雷望紅

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410000)

一、行政與自治關(guān)系研究現(xiàn)狀

黨的二十大報(bào)告指出,我國(guó)改革開(kāi)放邁出新步伐,深入推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著國(guó)家財(cái)政支出能力增強(qiáng)、從嚴(yán)治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運(yùn)用,我國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)入強(qiáng)國(guó)家階段[1]。國(guó)家力量不斷加強(qiáng),其中一個(gè)重要表現(xiàn)是行政力量不斷滲透進(jìn)社會(huì)治理體系中,由此改變了行政與自治的關(guān)系。

有研究指出,當(dāng)前我國(guó)的村級(jí)治理呈現(xiàn)出行政勢(shì)強(qiáng)、自治勢(shì)弱的非均衡態(tài)勢(shì),村民參與自治的責(zé)任感越來(lái)越弱,甚至出現(xiàn)了“自治空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象[2]。賀雪峰發(fā)現(xiàn)在建設(shè)服務(wù)型基層組織過(guò)程中,出現(xiàn)了過(guò)程替代結(jié)果,形式替代內(nèi)容,表面工作替代實(shí)質(zhì)工作的問(wèn)題,認(rèn)為規(guī)則下鄉(xiāng)形成對(duì)基層自治空間的擠壓[3]。陳義媛通過(guò)對(duì)成都市村公資金進(jìn)行研究,發(fā)現(xiàn)隨著村公資金日益程序化、正規(guī)化,且被切割以應(yīng)付行政任務(wù),出現(xiàn)了“行政吸納自治”的局面[4]。在基層治理行政化趨勢(shì)下,出現(xiàn)了行政包辦取代社會(huì)動(dòng)員、行政本位虛化農(nóng)民參與等問(wèn)題,由此造成基層治理能力弱化[5]。農(nóng)村基層組織在行政化目標(biāo)導(dǎo)向下所引發(fā)的消極治理,在一定程度上會(huì)加劇鄉(xiāng)村社會(huì)的去公共化困境[6]。

然而,“行政”與“自治”并非不可兼得的二元對(duì)立關(guān)系,二者都是基層治理中的關(guān)鍵要素[7]。一些研究者通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),行政力量的妥當(dāng)運(yùn)用有助于促進(jìn)基層自治和有效治理,具體可以分為兩種視角:一種是制度視角,這一視角認(rèn)為行政制度的輸入有助于規(guī)范自治空間。一方面,通過(guò)制度輸入重塑村莊內(nèi)部規(guī)范,加強(qiáng)基層自治組織建設(shè),促進(jìn)基層治理規(guī)范性與有效性的平衡[8];另一方面,行政力量可以將國(guó)家的“硬規(guī)則”以柔性的方式導(dǎo)入農(nóng)民生活實(shí)踐,通過(guò)思想引導(dǎo)等方式推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家要求和社會(huì)實(shí)際的統(tǒng)一[9],規(guī)則下鄉(xiāng)為農(nóng)民的政治參與、理性協(xié)商提供了制度空間和規(guī)則引導(dǎo)[10]。另一種是資源視角,這一視角認(rèn)為行政化實(shí)際上是一個(gè)資源輸入的過(guò)程,有助于為基層組織積累治理資源,提高治理水平。比如,在貴州河鎮(zhèn)1+5寨管家自治組織建設(shè)中,政府通過(guò)外部行政力量為自治注入其有效運(yùn)轉(zhuǎn)所需的要素,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了村寨的有效自治[11]。再比如,國(guó)家對(duì)社區(qū)居委會(huì)的行政賦權(quán),也可以轉(zhuǎn)化為身份賦權(quán)和行為賦權(quán),為提高社區(qū)居委會(huì)治理能力注入關(guān)鍵要素[12]。行政力量可以通過(guò)事件輸入、干部下沉、組織再造等方式為村社輸入資源,實(shí)現(xiàn)“行政激活自治”[13]。

從基層治理實(shí)踐來(lái)看,隨著國(guó)家力量深入到鄉(xiāng)村社會(huì),行政力量與自治力量進(jìn)行了深度互動(dòng),形成了不同的治理樣態(tài)和治理效果。既有研究對(duì)于行政和自治互動(dòng)關(guān)系的理解,多是將之放置在村莊社會(huì)的具體情境中,一是從單一任務(wù)或單一行動(dòng)中探討行政與自治的關(guān)系,二是著眼于內(nèi)部視角,站在自治的角度看行政與自治的關(guān)系,但是缺乏整體視野和外部視野,無(wú)法對(duì)行政與自治之間的關(guān)系進(jìn)行總體認(rèn)識(shí)和穩(wěn)態(tài)把握。本文將從鄉(xiāng)村關(guān)系的角度理解行政與自治的關(guān)系,這一研究視角具有整體性、外部性和穩(wěn)定性,一方面更能把握行政與自治、鄉(xiāng)政與村治的合理邊界,構(gòu)建更穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)性關(guān)系,另一方面有助于探索基層社會(huì)積極的鄉(xiāng)村關(guān)系模式和有效的鄉(xiāng)村治理模式。

張厚安將農(nóng)村基層政權(quán)組織體系及其架構(gòu)概括為“鄉(xiāng)政村治”,“鄉(xiāng)政”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán),是國(guó)家依法設(shè)在農(nóng)村最基層的一級(jí)政權(quán)組織;“村治”是村民委員會(huì),是農(nóng)村最基層的群眾性自治性組織[14]?？梢哉f(shuō),前者代表著國(guó)家力量,具有更強(qiáng)的行政性,后者代表著社會(huì)力量,具有更強(qiáng)的自治性。本文借用張厚安對(duì)于農(nóng)村基層政權(quán)組織的定義,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為行政力量的代表,將村級(jí)組織作為自治力量的代表。2022年7月,筆者在廣東潮州Z鎮(zhèn)調(diào)研20天,其中在Z鎮(zhèn)S村(1) 為了遵循學(xué)術(shù)規(guī)范,本文所涉鎮(zhèn)村的地名和人名均為化名。駐村調(diào)研近2周,后期轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研1周,通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村干部、黨員代表和普通村民進(jìn)行深度訪談,全面了解了村莊歷史、村莊建設(shè)、村民訴求和鄉(xiāng)村關(guān)系等內(nèi)容。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),黨的十八大之前,當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織形成的是內(nèi)生型自治組織,但因享有高度自治權(quán)而出現(xiàn)治理失序。黨的十八大之后,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)著力調(diào)整下重建了外生型自治組織,重新調(diào)整了鄉(xiāng)村關(guān)系,塑造了行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),有效地推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理新局面的形成。

二、村莊治理失序的結(jié)構(gòu)困境

1980年,我國(guó)村民自治制度從廣西宜州合寨村開(kāi)啟,繼而向全國(guó)推廣。村民自治的核心是通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,推動(dòng)廣大農(nóng)民群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)。然而,隨著村民外出務(wù)工,村莊結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,村莊民主缺少一定的內(nèi)生力量,村民自治逐漸演變?yōu)榇寮?jí)組織自治,即村民自治權(quán)利實(shí)際由村干部掌握,甚至出現(xiàn)部分村干部壟斷自治權(quán)力謀取私利的問(wèn)題,從而導(dǎo)致村莊治理的渙散和失序。

實(shí)行村民自治制度,意在給予村莊社會(huì)更大的自主權(quán)力和治理空間,依靠村莊社會(huì)的內(nèi)生力量推動(dòng)村莊實(shí)現(xiàn)有序治理。村莊社會(huì)實(shí)行村民自治具有一定的合理性,村莊的事情由村民和村干部自己做主,村民和村干部擁有了一定的自主空間,一方面有助于激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力和村莊內(nèi)在資源,另一方面則有助于回應(yīng)村民和村莊的整體訴求。理想的村莊自治是內(nèi)生型的村民自治,即村民主動(dòng)參與和積極關(guān)心村莊事務(wù),能夠進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督,從而形成自我管理、自我教育、自我服務(wù)的局面。在一段時(shí)間里,一些地區(qū)的村民自治制度運(yùn)轉(zhuǎn)良好,尤其是在宗族地區(qū)。原因在于,宗族地區(qū)具有良好的社會(huì)基礎(chǔ),村民之間相互信任,關(guān)心公共事務(wù),對(duì)村莊充滿感情,村莊治理容易激活內(nèi)生力量,形成內(nèi)生型的村莊自治。不過(guò),村民自治制度在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,會(huì)受到多方面因素的影響而導(dǎo)致制度失靈,比如村民外出務(wù)工影響村莊事務(wù)的關(guān)注度和執(zhí)行力,在選舉過(guò)程中受到姓氏力量的影響形成派性政治,具有威望的村干部因長(zhǎng)期執(zhí)掌村莊事務(wù)而形成權(quán)力壟斷等等,從而使得村莊治理陷入結(jié)構(gòu)性困境中。

黨的十八大之前,Z鎮(zhèn)的村民自治制度總體上遵循村莊自治的原則,堅(jiān)持“大穩(wěn)定,小調(diào)整”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將村莊社會(huì)治理的主導(dǎo)權(quán)交給村干部。然而,在新一屆村書(shū)記換屆時(shí)出現(xiàn)令人意想不到的情況:全鎮(zhèn)21個(gè)村中就有6個(gè)村的村書(shū)記聯(lián)審不過(guò)關(guān)。村書(shū)記聯(lián)審不過(guò)關(guān)背后反映的是村莊自治的困境。以Z鎮(zhèn)S村為例,該村前任村書(shū)記李彥江2008年—2020年擔(dān)任村書(shū)記,在擔(dān)任村書(shū)記前幾年,李書(shū)記為村民和村莊做了大量工作,比如硬化道路、接通自來(lái)水、化解村“兩委”的債務(wù)、積極為村里爭(zhēng)取項(xiàng)目等,由此積累了較高的威信。正是由于李彥江書(shū)記能力強(qiáng),在村內(nèi)享有權(quán)威,以至于他變得有些狂妄,不僅在村里一手遮天,而且也不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)放在眼里。李彥江書(shū)記在任期間,私自將村里的集體山林以極低價(jià)格長(zhǎng)期承包出去,造成村集體資產(chǎn)事實(shí)流失。他還聯(lián)合部分時(shí)任村干部,假借其他村民名義冒名領(lǐng)取危房改造資金,由此造成村集體資產(chǎn)流失和村莊正義被侵蝕。對(duì)待上級(jí)領(lǐng)導(dǎo),有村民反映李彥江有次與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吃飯,不知為何原因要打人大常委會(huì)主任,鎮(zhèn)長(zhǎng)都攔不住,只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記能夠勸住他。這意味著,村干部主導(dǎo)的村莊自治格局出現(xiàn)治理失靈,不僅村莊內(nèi)部治理失效,而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)其也難以進(jìn)行管控。如果繼續(xù)放任村干部在缺乏約束的情況下進(jìn)行村莊治理,不借助外在力量糾偏,不僅會(huì)使得村集體資產(chǎn)進(jìn)一步流失,而且會(huì)造成村級(jí)治理逐步失序。因此,Z鎮(zhèn)借助村“兩委”換屆選舉之機(jī)強(qiáng)力進(jìn)行糾偏,對(duì)村莊自治結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造。

三、行政嵌套自治的基本構(gòu)造

在黨的十八大之前,國(guó)家給予了村級(jí)組織充分的自治空間和自主權(quán)力,一定程度上有助于村莊社會(huì)的內(nèi)部治理,但是也出現(xiàn)了基層組織“軟弱渙散”和治理失序的亂象。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程,既是國(guó)家基礎(chǔ)能力不斷提升的過(guò)程,也是國(guó)家不斷塑造社會(huì)的過(guò)程。黨的十八大之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)著力對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行整頓,通過(guò)行政力量介入重塑村莊自治結(jié)構(gòu),推動(dòng)村莊治理實(shí)現(xiàn)內(nèi)生型自治向外生型自治的轉(zhuǎn)變,形成行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

(一)中等富人:行政嵌套自治的“頭雁”選擇

村書(shū)記是村級(jí)組織的領(lǐng)頭雁,村莊治理水平在一定程度上取決于村書(shū)記的能力。在既有治理格局之下,大量事務(wù)向鄉(xiāng)村輸入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要推動(dòng)任務(wù)執(zhí)行和落地,高度依賴村書(shū)記的能力和態(tài)度。誰(shuí)來(lái)治理村莊是基層治理的重要命題,梳理已有研究發(fā)現(xiàn)大致分為三種類型:一是富人治村,富人能力強(qiáng)、能量大、辦法多,具有極強(qiáng)的治理能力,但是富人容易把村莊治理變成私人治理和“金錢政治”[15],甚至削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的能力[16]。二是能人治村,以中農(nóng)為主的能人因長(zhǎng)期在村,對(duì)村莊熟悉且熱心村莊事務(wù),愿意參與村莊治理[17],能人能夠依靠資源稟賦、信任資源與互惠關(guān)系所積累的公共性和權(quán)威性,對(duì)村莊進(jìn)行有序治理[18]。三是強(qiáng)人治村,強(qiáng)人治村是指依靠暴力、狠氣進(jìn)行村莊治理的一種干部治理類型,其中不乏違規(guī)違法行為[19]。隨著法治化、規(guī)范化水平提高,強(qiáng)人治村的制度空間不斷被壓縮。能人治村是一種較為理想的治理模式,但是隨著行政化的任務(wù)日益繁重,村干部在家庭生產(chǎn)和村莊事務(wù)之間的協(xié)調(diào)難度增加,尋找村莊內(nèi)生能人的難度加大。

2020年新一屆村書(shū)記換屆之前,Z鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子借助一肩挑制度將村書(shū)記的選擇權(quán)牢牢掌握在手中,并四處物色村書(shū)記人選,著力解決村莊治理中長(zhǎng)期存在的一些頑疾。筆者發(fā)現(xiàn)Z鎮(zhèn)現(xiàn)任村書(shū)記身上均具有一個(gè)顯著的特征,他們既非貧窮之人,也非大富之人,經(jīng)濟(jì)水平處于村莊中的中上游水平,家庭產(chǎn)業(yè)的年收入在幾十萬(wàn)至上百萬(wàn)之間,筆者將之稱為“中等富人”。Z鎮(zhèn)的中等富人在村外積累了一定財(cái)富,屬于村莊中經(jīng)濟(jì)分層的中間階層,他們沒(méi)有脫離村莊,對(duì)于村莊有一定感情,并愿意參與村莊建設(shè)。中等富人具有區(qū)別于超級(jí)富人和普通平民的顯著特征。相比于超級(jí)富人(2)超級(jí)富人治村的典型地區(qū)是浙江農(nóng)村,浙江村莊的富人書(shū)記資產(chǎn)高達(dá)上千萬(wàn)甚至上億,他們之所以愿意參與村莊治理,普遍對(duì)于村書(shū)記身份背后的資源(如土地資源等)有訴求。,中等富人對(duì)村莊更富有感情、對(duì)村莊利益更加脫敏;相比于普通平民,中等富人因經(jīng)營(yíng)能力較強(qiáng)而被認(rèn)可,更加具有權(quán)威性、動(dòng)員性。在內(nèi)生能人治村空間縮小的情況下,在外經(jīng)營(yíng)的中等富人回村治村,是對(duì)能人治村的一種補(bǔ)充或替代。中等富人在擔(dān)任村書(shū)記之后,仍然會(huì)繼續(xù)從事自己的職業(yè),將其作為主營(yíng)業(yè)務(wù),而村干部身份對(duì)于他們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定的正外部性。比如,S村現(xiàn)任李賀俊書(shū)記就是典型的中等富人,他中專畢業(yè)之后就開(kāi)獸醫(yī)店、日雜店、加工廠等,生意最好時(shí)在鄰省開(kāi)了3家獸醫(yī)連鎖店,積累了一定的財(cái)富。他掙到一點(diǎn)錢之后,就萌生了回鄉(xiāng)的想法,2017年回鄉(xiāng)參與村莊工作,2018年回老家鄉(xiāng)鎮(zhèn)建房,將獸醫(yī)生意主要放在家鄉(xiāng)做。因上一屆村“兩委”班子集體“坍塌”,李賀俊書(shū)記被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看中并順利當(dāng)選為村黨支部書(shū)記兼任村主任,該書(shū)記就是典型的中等富人。

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)而言,選擇中等富人擔(dān)任村莊的“頭雁”,具有至少四個(gè)方面的意義:一是他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及野心不至于太強(qiáng),易于管理;二是他們的利益不在村,又有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不會(huì)侵占村集體利益,不容易出現(xiàn)復(fù)雜的干群矛盾和干部矛盾;三是他們之所以愿意回到村莊,說(shuō)明他們對(duì)村莊有感情,不看重村干部微薄的工資,具有一定的情懷和公心;四是他們具有兼業(yè)性,家庭產(chǎn)業(yè)發(fā)展是支撐家庭經(jīng)濟(jì)的重要支柱,能夠做到家庭生產(chǎn)和村莊工作兩不誤。

(二)權(quán)力賦予:行政嵌套自治的制度空間

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為村級(jí)組織選擇合適的“頭雁”是重塑鄉(xiāng)村關(guān)系的第一步。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠一肩挑制度實(shí)現(xiàn)對(duì)村書(shū)記的控制,如果按照這種單向度的控制模式,鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以徹底將村級(jí)組織變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下派”機(jī)構(gòu),讓村干部為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)所用,但是這種權(quán)威控制模式缺乏可持續(xù)性。原因在于,基層工作極其復(fù)雜,政策執(zhí)行落地關(guān)鍵要靠村干部靈活應(yīng)對(duì)基層復(fù)雜性,如果村級(jí)組織變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“下派”機(jī)構(gòu),村級(jí)組織的工作就會(huì)變得程式化,不易應(yīng)對(duì)復(fù)雜的村莊事務(wù)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)在選好“頭雁”之后,還需要用好“頭雁”,而用好“頭雁”的關(guān)鍵是向村書(shū)記賦權(quán),為村書(shū)記更好應(yīng)對(duì)基層治理復(fù)雜性創(chuàng)造制度空間。Z鎮(zhèn)在人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和事務(wù)權(quán)三權(quán)上做到了對(duì)村級(jí)組織的充分授權(quán)。

在人事權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)村書(shū)記根據(jù)村莊治理實(shí)際需要搭配村“兩委”班子。由村書(shū)記選用干部具有三重功能:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓村書(shū)記感受到上級(jí)對(duì)他們足夠信任和尊重,二是村書(shū)記能夠根據(jù)自身需要和習(xí)慣搭配容易合作的班子,三是被選入村“兩委”的干部們會(huì)因村書(shū)記的信任而對(duì)書(shū)記產(chǎn)生一種忠誠(chéng)感和使命感。比如,有村干部在村中積極做事,當(dāng)問(wèn)及為何如此積極時(shí),村干部回答說(shuō),“這都是分內(nèi)的事,因?yàn)槲覀兌际菚?shū)記細(xì)心挑選出來(lái)的”。盡管村書(shū)記掌握干部任命權(quán)可能會(huì)出現(xiàn)任人唯親的情況,但是因村書(shū)記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管,如果出現(xiàn)了嚴(yán)重偏差,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)敲打村書(shū)記,因此較少出現(xiàn)失控的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)基于村莊發(fā)展需要,在村干部隊(duì)伍缺乏力量時(shí)給予一定的支持。比如N村的干部隊(duì)伍年齡整體偏大,有些任務(wù)完成不了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)就專門為N村培養(yǎng)了一個(gè)本村中專畢業(yè)的小姑娘,先讓她在鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)習(xí)一段時(shí)間,然后在合適的時(shí)間安排回村任職。

在財(cái)務(wù)權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣給予村級(jí)組織極大的自由支配空間。當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所允許村級(jí)組織提前預(yù)支經(jīng)費(fèi),出納手中不能擁有超過(guò)5000元的現(xiàn)金,1000元以內(nèi)的支出不需要正規(guī)的發(fā)票,有相應(yīng)票據(jù)(如收據(jù)、微信轉(zhuǎn)賬記錄、小票等)和憑證單就可以去報(bào)賬,提交的報(bào)賬材料由規(guī)定的5名村干部簽字即可。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財(cái)務(wù)管理上有相關(guān)規(guī)定,但是并沒(méi)有嚴(yán)格約束村級(jí)組織,村級(jí)組織主要依靠?jī)?nèi)在自覺(jué)進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。內(nèi)在自覺(jué)包括兩個(gè)層面,一是村干部的內(nèi)在自覺(jué),即村干部花錢時(shí)不亂開(kāi)銷、有分寸。S村的出納說(shuō),他在為村里購(gòu)置物品時(shí),容易看出總價(jià)的物品,他就自己去買,如果要購(gòu)買不容易看出總價(jià)的物品,就會(huì)找另一個(gè)村干部一起去買,方便留下人證。二是村級(jí)組織的內(nèi)在自覺(jué),指村干部能夠按照制度規(guī)定執(zhí)行財(cái)務(wù)制度,包括花銷自覺(jué)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、行為調(diào)整等。由于當(dāng)選村干部具有一定榮譽(yù)感,多人簽字又可以形成相互監(jiān)督,因此能夠避免村干部濫用資金。

在事務(wù)權(quán)上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府允許村莊進(jìn)行自主管理、輪流坐班,除部分上級(jí)的硬性任務(wù)外,村級(jí)組織有權(quán)自主安排村莊工作,上級(jí)對(duì)村級(jí)組織提出的具體要求少。比如,很多地區(qū)將矛盾糾紛調(diào)解工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的考核中,完成調(diào)解后還要留下相應(yīng)的材料,但是Z鎮(zhèn)未要求村干部做大量的材料工作,只要調(diào)解好矛盾糾紛即可。S村每年都會(huì)調(diào)解一些矛盾糾紛,均可在村內(nèi)自行解決,問(wèn)題解決后也不用留下證據(jù)材料。在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作中,上級(jí)將主導(dǎo)權(quán)充分授予村級(jí)組織。上級(jí)政府按照人均1000元的標(biāo)準(zhǔn)撥付經(jīng)費(fèi),每個(gè)行政村可以統(tǒng)籌這筆經(jīng)費(fèi),S村就以自然村為單位,讓各自然村按照建設(shè)需求申報(bào)項(xiàng)目,比如其中一個(gè)自然村申報(bào)擴(kuò)寬道路、打造池塘,建設(shè)停車場(chǎng)、老年人活動(dòng)中心,對(duì)自然村進(jìn)行小修小補(bǔ)等,這些都高度契合農(nóng)民需求和村莊實(shí)際。

(三)信利動(dòng)員:行政嵌套自治的運(yùn)行動(dòng)力

從村莊頭雁的選擇和村“兩委”干部任命來(lái)看,Z鎮(zhèn)村莊治理已經(jīng)失去了村民自治的基本要義,誰(shuí)來(lái)當(dāng)村干部已經(jīng)不再由村民來(lái)決定,而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門來(lái)決定。但是,在財(cái)務(wù)管理權(quán)和村莊事務(wù)權(quán)上,村級(jí)組織又擁有一定的自主空間。因此,可以看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門對(duì)于村級(jí)組織的介入,是為了打破內(nèi)生型自治組織所形成的權(quán)力壟斷問(wèn)題,通過(guò)選好“頭雁”并賦予頭雁及其所帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)相應(yīng)的權(quán)力空間,重新塑造一個(gè)具有自主治理能力的外生型自治組織。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)而言,村級(jí)組織的外生型自治是一種可控的自治結(jié)構(gòu),既可以避免內(nèi)生型自治可能造成的失控局面,也可以規(guī)避行政力量過(guò)度介入所帶來(lái)的自主空間壓縮問(wèn)題。

外生型村級(jí)自治組織有效運(yùn)行主要依靠?jī)煞N力量:一種是信任關(guān)系。這里的信任包括雙重信任,一重信任是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村書(shū)記的信任,另一重信任是村書(shū)記對(duì)村“兩委”其他干部的信任。正是由于擁有兩重信任關(guān)系,村干部在開(kāi)展各類工作時(shí),首先考慮的不是任務(wù)的難度而是領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同。比如,筆者詢問(wèn)李賀俊書(shū)記為何要積極做某項(xiàng)工作時(shí),李賀俊書(shū)記總是強(qiáng)調(diào)“領(lǐng)導(dǎo)信任啊,不得不做啊”,而其他村干部努力投入工作,也會(huì)將原因歸結(jié)為“我們都是書(shū)記細(xì)心挑選出來(lái)的,做的都是分內(nèi)的事”。由此可見(jiàn),領(lǐng)導(dǎo)的信任極大地激發(fā)了村干部的干事積極性。

還有一種是利益滿足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)注重滿足村干部對(duì)于自身合理利益訴求,村干部的利益訴求包括村干部工資待遇和自身產(chǎn)業(yè)兩部分。村里主職干部和監(jiān)委成員的待遇是由財(cái)政包干,其他村干部的待遇由村集體自籌,村集體自籌可以通過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)和向上“要錢”解決,如果村集體缺乏支付能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不會(huì)坐視不管。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)鼓勵(lì)和支持村干部發(fā)展自身產(chǎn)業(yè),不嚴(yán)格要求干部坐班,而是實(shí)行輪班制,客觀上為村干部經(jīng)營(yíng)自身產(chǎn)業(yè)騰留了必要的時(shí)間和空間。此外,鄉(xiāng)鎮(zhèn)還會(huì)適時(shí)給予村干部一點(diǎn)甜頭,用以支持村干部的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此,在信任關(guān)系和利益滿足的激勵(lì)下,村干部的積極性被充分調(diào)動(dòng)起來(lái)。

四、行政嵌套自治的工作機(jī)制

Z鎮(zhèn)選擇中等富人擔(dān)任村莊“頭雁”,授予村書(shū)記人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和事務(wù)權(quán),通過(guò)信任和利益激活村干部隊(duì)伍,建立了行政嵌套自治的基本架構(gòu)?！扒短住辈煌凇扒度搿?A嵌入B是指B的運(yùn)行要受到A的影響甚至控制,A嵌套B是指A管總,但A、B兩個(gè)結(jié)構(gòu)的運(yùn)行均具有相對(duì)獨(dú)立性。行政嵌入自治強(qiáng)調(diào)行政力量以一種規(guī)范性的力量整體介入到自治力量中,從而產(chǎn)生積極[20]或消極的后果[21]。Z鎮(zhèn)所建構(gòu)的行政嵌套自治,強(qiáng)調(diào)的是行政力量對(duì)自治力量的總體性控制,以及自治力量在總體性控制之下的自主空間。在具體實(shí)踐中,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),還需要回答如何把握總體控制和自主空間之間的度、如何面對(duì)上下目標(biāo)沖突、如何應(yīng)對(duì)群眾對(duì)政策的抵制等問(wèn)題。本部分以Z鎮(zhèn)農(nóng)田墾造項(xiàng)目為例,呈現(xiàn)在任務(wù)執(zhí)行中鄉(xiāng)村兩級(jí)如何分配責(zé)任和如何協(xié)調(diào)矛盾,并從中提煉出行政嵌套自治的工作機(jī)制。

(一)任務(wù)包干制:鄉(xiāng)村兩級(jí)任務(wù)執(zhí)行的責(zé)權(quán)分配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中處于末梢位置,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身不是任務(wù)執(zhí)行的最終主體,需要依靠位于最基層的村社組織。由于社會(huì)具有復(fù)雜性,在任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中面臨著各種不確定性,如何面對(duì)不確定性需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織依據(jù)自身權(quán)責(zé)空間進(jìn)行處置。Z鎮(zhèn)在推動(dòng)工作時(shí),善于采取任務(wù)包干制明晰鄉(xiāng)村兩級(jí)的權(quán)責(zé)邊界。2022年3月底,Z鎮(zhèn)接到必須在當(dāng)年6月份完成1400畝農(nóng)田墾造的任務(wù),農(nóng)田墾造是將圈定的基本農(nóng)田復(fù)墾后用于種植糧食。由于需要復(fù)墾的土地大多種植的是果樹(shù),因此這一任務(wù)難度高、群眾意見(jiàn)大。為了順利推進(jìn)工作,Z鎮(zhèn)采取任務(wù)包干制,將復(fù)墾任務(wù)按照每畝1萬(wàn)元的青苗賠償標(biāo)準(zhǔn)分配給8個(gè)村,各村可以根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置賠付標(biāo)準(zhǔn),完成任務(wù)后的剩余資金歸村集體所有。S村分到了三百三十多畝任務(wù),需復(fù)墾的土地上多是果樹(shù),工作難度大,但是任務(wù)包干制給予了村干部任務(wù)執(zhí)行空間和剩余索取權(quán),因此他們的工作積極性高,想方設(shè)法推動(dòng)工作。

S村考慮到村莊中的實(shí)際情況,選擇了實(shí)質(zhì)公平的分配方案,荒地賠償4000元/畝,黃皮、荔枝、龍眼賠償10000元/畝,其他果樹(shù)和桉樹(shù),按照生長(zhǎng)年限和果樹(shù)大小,賠償價(jià)在4000—10000元/畝浮動(dòng)。在全部賠償之后,村集體還有一定的余錢自主支配。在具體執(zhí)行任務(wù)時(shí),S村村干部采取了一系列工作策略:一是摸心理,了解村民的真實(shí)想法;二是看意圖,了解村民們的心理預(yù)期;三是找準(zhǔn)人,針對(duì)不好說(shuō)話的人,搜尋他們身邊好說(shuō)話的人,比如老人不好說(shuō)話就找兒子,兒子不好說(shuō)話就找孫子。如果面對(duì)特別難做工作的人,就采取“用人攻”的戰(zhàn)術(shù),即讓老實(shí)的、臉皮厚的村干部先打頭陣,讓村民罵一陣,然后再讓經(jīng)驗(yàn)一般的村干部去做工作,反復(fù)罵幾次,村民出氣了,最后再由經(jīng)驗(yàn)豐富的村書(shū)記上門講道理、講政策、講規(guī)矩。通過(guò)“你柔我剛”“你剛我柔”的策略做通群眾工作。S村村干部之所以愿意通力合作、策略應(yīng)對(duì),核心在于任務(wù)包干制的權(quán)責(zé)界限明晰,使得他們既有工作積極性,也有工作主體性。

有學(xué)者研究過(guò)“行政包干制”,強(qiáng)調(diào)以政治動(dòng)員的方式充分調(diào)動(dòng)和整合黨政部門的資源進(jìn)行超常規(guī)治理[22]。行政包干制的核心是將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人,通過(guò)權(quán)力授權(quán)、默許或交換等形式,形成“包干權(quán)力”[23]。任務(wù)包干制與行政包干制具有相似性,二者均著眼于包干事務(wù)目標(biāo),核心是將任務(wù)完成狀態(tài)與完成主體激勵(lì)相掛鉤,但是前者的行政主導(dǎo)性要弱于后者。在鄉(xiāng)村兩級(jí)任務(wù)執(zhí)行中,任務(wù)包干制是一種較為合理的責(zé)權(quán)分配模式。具體來(lái)講,這一制度形式擁有三個(gè)方面的功能:一是總體任務(wù)目標(biāo)清晰,村干部能夠有的放矢;二是在執(zhí)行任務(wù)時(shí),村干部擁有自主發(fā)揮和自主調(diào)配的空間;三是責(zé)任和權(quán)力、能力和利益具有一定的對(duì)等性,村干部不會(huì)形成被剝削感,能夠保持工作積極性和主體性。通過(guò)任務(wù)包干制對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)進(jìn)行責(zé)權(quán)分配,能夠有效地推動(dòng)任務(wù)執(zhí)行。任務(wù)包干制的思想和行政嵌套自治的思想高度一致,是調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系的重要制度形式。

(二)壓力釋放術(shù):目標(biāo)沖突下鄉(xiāng)村關(guān)系的平衡

村級(jí)組織在執(zhí)行任務(wù)過(guò)程中,部分任務(wù)會(huì)涉及上級(jí)任務(wù)目標(biāo)與村民訴求目標(biāo)之間的矛盾。如果只是為了完成任務(wù),不顧村民訴求,容易埋下隱患。如果充分考慮村民訴求,又會(huì)影響任務(wù)執(zhí)行的速度與效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更加看重任務(wù)壓力,希望“快刀斬亂麻”,村級(jí)組織則要充分考慮到村民訴求以及村莊治理穩(wěn)定性。上下目標(biāo)沖突會(huì)形成一定壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織要協(xié)調(diào)上下目標(biāo)沖突,就需要尋找到合適的壓力釋放術(shù)。

縣里要求Z鎮(zhèn)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成農(nóng)田復(fù)墾工作,但是這一時(shí)間正好是當(dāng)?shù)乩笾Τ墒?、黃皮開(kāi)花的時(shí)間點(diǎn)。如果要趕在規(guī)定時(shí)間完成復(fù)墾,就意味著農(nóng)民一年的收成沒(méi)了,每畝大概會(huì)損失8000—10000元的收入,整個(gè)村莊總共會(huì)損失幾百萬(wàn),很可能會(huì)引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿,甚至出現(xiàn)干群沖突。李賀俊書(shū)記為了保住村民當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)收入,反復(fù)跟鎮(zhèn)長(zhǎng)請(qǐng)求推遲砍樹(shù)時(shí)間,最初鎮(zhèn)長(zhǎng)也十分為難,因擔(dān)心影響后續(xù)工作進(jìn)度而承擔(dān)責(zé)任。但是鎮(zhèn)長(zhǎng)禁不住村書(shū)記的反復(fù)請(qǐng)求,轉(zhuǎn)而向縣里申請(qǐng)推遲驗(yàn)收時(shí)間,鎮(zhèn)長(zhǎng)向縣里打了多次報(bào)告之后,縣里最終松了口,同意收完當(dāng)年果實(shí)再完成復(fù)墾。鄉(xiāng)村兩級(jí)組織經(jīng)過(guò)博弈,在任務(wù)壓力和村民訴求間找到平衡,通過(guò)向縣級(jí)部門尋找空間釋放壓力,緩和了任務(wù)執(zhí)行的目標(biāo)沖突。

在出現(xiàn)目標(biāo)沖突時(shí),Z鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)和S村村干部都沒(méi)有無(wú)視矛盾沖突、忽視群眾利益,而是設(shè)法尋找空間釋放壓力。在行政嵌套自治的這一關(guān)系結(jié)構(gòu)中,村級(jí)組織發(fā)揮了作為自治組織的功能,充分重視了村民的實(shí)際利益,積極向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映村民公共訴求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同樣敢于主動(dòng)擔(dān)責(zé),努力向縣級(jí)政府為群眾爭(zhēng)取利益空間。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表的是正式化的行政力量,但是行政力量并不是僵化的力量,而是富有彈性和有溫度的力量;村級(jí)組織作為自治組織,在接受政策任務(wù)的同時(shí)也關(guān)照了群眾情緒,有助于避免干群矛盾和政社矛盾。鄉(xiāng)村兩級(jí)尋找到政府任務(wù)目標(biāo)和群眾利益訴求之間的平衡點(diǎn),通過(guò)磨合和博弈實(shí)現(xiàn)壓力釋放,確保了任務(wù)順利執(zhí)行和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定。

(三)策略批評(píng)法:政策抵制下鄉(xiāng)村關(guān)系的協(xié)作

在任務(wù)執(zhí)行過(guò)程中,盡管鄉(xiāng)村兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系明確,盡可能為基層群眾爭(zhēng)取更多的利益空間,但是仍然還會(huì)出現(xiàn)一些抵制政策的群眾。由于農(nóng)田墾造要將農(nóng)民已經(jīng)種好的經(jīng)濟(jì)作物砍掉,將之復(fù)墾為水田,而村中一些村民主要依靠這些經(jīng)濟(jì)作物獲得現(xiàn)金收入,一旦復(fù)墾種植水稻,水稻的經(jīng)濟(jì)收益遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)作物,因此會(huì)有一些村民強(qiáng)烈抵制這一政策。他們往往態(tài)度較為堅(jiān)決,光靠村干部難以勸服他們,此時(shí)需要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量。針對(duì)強(qiáng)力抵制政策的村民,村干部通過(guò)摸心理、看意圖、找準(zhǔn)人和“用人攻”等戰(zhàn)術(shù)都無(wú)效了,他們就會(huì)尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持,聯(lián)合采取一種技巧性的工作方法——“策略批評(píng)法”。

“策略批評(píng)法”用于村干部的群眾工作較難做通時(shí),借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的正式權(quán)威,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)罵村干部,表面上是向村干部施壓,實(shí)際上是通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)給村民施壓。S村在推進(jìn)農(nóng)田復(fù)墾工作時(shí),一戶村民堅(jiān)決不同意復(fù)墾,李賀俊書(shū)記親自上門給村民做工作,村民拒不同意。李書(shū)記就偷偷發(fā)微信給鎮(zhèn)長(zhǎng),讓鎮(zhèn)長(zhǎng)打電話來(lái)把自己臭罵一頓,鎮(zhèn)長(zhǎng)立馬打來(lái)電話,將李書(shū)記罵得狗血淋頭,指責(zé)他們辦事不得力,工作做不通,影響了全鎮(zhèn)農(nóng)田墾造項(xiàng)目的工作進(jìn)度。李書(shū)記故意開(kāi)著手機(jī)外放音讓抵制政策的村民聽(tīng)見(jiàn),接完電話之后,李書(shū)記哀求村民,說(shuō)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都把自己罵成這樣了,說(shuō)明這個(gè)事情不得不做啊。村民們感受到村干部的壓力和不易,很快就簽字同意砍樹(shù)復(fù)墾了。村民們最終妥協(xié)主要有兩方面原因:一是在抵制政策的村民們看來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國(guó)家力量,政府工作人員尤其是政府領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度代表著國(guó)家態(tài)度,是不宜違逆的力量,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度如此強(qiáng)硬,說(shuō)明上級(jí)政策不會(huì)改變;二是村書(shū)記的示弱引發(fā)了村民同情,村民感受到村書(shū)記開(kāi)展工作不容易,并非村書(shū)記為難他們,而是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要求他們這么做。因此,他們最終接受了這一政策。

“策略批評(píng)法”是一種看似粗魯實(shí)則有效的工作方法,其充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織之間的協(xié)作關(guān)系。在行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)把握總體方向,給予村級(jí)組織充分的自主空間,但是在任務(wù)執(zhí)行遇到問(wèn)題之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)會(huì)全力支持、積極配合村級(jí)組織更好地開(kāi)展工作,前者會(huì)傾聽(tīng)和尊重后者的想法、困難和建議。這一結(jié)構(gòu)所呈現(xiàn)的鄉(xiāng)村兩級(jí)不是割裂的關(guān)系,而是充分信任和榮辱與共的關(guān)系,二者共同朝著一個(gè)方向努力,即使出現(xiàn)困難,通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織的策略性協(xié)作,也能夠順利啃下難啃的“硬骨頭”。

五、行政嵌套自治:現(xiàn)代簡(jiǎn)約治理模式

從Z鎮(zhèn)行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表行政力量,對(duì)于村莊社會(huì)具有絕對(duì)的掌控權(quán),但同時(shí)又給予村級(jí)組織一定的自治空間,允許村級(jí)組織根據(jù)村莊實(shí)際調(diào)整政策,并積極支持村級(jí)組織完成相關(guān)任務(wù),這一鄉(xiāng)村關(guān)系具有結(jié)構(gòu)穩(wěn)固、治理有效的特點(diǎn)。行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),使得鄉(xiāng)村兩級(jí)之間的關(guān)系更加緊密和團(tuán)結(jié),呈現(xiàn)出區(qū)別于基層治理行政化的差異化導(dǎo)向。

(一)行政嵌套自治的治理邏輯

1.秉持目標(biāo)導(dǎo)向而非過(guò)程導(dǎo)向

基層治理行政化具有一種事本主義的傾向,強(qiáng)調(diào)“辦事留痕”、保留證據(jù)鏈[24],要對(duì)過(guò)程進(jìn)行精細(xì)化治理[25]。過(guò)程導(dǎo)向更加注重過(guò)程形式,比如各項(xiàng)工作都要程序合理、行為合法、材料合規(guī),講究辦事流程化和考核時(shí)效化[26]。相反,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),追求的是目標(biāo)導(dǎo)向的治理,即以完成目標(biāo)為核心,盡管行政力量在其中起到一定的作用,但是行政力量的工作重點(diǎn)是分配任務(wù)和資源,具體操作空間仍然留給村級(jí)組織,由村干部根據(jù)任務(wù)目標(biāo)和環(huán)境條件進(jìn)行自主操作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只要求他們?cè)诜稍试S范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)即可,不在乎他們實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體方式,任務(wù)包干制就是典型的目標(biāo)導(dǎo)向的治理模式,這種目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樯浦翁峁┝丝赡堋?/p>

2.秉持建設(shè)導(dǎo)向而非問(wèn)責(zé)導(dǎo)向

基層治理行政化的過(guò)程導(dǎo)向,使得上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織各項(xiàng)工作的每個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督和考核,對(duì)村級(jí)組織工作的具體細(xì)節(jié)吹毛求疵,只要存在一定問(wèn)題或過(guò)錯(cuò),即使不影響結(jié)果,也會(huì)對(duì)村干部進(jìn)行責(zé)罰,從而延伸出問(wèn)責(zé)導(dǎo)向[27]。原因在于,過(guò)程導(dǎo)向的治理模式對(duì)過(guò)程和細(xì)節(jié)極為重視,任何一個(gè)細(xì)節(jié)出現(xiàn)錯(cuò)誤都可能引發(fā)風(fēng)險(xiǎn),從而影響到工作開(kāi)展的效率和效果,因此為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),會(huì)采取問(wèn)責(zé)方式倒逼治理主體進(jìn)行細(xì)節(jié)把控。不同的是,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),因具有明確的目標(biāo)導(dǎo)向,不僅不過(guò)問(wèn)具體細(xì)節(jié),而且即使出現(xiàn)了錯(cuò)誤,也不是首先問(wèn)責(zé)村干部,而是著手共同解決問(wèn)題,推動(dòng)整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,這一鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)為村級(jí)組織開(kāi)展工作留有容錯(cuò)糾錯(cuò)的空間,更加具有建設(shè)性,這種建設(shè)導(dǎo)向有助于潤(rùn)滑鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系,使得各項(xiàng)工作更易落實(shí)。

3.秉持協(xié)作導(dǎo)向而非控制導(dǎo)向

隨著基層組織行政化力量不斷加強(qiáng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)于村級(jí)組織的控制越來(lái)越嚴(yán),規(guī)范化程度越來(lái)越高,村級(jí)組織的執(zhí)行者角色更加突出,主體性意識(shí)更加削弱,鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系的等級(jí)性更加凸顯。然而,行政嵌套自治塑造的鄉(xiāng)村關(guān)系,不是上下級(jí)之間控制與被控制的關(guān)系,而是平等主體之間的協(xié)作關(guān)系。行政嵌套自治的協(xié)作導(dǎo)向,一方面讓村級(jí)組織擁有創(chuàng)新工作的勇氣,能夠放心大膽地根據(jù)任務(wù)要求和資源條件設(shè)法開(kāi)展工作,另一方面使得村級(jí)組織在遇到問(wèn)題或障礙時(shí),敢于向上表達(dá)訴求、尋求幫助。無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級(jí)政府爭(zhēng)取政策空間以釋放壓力,還是村級(jí)組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)尋求被罵以解決困難,都是鄉(xiāng)村兩級(jí)通力協(xié)作的表現(xiàn),二者通過(guò)相互協(xié)作共同推動(dòng)了基層社會(huì)的有效治理。

行政嵌套自治秉持著目標(biāo)導(dǎo)向、建設(shè)導(dǎo)向和協(xié)作導(dǎo)向的治理邏輯,有助于規(guī)避基層治理行政化趨勢(shì)下行政力量向基層社會(huì)滲透所可能引發(fā)的形式主義、官僚主義和文牘主義,所探索的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村級(jí)組織和諧相處、協(xié)作治理的良性關(guān)系模式。行政嵌套自治的關(guān)系結(jié)構(gòu)使得鄉(xiāng)村關(guān)系具有一定的權(quán)變性,在不同情境下能夠根據(jù)目標(biāo)要求、環(huán)境變化、資源條件進(jìn)行關(guān)系調(diào)試,達(dá)到權(quán)責(zé)明晰、相互協(xié)調(diào)、通力合作的狀態(tài),既不徹底脫離政策目標(biāo),又能最大化減輕基層工作壓力和任務(wù)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn),從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效治理。

(二)簡(jiǎn)約治理的現(xiàn)代探索

簡(jiǎn)約治理是我國(guó)基層治理的重要模式,在一個(gè)變遷和流動(dòng)的鄉(xiāng)村社會(huì),能夠自主、靈活地應(yīng)對(duì)基層諸多無(wú)法預(yù)測(cè)的臨時(shí)性、突發(fā)性和復(fù)雜性問(wèn)題[28]。廣東潮州Z鎮(zhèn)形成的行政嵌套自治,構(gòu)造了兼具自主性和協(xié)作性的團(tuán)結(jié)型鄉(xiāng)村關(guān)系,與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)需求高度契合,是基層治理行政化趨勢(shì)下現(xiàn)代簡(jiǎn)約治理的重要探索。之所以說(shuō)是現(xiàn)代簡(jiǎn)約治理,因?yàn)橄啾扔趥鹘y(tǒng)簡(jiǎn)約治理,這一治理模式的控制力和規(guī)范性更強(qiáng),能夠適應(yīng)復(fù)雜的社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理任務(wù),但是又延續(xù)了傳統(tǒng)簡(jiǎn)約治理的簡(jiǎn)約特征,具體表現(xiàn)為權(quán)力簡(jiǎn)約、制度簡(jiǎn)約和目標(biāo)簡(jiǎn)約。其權(quán)力簡(jiǎn)約是指權(quán)力行使指向清晰,不過(guò)度用權(quán)。在任務(wù)的具體執(zhí)行中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不“以權(quán)壓人”,而是依靠鄉(xiāng)村兩級(jí)共同協(xié)作完成任務(wù)。制度簡(jiǎn)約指的是上級(jí)政府對(duì)村級(jí)組織在制度管理方面的簡(jiǎn)約性,即上級(jí)政府不會(huì)通過(guò)密集的制度設(shè)計(jì)約束村級(jí)組織的行為,給予村級(jí)組織充分的自治空間,只在關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行制度約束,以此避免村級(jí)組織的治理失序。目標(biāo)簡(jiǎn)約是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村莊社會(huì)的建設(shè)目標(biāo)明確,目的是將村莊治理定位在維持性治理的狀態(tài),主要回應(yīng)村莊自身的治理需求和完成上級(jí)部門要求的中心工作,而非進(jìn)行“高大上”、高標(biāo)準(zhǔn)的村莊建設(shè)。在這一簡(jiǎn)約目標(biāo)之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)無(wú)須過(guò)度動(dòng)員村干部,只要保持鄉(xiāng)村兩級(jí)關(guān)系的平衡即可。

史云貴、薛喆提出了“完全正式治理不可能定律”,認(rèn)為國(guó)家正式權(quán)力對(duì)基層進(jìn)行主動(dòng)、直接、實(shí)質(zhì)性介入的同時(shí),就是簡(jiǎn)約治理生存空間的生成過(guò)程[29]。從行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)踐來(lái)看,在總體性行政化程度不斷加深的情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村級(jí)組織通過(guò)制度調(diào)試尋找到簡(jiǎn)約治理的生存空間。行政嵌套自治意義上的“簡(jiǎn)約治理”是形式簡(jiǎn)約,其實(shí)質(zhì)并不“簡(jiǎn)約”,其“不簡(jiǎn)約”之處不在于權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行和制度的復(fù)雜性,而在于簡(jiǎn)約形式背后需要依靠關(guān)系的復(fù)雜性、手段的復(fù)雜性和人的主觀能動(dòng)性來(lái)支撐這一治理體系。從關(guān)系的復(fù)雜性上來(lái)講,鄉(xiāng)村兩級(jí)干部之間既要學(xué)會(huì)“做朋友”、扮演“紅黑臉”,又要學(xué)會(huì)做群眾工作;從手段的復(fù)雜性上來(lái)講,要求鄉(xiāng)村兩級(jí)干部要善于使用情理法力等各種力量,而且還要找準(zhǔn)時(shí)機(jī)和情境。無(wú)論是關(guān)系的處理還是手段的使用,都對(duì)人的主觀能動(dòng)性提出了要求。換言之,現(xiàn)代簡(jiǎn)約治理的精髓是依靠基層干部的經(jīng)驗(yàn)積累和靈活調(diào)試,以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和治理任務(wù)。目標(biāo)導(dǎo)向、建設(shè)導(dǎo)向和協(xié)作導(dǎo)向的治理邏輯與簡(jiǎn)約治理的精神高度一致,正是秉持著簡(jiǎn)約治理的理念,行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)才能有效推動(dòng)基層有效治理。

六、結(jié)論

自實(shí)行村民自治制度以來(lái),我國(guó)鄉(xiāng)村關(guān)系經(jīng)歷了一系列變遷:稅費(fèi)時(shí)期鄉(xiāng)村關(guān)系緊密,形成利益共同體[30];取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力被削弱,形成“懸浮型政權(quán)”,鄉(xiāng)村關(guān)系逐漸疏離[31];實(shí)行項(xiàng)目制以后,基層政府通過(guò)項(xiàng)目捆綁的形式支配村莊,塑造了支配與反支配的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu)[32]。在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的背景下,國(guó)家基礎(chǔ)能力得以增強(qiáng),不斷加強(qiáng)行政化和規(guī)范化治理,基層組織行政化的趨勢(shì)愈加明顯,鄉(xiāng)村關(guān)系變得更加緊密,但是卻不免出現(xiàn)基層負(fù)擔(dān)過(guò)重、治理成本過(guò)高、形式主義盛行等問(wèn)題,在一定程度上制約了基層社會(huì)的有效治理。盡管一些地區(qū)嘗試調(diào)整了行政與自治的關(guān)系,形成 “行政引領(lǐng)自治”[9]、“行政助推自治”[11]、“行政激活自治”[12]等積極經(jīng)驗(yàn),但是并未明晰鄉(xiāng)村關(guān)系的權(quán)責(zé)邊界,也未形成穩(wěn)定的鄉(xiāng)村關(guān)系格局。

行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下簡(jiǎn)約治理的現(xiàn)代探索,符合當(dāng)前國(guó)家發(fā)展要求和基層治理實(shí)際。廣東潮州M鎮(zhèn)通過(guò)重選村莊頭雁、賦予制度空間、激活村級(jí)干部治村動(dòng)力,構(gòu)建了行政嵌套自治的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),形成了任務(wù)包干制、壓力釋放術(shù)和策略批評(píng)法等工作機(jī)制,既實(shí)現(xiàn)了國(guó)家力量對(duì)基層組織的糾偏,也確保了鄉(xiāng)村治理的能動(dòng)性和有效性。不同于基層治理行政化導(dǎo)向下的鄉(xiāng)村關(guān)系結(jié)構(gòu),行政嵌套自治遵循目標(biāo)導(dǎo)向而非過(guò)程導(dǎo)向,建設(shè)導(dǎo)向而非問(wèn)責(zé)導(dǎo)向,協(xié)作導(dǎo)向而非控制導(dǎo)向,既能實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)的總體控制,又可確保社會(huì)的自主空間和鄉(xiāng)村的合作治理。行政嵌套自治是基層治理行政化趨勢(shì)下現(xiàn)代簡(jiǎn)約治理的重要探索,這種簡(jiǎn)約治理模式依靠權(quán)力簡(jiǎn)約、制度簡(jiǎn)約和目標(biāo)簡(jiǎn)約,能夠適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)和治理任務(wù),是新時(shí)期積極有效的治理形式。