張湖波, 周 航, 張湖源

(1.中國電子技術標準化研究院, 北京 100007; 2.中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院, 北京 100081)

創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力,是建設創(chuàng)新型國家的必然要求,是支撐建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要內容。經(jīng)過幾十年的快速發(fā)展,中國科技創(chuàng)新已進入了一個新階段,很多領域從跟跑變?yōu)椴⑴苌踔令I跑。世界知識產權組織發(fā)布的《2021年全球創(chuàng)新指數(shù)報告》顯示,中國全球創(chuàng)新指數(shù)排名居第12位,較2020年上升2位,為中等收入經(jīng)濟體首位,超過日本、以色列、加拿大等發(fā)達經(jīng)濟體,這是中國自2013年起,全球創(chuàng)新指數(shù)排名連續(xù)9年上升[1]。面對百年未有之大變局,科技競爭成為各國爭奪國際話語權的焦點,加快突破重要產業(yè)鏈中的關鍵核心技術,實現(xiàn)以創(chuàng)新為第一驅動力的高質量發(fā)展,成為如期建成社會主義現(xiàn)代化國家的重中之重。新發(fā)展階段下,外部環(huán)境與內部變革的深刻變化,迫切需要以新一輪科技革命引起的科技創(chuàng)新規(guī)律變化為基礎,以新時期科技創(chuàng)新體制機制改革為方向,深化科研管理變革,尤其是要抓好科研管理這個“牛鼻子”。

1 科研管理變革支撐科技創(chuàng)新的內在邏輯

1.1 科研管理變革完善科技創(chuàng)新制度基礎

科研管理變革最重要的是體制創(chuàng)新,體制與現(xiàn)實需要不匹配,就會降低資源的有效配置、阻礙科技創(chuàng)新。通過建立以市場為主導的科技資源配置手段,促進科技與經(jīng)濟的一體化,推動政產學研用協(xié)同創(chuàng)新,可推動資源在更大范圍內實現(xiàn)有效流動和優(yōu)化重組。一是科研管理變革能為科技創(chuàng)新提供組織保障。通過制定科學的科技政策和計劃,優(yōu)化科技資源配置,組織協(xié)調實現(xiàn)科技資源和能力最大限度集成,加強各系統(tǒng)和部門間的信息共享與業(yè)務合作,提升重大任務聯(lián)合攻關能力。二是科研管理變革能為科技創(chuàng)新營造良好環(huán)境。根據(jù)科技創(chuàng)新的特點,制定科學客觀的評價體系,“破四唯”(破除“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”僵化單一的人才評價體系)和“立新標”(建立以創(chuàng)新價值、能力、貢獻為導向的科技人才評價體系)并舉,建立以成果貢獻度為導向的競爭環(huán)境,避免急功近利,更加尊重科研規(guī)律,以寬容的態(tài)度允許探索中的失敗,可以有效激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。

1.2 科研管理變革重塑科技創(chuàng)新關鍵要素

高質量發(fā)展要求更廣泛、更深刻的創(chuàng)新變革,傳統(tǒng)式科研管理方法已經(jīng)無法滿足創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略需求。一是傳統(tǒng)式科研管理不能滿足建立以市場為導向的科研體制機制要求。國家科技體制機制改革要求充分發(fā)揮市場對技術方向與路線選擇、創(chuàng)新要素配置的主導作用。傳統(tǒng)式科研管理自上而下式的行政化管理模式,對市場在科技資源配置中的決定性作用認識不足,對如何引導技術創(chuàng)新滿足產業(yè)需求考慮不夠。二是傳統(tǒng)式科研管理不能實現(xiàn)科技創(chuàng)新資源的有效整合。傳統(tǒng)式科研管理主要由科研管理部門負責,側重于對科研風險的防控,缺乏對科技創(chuàng)新資源的整合權利和能力。只有財務、采購、人力等相關部門廣泛參與,加強部門溝通協(xié)調,才能充分發(fā)揮各類創(chuàng)新資源效用,推動科技創(chuàng)新。

1.3 科研管理變革促進科技創(chuàng)新成果應用

科技成果轉移轉化是科技成果轉化為生產力的關鍵環(huán)節(jié),是推動可持續(xù)創(chuàng)新的重要內容,是最大化國家創(chuàng)新體系效能的關鍵所在。新技術并不必然帶來效益,要使科技成果轉變?yōu)楝F(xiàn)實生產力,就需要通過科研管理變革,創(chuàng)造有利于成果轉化的環(huán)境條件。一是科研管理通過相關制度設計和變革,引導科技創(chuàng)新在立項時即堅持面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康,明確科技成果從研發(fā)、應用到產業(yè)化各相關主體的責任內容和利益分配機制,加強科研人員、市場化人員、管理人員間的協(xié)同合作,激發(fā)創(chuàng)新活力[2]。二是科研管理可以明確和固化科技成果轉移轉化程序,推動成果需求對接,方便科研人員與市場人員業(yè)務對接,強化技術、資本、人才、服務等創(chuàng)新資源的深度融合與優(yōu)化配置,降低因不確定性導致科技成果轉移轉化失敗的風險。

1.4 科研管理變革提升科技創(chuàng)新內在活力

科研管理不同于行政管理,其關鍵是要激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。傳統(tǒng)式科研管理的工作重心在于項目實施,尤其是對經(jīng)費的精細化管理,而對科研人員的關注不足,科研人員創(chuàng)新過程中受到的束縛較多,限制了積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮。通過科研管理變革,營造自由規(guī)范的科研環(huán)境,一方面使科研人員享有充分的科研自主權,另一方面引導科研人員以嚴謹?shù)目茖W態(tài)度和職業(yè)操守開展科學研究。一是科研管理變革最重要的是“放管服”改革,在制度設計中以簡潔管用為原則,減少不必要的程序性工作要求,真正減輕科研人員事務性負擔,讓科研人員把更多的時間和精力投入科研創(chuàng)新活動。二是在科研管理變革中堅持放權不濫權、放權不越線,明確科研紅線,同時轉換“法無授權不可為”的管理思路為“法無禁止即可為”,規(guī)章制度沒有禁止的事項,科研人員均可實施,充分發(fā)揮科研人員科研自主權。

2 科研管理存在的問題和變革面臨的挑戰(zhàn)

習近平總書記在2018年兩院院士大會上的重要講話強調,黨對科技事業(yè)的領導要把握三個規(guī)律,一是創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律,二是科研管理規(guī)律,三是人才成長規(guī)律[3]。隨著對三個規(guī)律認識的逐步深化,以及創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略和科技強國建設的要求,為實現(xiàn)黨中央提出的國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化目標,傳統(tǒng)的科研管理方式必須做出相應變革[4]。

2.1 行政力量過度干預科研工作

目前,部分科研項目從指南編制到最終驗收的各環(huán)節(jié)受行政干預的影響仍然很大,尤其是科研技術方向和經(jīng)費投入由政府部門主管單位或熟絡專家確定,不能完全體現(xiàn)科研規(guī)律或市場需求,政府主導導向比較突出[5]。在指南編制階段,往往是由項目主管部門“指導”專家起草項目指南,對技術需求、實現(xiàn)路徑和市場化的論證不足,科技資源容易流向快速見效、出政績的短平快項目上。在項目評審階段,表面上由權威專家評審,但內部評審過程并不透明,存在立項決定權由行政主管部門甚至少數(shù)領導掌控的情況,科研新人、中小企業(yè)對評審的公正性存在疑問。在項目實施和驗收階段,第三方往往也是與行政管理部門有隸屬關系的組織,獨立性不足,不能保證科研管理的公平性。

2.2 科學和技術規(guī)律把握不清

科學研究側重于基礎研究,原創(chuàng)性強,實施難度大,存在很大的不確定性,具有較強的正外部性,不能使用傳統(tǒng)的市場和經(jīng)濟指標進行評價。同時,科學研究以上特點也決定了其不能依靠簡單的資源投入就能取得突破,資源投入與成果產出之間缺少立竿見影的關系。產業(yè)技術大部分是在科學研究的基礎上,通過各種技術的組合和改進,產生新的應用價值,能夠比較快速帶來經(jīng)濟效益。因此,科學研究,尤其是基礎性科學研究應由政府主導,并持續(xù)性提供資源保障,體系化布局,避免短期突擊;產業(yè)技術研究應由市場主導,以各類企業(yè)為主體,根據(jù)產業(yè)需求和經(jīng)濟發(fā)展趨勢進行技術攻關[6]。

2.3 用工程項目管理方法管理科研項目

科學研究原創(chuàng)性要求高、不確定性強、風險大、實施周期較長、經(jīng)濟效益見效慢甚至不明顯。但是,目前的科研項目管理仍堅持把投入產出比作為科研項目績效評價的關鍵指標,表現(xiàn)在“四唯”問題仍未完全解決。這是將工程項目管理思路簡單移植到科研項目管理中的表現(xiàn)[7]。工程項目管理中,各類人工、材料、工時和資金等基本可以精確計算,而科研項目因不確定性較大很難實現(xiàn)。我國的科研項目管理仍然是把這種不確定性用精細化的定量數(shù)據(jù)去管理,特別是在預算管理時,過分強調經(jīng)費預算要有依據(jù),各類預算科目設置要求太過精細,違背了科研工作創(chuàng)新性和不確定的規(guī)律,對科研項目的經(jīng)費管理超過對技術任務本身的管理,導致科研人員工作積極性受到影響。

2.4 以科研人員為核心的管理導向不足

近些年,精細化管理在科研管理中得到大范圍推廣應用,尤其是監(jiān)管環(huán)節(jié)受到特別重視,程序復雜、要求很高?？蒲许椖可芷谥邪丝尚行哉撟C、項目建議書及預算編制、項目申報等多個環(huán)節(jié),并且存在重復填表、頻繁檢查的問題,導致科研人員疲于應付項目檢查。雖然對科研項目管理進行了持續(xù)改革,但一線科研人員的產出與回報并未完全匹配,科研人員創(chuàng)新活力并未得到充分激發(fā)釋放。

3 推動實現(xiàn)科研管理變革的關鍵路徑

按照國家科技體制機制改革的總體要求,結合科技創(chuàng)新和高質量發(fā)展需求和科研管理存在的問題,科研管理變革需要重點推動以下工作。

3.1 推動科研管理理念的三個關鍵轉變

一是從以控制為中心的管理理念向以協(xié)調為中心的治理理念轉變。以協(xié)調內外部創(chuàng)新資源和活動,發(fā)揮“1+1>2”的作用為原則,利用科技計劃和科技制度等政策手段引導,助力協(xié)同創(chuàng)新,提高資源配置效率。二是從科研管理部門作為唯一的管理者向多元化主體共同參與治理轉變。進一步擴大業(yè)務部門在科研中的自主權,提升創(chuàng)新活力,推動形成多元化主體參與的創(chuàng)新治理體系。三是從計劃管理和政策管理為主向多手段治理轉變。加強技術預測和未來發(fā)展戰(zhàn)略研究,實現(xiàn)“提前謀劃、系統(tǒng)布局”,并通過自上而下的宣傳引導和典型示范,形成激勵創(chuàng)新、包容失敗的制度環(huán)境和創(chuàng)新氛圍。

3.2 加快推動行政體制改革

一是改變短平快的科研項目觀[8]。破除科研管理中的功利主義政績觀,降低經(jīng)濟指標在基礎性科研考核評價中的占比,建立以基礎性科研支撐產業(yè)技術創(chuàng)新、以產業(yè)技術創(chuàng)新支撐社會經(jīng)濟發(fā)展的兩階段協(xié)同式科技體制。二是加快科研型事業(yè)單位去行政化。科研型事業(yè)單位的行政化管理體制不利于科研人員對科學真理的自主追求,容易產生追逐職位權利、忽視科研成績的問題,因此需要逐步將事業(yè)單位性質的科研機構轉為純學術機構。三是明確政府與市場的關系。在基礎性科研中政府加大資源支持,在產業(yè)技術研發(fā)應用中發(fā)揮市場主體作用,二者各司其職,形成科技研發(fā)到成果應用的有機整體。

3.3 建立科學的項目管理體系

一是創(chuàng)新項目管理模式。結合“揭榜掛帥”“賽馬”等新型項目形式,擴大項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點范圍,不明確設置科目比例限制,由科研團隊自主決定使用[9]。二是推進科研管理信息公開。進一步規(guī)范科研項目管理,加強科研管理的制度化與法制化建設,真正實現(xiàn)專家論證和評審的匿名制和盲評制,做到項目管理全過程的信息公開。三是建立完善統(tǒng)一的科研項目信用評級制度。對科研項目承擔單位和項目管理機構實施定期信用評級,細化完善分級分類管理,對信用評級較高的單位機構賦予更大自主權。

3.4 激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力

一是營造寬松的科研環(huán)境。充分尊重和信任科研人員,賦予科研團隊更大的人財物支配權和技術路線決定權,建立更廣范圍的容錯機制。二是加強項目預算編制的科學性。研究彈性經(jīng)費預算區(qū)間的可行性和具體實施方法,進一步提高基礎研究中間接經(jīng)費的占比。探索技術評審與財務評審一體化開展的工作機制,避免財務專家削減重要的任務經(jīng)費開支。三是建立科研人員激勵機制。繼續(xù)深化“破四唯”工作,改革績效工資制度,加快科技成果轉移轉化,真正建立多勞多得、創(chuàng)新多得、效益多得的分配方式。

4 科研管理變革的建議

“十四五”時期是我國高質量發(fā)展的關鍵提質增效期,針對上述阻礙創(chuàng)新發(fā)展的各類問題,各類科研院所要立足新發(fā)展階段,全面貫徹新發(fā)展理念,融入新發(fā)展格局,按照全面深化科技體制機制改革要求,推動科研管理變革,激發(fā)創(chuàng)新發(fā)展活力,支撐高質量發(fā)展。

一是在工作機制上求變求新。首先必須深入推進工作機制的改革,強化以“變”應“變”、以“新”制“新”的思想,以激勵創(chuàng)新、統(tǒng)籌協(xié)調、資源共享等為目標進一步加強頂層設計,及時跟蹤研究、積極落實國家科技體制改革政策,明確創(chuàng)新體系建設的具體路徑,充分發(fā)揮科研渠道資源整合能力,提升科研項目布局能力水平,抓緊制定與“揭榜掛帥”“賽馬”等新型科研相適應的項目立項和組織管理辦法,持續(xù)完善科研管理制度,重點推動科研項目管理與質量管理融合,持續(xù)完善科研績效考核和成果評價體系。

二是以激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力為重點。推動科研管理與創(chuàng)新工作以職工為中心,尤其是要以一線科研人員為中心。加強科研項目的整體布局與前期謀劃能力,系統(tǒng)推進制度流程精簡與優(yōu)化,更大范圍內發(fā)揮科研助理作用,為科研人員減負賦能。以“雙創(chuàng)”工作為抓手,探索創(chuàng)新基金工作新模式,營造良好創(chuàng)新生態(tài),激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。持續(xù)完善科研成果轉移轉化制度,推動以價值貢獻為導向的科研考核制度,讓科研成果紅利惠及到每一位為科技創(chuàng)新做出貢獻的人員。

三是協(xié)調好不平衡不充分發(fā)展的問題?？蒲泄芾砑纫幚砗酶哔|量發(fā)展中公益與市場的關系,也要處理好部門發(fā)展不平衡的問題。支撐政府、服務產業(yè)是科研院所的兩項重要使命,也是可持續(xù)發(fā)展中互為表里的兩個重要方面,科研管理工作要通過深入調研,減少公益與市場間的沖突,實現(xiàn)“兩條腿”走路。同時,科研管理工作既要對傳統(tǒng)重點領域有一定側重,也要在一定時期內保護好潛力發(fā)展領域,推動資源能力的共建共享,建立科研協(xié)同管理與分類管理體系,打造科研創(chuàng)新鏈,支撐培育新的增長點,實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。

四是突出風險管理?？蒲泄芾砉ぷ饕獔猿謫栴}導向與目標導向相統(tǒng)一,明確主攻方向,錨定發(fā)展中的斷點、堵點、痛點、難點,敢于突破阻礙科研發(fā)展中的各類問題,加強科研項目的全生命周期動態(tài)管理,利用科研例會、掛圖作戰(zhàn)等多種形式全面降低化解系統(tǒng)性科研風險,統(tǒng)籌發(fā)展與安全,以更加精準務實的舉措不斷推動高質量發(fā)展。

科研管理變革不是一蹴而就的,推動其落地生效和完善是一項長期工作和系統(tǒng)工程。各級政府和單位按照《科技體制改革三年攻堅方案(2021-2023年)》要求,以推動科技創(chuàng)新為目標,不斷拓展深化變革水平,逐步探索完善適合不同類型科研院所的科研管理變革思路和具體落實措施,保障高質量發(fā)展。