王 政

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 北京 100088）

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)環(huán)境法治建設(shè)的重視達(dá)到了前所未有的程度，相關(guān)環(huán)境法律體系建設(shè)不斷推進(jìn)，力爭(zhēng)破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的困局。2015 年12 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》，拉開了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度（以下簡(jiǎn)稱生態(tài)損害賠償磋商）試點(diǎn)的序幕。2017 年12 月，兩辦再度印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，將生態(tài)損害賠償磋商由試點(diǎn)推向全國(guó)，并對(duì)相關(guān)制度建設(shè)做出了全面規(guī)劃與部署。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，國(guó)務(wù)院授權(quán)省級(jí)、市地級(jí)政府作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，并可指定相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境損害賠償具體磋商工作，當(dāng)磋商不成時(shí)，有權(quán)提起訴訟。然而，與同期試點(diǎn)的環(huán)境公益訴訟制度相比，生態(tài)損害賠償磋商制度發(fā)展可謂極為緩慢，這在很大程度上歸咎于磋商性質(zhì)無(wú)法確定。而性質(zhì)定位作為生態(tài)損害賠償磋商制度的元問題，其解決與否必然影響著制度的發(fā)展。因此，本文從應(yīng)然角度出發(fā)，在探討各學(xué)說(shuō)合理性基礎(chǔ)上，結(jié)合理論與實(shí)踐，探索當(dāng)前新型行政發(fā)展趨勢(shì)，嘗試為生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定位找到合理歸處。

一、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商學(xué)說(shuō)

生態(tài)損害賠償磋商制度自誕生以來(lái)，其性質(zhì)的定位就一直未有定論，諸多觀點(diǎn)相繼涌現(xiàn)，其中民事性質(zhì)說(shuō)、行政性質(zhì)說(shuō)及雙階層說(shuō)大多為學(xué)界所主張，對(duì)生態(tài)損害賠償磋商的性質(zhì)定性產(chǎn)生了相當(dāng)影響。

民事性質(zhì)說(shuō)以民事合同說(shuō)為代表，持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是基于國(guó)家自然資源所有權(quán)而提起，授權(quán)賠償權(quán)利人從民事所有權(quán)的角度與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，磋商協(xié)議也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為所有權(quán)利受損后與義務(wù)人達(dá)成的民事合同[1]。其沿國(guó)家自然資源所有權(quán)為民事性質(zhì)——行政機(jī)關(guān)（索賠權(quán)利人）為國(guó)家自然資源所有權(quán)人——行政機(jī)關(guān)（索賠權(quán)利人）以民事所有權(quán)為基礎(chǔ)提起磋商——磋商為民事性質(zhì)之路徑，以民事所有權(quán)為理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)磋商過(guò)程平等性，認(rèn)定磋商是基于磋商權(quán)利人與義務(wù)人之間平等的民事狀態(tài)，兩者是以一種和諧的狀態(tài)進(jìn)行，雙方是地位完全平等的主體[2]。在司法實(shí)務(wù)領(lǐng)域，民事合同說(shuō)占據(jù)了主流地位，最高人民法院環(huán)資庭和原環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人都曾對(duì)其性質(zhì)做出過(guò)定性與解讀，認(rèn)定協(xié)商程序中的行政機(jī)關(guān)不是以管理者身份出現(xiàn)，而是與賠償義務(wù)人居于平等的法律地位[3]。磋商雖有政府參與，但并非行政法律關(guān)系而是民事性質(zhì)的關(guān)系，因?yàn)樵诖枭痰姆申P(guān)系中，賠償權(quán)利人不再是命令式治理生態(tài)環(huán)境損害，而是作為生態(tài)環(huán)境的代表者參與生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方案的確定[4]。

行政性質(zhì)說(shuō)主要包括兩種觀點(diǎn)①：一種是行政契約說(shuō)（也稱行政合同說(shuō)、行政協(xié)議說(shuō)），持此種觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)賠償磋商協(xié)議是由行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人為實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益之目的簽訂的合同，是為滿足公益目的的行政契約[5]；另一種是協(xié)商行政說(shuō)，該觀點(diǎn)從磋商過(guò)程的相對(duì)平等性和追求公益維護(hù)的根本目的出發(fā)，認(rèn)為磋商只是“公權(quán)隱而私法彰”的表象[6]，磋商制度中的“協(xié)商”，并非傳統(tǒng)私法論者主張的絕對(duì)意義上的民事商談，而是在復(fù)合法律關(guān)系中以垂直關(guān)系為背景設(shè)置的環(huán)境公共議題的平等協(xié)商解決方式[7]。需注意的是，有部分學(xué)者將協(xié)商行政說(shuō)和行政契約說(shuō)混為一談，認(rèn)為行政契約理應(yīng)歸為協(xié)商行政的一種具體形式。雖然行政契約與協(xié)商行政都是借以柔性手段實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，存在著部分相似之處，但兩者還是存在本質(zhì)區(qū)別。從行政機(jī)關(guān)意志強(qiáng)制性及單方?jīng)Q定性角度看，呈現(xiàn)的是傳統(tǒng)行政手段—協(xié)商行政—行政契約依次遞減的狀態(tài)。從創(chuàng)制目的看，行政協(xié)議更多關(guān)注國(guó)家所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離問題的適配與解決，強(qiáng)調(diào)提升公共資源的經(jīng)濟(jì)效能與高效利用②。協(xié)商行政應(yīng)是一種全新的概念，不應(yīng)被傳統(tǒng)行政概念套用。

雙階理論說(shuō)起源于德國(guó)，是指將一個(gè)生活關(guān)系縱向拆解為不同階段，分別適用不同性質(zhì)的法規(guī)范的學(xué)說(shuō)[8]。具體到生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域，是指以雙階理論的蘊(yùn)含機(jī)理為分析框架，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的運(yùn)行過(guò)程，可以劃分為以調(diào)查評(píng)估與磋商啟動(dòng)為核心內(nèi)容的第一階段（公法）和以協(xié)議締結(jié)與履行為核心內(nèi)容的第二階段（私法）[9]。該學(xué)說(shuō)將磋商過(guò)程進(jìn)行了人為界分，按照階段不同匹配更為適宜的權(quán)屬定位，行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中也出現(xiàn)了角色轉(zhuǎn)換與更迭，第一階段索賠權(quán)利人被定義為行使鮮明公權(quán)力干預(yù)色彩的公權(quán)力部門，第二階段則又以平等民事主體的角色參與其中[10]。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商學(xué)說(shuō)困囿

1.民事說(shuō)：思維慣性之裹挾

民事說(shuō)觀點(diǎn)更多關(guān)注磋商表層，從磋商手段之平等性和磋商目的之修復(fù)性出發(fā)，認(rèn)定生態(tài)賠償磋商協(xié)議具有私法性質(zhì)，體現(xiàn)了意思自治[11]，民事行為論關(guān)照到賠償這一種以填補(bǔ)為核心的責(zé)任方式的私法性，以及其與行政懲戒性責(zé)任之間的重要區(qū)別，進(jìn)而建議將磋商行為定性為民事行為[12]。以上不難看出，在民事說(shuō)邏輯下，從定式思維出發(fā)，當(dāng)然將平等協(xié)商手段與民事救濟(jì)手段掛鉤，進(jìn)而將生態(tài)損害賠償磋商定性為民事性質(zhì)。但若將目光聚焦于整個(gè)法學(xué)體系，上述論斷合理性有待考量。

首先，從磋商手段平等性出發(fā)，磋商雙方除去索賠權(quán)利人與賠償義務(wù)人角色定位外，還有著行政法意義上的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，實(shí)踐中，不乏行政機(jī)關(guān)剛剛發(fā)揮行政管理職能對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞行為人實(shí)施行政強(qiáng)制手段，又馬上轉(zhuǎn)變?yōu)榇枭虣?quán)利人與其開展磋商，那么權(quán)利人與義務(wù)人雙方真的能夠?qū)崿F(xiàn)磋商的平等？表面形式的平等真的能夠掩蓋權(quán)利人監(jiān)督者、管理者的角色定位？其次，損失填補(bǔ)的目的并非只能由民事手段實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段以對(duì)違法行為糾正作為主要價(jià)值追求，目前尤其是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政執(zhí)法手段也被賦予了生態(tài)修復(fù)之損失填補(bǔ)的功能。例如責(zé)令恢復(fù)原狀、責(zé)令限期治理、責(zé)令改正等手段，性質(zhì)上屬于救濟(jì)性行政命令，目的是通過(guò)行政命令強(qiáng)制違法者履行法定義務(wù)救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害[13]。再者，以磋商這一手段定性生態(tài)損害賠償磋商的性質(zhì)，而不去關(guān)注其本質(zhì)目的，是否有本末倒置之嫌？生態(tài)損害賠償磋商的根本追求在于對(duì)環(huán)境公益的維護(hù)，生態(tài)環(huán)境利益被獨(dú)立于傳統(tǒng)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，對(duì)其利益救濟(jì)應(yīng)當(dāng)定性為公法性質(zhì)，不宜將責(zé)任的性質(zhì)和責(zé)任的實(shí)現(xiàn)手段加以混淆[14]。

2.行政契約說(shuō)：意思表示的不自由

行政契約雖然以實(shí)現(xiàn)行政管理為目標(biāo)，但卻以民事契約達(dá)成之意志自由為基礎(chǔ)，以至于有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)將行政契約的范圍予以重塑，要以非市場(chǎng)行為性作為識(shí)別行政協(xié)議的關(guān)鍵要素，礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議以及政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)為民事合同的范疇[15]。

具體而言，行政契約由契約簽訂方共同主導(dǎo)，任何一方都可終結(jié)簽訂程序，在無(wú)違法情況下，各方無(wú)需承擔(dān)任何不利后果。以土地出讓合同為例，雖然人民政府掌握著土地出讓權(quán)，但作為相對(duì)方，也擁有與人民政府實(shí)質(zhì)談判的權(quán)利，甚至于當(dāng)價(jià)格等條件不符合受讓方預(yù)期，而出讓方又不愿做出改變時(shí)，受讓方完全可以拒絕簽訂合同，進(jìn)而使得整個(gè)出讓過(guò)程終結(jié)?？梢哉f(shuō)，任何一方都有決定權(quán)，或者說(shuō)行政合同的訂立是以雙方當(dāng)事人互相選擇和妥協(xié)為基礎(chǔ)[16]。而縱觀生態(tài)損害賠償磋商進(jìn)程，無(wú)論程序的啟動(dòng)還是終結(jié)，賠償義務(wù)人意志并不在考量范圍內(nèi)，當(dāng)磋商終結(jié)且未達(dá)成磋商協(xié)議時(shí)，義務(wù)人還要面對(duì)被訴的不利后果。甚言之，磋商啟動(dòng)也非行政機(jī)關(guān)可掌控③。也就是說(shuō)，在磋商過(guò)程中，雙方主體尤其就賠償義務(wù)人而言，僅有極為有限的參與性，而非同行政契約當(dāng)事人般能夠左右整個(gè)進(jìn)程，但有相對(duì)獨(dú)立的決定權(quán)，而不受行政機(jī)關(guān)的制約。歸根結(jié)底，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是客觀認(rèn)定事實(shí)與責(zé)任的過(guò)程，而非對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任討價(jià)還價(jià)的過(guò)程[17]。

3.協(xié)商行政說(shuō)：與規(guī)范性法律文件內(nèi)容的沖突

協(xié)商行政性質(zhì)下的生態(tài)損害賠償磋商制度與相關(guān)規(guī)范性文件部分內(nèi)容存在矛盾，持反對(duì)論觀點(diǎn)學(xué)者也多借此對(duì)協(xié)商行政性質(zhì)定性進(jìn)行批判，觀點(diǎn)主要包括以下兩點(diǎn)。

第一，生態(tài)損害賠償磋商強(qiáng)調(diào)權(quán)利人與義務(wù)人在平等的基礎(chǔ)上達(dá)成磋商協(xié)議，進(jìn)而保證雙方意志表達(dá)之自由。而協(xié)商行政論過(guò)于強(qiáng)調(diào)磋商過(guò)程中的行政性，磋商權(quán)利人與義務(wù)人無(wú)法在平等狀態(tài)下進(jìn)行磋商，與制度設(shè)計(jì)初衷相背離④。

第二，根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。對(duì)此有學(xué)者提出，司法確認(rèn)制度適用于民事主體達(dá)成的民事協(xié)議，而協(xié)商行政性質(zhì)下達(dá)成的磋商協(xié)議屬行政性質(zhì)，與當(dāng)前法律規(guī)范相沖突。該觀點(diǎn)對(duì)協(xié)商行政論觀點(diǎn)產(chǎn)生了強(qiáng)大沖擊，至今未有合理論述予以正面回應(yīng)，導(dǎo)致大部分持協(xié)商行政論的學(xué)者提出直接廢除司法確認(rèn)制度，在協(xié)議達(dá)成但磋商義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，直接運(yùn)用行政強(qiáng)制手段，以保證磋商制度的體系化與規(guī)范化⑤。

4.雙階層說(shuō)：非公即私窠臼的陷入

雙階層說(shuō)試圖擺脫非公即私的理論定勢(shì)，但卻將公法、私法完全對(duì)立，從另一種角度看，反而陷入了非公即私的窠臼之中。根據(jù)雙階層說(shuō)，磋商被拆分成公私依次遞進(jìn)的兩個(gè)階段，在一個(gè)制度下允許公私雙重性質(zhì)的共存，依其內(nèi)涵仍將環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)的手段劃分成公私兩種。正確描述應(yīng)當(dāng)是將環(huán)境公益目的實(shí)現(xiàn)的手段進(jìn)行公私融合，即公益目的的實(shí)現(xiàn)并不再局限于單方向性的行政強(qiáng)制手段，而是可以實(shí)現(xiàn)多元手段合一。

生態(tài)損害賠償磋商具有一系列的公法特性，回歸本真，理應(yīng)定義為公法性質(zhì)，但這并不排斥其引入一定的民事手段實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益的救濟(jì)，即生態(tài)損害賠償磋商在堅(jiān)持公法性質(zhì)本真的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了公法手段和私法手段的融合。制度手段的實(shí)施已經(jīng)不再受公、私性質(zhì)困囿，而是聚焦特定領(lǐng)域目的的實(shí)現(xiàn)。公、私性質(zhì)的存在僅是保證制度手段在實(shí)施過(guò)程中能夠遵循合法、正當(dāng)路徑，不偏離某特定領(lǐng)域的核心價(jià)值追求。有學(xué)者提出環(huán)境行政互動(dòng)式執(zhí)法的概念，即通過(guò)環(huán)境行政權(quán)力空間的部分讓渡，引入?yún)f(xié)商和公眾參與，構(gòu)建全新的執(zhí)法模式[18]。對(duì)上述概念進(jìn)行剖析，行政執(zhí)法保證了環(huán)境治理手段的公法性質(zhì)，而互動(dòng)式的存在，又在治理過(guò)程中引入私法手段，但其始終圍繞環(huán)境公益目的的實(shí)現(xiàn)?；貧w生態(tài)損害賠償磋商，將其定義為公法性質(zhì)，能夠堅(jiān)持環(huán)境公益得到維護(hù)的底線不動(dòng)搖，但通過(guò)引入?yún)f(xié)商這一具有私法性質(zhì)的手段，可以解決先前強(qiáng)制手段下帶來(lái)的執(zhí)法難問題，進(jìn)而更好的實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益維護(hù)的目的。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)應(yīng)然定位與釋明

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位

結(jié)合行政法發(fā)展新趨勢(shì)，生態(tài)損害賠償磋商應(yīng)屬協(xié)商行政。協(xié)商行政是指行政機(jī)關(guān)在不完全放棄單方話語(yǔ)權(quán)的同時(shí)又兼顧平等協(xié)商行為的一種新型執(zhí)法方式?，F(xiàn)代公共行政管理中，行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的[19]。目前，政府的職能逐漸由管理向治理轉(zhuǎn)變，僅憑傳統(tǒng)執(zhí)法手段已經(jīng)無(wú)法解決當(dāng)下的新問題。協(xié)商行政作為一種行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人相對(duì)平等共治下的新型執(zhí)法手段應(yīng)運(yùn)而生，在充分吸收行政相對(duì)人意見的同時(shí)又保證了公共利益不受侵犯。

對(duì)協(xié)商行政概念進(jìn)行深入剖析可知，協(xié)商之民事手段是實(shí)現(xiàn)公益救濟(jì)目的的方式，其內(nèi)核為對(duì)公益的保護(hù)，協(xié)商行政的最大特征在于通過(guò)引入民事手段實(shí)現(xiàn)行政管理之目的。在對(duì)協(xié)商行政屬性進(jìn)行探究的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，協(xié)商行政中的民事要素僅僅停留在手段層面，公共管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所具有的行政性才是其本質(zhì)屬性。具體而言，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，放棄傳統(tǒng)行政命令、行政代履行等強(qiáng)制執(zhí)行方式，轉(zhuǎn)而與行政相對(duì)人進(jìn)行協(xié)商與溝通，使行政行為融入行政相對(duì)人的意思表示，從而消除雙方之間的沖突與分歧，促進(jìn)公共治理領(lǐng)域善治局面之形成[20]。將協(xié)商行政置于生態(tài)損害賠償磋商視域下，該制度創(chuàng)制之目的是使受損生態(tài)環(huán)境得到救濟(jì)，生態(tài)環(huán)境利益系屬公益范疇，權(quán)益救濟(jì)主體又為行政機(jī)關(guān)，因此生態(tài)損害賠償磋商應(yīng)當(dāng)定性為行政性質(zhì)。當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)生態(tài)損害賠償磋商屬于行政性質(zhì)的同時(shí)，又承認(rèn)具有民事屬性手段的介入，但民事屬性同樣僅停留在手段層面?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第二十二條將磋商范圍限于“修復(fù)方案、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限”，由于磋商這一民事手段的存在，磋商權(quán)利人與義務(wù)人可以就上述問題進(jìn)行協(xié)商，但當(dāng)事方自由意志的注入必須建立在受損生態(tài)環(huán)境公益得到救濟(jì)的基礎(chǔ)之上。生態(tài)損害賠償磋商概念下，磋商這一民事手段的引入極大解決了行政強(qiáng)制手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的執(zhí)法難題，行政之定性確保環(huán)境公益保護(hù)的根本目的不被動(dòng)搖，恰可與協(xié)商行政概念相適配。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位闡釋

生態(tài)損害賠償磋商中，究竟是生態(tài)損害賠償優(yōu)于磋商還是磋商先于生態(tài)損害賠償，決定著生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定性，正確理解應(yīng)是承認(rèn)磋商的平等性，但關(guān)鍵要把握住環(huán)境公益維護(hù)的實(shí)質(zhì)，進(jìn)而認(rèn)定為協(xié)商行政。

（1）環(huán)境公私利益交叉下對(duì)私益處分的資格。生態(tài)損害賠償磋商的最終目的是為了維護(hù)公共利益而非私人利益，由此將生態(tài)損害賠償磋商定性為行政性質(zhì)已多有探討，均從目的與手段的兩極重要性展開。無(wú)論一項(xiàng)制度中摻雜何種因素，只要其根本目的是為了公共利益，那么該項(xiàng)制度便是行政性質(zhì)。當(dāng)然，該觀點(diǎn)并無(wú)不妥，但本文嘗試在公共利益架構(gòu)下進(jìn)一步探討，在厘清環(huán)境公私益狀態(tài)情形下，沿私益處分資格進(jìn)路，使利益論觀點(diǎn)更為豐富。

環(huán)境損害包括人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害[21]，前兩者通過(guò)破壞環(huán)境介質(zhì)最終指向私主體的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，被統(tǒng)稱為環(huán)境私益損害。后者指由于污染環(huán)境或破壞生態(tài)行為，直接或間接地導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的物理、化學(xué)或生物特性的可觀察的或可測(cè)量的不利改變，以及提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的破壞或損傷⑥。前者屬私益范疇，后者屬公益范疇，生態(tài)損害賠償磋商之所以存在，則是要滿足對(duì)后者純粹環(huán)境公益的救濟(jì)，即在理想層面，環(huán)境公益與環(huán)境私益截然可分，行政機(jī)關(guān)在與義務(wù)人進(jìn)行磋商過(guò)程中，僅涉及生態(tài)環(huán)境公共利益的處分。然而，在實(shí)踐操作過(guò)程中，環(huán)境公益與私益很多情況下相互糾纏，統(tǒng)一于共同客體。在對(duì)環(huán)境公益進(jìn)行處分時(shí)，難免會(huì)影響到環(huán)境私益，反之同樣如此。就如侵權(quán)責(zé)任法不能作為環(huán)境修復(fù)的直接依據(jù)，但可以發(fā)揮助益環(huán)境修復(fù)的間接效力[22]。然而，何種狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)能夠?qū)λ揭嫣幏诌M(jìn)行干預(yù)，是需要討論的關(guān)鍵。

在環(huán)境公益的救濟(jì)過(guò)程中，無(wú)法剔除對(duì)環(huán)境私益的救濟(jì)或是損害，即對(duì)環(huán)境公益磋商讓步過(guò)程中，多涉及到對(duì)私益權(quán)利的處分。例如在“江西省新干縣人民檢察院督促支持生態(tài)環(huán)境部門開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商案”中⑦，張某某等人在不具備危險(xiǎn)廢物處置資質(zhì)的情況下直接將工業(yè)廢酸排入沂江，導(dǎo)致沂江水體污染、漁業(yè)資源破壞以及周邊人工養(yǎng)殖的小龍蝦大面積死亡。公民對(duì)水域?yàn)┩烤哂谐邪B(yǎng)殖的權(quán)利，當(dāng)行為人向湖河中傾倒污染物時(shí)，便會(huì)對(duì)兩種權(quán)益造成侵害，一種是公民個(gè)人以該水域承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)的私益，一種是該水域承載的生態(tài)公共利益，兩種利益統(tǒng)一于受污染水域這一客體中。當(dāng)行政機(jī)關(guān)出于保護(hù)受損水域的公益目的展開磋商時(shí)，會(huì)不可避免地影響到公民個(gè)人私益，或者說(shuō)私益的存在必然影響公益磋商的結(jié)果。磋商達(dá)成的核心在于雙方的互相讓步，出于經(jīng)濟(jì)利益需求，民事主體迫切希望修復(fù)受損生態(tài)環(huán)境繼續(xù)經(jīng)營(yíng)。而行政主體多以減緩修復(fù)速度換取環(huán)境修復(fù)的自愿性與全面性，這其實(shí)也是磋商手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)行政強(qiáng)制手段的原因，期望以自愿代替強(qiáng)制。傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制手段具有單方性、高效性和低成本性，能夠及時(shí)、快速解決環(huán)境問題。但正是由于以上特性的存在，導(dǎo)致行為人產(chǎn)生抵觸心理，甚至出現(xiàn)違法抗法的局面。因此，生態(tài)損害賠償磋商制度應(yīng)運(yùn)而生，其采取柔性手段，緩和行為人消極抗拒心理，但在保障受損生態(tài)環(huán)境得以修復(fù)的同時(shí)，其他利益不免受到影響。但是，民事私益主體則不同，其對(duì)生態(tài)恢復(fù)效率非常關(guān)注，且出于自益性考量，其不考慮受污染區(qū)域整體狀況，僅關(guān)注承包范圍內(nèi)受損環(huán)境的恢復(fù)，又或是放棄環(huán)境利益轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)利益，將自有私益放在首要地位，也就是說(shuō)，公益和私益在某些情況下是處于對(duì)立狀態(tài)的。自然環(huán)境的自凈能力對(duì)民事主體的影響僅僅是眾多公共利益與私人利益交叉影響下的一種，但不免會(huì)涉及環(huán)境公共利益與私人利益的交換。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)在對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行磋商時(shí)，總會(huì)在某種程度上涉及對(duì)私益的處分?；诖?，倘若將生態(tài)損害賠償磋商歸于民事性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)又何來(lái)依據(jù)對(duì)此部分權(quán)利進(jìn)行處分？

在民事磋商狀態(tài)下的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)以民事主體身份處理相關(guān)法律關(guān)系，不論對(duì)磋商義務(wù)人還是其他主體，而民事法律關(guān)系的核心在于主體間的平等性，當(dāng)行政機(jī)關(guān)與民事利益相關(guān)人處于同等權(quán)利地位時(shí)，行政機(jī)關(guān)憑何能對(duì)他人利益進(jìn)行處分？然而，生態(tài)損害賠償磋商的環(huán)境特性又不得不要求行政機(jī)關(guān)處理類似問題，在面對(duì)這種情形時(shí)，針對(duì)此部分的處置又當(dāng)如何賦權(quán)？只有將生態(tài)損害賠償磋商定位于協(xié)商行政，以行政法中公益優(yōu)先的原則予以解釋，才能使行政機(jī)關(guān)在生態(tài)損害賠償磋商中擁有對(duì)該損害賠償下全部利益的處分權(quán)。只有將生態(tài)損害賠償磋商歸于協(xié)商行政，在涉及公私益處分時(shí)，一方面，當(dāng)公私益產(chǎn)生矛盾沖突時(shí)，能夠堅(jiān)守公益維護(hù)底線；另一方面，協(xié)商形式的存在，也可以使得獨(dú)立于磋商主體之外的第三人參與其中，盡可能調(diào)和公私利益矛盾。

（2）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行政主導(dǎo)內(nèi)核。廣義上的生態(tài)損害賠償磋商由三個(gè)流程組成，即事前調(diào)查、事中磋商、事后監(jiān)督。調(diào)查、監(jiān)督進(jìn)程完全由行政機(jī)關(guān)一方?jīng)Q定。在前期調(diào)查中，環(huán)境污染程度如何、是否具有修復(fù)的可能性、是否進(jìn)行替代賠償?shù)鹊龋鄬?duì)人均無(wú)法參與其中，只能接受調(diào)查結(jié)果。監(jiān)管亦是如此，環(huán)境恢復(fù)程度如何、磋商協(xié)議是否履行到位，也全權(quán)由行政機(jī)關(guān)決定，即以政府為主導(dǎo)才是我國(guó)環(huán)境治理的基本原則[23]。

狹義磋商的過(guò)程同樣無(wú)法擺脫行政主導(dǎo)的局面，主要原因包括三方面。

其一，行政公權(quán)力內(nèi)核。行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力性質(zhì)是無(wú)法剔除的，根據(jù)相關(guān)案例分析，與義務(wù)人進(jìn)行磋商的大多是環(huán)保機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)厝嗣裾?，即使假定在磋商過(guò)程中，雙方是平等主體，但除了平等的形式之外，兩機(jī)關(guān)都有著相當(dāng)?shù)男姓珯?quán)力，與普通民事主體地位有著本質(zhì)差別。例如在“深圳某企業(yè)電鍍液滲漏生態(tài)環(huán)境損害賠償案”中⑧，深圳市生態(tài)環(huán)境部門剛對(duì)該企業(yè)處以罰款 100 萬(wàn)元、吊銷其排污許可證，又接著以磋商權(quán)利人的角色與該企業(yè)進(jìn)行磋商，試問賠償義務(wù)人真的敢于向生態(tài)環(huán)境部門提出自己的訴求？換句話說(shuō)，即使賠償義務(wù)人擁有一定的協(xié)商空間，但出于對(duì)行政機(jī)關(guān)公權(quán)力機(jī)構(gòu)的震懾，恐只能順行政機(jī)關(guān)之意，而難以真正表達(dá)自己的意愿。由此可見，在生態(tài)損害賠償磋商的任意節(jié)點(diǎn)中，行政機(jī)關(guān)一直處于主導(dǎo)地位。

其二，僅行政機(jī)關(guān)具有單方實(shí)質(zhì)決定權(quán)。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，在磋商不成時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)訴諸司法，也就是說(shuō)，磋商協(xié)議的成與否，是由行政機(jī)關(guān)的單方意志所決定，而破壞環(huán)境的行為人并不能影響整個(gè)磋商的進(jìn)展。有學(xué)者將該特征定性為參與性，即在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政相對(duì)人具有陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等程序性權(quán)利[24]。

其三，公益救濟(jì)目的實(shí)現(xiàn)的不可協(xié)商性。生態(tài)損害賠償磋商手段中的民事因素值得肯定，但磋商的對(duì)象畢竟不是一般私權(quán)意義上的財(cái)產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境具有的公共利益因素不可被剝奪，其最終的目的指向是生態(tài)環(huán)境公益的救濟(jì)，這就決定了生態(tài)損害賠償磋商行政之本質(zhì)屬性。磋商之私法手段雖可有效解決行政強(qiáng)制手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的執(zhí)法失靈問題，但生態(tài)損害賠償磋商行政之本必須把握住，純粹民事狀態(tài)下的生態(tài)損害賠償磋商有時(shí)反而會(huì)為權(quán)力尋租埋下種子，造成生態(tài)環(huán)境損害加劇。生態(tài)損害賠償磋商行政之定性能夠確保行政機(jī)關(guān)在磋商過(guò)程中，始終將生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)作為最高價(jià)值追求。一系列有關(guān)磋商的行為受到相關(guān)法律規(guī)范的規(guī)制與約束，并當(dāng)然受到監(jiān)督，系統(tǒng)化、體系化追責(zé)機(jī)制的存在能夠?qū)Υ枭讨械男姓C(jī)關(guān)形成有效震懾，防止公私合謀。簡(jiǎn)言之，在磋商過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)目的的實(shí)現(xiàn)主要依靠磋商這一具有民事要素的手段，但更為重要的是確保生態(tài)環(huán)境公益維護(hù)之底線不動(dòng)搖。在認(rèn)識(shí)到磋商過(guò)程的平等性與自愿性時(shí)，還要堅(jiān)持生態(tài)損害賠償磋商制度創(chuàng)制的本意，即保護(hù)、修復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境?？梢姡凇皡f(xié)商乃自治、賠償乃私法”的傳統(tǒng)民法思維下，生態(tài)損害賠償被描繪成一幅“私法化”制度圖景[25]，民事之定位定能保證磋商主體間地位平等[26]。但實(shí)質(zhì)上，磋商平等還有待進(jìn)一步完善。建議今后在承認(rèn)磋商手段的確具有平等形式的基礎(chǔ)上，又不否認(rèn)其實(shí)質(zhì)內(nèi)核具有行政主導(dǎo)性。

四、 協(xié)商行政性質(zhì)下生態(tài)環(huán)境損害賠償 磋商內(nèi)生困境疏解

上文提到，協(xié)商行政說(shuō)面臨與規(guī)范性法律文件規(guī)定的矛盾與沖突。生態(tài)損害賠償磋商以磋商這一柔性手段解決生態(tài)環(huán)境問題，將其定性為協(xié)商行政說(shuō)是否存在行政因素過(guò)多的困惑？傳統(tǒng)觀念下，為解決民事調(diào)解協(xié)議效力及執(zhí)行力問題的司法確認(rèn)制度是否適用于協(xié)商行政性質(zhì)下的生態(tài)損害賠償磋商制度？為切實(shí)解決上述困境，必須要立足規(guī)范性文件的內(nèi)容予以正面解釋，以求法與理之自立。

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商行政因素介入之必須

磋商手段的出現(xiàn)的確表明行政機(jī)關(guān)正在改變先前強(qiáng)制性、單方性的行政執(zhí)法方式，但這是否意味著磋商協(xié)議的達(dá)成過(guò)程僅強(qiáng)調(diào)民事意志自由？與其探討協(xié)商行政定性下在磋商過(guò)程中是否注入了過(guò)多的行政因素，不如轉(zhuǎn)變角度，嘗試分析磋商過(guò)程中是否應(yīng)當(dāng)允許一般程度民事因素的介入。

生態(tài)損害賠償磋商涉及環(huán)境公共利益處分，只能在協(xié)商行政視角下進(jìn)行，換句話說(shuō)，磋商過(guò)程中一味強(qiáng)調(diào)民事意志自由，反而會(huì)加重生態(tài)環(huán)境利益損害。根據(jù)現(xiàn)階段民事性質(zhì)流行的國(guó)家自然資源所有權(quán)論，國(guó)家被視為物權(quán)法上享有所有權(quán)的主體，賠償權(quán)利人具有索賠資格[27]，基于民事所有權(quán)的理論與生態(tài)損害賠償磋商義務(wù)人開展磋商。既然置于民事視角之下，理應(yīng)遵守民事基本原則，依據(jù)《民法典》第二百四十條享有所有權(quán)項(xiàng)下的全部權(quán)能。其中，處分行為的外延包括既有權(quán)利的轉(zhuǎn)讓、既有權(quán)利的廢止、既有權(quán)利的內(nèi)容的變更以及對(duì)既有權(quán)利設(shè)定負(fù)擔(dān)[28]，即權(quán)利人對(duì)享有所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)具有最終的處置權(quán)。雖然現(xiàn)階段對(duì)處分職能具體指代理論存在爭(zhēng)議，處分職能大致包括轉(zhuǎn)讓、消費(fèi)、出售、銷毀、丟棄處理等方面的權(quán)利。置于生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域中亦應(yīng)是如此，即磋商權(quán)利人在磋商過(guò)程中擁有對(duì)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)讓、消費(fèi)、出售、銷毀、丟棄的權(quán)利。而從實(shí)際出發(fā)，自然資源乃典型的公共公用物[29]，行政機(jī)關(guān)表征是對(duì)前述享有權(quán)利，但實(shí)際是通過(guò)行政義務(wù)的履行保障公民的環(huán)境權(quán)。通過(guò)近期開展的自然資源統(tǒng)一登記可以看出，通過(guò)確權(quán)厘定各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，劃清所有權(quán)行使的邊界，最終落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，并通過(guò)建立自然資源資產(chǎn)歸屬秩序?qū)崿F(xiàn)空間管制[30]。

假設(shè)行政機(jī)關(guān)具有民事一般意義上的處分權(quán)，即意味著磋商權(quán)利人可以依民法規(guī)定處分生態(tài)環(huán)境，從理論上而言，甚至于可以不行使或是放棄該部分權(quán)利。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人有權(quán)以不受限制的意思自治為原則，與義務(wù)人就損害事實(shí)與程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間與期限、賠償責(zé)任承擔(dān)方式與期限等問題進(jìn)行磋商，其實(shí)質(zhì)則演化為原本應(yīng)當(dāng)接受人民公共信托的政府，將其本應(yīng)致力維護(hù)的環(huán)境公共利益擁為己有并將之與生態(tài)環(huán)境損害者進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的公開交易[31]。對(duì)任何主體，均應(yīng)堅(jiān)持一種理性人的思維角度，雖然有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)本身就是國(guó)家和公共利益的天然法定代表[32]，不會(huì)對(duì)國(guó)家利益進(jìn)行侵害。但行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力是由具體的人來(lái)進(jìn)行的，難免逃脫自益的局限，即不排除磋商權(quán)利人會(huì)以損害公共利益為代價(jià)換取私人利益。根據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2021 年，檢察機(jī)關(guān)共辦理民事公益訴訟2 萬(wàn)件、行政公益訴訟14.9 萬(wàn)件，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟8.8 萬(wàn)件[33]，而環(huán)境行政公益訴訟案件大約在7.75 萬(wàn)件。根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟程序啟動(dòng)的前提是，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不作為或亂作為的情形。也就是說(shuō)，全國(guó)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件與行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行缺位存在必然因果聯(lián)系。這還是在行政機(jī)關(guān)基于行政職責(zé)與檢察機(jī)關(guān)的專項(xiàng)監(jiān)督雙向要求下的行為。倘若去除行政法下公共利益維護(hù)者之約束，加之磋商制度本身就賦予了磋商雙方極大裁量權(quán)，而以民事主體身份讓行政機(jī)關(guān)處理生態(tài)賠償磋商，連配套的監(jiān)督機(jī)制都尚未形成，定難防止行政機(jī)關(guān)以公謀私之局面出現(xiàn)。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法

確認(rèn)制度存在必要性與合理性

（1）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法確認(rèn)制度存在必要性。既然生態(tài)損害賠償磋商被定性為行政性質(zhì)，行政機(jī)關(guān)完全可由行政強(qiáng)制手段之行政權(quán)解決義務(wù)人不履行協(xié)議的問題，為何需要借道司法確認(rèn)之司法權(quán)？原因有如下三點(diǎn)。

第一，行政強(qiáng)制執(zhí)法手段在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中出現(xiàn)了失靈。在傳統(tǒng)行政治理模式中，行政強(qiáng)制執(zhí)法手段針對(duì)對(duì)象單一，行政權(quán)威性能夠有效形成震懾。但在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，面對(duì)犧牲生態(tài)效益所帶來(lái)的巨大經(jīng)濟(jì)利益誘惑，違法主體經(jīng)濟(jì)實(shí)力與社會(huì)地位的猛增，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的強(qiáng)制性與權(quán)威性已難成震懾。例如，河北石家莊、河南焦作、山東濟(jì)南、陜西商洛、安徽碭山等地均出現(xiàn)過(guò)有關(guān)暴力抗法的報(bào)道。生態(tài)環(huán)境部甚至就陜西商洛發(fā)生的暴力抗法事件做出過(guò)專門通報(bào)⑨，但暴力抗法、毆打執(zhí)法人員現(xiàn)象仍然頻現(xiàn)。我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法以威懾式執(zhí)法為主，執(zhí)法實(shí)踐陷入執(zhí)法者與違法者對(duì)立沖突之困境，需以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化為契機(jī)，向新的執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展[18]。

第二，協(xié)商行政含義中無(wú)行政強(qiáng)制手段生存空間。在協(xié)商行政性質(zhì)下提出廢除司法確認(rèn)制度，轉(zhuǎn)而以行政強(qiáng)制手段替代，在于對(duì)協(xié)商行政本質(zhì)把握不準(zhǔn)確，未將協(xié)商行政作為一種全新的概念對(duì)待，仍受傳統(tǒng)行政思維困囿。協(xié)商行政存在的目的，就是要求行政機(jī)關(guān)放棄先前的強(qiáng)制性執(zhí)法手段，轉(zhuǎn)而以柔和方式推動(dòng)執(zhí)法。協(xié)商行政由協(xié)商與行政兩詞組成，協(xié)商一詞自然排除行政強(qiáng)制手段，在協(xié)商寓意下有司法確認(rèn)的存在空間。協(xié)商行政中行政一詞，是否同樣如此？行政屬公法領(lǐng)域，公法必然與強(qiáng)制手段相伴似乎已成定論，但行政之本質(zhì)是對(duì)公共利益的維護(hù)而非強(qiáng)制手段，行政的邏輯起點(diǎn)和終極目的在于實(shí)現(xiàn)公共利益[34]，強(qiáng)制手段僅是保證公共利益得以維護(hù)的方式之一，公共利益維護(hù)與強(qiáng)制手段并非不可分割，兩者是獨(dú)立存在的。具體到生態(tài)損害賠償磋商視域下，協(xié)商行政之行政是為了防止磋商權(quán)利人或義務(wù)人在磋商過(guò)程中出現(xiàn)損害環(huán)境公益的情形，以行政定性提醒磋商權(quán)利人公共利益維護(hù)者的立場(chǎng)，并非要求磋商權(quán)利人借助行政強(qiáng)制手段保護(hù)環(huán)境公益。將協(xié)商行政一詞統(tǒng)籌觀察，之所以創(chuàng)制磋商這一全新手段，就是要改變傳統(tǒng)執(zhí)法方式，倘若協(xié)議達(dá)成但義務(wù)人不履行時(shí)，又轉(zhuǎn)而求助行政強(qiáng)制手段，生態(tài)損害賠償磋商這一制度是否還有存在必要？如此，反而阻礙了行政執(zhí)法方式的演進(jìn)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第三十四條，行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行程序的前提是行政機(jī)關(guān)下達(dá)行政決定而相對(duì)人未履行，行政決定是指行政主體針對(duì)特定人就特定事，單方做出的以發(fā)生行政法上效果為目的的意思表示[35]，其具有強(qiáng)制性與單方性的特征。然而，生態(tài)損害賠償磋商最顯著的特征就是對(duì)行政單方處分的打破，強(qiáng)調(diào)柔性手段解決環(huán)境問題，在生態(tài)損害賠償磋商領(lǐng)域中適用行政強(qiáng)制執(zhí)行有悖上位法規(guī)范，在行政公權(quán)領(lǐng)域，依法是決不可動(dòng)搖之大前提。一言之，協(xié)商行政是以柔和手段維護(hù)公共利益，其誕生就是為了解決行政強(qiáng)制手段執(zhí)法失靈的問題。

第三，司法確認(rèn)有豐富寓意，而非僅僅保證磋商協(xié)議的執(zhí)行。行政強(qiáng)制手段目的單一，就是為了確保磋商協(xié)議的有效履行。但司法確認(rèn)制度除保證執(zhí)行外，還需監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。通過(guò)司法權(quán)的介入，對(duì)通過(guò)磋商手段達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行審查，防止侵害環(huán)境公益的情形發(fā)生。環(huán)境公益之所以到了不得不保護(hù)的局面，一方面在于違法行為人缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，導(dǎo)致環(huán)境污染及生態(tài)破壞現(xiàn)象頻發(fā)。另一方面，與行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位、違法失職、以權(quán)謀私不無(wú)關(guān)系。而且，由于協(xié)議的達(dá)成是借助了磋商這一柔和的方式，為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職而創(chuàng)立的環(huán)境行政公益訴訟制度能否介入也引發(fā)了極大爭(zhēng)議?？梢哉f(shuō)，磋商的出現(xiàn)，很大程度上消解了違法行為人抵抗執(zhí)法的情形，但也形成了權(quán)力監(jiān)督的真空地帶。而司法確認(rèn)的存在，能夠適時(shí)引入司法權(quán)，借用司法權(quán)力量對(duì)達(dá)成的磋商協(xié)議予以審查，保證了磋商協(xié)議達(dá)成程序及內(nèi)容上的合法性與合理性。生態(tài)環(huán)境損害權(quán)利人只是公益代表人，不僅需要對(duì)其形式真實(shí)性和內(nèi)容合法性進(jìn)行司法審查，而且需要增加實(shí)質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)，即協(xié)議是否符合公眾環(huán)境利益訴求，以及其履行是否能實(shí)現(xiàn)受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)（恢復(fù)原狀）[36]。

總結(jié)而言，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域強(qiáng)制執(zhí)法手段出現(xiàn)失靈，亟需柔性因素注入。協(xié)商行政概念下本就沒有行政強(qiáng)制手段的生存空間，以行政強(qiáng)制手段保證執(zhí)行效力使得一切又回歸原點(diǎn)。只有通過(guò)司法確認(rèn)制度，保證當(dāng)事人意思表達(dá)自由的延續(xù)，堅(jiān)持雙向性、交互性執(zhí)法方式的基本方向，在保證執(zhí)行的同時(shí)，才能發(fā)揮監(jiān)督依法行政之功能。

（2）生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商協(xié)商行政視域下司法確認(rèn)制度存在合理性。司法確認(rèn)制度率先由《民事訴訟法》規(guī)定，大多解決的是民事協(xié)議的效力問題，協(xié)商行政視域下達(dá)成的磋商協(xié)議具有天然的行政特性，然而以司法確認(rèn)保證行政性質(zhì)協(xié)議的履行，是否有規(guī)范性依據(jù)？

第一，前沿規(guī)范性文件提供法律支撐。2021 年6月1 日，《最高人民法院關(guān)于推進(jìn)行政訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式生效，其中第六條規(guī)定，經(jīng)訴前調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，當(dāng)事人共同申請(qǐng)司法確認(rèn)的，人民法院可以依法確認(rèn)和解協(xié)議效力，出具行政訴前調(diào)解書。雖然該文件并未明確規(guī)定當(dāng)一方不履行行政調(diào)解書時(shí)，另一方可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，但通過(guò)考察地方規(guī)范司法文件，不難得出經(jīng)司法確認(rèn)的行政性質(zhì)調(diào)解書可直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行⑩。也有觀點(diǎn)表示，第六條規(guī)定隱含著就行政爭(zhēng)議訴前調(diào)解協(xié)議的效力，應(yīng)經(jīng)由司法確認(rèn)程序解決的涵義，且既然條文中規(guī)定是出具行政“訴前”調(diào)解書，說(shuō)明并非是經(jīng)由訴訟程序確認(rèn)[37]。無(wú)論如何，該條款的誕生以規(guī)范性法律文件的形式做出了司法確認(rèn)制度范圍擴(kuò)張的改革，使得協(xié)商行政視域下的磋商協(xié)議也可通過(guò)司法確認(rèn)保證履行。

首先，其標(biāo)志著司法確認(rèn)制度的適用由調(diào)解協(xié)議擴(kuò)展到和解協(xié)議，而和解協(xié)議的允許適用恰是與磋商協(xié)議進(jìn)行了正當(dāng)性適配。調(diào)解協(xié)議的達(dá)成需有獨(dú)立于當(dāng)事人的三方主體存在，而和解協(xié)議的達(dá)成無(wú)需三方主體的參與。在先前司法確認(rèn)制度有關(guān)規(guī)定中，明確僅有調(diào)解協(xié)議可以適用司法確認(rèn)，并且強(qiáng)調(diào)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成要有人民調(diào)解委員會(huì)主持，而對(duì)和解協(xié)議卻無(wú)任何規(guī)定。在磋商過(guò)程中，由于行政機(jī)關(guān)本身所具有的公權(quán)力地位以及國(guó)家公共利益保護(hù)者的身份，使得行政領(lǐng)域下協(xié)議的達(dá)成無(wú)需三方主體主持，在理想狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)可以以公立者的角色完成協(xié)商，既保護(hù)公益，又不會(huì)侵害相對(duì)方的合法利益，即經(jīng)磋商達(dá)成的協(xié)議應(yīng)被定義為和解協(xié)議。因此，該《意見》出臺(tái)后，緊緊依托協(xié)商行政視域下磋商協(xié)議達(dá)成的性質(zhì)，為和解協(xié)議適用司法確認(rèn)制度找到了法律依據(jù)。

其次，司法確認(rèn)制度的適用完成了由民事領(lǐng)域向行政領(lǐng)域的跨越。在先前單方性行政執(zhí)法狀態(tài)下，司法確認(rèn)制度在行政領(lǐng)域中根本沒有生存空間，當(dāng)行政相對(duì)人不履行既有義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)完全可運(yùn)用行政公權(quán)力以強(qiáng)制措施保證義務(wù)履行。而協(xié)商行政執(zhí)法方式的出現(xiàn)，在形式意義上強(qiáng)調(diào)磋商權(quán)利人與義務(wù)人的意志自由，以最大程度保證義務(wù)人意志表達(dá)，對(duì)行政強(qiáng)制手段予以了剝奪。因此，當(dāng)義務(wù)人不履行義務(wù)時(shí)，則必然要求司法力量予以輔助，而司法確認(rèn)在行政領(lǐng)域的適用恰好彌補(bǔ)了此空缺，也印證了協(xié)商行政這一全新的執(zhí)法方式得到了立法者的認(rèn)可。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商領(lǐng)域已然承認(rèn)司法確認(rèn)制度范圍的擴(kuò)張。在最初兩辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中，司法確認(rèn)的申請(qǐng)需依民事訴訟法規(guī)定?，即司法確認(rèn)被明確界定為適用于民事領(lǐng)域。但后續(xù)頒布的規(guī)范性文件中，無(wú)論是《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》還是《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》，在文字表述中都刪除了依照民事訴訟法的內(nèi)容?。先前的《（試點(diǎn)）改革方案》系屬組織文件范疇，雖然具有一定的普適性，但嚴(yán)格意義上講無(wú)法產(chǎn)生相應(yīng)的規(guī)范性法律效力。在后續(xù)的規(guī)范性法律文件中，幾乎均由兩高主導(dǎo)，對(duì)司法確認(rèn)制度的規(guī)范描述也進(jìn)行了改變，使相關(guān)規(guī)定與整個(gè)法律規(guī)范體系更加融洽。換句話說(shuō)，改革方案促進(jìn)了生態(tài)損害賠償磋商制度的誕生，是從無(wú)到有的過(guò)程，而后續(xù)的規(guī)范性法律文件則是進(jìn)一步使生態(tài)損害賠償磋商制度與當(dāng)前法律體系相適配，是從有到質(zhì)的過(guò)程。寥寥數(shù)字的變化，充分表明了在生態(tài)損害賠償磋商視域下，對(duì)司法確認(rèn)制度只能適用于民事領(lǐng)域提出了質(zhì)疑，至少是不再堅(jiān)持先前的傳統(tǒng)立論，而是把握住了《改革方案》中鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新的思路，真正切實(shí)擺脫了傳統(tǒng)思維及制度束縛，將生態(tài)損害賠償磋商制度賦予全新的內(nèi)涵，進(jìn)一步豐富了生態(tài)文明法治建設(shè)。

可見，最新規(guī)范性文件的頒布，表明相關(guān)制度建設(shè)正在試圖擺脫司法確認(rèn)制度只能適用于民事領(lǐng)域的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。不否認(rèn)，司法確認(rèn)制度在保障民事協(xié)議的履行方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但同樣不否認(rèn)，司法確認(rèn)這一制度也在隨著時(shí)代的進(jìn)步不斷優(yōu)化更新，尤其是在已有規(guī)范性法律文件予以規(guī)定的情況下。

五、 結(jié) 語(yǔ)

生態(tài)損害賠償磋商兼具磋商平等形式和環(huán)境公益保護(hù)內(nèi)核。磋商過(guò)程中，首先要為復(fù)雜利益處分找到依據(jù)；其次要堅(jiān)守環(huán)境保護(hù)公益不動(dòng)搖。協(xié)商行政強(qiáng)調(diào)以平等手段維護(hù)公共利益，剛好完美適配生態(tài)損害賠償磋商。同時(shí)，協(xié)商行政定性下與平等意志注入的矛盾，以及與司法確認(rèn)制度的沖突，可由理論規(guī)范及前沿規(guī)范性文件予以疏解。由此，才能真正把握鼓勵(lì)創(chuàng)新、支持創(chuàng)新精神實(shí)質(zhì)，解決生態(tài)損害賠償磋商性質(zhì)定性，助力生態(tài)文明建設(shè)。

注 釋：

① 也有學(xué)者將其定義為行政事實(shí)說(shuō)和行政裁決說(shuō)，但出現(xiàn)了與立法精神相脫節(jié)的情況。參見李一丁.生態(tài)環(huán)境損害賠償行政磋商：性質(zhì)考辯、意蘊(yùn)功能解讀與規(guī)則改進(jìn)[J].河北法學(xué)，2020 第7 期。

② 參見《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二條，行政協(xié)議主要包括政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議、礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議等。

③ 2018 年實(shí)施的《改革方案》將先前《試點(diǎn)方案》中規(guī)定的“賠償權(quán)利人也可以直接提起訴訟”予以刪除，表明磋商程序已成為法定強(qiáng)制前置程序。

④ 持類似觀點(diǎn)的有胡肖華，熊煒。參見生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的現(xiàn)實(shí)困境與制度完善[J].江西社會(huì)科學(xué)，2021 第11 期。

⑤ 持類似觀點(diǎn)的有彭中遙。參見生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)定位省思[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2019 年第5 期。

⑥ 參見《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法（第II 版）》第4.5 條。

⑦ 參見最高人民檢察院發(fā)布12 件檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展典型案例（第四批）之十二。

⑧ 參見生態(tài)環(huán)境部組織公布生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例。

⑨ 參見環(huán)辦環(huán)監(jiān)函[2018] 986 號(hào)。

⑩ 參見上海市高級(jí)人民法院、上海市知識(shí)產(chǎn)權(quán)局印發(fā)《關(guān)于在本市開展知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛行政調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法》第八條，人民法院依法作出確認(rèn)裁定后，一方當(dāng)事人拒絕履行或者未全部履行的，對(duì)方當(dāng)事人可以向作出確認(rèn)裁定的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

?參見《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，當(dāng)事人可以依照民事訴訟法向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。

?參見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第二十條，經(jīng)磋商達(dá)成生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)?！渡鷳B(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》第二十四條，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)和賠償義務(wù)人，可以就賠償協(xié)議向有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。