立覆蓋全過程的綜合減災(zāi)體制

預(yù)防是最經(jīng)濟(jì)、最有效、最安全的應(yīng)急管理手段。從應(yīng)急管理過程覆蓋面的演進(jìn)歷程來看，我國經(jīng)歷了從事中救災(zāi)和事后恢復(fù)重建向覆蓋應(yīng)急管理全過程的轉(zhuǎn)變。黨中央對于災(zāi)害事故預(yù)防的重視是一脈相承的，1951 年，周恩來在不同的場合多次指出，救災(zāi)必須聯(lián)系到預(yù)防，堅持以預(yù)防為主的方針去對付災(zāi)害②李雅興，賀建林.試論周恩來的減災(zāi)防災(zāi)救災(zāi)思想［J］.甘肅社會科學(xué)，2006（4）：206-208.。但這一時期我國科技水平落后、物資相對匱乏，缺少防災(zāi)減災(zāi)的主客觀條件，預(yù)防效果有限。為有效落實防災(zāi)減災(zāi)工作，鄧小平指出：“經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國家強(qiáng)大了，我們才能有力量抵御任何自然的和社會的風(fēng)浪?！雹凼笠詠碇匾墨I(xiàn)選編：中［C］.北京：人民出版社，1991：549.2008 年胡錦濤強(qiáng)調(diào)：“防范水患任何時候都不能松懈，興修水利任何時候都不能松勁?！雹軇⒙稌裕绦⒑?應(yīng)強(qiáng)化防災(zāi)減災(zāi)工作——學(xué)習(xí)胡錦濤關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)的重要論述［J］.理論月刊，2008（12）：84-86.中國特色社會主義進(jìn)入新時代，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”的現(xiàn)代化應(yīng)急管理理念，對于各類風(fēng)險隱患多次強(qiáng)調(diào)源頭治理、前端化解。2018 年成立應(yīng)急管理部，其重要職能之一就是指導(dǎo)各地區(qū)各部門開展各類事故災(zāi)難和自然災(zāi)害的綜合防治工作。與此同時，我國積極開展各類風(fēng)險隱患排查整治工作，創(chuàng)新應(yīng)急管理方式和手段，推動應(yīng)急管理人員、物資、技術(shù)下沉到基層一線，初步建立了以防為主、覆蓋應(yīng)急管理全過程的綜合減災(zāi)體制。

（五）注重社會多元應(yīng)急主體參與的有序性和有效性，探索建立社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理是一項點(diǎn)多面廣的系統(tǒng)性工程，社會多元化的治理主體是開展應(yīng)急管理工作的重要輔助力量，構(gòu)建全社會參與的應(yīng)急管理格局已經(jīng)成為社會共識。但應(yīng)急管理作為一種專業(yè)性和實踐性較強(qiáng)的工作，對于參與主體的專業(yè)素養(yǎng)和身心素質(zhì)要求較高。從社會應(yīng)急力量參與歷程來看，社會應(yīng)急力量實現(xiàn)了由弱到強(qiáng)的演進(jìn)，參與方式實現(xiàn)了從政治動員向包括政治動員、自我動員在內(nèi)的多樣化動員方式的轉(zhuǎn)變。但長期以來，由于我國缺乏社會應(yīng)急力量常設(shè)性管理機(jī)構(gòu)，社會各類治理主體參與應(yīng)急管理的自發(fā)性較強(qiáng)，有序性和有效性相對不足。2021 年12 月，應(yīng)急管理部對建立社會應(yīng)急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作進(jìn)行了部署，為社會應(yīng)急力量參與救災(zāi)提供信息咨詢、任務(wù)管理、報備登記等支持①應(yīng)急管理部召開社會應(yīng)急力量現(xiàn)場協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)工作部署會［J］.中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)，2021（12）：128.。但這一舉措仍未解決社會應(yīng)急力量日常性管理缺位的問題，為此，少數(shù)地方政府開始建立社會應(yīng)急力量常設(shè)性管理機(jī)構(gòu)，通過加強(qiáng)日常聯(lián)系、開展協(xié)同演練等措施，提高社會應(yīng)急力量同綜合性、專業(yè)性等救援力量打配合的能力，有效地提升了社會應(yīng)急力量參與的有序性和有效性，為構(gòu)建應(yīng)急管理大協(xié)同格局提供了重要保障。

四、未來展望

為進(jìn)一步優(yōu)化我國應(yīng)急管理體制，加快推進(jìn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，應(yīng)在總結(jié)我國應(yīng)急管理體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨的二十大報告提出的“完善國家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系、國家應(yīng)急管理體系，完善重點(diǎn)領(lǐng)域安全保障體系和重要專項協(xié)調(diào)指揮體系”“堅持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”等重要論述，對深化我國應(yīng)急管理體制改革作出展望。

（一）建立健全應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮部體系，完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮體制

黨的二十大報告指出，堅持黨中央對國家安全工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善高效權(quán)威的國家安全領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前我國在應(yīng)急管理領(lǐng)域尚缺少統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮、議事協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有的應(yīng)急管理部門也難以承擔(dān)起這一職責(zé)。因此，我國要加快建立健全應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮部體系，在中央層面成立國家應(yīng)急管理總指揮部，在各級政府層面建立地方應(yīng)急管理總指揮部，各地應(yīng)急管理總指揮部可以由安全應(yīng)急委員會轉(zhuǎn)換而來，專項指揮部則可以延續(xù)已有的工作架構(gòu)，從而建立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮部體系，履行各類突發(fā)事件領(lǐng)導(dǎo)指揮、議事協(xié)調(diào)和決策職責(zé)，構(gòu)建全災(zāi)種、大應(yīng)急框架，完善應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)指揮體制。各級應(yīng)急管理總指揮部的辦公室可設(shè)在應(yīng)急管理部門，辦公室平時負(fù)責(zé)風(fēng)險防范、應(yīng)急準(zhǔn)備等常態(tài)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督工作，救災(zāi)救援時當(dāng)好黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急指揮、協(xié)調(diào)、決策的參謀助手。此外，落實黨政“一把手”的應(yīng)急管理主體責(zé)任和“一崗雙責(zé)”責(zé)任制，由各級黨政一把手擔(dān)任雙總指揮長，提升領(lǐng)導(dǎo)指揮的靈活性和權(quán)威性。

（二）建立健全社會應(yīng)急力量協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制

近些年我國各類重大突發(fā)事件處置過程中都可以看到不同社會治理主體的身影，并在應(yīng)急處置、物資捐贈、恢復(fù)重建等方面發(fā)揮著重要作用。隨著我國應(yīng)急管理部門和應(yīng)急管理總指揮部體系的逐步建立，政府層面應(yīng)急力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力將逐步提升，但如何有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會應(yīng)急力量仍將是構(gòu)建大安全大應(yīng)急框架的堵點(diǎn)之一。在此大背景下建立健全社會多元應(yīng)急力量綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或者明確由應(yīng)急管理部門承擔(dān)這一職責(zé)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會應(yīng)急力量。在非應(yīng)急態(tài)下政府應(yīng)急管理部門要加強(qiáng)同社會應(yīng)急力量的常態(tài)化聯(lián)系，積極開展共同培訓(xùn)和協(xié)同演練，實現(xiàn)對社會應(yīng)急力量的有效協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，著力提升社會應(yīng)急力量參與應(yīng)急管理的秩序和效能，加快構(gòu)建共建共治共享的應(yīng)急管理大協(xié)同格局，進(jìn)一步完善我國應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制。

（三）優(yōu)化分工協(xié)作，構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合、防救結(jié)合、上與下結(jié)合的應(yīng)急管理職責(zé)體系

2018 年應(yīng)急管理體制改革以來，我國應(yīng)急管理事業(yè)取得了長足進(jìn)步，但應(yīng)急管理職責(zé)劃分與有效銜接仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。在統(tǒng)和分方面，新組建成立的應(yīng)急管理部門在應(yīng)急管理職責(zé)整合方面相對有限，許多應(yīng)急管理職能仍然分散于其他相關(guān)職能部門，不利于形成應(yīng)急管理整體合力。因此，未來需要在明確應(yīng)急管理相關(guān)部門職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)部門協(xié)作，實現(xiàn)左右協(xié)同和上下聯(lián)動，加快形成應(yīng)急管理整體合力；在防與救方面，要打破業(yè)務(wù)壁壘和觀念障礙，進(jìn)一步劃清防與救的職責(zé)邊界，加強(qiáng)防與救的職責(zé)銜接，實現(xiàn)防災(zāi)與救災(zāi)全鏈條能力的提升；在上與下方面，要謹(jǐn)防壓實責(zé)任異化為推卸責(zé)任，高度警惕“責(zé)任往下推、板子往下打”的“二傳手”現(xiàn)象，更好地平衡“垂直領(lǐng)導(dǎo)”和“分級負(fù)責(zé)”的關(guān)系，發(fā)揮好中央和地方政府兩個層面的積極性和主動性，形成上下有效聯(lián)動的應(yīng)急管理格局。在明確職責(zé)邊界和強(qiáng)化職責(zé)銜接整合的基礎(chǔ)上，構(gòu)建統(tǒng)分結(jié)合、條塊結(jié)合、防救結(jié)合職責(zé)體系，有效落實綜合應(yīng)急管理職能。

（四）建立健全基層應(yīng)急管理體制，打通應(yīng)急管理“最后一公里”

當(dāng)前，我國基層地區(qū)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）一級應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)還不健全，在很大程度影響了基層應(yīng)急管理工作的有效開展。因此，要加快推進(jìn)基層應(yīng)急管理體制改革，圍繞提升基層應(yīng)急管理能力，加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體制改革頂層設(shè)計，出臺諸如《基層應(yīng)急管理體制改革指導(dǎo)性意見》的指導(dǎo)性文件，制定基層應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員編制、物資裝備配備等標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化推動基層應(yīng)急管理體制現(xiàn)代化。比如，可在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和鄉(xiāng)村（社區(qū)）分別設(shè)立“應(yīng)急站”和“應(yīng)急服務(wù)站”，推動編制、人員等應(yīng)急資源下沉，強(qiáng)化基層應(yīng)急管理技術(shù)支撐和應(yīng)急物資裝備保障，保障基層應(yīng)急管理有機(jī)構(gòu)、有隊伍、有技術(shù)、有制度、有物資，依托現(xiàn)有基層黨建、社會治安等微網(wǎng)格，整合組建村（社區(qū)）應(yīng)急管理網(wǎng)格，建立健全基層應(yīng)急管理體制。

（五）堅持自上而下與自下而上的改革并重，總結(jié)和推廣各地區(qū)改革經(jīng)驗

2018 年我國開展的應(yīng)急管理體制改革遵循的是自上而下的改革邏輯，具有典型的“高位推動”特征。但隨著應(yīng)急管理體制改革的持續(xù)深化，改革的重心逐漸下移，加之我國不同地區(qū)面臨的應(yīng)急管理形勢、任務(wù)和要求有所不同，需要正確處理好一般性和特殊性之間的關(guān)系，鼓勵地方政府積極探索建立與地方應(yīng)急管理要求相適應(yīng)的地方特色應(yīng)急管理體制。因此，我國應(yīng)急管理體制改革需要堅持自上而下與自下而上并重的邏輯，地方政府既要堅決落實中央關(guān)于深化應(yīng)急管理體制改革的戰(zhàn)略部署，也要堅持一切從實際出發(fā)，做到實事求是，針對地方應(yīng)急管理特別是基層應(yīng)急管理所面臨的新形勢做好調(diào)查研究、綜合評估，積極吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，科學(xué)制定深化應(yīng)急管理體制改革方案，提升改革的可操作性和實效性。與此同時，在國家層面，應(yīng)急管理部要積極總結(jié)和推廣地方政府的有益做法和先進(jìn)經(jīng)驗，減少地方政府應(yīng)急管理體制改革試錯成本，加快完善中國特色應(yīng)急管理體制。