金江峰

(華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院/政治科學(xué)高等研究院,湖北 武漢 430079)

在國家由汲取型政權(quán)向分配型政權(quán)轉(zhuǎn)型的后稅費(fèi)時(shí)代,農(nóng)村公共物品供給的主導(dǎo)模式已然從傳統(tǒng)村社自籌型轉(zhuǎn)變成政社合作型[1],即鄉(xiāng)村社會在很多時(shí)候不再是一個(gè)獨(dú)立且自給自足的公共物品供給單位,而是需要國家財(cái)政支持進(jìn)行公共建設(shè)與公共治理,項(xiàng)目制是政社合作供給模式的代表。農(nóng)村公共物品供給模式的轉(zhuǎn)變,一方面受到農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后村集體經(jīng)濟(jì)收入虛空和村莊治權(quán)弱化影響[2],不得不依賴國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行公共建設(shè);另一方面受到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺鄉(xiāng)村的國家福利與服務(wù)政策影響,使得村莊能夠享受來自國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的惠農(nóng)項(xiàng)目支持。但國家的財(cái)政支持并不是包干式的,需要村莊有相關(guān)配套資金,這反映在項(xiàng)目制實(shí)行的先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和“一事一議”等機(jī)制。當(dāng)村莊難以根據(jù)項(xiàng)目配套要求進(jìn)行籌資籌勞時(shí),村莊公共物品供給就容易出現(xiàn)短缺[3]。這也是為何當(dāng)前國內(nèi)公共物品供給研究領(lǐng)域,主要關(guān)注農(nóng)民合作與協(xié)商治理等機(jī)制對村莊公共物品供給的影響。然在公共資源分配中有短缺問題,就必然存在過剩問題,解決好公共物品供給過剩,一定程度上也是化解供給短缺的有效路徑。特別是在政社合作型公共物品供給模式下,對供給過剩的探討,不僅有助于推動(dòng)國家財(cái)政資源的合理分配,同時(shí)也能夠切實(shí)推進(jìn)公共服務(wù)的均等化供給。這是關(guān)涉人民福祉與共同富裕水平的重大問題,也是關(guān)系“提高公共服務(wù)水平,增強(qiáng)均衡性和可及性”的重要理論命題[4]。本文結(jié)合經(jīng)驗(yàn)調(diào)研,嘗試在農(nóng)村公共物品供給過剩研究視角下,通過剖析供給過?，F(xiàn)象、邏輯與問題等,提出相關(guān)治理方案,助推公共資源的合理配置與公共物品的有效供給。

一、公共物品供給及其過剩問題

公共物品供給是公共選擇理論研究的重要議題,自薩繆爾森、布坎南與奧斯特羅姆等提出公共物品概念并對其進(jìn)行屬性分類以來,如何有效供給公共物品成為學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。早期研究者受市場理論與國家理論影響,在論述公共物品供給時(shí)提出制度主義的解決方案,嘗試通過正式制度規(guī)制和福利規(guī)劃等,彌補(bǔ)市場理性不足和推動(dòng)政府主導(dǎo)的公共物品供給[5]。隨著對公共物品供給過程關(guān)注的深入,研究者發(fā)現(xiàn)各種團(tuán)體內(nèi)部總是存在“搭便車”行為,影響著公共物品的供給[6]。相關(guān)研究由此從正式制度規(guī)制轉(zhuǎn)向團(tuán)體內(nèi)部非正式制度發(fā)掘,集體共識、規(guī)范、信任與監(jiān)督等被視作解決“搭便車”問題,保證集體行動(dòng)能力的重要社會資本[7]。奧斯特羅姆受波蘭尼“多中心秩序”理論的啟發(fā),針對產(chǎn)權(quán)界定與集體行動(dòng)理論的不足,嘗試跳脫集權(quán)與分權(quán)的單中心治理辯論,提出公共物品的自組織治理和自主治理模式,從而形成了公共物品供給的多中心治理理論[8],典型如公私部門契約化的協(xié)作治理模式(PPP)[9]。但無論是多中心協(xié)作治理抑或單中心治理,研究者始終關(guān)注的是因“搭便車”、公地悲劇、排他成本和融資分配等帶來的公共物品供給不足問題[10]。

實(shí)際上,在農(nóng)村公共物品供給領(lǐng)域,還存在公共物品供給過剩問題,即公共物品供給的類型、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)與功能等,超出或不符合農(nóng)民的需求和預(yù)期,帶來的公共物品冗余、閑置、錯(cuò)位和浪費(fèi)等。較為典型的是,在政策執(zhí)行壓力變大、政策意志變得愈加集中的體制環(huán)境下,地方政府為吸引上級注意力、提升橫向政績競爭能力等,采取資源集中投放打造“亮點(diǎn)工程”策略,帶來的農(nóng)村公共物品供需不匹配和冗余浪費(fèi)[11]。與地方政府通過運(yùn)營項(xiàng)目和經(jīng)營農(nóng)村主動(dòng)制造少數(shù)村莊公共物品供給過剩不同[12],在項(xiàng)目制技術(shù)治理體制下,項(xiàng)目目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)、監(jiān)督激勵(lì)權(quán)的集中化配置[13],往往容易形塑上下級政府間的支配-服從關(guān)系,而上級政府因認(rèn)識偏誤與信息不對稱等,難以通過項(xiàng)目制度精準(zhǔn)地向下投放公共資源,導(dǎo)致項(xiàng)目化公共物品供給的瞄準(zhǔn)偏差與政策性過剩[14]。上述政績導(dǎo)向和政策導(dǎo)向的公共物品供給過剩,在歸因分析上可以視作農(nóng)村公共物品的“強(qiáng)制性供給過?！?亦即政府單方面權(quán)力與意志主導(dǎo)下的供給過剩。

在農(nóng)村公共物品供給實(shí)踐中,強(qiáng)制性供給過剩是較為典型狀態(tài),但并非唯一。受政社合作型公共物品供給模式影響,項(xiàng)目資源自上而下輸入往往會激發(fā)村莊爭項(xiàng)目、跑項(xiàng)目和做項(xiàng)目熱情;村級組織和村組干部自主性的調(diào)動(dòng),同時(shí)容易誘發(fā)村組間的競爭并反向吸引項(xiàng)目資源的非均衡投放,帶來村莊公共資源集聚和公共物品供給過剩。此供給過剩是受到國家項(xiàng)目制度安排與村莊治理績效相互誘發(fā)所致,文章將其稱作公共物品的“誘致性供給過?！?。文章經(jīng)驗(yàn)材料主要來源于筆者及團(tuán)隊(duì)成員近年來在廣東、浙江、湖北和江西等地的調(diào)研,出于分析之便,本文根據(jù)廣東佛山N鎮(zhèn)L村(1)2022年7月5日至25日,筆者及團(tuán)隊(duì)成員在廣東省佛山市N鎮(zhèn)L村進(jìn)行了為期20天的村治調(diào)研,訪談對象包括鎮(zhèn)黨委政府工作人員、村干部、普通村民、企業(yè)主和外來務(wù)工人員等,針對鎮(zhèn)域和村莊內(nèi)部的公共物品供給問題進(jìn)行專門了解。本次調(diào)研運(yùn)用的方法主要是半結(jié)構(gòu)式訪談法、參與觀察法和交叉驗(yàn)證法等。的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)展開論述。遵循學(xué)術(shù)倫理,行文涉及的具體地名和人名皆為化名。

二、“誘致性供給過剩”的內(nèi)涵及表現(xiàn)

農(nóng)村公共物品供給模式由村社自籌型向政社合作型的轉(zhuǎn)變,意味著國家權(quán)力意志與政策目標(biāo)對農(nóng)村公共物品供給的影響越來越大,有時(shí)甚至起著主導(dǎo)作用,由此也就容易出現(xiàn)公共物品供需矛盾與強(qiáng)制性供給過剩問題。但在政社合作型公共物品供給模式下,強(qiáng)制性供給過剩多數(shù)情況下只出現(xiàn)在部分明星村、亮點(diǎn)村,是縣鄉(xiāng)政府及其部門合力打造的結(jié)果[15]。由項(xiàng)目化公共物品供給制度安排帶來的“誘致性供給過剩”則可能出現(xiàn)在任何村莊。這是因?yàn)樵谡绾献髂Ｊ较?政府能夠利用專項(xiàng)項(xiàng)目誘導(dǎo)村級組織進(jìn)行資源競爭,主動(dòng)實(shí)施資源配套并展開項(xiàng)目建設(shè);同時(shí),村級組織也能夠借助已有建設(shè)基礎(chǔ)或特殊資源稟賦等(地理位置、發(fā)展基礎(chǔ)、政治意涵等),吸引縣鄉(xiāng)政府及其部門自上而下主動(dòng)投放項(xiàng)目資源,支持村莊公共建設(shè)與治理。無論是項(xiàng)目“釣魚”與“反釣魚”[16],抑或縣鄉(xiāng)村三級之間的合作與合謀[17],都反映出誘致性公共物品供給過剩形成的兩條途徑:一是政府自上而下利用項(xiàng)目資源,誘導(dǎo)和激勵(lì)村級組織進(jìn)行資金配套與項(xiàng)目建設(shè),帶來的村莊公共物品供給過剩;二是村莊自下而上借助建設(shè)成績與資源優(yōu)勢等,吸引政府及其部門進(jìn)行項(xiàng)目資源輸入,引起的村莊公共物品供給過剩。由此,文章所謂的“誘致性供給過?！敝饕侵?在政社合作型公共物品供給模式下,政府和社會分別利用項(xiàng)目資源、內(nèi)生優(yōu)勢等相互誘導(dǎo)和吸引對方進(jìn)行公共建設(shè)與公共治理投入,帶來的村莊公共物品供給過?，F(xiàn)象。

從農(nóng)村公共物品供給過程與結(jié)果看,強(qiáng)制性供給過剩與“誘致性供給過?！钡墓残蕴卣髟谟?二者同樣源于政社合作型的公共物品供給模式,同樣是項(xiàng)目化公共物品供給制度安排的產(chǎn)物,二者在結(jié)果上同樣會導(dǎo)致項(xiàng)目資源的內(nèi)卷化供給、村莊公共物品供需之間的矛盾以及部分公共物品的閑置、退化與低效利用等,即公共物品的低效、浪費(fèi)與不均衡不合理供給。二者之間的差異主要表現(xiàn)在(表1):

一是主導(dǎo)力量上,強(qiáng)制性供給過剩的主導(dǎo)力量是政府,即由政府自上而下的權(quán)力或政策主導(dǎo),村莊在其中缺乏目標(biāo)設(shè)定與決策的權(quán)力;“誘致性供給過?！钡闹鲗?dǎo)力量主要是村莊,無論是政府項(xiàng)目誘導(dǎo)抑或村莊優(yōu)勢吸引,都代表著村級組織在公共物品供給中具有相對自主的行動(dòng)權(quán)力和項(xiàng)目承接能力。二是形成路徑上,強(qiáng)制性供給過剩的形成路徑是縣鄉(xiāng)政府及其部門自上而下強(qiáng)制資源輸入與項(xiàng)目建設(shè)所帶來的,是一種資源疊加邏輯;“誘致性供給過?！钡男纬陕窂椒謩e是項(xiàng)目誘導(dǎo)下的自下而上資源競爭與村莊優(yōu)勢吸引下的自上而下資源輸入,遵循的是資源吸附邏輯。三是形成機(jī)制上,強(qiáng)制性供給過剩主要是縣鄉(xiāng)政府出于政策壓力與政治競爭等,采取的打造“亮點(diǎn)”的供給策略,可概括為外向型壓力與競爭驅(qū)動(dòng)機(jī)制;“誘致性供給過?！彪m體現(xiàn)著項(xiàng)目資源的誘導(dǎo)與內(nèi)生資源的吸引作用,但村級組織做出項(xiàng)目競爭與資源分配決策的關(guān)鍵是在于同行壓力、資源占有、社會面子與內(nèi)生需求等,呈現(xiàn)出內(nèi)向型壓力與競爭驅(qū)動(dòng)機(jī)制。四是表現(xiàn)形式上,強(qiáng)制性供給過剩因具有打造“亮點(diǎn)”和落實(shí)政策取向,項(xiàng)目資源的堆積與疊加往往未能考慮村莊公共需求,表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性過剩,即供給數(shù)量上的過剩和供需之間的不匹配;“誘致性供給過剩”一定程度上反映著村莊的內(nèi)生需求,但公共物品供給又超出了村莊的現(xiàn)實(shí)需要,往往表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性過剩與功能性過剩的復(fù)合,包括供給數(shù)量上的過剩、供給標(biāo)準(zhǔn)上的過高和公共功能上的超預(yù)期等,以及由此衍生的公共資源低效、浪費(fèi)與不均衡不合理利用問題。

表1 強(qiáng)制性供給過剩與“誘致性供給過?！钡牟町惢容^

綜上,農(nóng)村公共物品“誘致性供給過?！本哂写迩f(村級組織)主導(dǎo)、資源正向與逆向吸附、壓力與競爭驅(qū)動(dòng)以及結(jié)構(gòu)性與功能性雙重過剩等內(nèi)在屬性和特征。需要說明的是,政社合作型公共物品供給中,“誘致性供給過剩”自上而下項(xiàng)目誘導(dǎo)與自下而上資源吸引的兩條道路之間并非分開的,而是具有實(shí)踐的互構(gòu)性,一般表現(xiàn)為政府項(xiàng)目誘導(dǎo)和激勵(lì)下的村莊競爭,進(jìn)而形成村莊優(yōu)勢吸引下的政府項(xiàng)目資源投入。這也構(gòu)成農(nóng)村公共物品“誘致性供給過?！钡钠毡樯蛇壿?。

三、“誘致性供給過?！钡纳蛇壿?/h2>

在政社合作型公共物品供給模式下,“誘致性供給過?！钡纳梢欢ǔ潭壬暇哂小按畋丬嚒币馓N(yùn)。一方面是村級組織和村干部希望通過搭上政府項(xiàng)目的“便車”,以較低成本滿足自身公共物品供給需求及其他競爭需要;另一方面是政府及其部門嘗試通過搭上村莊的資源優(yōu)勢“便車”,提高項(xiàng)目投入的治理績效和政治成績,增加自身政績競爭與政治晉升籌碼等。當(dāng)雙方在公共物品供給中的互動(dòng)關(guān)系深刻嵌入到鄉(xiāng)土邏輯與政治/行政邏輯,也就構(gòu)成“誘致性供給過?！钡纳a(chǎn)機(jī)理,亦即上文所述,政府項(xiàng)目誘導(dǎo)和激勵(lì)下的村莊競爭,以及村莊優(yōu)勢吸引下的政府項(xiàng)目投入。本文將這一邏輯概括為“項(xiàng)目激勵(lì)—社會競爭—資源吸附”,下面結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開具體論述。

(一) 項(xiàng)目激勵(lì)

通常意義上的項(xiàng)目激勵(lì)具有非正式內(nèi)涵,表現(xiàn)為利益化激勵(lì)和特惠性激勵(lì)。如縣鄉(xiāng)政府及其部門通過對項(xiàng)目“剩余控制權(quán)”的讓渡,給予村級組織或村干部一定的項(xiàng)目收益(項(xiàng)目管理費(fèi)),以提高其承接項(xiàng)目的熱情與動(dòng)力[18];還有就是縣鄉(xiāng)黨委、政府通過向村級組織或村干部承諾特惠型項(xiàng)目,動(dòng)員其承接普惠型項(xiàng)目建設(shè)。與非正式化項(xiàng)目激勵(lì)不同,本文所述的項(xiàng)目激勵(lì)是在項(xiàng)目化制度安排下展開,具體指向的是項(xiàng)目誘導(dǎo)與引導(dǎo),具有正式化特點(diǎn)。這一正式化項(xiàng)目激勵(lì)機(jī)制,在宏觀上源于政社合作型公共物品供給模式下,政府對農(nóng)村公共物品供給的項(xiàng)目支持,村莊能夠根據(jù)自身需求從政府項(xiàng)目庫中“點(diǎn)單”申請項(xiàng)目資源,彌補(bǔ)自主供給公共物品能力的不足。特別是在村莊治權(quán)弱化與集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”的后稅費(fèi)時(shí)代,農(nóng)村公共物品供給的主要資金來源于政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,項(xiàng)目資源自上而下輸入對村級組織的激勵(lì)更是不言自明。

在中觀層面,項(xiàng)目激勵(lì)的主要表現(xiàn)是吸引村級組織參與項(xiàng)目競爭,引導(dǎo)村莊進(jìn)行公共物品供給配套以及積極開展公共建設(shè)與公共治理。這里的吸引和引導(dǎo)在實(shí)踐中主要包含以下三重機(jī)制:

一是政策性資源傾斜,即根據(jù)國家政策設(shè)計(jì)與治理需求,進(jìn)行相關(guān)財(cái)政配套,設(shè)置相關(guān)專項(xiàng)或非專項(xiàng)項(xiàng)目。無論是可統(tǒng)籌的非專項(xiàng)項(xiàng)目,還是不可統(tǒng)籌(但有的能整合)的專項(xiàng)項(xiàng)目,在國家政策意志主導(dǎo)下,都會產(chǎn)生短期集聚效益,激發(fā)著村莊項(xiàng)目建設(shè)熱情,刺激村莊進(jìn)行公共物品供給。如廣東佛山N鎮(zhèn),自2018年以來,鎮(zhèn)級財(cái)政投入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的項(xiàng)目資金就超過25億元,加上中央預(yù)算內(nèi)資金和地方政府配套資金,五年內(nèi)累計(jì)投入項(xiàng)目資金接近40億元(訪談編號N20220721X)(2)訪談資料根據(jù)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊名稱的首字母、訪談日期和時(shí)段進(jìn)行編號,如N鎮(zhèn)農(nóng)辦2022年7月21日下午的訪談,訪談編號為:N20220721X。。項(xiàng)目資源短期內(nèi)在農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)域的集聚,并不必然誘發(fā)村莊公共物品供給的普遍過剩,但容易造成部分村莊公共建設(shè)的冗余,這就涉及半競爭性資源分配與級差化成本分擔(dān)的項(xiàng)目制度運(yùn)作問題。

二是半競爭性資源分配,即政府項(xiàng)目資源并非平均分配的,而是實(shí)施緊缺性、差額化配置,就算是普惠性項(xiàng)目,也會存在階梯化推進(jìn),不是各村同步進(jìn)行。所以,在項(xiàng)目資源差額配置與項(xiàng)目需求普遍的供需張力下,村級組織需要展開資源競爭,以獲取項(xiàng)目指標(biāo)。但這種競爭又并非完全開放公平和市場化的,而是政府意志、村莊意愿與社情村況的綜合,摻雜著多重考量,具有半競爭性特征。其中包括地方與基層政府根據(jù)自身政治與政策需求,有選擇地向部分村莊主動(dòng)輸入項(xiàng)目資源,進(jìn)行強(qiáng)制性供給;還包括村莊為獲取項(xiàng)目立項(xiàng),利用信息優(yōu)勢、關(guān)系資源等進(jìn)行項(xiàng)目競爭的行為。而在N鎮(zhèn),各村為提高項(xiàng)目競爭效力,更是采取內(nèi)外分工方式,由村書記(村主任)專門負(fù)責(zé)向上“跑項(xiàng)目”。

三是級差化成本分擔(dān),亦即項(xiàng)目建設(shè)與治理成本不是由委托方或代理方單獨(dú)承擔(dān),而是在打包、分包與接包的多方主體之間進(jìn)行比例分擔(dān),在有小組集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村地區(qū),甚至村民小組也構(gòu)成成本分擔(dān)主體。如N鎮(zhèn)項(xiàng)目管理制度規(guī)定,除村級公共建設(shè)外,所有涉及各村民小組的公共建設(shè)項(xiàng)目,如“四小園”建設(shè)、“三樓”建設(shè)、路面黑化與廣場建設(shè)等,都由鎮(zhèn)、村、組三方共擔(dān)成本。其中,政府財(cái)政出資49%,行政村和村民小組各承擔(dān)25.5%(訪談編號L20220718S)。在湖北京山與江西九江等地農(nóng)村,因村集體經(jīng)濟(jì)羸弱,“小農(nóng)水”、道路、公園和廣場等公共物品供給,多數(shù)實(shí)行的是兩級成本分擔(dān),即政府財(cái)政擔(dān)負(fù)60%,村集體統(tǒng)籌40%,有的甚至是政府負(fù)擔(dān)90%,村集體統(tǒng)籌10%。在級差化成本共擔(dān)機(jī)制下,村級組織搭政府財(cái)政“便車”進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的熱情被激發(fā),村民小組共享村集體經(jīng)濟(jì)的“占用”動(dòng)機(jī)被調(diào)動(dòng),村莊公共物品呈現(xiàn)競爭性供給特征。而村組“搭便車”與“占用”的頻度越高,其公共物品供給的負(fù)擔(dān)也就越重,由此只能通過更加積極地申請新項(xiàng)目,來覆蓋資金缺口、緩解債務(wù)壓力。

(二) 社會競爭

從政策與制度層面看,財(cái)政政策傾斜和項(xiàng)目資源分配制度,會誘使村莊進(jìn)行項(xiàng)目競爭和進(jìn)行公共物品供給。其中關(guān)鍵在于,村莊有項(xiàng)目建設(shè)需求以及村組干部“搭財(cái)政便車”與“占用”公共資源的動(dòng)機(jī)被激發(fā)。但政策和制度因素只是誘發(fā)機(jī)制,是村莊公共物品供給過剩的必要而非充分條件。從村莊場域看,村級組織和村組干部之所以積極展開項(xiàng)目競爭,背后還勾連著其社會競爭的邏輯,即作為村莊當(dāng)家人的村組干部,需要通過公共建設(shè)與公共治理等公共物品供給,彰顯其治理能力、社會權(quán)威與福利供給能力等,進(jìn)而獲取體制化或社會性的認(rèn)同、面子與地位等。所以,由于能力與權(quán)威認(rèn)同、面子和集體福利等構(gòu)成的社會競爭,進(jìn)一步誘發(fā)了村莊進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的熱情,并構(gòu)成村莊公共物品供給過剩的關(guān)鍵助推因素。

其一,認(rèn)同競爭,包括上級政權(quán)的能力認(rèn)可和社會的權(quán)威認(rèn)同。在政社合作型公共物品供給模式下,村莊向上爭取項(xiàng)目的數(shù)量與資源體量,反映著村級組織和村干部的競爭能力和治理能力,同時(shí)關(guān)系著村民對其社會評價(jià)和權(quán)威認(rèn)同。村級組織和村干部從外部爭取的項(xiàng)目資源越多,說明上級政權(quán)對其治理能力越認(rèn)可,同時(shí)也表明上級政權(quán)對村莊的重視程度越高。而項(xiàng)目化公共物品供給的數(shù)量與質(zhì)量,雖不必然提高村民對村級組織和村干部的社會評價(jià),但卻能夠使其在村莊之間的橫向比較中,獲得集體優(yōu)越感和社會榮譽(yù)感,從而增加對村級組織和村干部的權(quán)威認(rèn)同。反之,村級組織和村干部的項(xiàng)目競爭能力較弱,村莊公共建設(shè)和公共治理較差,在村民看來則說明干部能力不行,會直接影響到村民對其社會評價(jià)和權(quán)威認(rèn)同。按照佛山N鎮(zhèn)L村梁委員的說法是:“村民的想法很簡單,如果L村建設(shè)得比其他十幾個(gè)村好,別人會羨慕,他們臉上也有光,自然會想到村干部的功勞,增加對村干部的認(rèn)可;要是L村搞得最差,那大家就會覺得這屆干部的能力不行、得不到上面的支持,自然也不會從心里認(rèn)可(村干部)?！?訪談編號L20220709S)正是在這種社會評價(jià)體系內(nèi),村級組織和村干部為證明自身能力和得到上下認(rèn)同,往往會產(chǎn)生爭取項(xiàng)目和搞大項(xiàng)目的心理。甚至出現(xiàn)N鎮(zhèn)Z村潘書記所說的“死也要做第一”的做項(xiàng)目心態(tài)(訪談編號Z20220723X)。這里的“死也要做第一”不僅是在項(xiàng)目資源競爭上的第一,更加關(guān)鍵的是在項(xiàng)目建設(shè)上爭取“人無我有,人有我優(yōu)”的高標(biāo)準(zhǔn)、高規(guī)格建設(shè)。

其二,面子競爭,主要是村組干部集體性與個(gè)體化的面子競爭。來自上級政權(quán)和村莊社會的認(rèn)可與評價(jià),是村級組織和村干部爭取項(xiàng)目和進(jìn)行公共建設(shè)、公共治理的外部動(dòng)力,雖也關(guān)涉著村干部的面子競爭,但主要還是體制化與社會性的功能實(shí)踐。而村組干部基于個(gè)人在同輩群體中的同行壓力,展開的面子競爭,則構(gòu)成其進(jìn)行公共物品供給的內(nèi)部動(dòng)力,是集體性與個(gè)體化的面子實(shí)踐。這一面子競爭實(shí)踐具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是縱向上的面子競爭,即村組干部在縱向歷史比較中,不能比原來的村組干部做得差,否則會遭遇來自村莊的不良評價(jià)。特別是不能比前一兩屆的村組干部在公共建設(shè)和公共治理中表現(xiàn)得差,不然將面臨村民的比較壓力和輿論影響。在N鎮(zhèn)L村陳委員看來:“選上村‘兩委’干部說明在村里有臉面,能得到村民的信任。但如果村莊建設(shè)和治理搞得不好,被大家議論比不上上一屆干部,我們就丟了面子,在村里也抬不起頭。”(訪談編號L20220715X)所以,在村莊輿論評價(jià)、縱向比較與面子競爭下,村組干部只能做得比前任干部好,讓村民在公共建設(shè)和公共治理中感受到真正的實(shí)惠,否則就會出現(xiàn)信任危機(jī)和面子剝奪。二是橫向上的面子競爭,主要是村組干部在同輩群體中的面子實(shí)踐,即在村莊公共物品供給中比其他村組干部做得好,否則會面臨面子壓力。這在行政村層面,Z村潘書記的“死也要做第一”最為典型;L村張書記雖未表明要爭第一,但出于維護(hù)村莊“老先進(jìn)”地位,自2018年以來L村累計(jì)自籌資金將近1億元,建設(shè)了燈光球場、文化室、圖書館、村心公園、休閑廣場和游泳館等(訪談編號L20220707X)。在村民小組層面,小組長的公共物品供給動(dòng)力,受到面子競爭影響更大,這在L村的9個(gè)村民小組之間表現(xiàn)得十分明顯。調(diào)研過程中,多數(shù)小組長在進(jìn)行自我評價(jià)時(shí),總會列舉小組公共建設(shè)的變化,如比其他小組多修了幾個(gè)公堂、宗祠、文化樓,多建了幾個(gè)小廣場、小公園,硬化了多少里村道,增加了多少個(gè)停車位等。如果在小組建設(shè)上落后,小組長會覺得沒有面子,大家一起喝早茶的時(shí)候說話都沒那么硬氣。

其三,集體福利競爭,在村級層面可以看作是村級組織和村干部圍繞集體利益展開的項(xiàng)目競爭,在村莊內(nèi)部則表現(xiàn)為村干部或村民小組長基于本小組公共福利進(jìn)行的集體資源競爭,主要是對村集體經(jīng)濟(jì)的福利分配競爭。特別是在村莊“共有”經(jīng)濟(jì)模式下,村集體經(jīng)濟(jì)收入來源于各村民小組土地收益的讓渡,會刺激小組之間進(jìn)行集體利益爭奪,以維持村莊社會的正義平衡感。如在N鎮(zhèn)L村,村集體經(jīng)濟(jì)合作社每年從各小組土地收益中的公共“提留”近3000萬,其中2000萬用于公共開支,剩下1000萬左右作為各村民小組項(xiàng)目建設(shè)的配套資金,刺激著小組之間的資源競爭行為(訪談編號L20220707X)。所有村民小組長都認(rèn)為,這些錢是集體的,自己不去爭取就被其他小組用掉了,會被村民認(rèn)為保不到本,要被指責(zé)。而集體的錢用得越多,村民會覺得小組長能力越強(qiáng),雖然小組也要負(fù)債,但主要是從每年的提留中扣除,大家不用分?jǐn)?于村民分紅沒有影響。由此,在L村出現(xiàn)各小組之間為搭政府的“便車”、占集體的便宜,競相建設(shè)的局面,很多小組甚至修建三四個(gè)小公園、運(yùn)動(dòng)場,各種公堂、宗祠、活動(dòng)室、文明樓和文化樓等更是多達(dá)七八座。在項(xiàng)目支出上,有的小組在項(xiàng)目預(yù)算只有100萬的約束下,單一座祠堂就超支600多萬,本來只需花5萬元(兩根)的羅馬柱和0.6萬元(兩棵)的羅漢松,分別就花了100萬和7萬。在訪談時(shí),該小組長表示:“錢反正是集體的,大家一起用,下沙(村)用得還不算多,像隆興(村)前兩年一下就花了上千萬?！?訪談編號L20220712S)而在其他小組長看來,修個(gè)祠堂花了700多萬,算是占了大便宜,給組里爭到了好處。

(三) 資源吸附

政府項(xiàng)目激勵(lì)與村莊社會競爭的疊加,構(gòu)成農(nóng)村公共物品供給過剩的必要條件。在村莊社會競爭誘導(dǎo)下,部分有著項(xiàng)目競爭與資源配套能力的村莊會脫穎而出,實(shí)現(xiàn)村莊公共物品的超標(biāo)準(zhǔn)供給。這種“超標(biāo)”建設(shè)同時(shí)也超出了政府的項(xiàng)目預(yù)期,使其變成了政策引導(dǎo)下的典型村。這部分典型村在地方及基層政府打造亮點(diǎn)的政績驅(qū)動(dòng)下,會吸引更多項(xiàng)目資源,自下而上的資源吸附最終導(dǎo)致了村莊公共物品的供給過剩。從農(nóng)村公共物品供給實(shí)踐看,村莊自下而上的資源吸附主要有兩種方式:

一是整體性吸附,即由上級黨政機(jī)關(guān)統(tǒng)一打包項(xiàng)目資源,進(jìn)行村莊公共物品供給的吸附機(jī)制。整體性吸附主要遵循的是“造點(diǎn)”邏輯,是上級黨委和政府在村莊建設(shè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢吸引下,希望搭乘村莊公共建設(shè)和公共治理的“便車”,以較低成本投入獲取較高政治績效。以N鎮(zhèn)L村與Z村為例,兩個(gè)村莊在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中都因超預(yù)期建設(shè),變成了地方鄉(xiāng)村振興和人居環(huán)境整治的典型村,吸引了區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府的大量項(xiàng)目資源。最近五年,僅政府在Z村投入的項(xiàng)目資金就接近1億元(村莊自籌資金超過3.8億元),修建了18座文化休閑公園、40多座亭臺、近30間公共廁所和擴(kuò)建改建了60多座大小橋梁等(訪談編號Z20220723X)。在L村,2019和2020兩個(gè)年度,政府對L村隆興小組的項(xiàng)目投入就達(dá)到3800萬元,修建起了村級游步道、休閑廣場、小公園、綠道、村史館、書院和圖書館等(訪談編號L20220708X)。大量項(xiàng)目資源向部分村莊的聚集,帶來村莊公共物品供給的結(jié)構(gòu)性過剩,導(dǎo)致了項(xiàng)目資源的浪費(fèi)和部分公共物品利用效率不高。比較典型的是,部分公共廁所的空置,村史館、書院和圖書館的閑置等,村莊還需投入大量資金,對其進(jìn)行維護(hù)。如N鎮(zhèn)規(guī)定要按照超市標(biāo)準(zhǔn)一天8次打掃公共廁所,村莊需要請1—2名保潔員,專門負(fù)責(zé)一個(gè)公廁的清潔衛(wèi)生,這項(xiàng)花費(fèi)每人每月就得數(shù)千元(訪談編號L20220719X)。

二是部門化吸附,與地方黨委、政府統(tǒng)一打包下的整體性資源吸附不同,部門化吸附主要是指村莊自下而上分別吸納上級政府部門項(xiàng)目資源的過程。政府部門之所以會主動(dòng)將項(xiàng)目資源投向部分村莊,既可能出于地方“造點(diǎn)”的政治裹挾或資源統(tǒng)籌,更加直接的原因是部門希望借助村莊建設(shè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢,保證項(xiàng)目資源的有效落地,獲取部門化的政績。按照N鎮(zhèn)L村羅委員的說法:“交通局、文廣旅體局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村局這些部門知道,把項(xiàng)目投到L村上面領(lǐng)導(dǎo)容易看到,能產(chǎn)生政績。他們也知道,L村有能力把項(xiàng)目實(shí)施下去,甚至很多時(shí)候建設(shè)都超過了他們的預(yù)期?！?訪談編號L20220711X)在部門化吸附下,各政府部門的借勢考量和分散性資源投入,會帶來村莊部分公共物品供給的功能性過剩,如L村的六興村(小組)就因組織部門與民政部門的分散投入,分別建設(shè)了兩個(gè)村民小組議事廳,導(dǎo)致其中一個(gè)議事廳變成了棋牌室,擺滿了麻將桌。另外,L村的各種公堂、祠堂、文明樓和文化樓等,亦因部門分散資源投入,走向公共活動(dòng)空間的“內(nèi)卷化”,有的村民小組甚至一個(gè)房支建一個(gè)公堂,造成公共設(shè)施的日常閑置和浪費(fèi)。

四、“誘致性供給過剩”的有效治理

前文結(jié)合調(diào)研經(jīng)驗(yàn),從政府、村莊和政村互動(dòng)三個(gè)層面,討論了政府項(xiàng)目激勵(lì)、村莊社會競爭與政村資源吸附三重機(jī)制,如何共同形塑了農(nóng)村公共物品的“誘致性供給過?！眴栴}。其中,政府政策資源傾斜與項(xiàng)目制度運(yùn)作,是誘發(fā)農(nóng)村公共物品供給過剩的前置條件;村級組織和村組干部圍繞認(rèn)同、面子與集體福利的社會競爭,是助推農(nóng)村公共物品供給過剩的關(guān)鍵因素。在項(xiàng)目激勵(lì)與社會競爭的疊加效應(yīng)下,部分有著競爭優(yōu)勢和配套能力的村莊,實(shí)現(xiàn)了超標(biāo)準(zhǔn)和超預(yù)期建設(shè),成為典型村,吸引著地方及基層政府的注意力,進(jìn)而吸附了更多的項(xiàng)目資源,造成公共資源的不均衡不合理聚集,最終形成政府和村莊相互誘導(dǎo)與吸引下農(nóng)村公共物品的結(jié)構(gòu)性與功能性供給過剩,出現(xiàn)部分公共物品的空置、閑置與低效利用。農(nóng)村公共物品的“誘致性供給過?！?不僅會造成國家項(xiàng)目資源的浪費(fèi)和村莊間的分化,同時(shí)會誘發(fā)公共建設(shè)與公共設(shè)施維護(hù)的村級債務(wù)問題。如N鎮(zhèn)L村每年僅用于公共廁所維修保潔的支出就上十萬元;在公共建設(shè)上的負(fù)債更是巨大,負(fù)債最少的村民小組都有300多萬,最多的有近千萬。而那些高標(biāo)準(zhǔn)、高投入的書院、公堂、文化樓和村史館等,卻因失修與失管走向房頂破漏和設(shè)施腐朽。

從農(nóng)村公共物品強(qiáng)制性供給過剩與“誘致性供給過剩”的比較看,強(qiáng)制性供給過剩會帶來項(xiàng)目資源向部分村莊的聚集,導(dǎo)致村莊公共建設(shè)和公共治理的“馬太效應(yīng)”,即公共物品供給豐富的村莊愈加豐富、供給緊缺的村莊越發(fā)緊缺[19];“誘致性供給過?！蓖瑯訒l(fā)公共資源的集聚效應(yīng),并造成村莊間的分化和資源的浪費(fèi)。但“誘致性供給過?！钡男嗡苓壿嫴煌趶?qiáng)制性供給過剩簡單地自上而下資源輸入,而是政府與村莊之間相互誘導(dǎo)和吸引的產(chǎn)物。所以,化解農(nóng)村公共物品“誘致性供給過?！眴栴},不能簡單遵循強(qiáng)制性供給過剩的項(xiàng)目資源普惠化解決方案,或是理想化地強(qiáng)調(diào)競爭規(guī)制和執(zhí)行監(jiān)管[20],而是需要結(jié)合“誘致性供給過?！钡男嗡軝C(jī)制,提出切實(shí)可行的對策方案?；谵r(nóng)村公共物品“誘致性供給過剩”的具體形塑機(jī)制分析,無論是政府項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制,還是村莊社會競爭機(jī)制,抑或政村之間的資源吸附邏輯,其背后普遍反映著政社合作型公共物品供給模式下,政府與村莊之間是一種相互配合與影響關(guān)系。政府希望通過項(xiàng)目資源誘導(dǎo)村莊進(jìn)行公共物品投入,村級組織和村組干部則希望借助政府項(xiàng)目滿足公共建設(shè)需求和個(gè)人訴求,二者互相搭乘著對方的“便車”,最終造成公共物品的不均衡不合理供給,以及部分村莊公共物品的冗余、浪費(fèi)和低效利用等。因此,化解農(nóng)村公共物品“誘致性供給過?！?提升公共物品供給均衡性與合理性水平的核心是,如何對政府財(cái)政與村集體經(jīng)濟(jì)等“公共池塘資源”進(jìn)行有效治理,抑制政府、村級組織和村組干部的“搭便車”與政治/社會競爭裹挾資源競爭等行為。

對于公共池塘資源的有效治理問題,公共選擇理論有著諸多論述,但多是基于模糊秩序下的資源競爭和公共物品供給不足出發(fā),尚未對“公有”“共有”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下的公共池塘資源治理和公共物品供給過剩問題提出可靠方案。本文認(rèn)為在資源結(jié)構(gòu)和政社合作型公共物品供給模式不變情況下,化解部分村莊公共物品供給過剩問題,主要應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面進(jìn)行制度創(chuàng)新:

其一,實(shí)行包干式資源投入,增加縣級政府的資金統(tǒng)籌比例,根據(jù)地方財(cái)政配套能力,設(shè)置公共建設(shè)與公共治理專項(xiàng)包干資金,級差化或均等化打包公共物品供給的項(xiàng)目資金,由村級組織在項(xiàng)目庫中自主選擇公共物品供給類型,規(guī)避項(xiàng)目資源的低效集聚和村莊間公共物品供給的分化。同時(shí),在包干式資源投入下,村莊可以根據(jù)自身能力與需求,統(tǒng)籌進(jìn)行公共建設(shè)和公共治理,能夠保證公共物品供需平衡,并有效化解村級債務(wù)和公共物品閑置、失修、失管與退化等問題。其二,實(shí)施監(jiān)管結(jié)合的村財(cái)制度,不僅要強(qiáng)化“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度,同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層政權(quán)對村級收入分配的監(jiān)督,尤其是對村莊項(xiàng)目建設(shè)支出需要進(jìn)行科學(xué)論證與嚴(yán)格監(jiān)督,避免村莊內(nèi)部競爭導(dǎo)向下的資源浪費(fèi)和過度建設(shè)。其三,落實(shí)村級民主參與制度,真正暢通村民的民主決策、民主監(jiān)督和訴求表達(dá)渠道,確保公共物品供給與需求的有效銜接,提升“共有”“公有”公共池塘資源的利用效率,避免為競爭而建設(shè)、為建設(shè)而建設(shè)和為“搭便車”而建設(shè)等。

從制度結(jié)構(gòu)層面看,上述制度創(chuàng)新是“三位一體”的,缺失政府監(jiān)管和村級民主,包干式資源投入有可能帶來資源的“精英俘獲”和無效利用。而沒有包干式資源投入,政府監(jiān)管就容易失去抓手和力度,村級民主也缺乏運(yùn)作平臺,公共物品供給亦難避免陷入供給過剩、不足和分化困境。

五、結(jié)論與討論

進(jìn)入分配型國家政權(quán)建設(shè)階段,農(nóng)村公共物品的主要供給模式是政社合作型。政府功能的嵌入既能夠有效彌補(bǔ)村莊自主提供公共物品能力不足問題,同時(shí)也容易帶來部分村莊公共物品的供給過剩。其中,地方政府打造“亮點(diǎn)”意志主導(dǎo)下的強(qiáng)制性公共物品供給過剩是為典型,而項(xiàng)目激勵(lì)、社會競爭和資源吸附邏輯下公共物品的“誘致性供給過?！眲t具有非典型意義。二者之間的區(qū)別表現(xiàn)在主導(dǎo)力量、形成路徑、形塑機(jī)制與表現(xiàn)形式等方面的不同。“誘致性供給過?！备嗟乇憩F(xiàn)為政府與村莊之間相互誘導(dǎo)和吸引帶來的資源聚集,具有結(jié)構(gòu)性與功能性雙重過剩特征。其背后的深層原因是,在項(xiàng)目資源激勵(lì)下,村級組織和村組干部試圖搭政府財(cái)政“便車”進(jìn)行公共物品供給,而村組之間的項(xiàng)目競爭又嵌套著社會競爭,刺激村級組織和村組干部圍繞認(rèn)同、面子與集體福利等積極投入公共物品供給;其中,部分有著競爭優(yōu)勢、資源優(yōu)勢與配套能力的村莊,逐漸成為典型村,吸引著上級黨政機(jī)關(guān)的注意力,誘發(fā)其搭村莊資源“便車”的沖動(dòng),使得部分村莊吸附了更多項(xiàng)目資源投入,從而造成公共物品的供給過剩。農(nóng)村公共物品“誘致性供給過?！钡闹卫矸桨甘?對政府財(cái)政和村集體經(jīng)濟(jì)等“公共池塘資源”進(jìn)行有效治理,抑制政府和村莊相互“搭便車”的行為,具體可通過包干式資源投入、監(jiān)管結(jié)合的村財(cái)制度和村級民主參與制度等創(chuàng)新進(jìn)行化解。

不同于既有研究對公共物品供給不足的關(guān)注,本文討論了在政社合作型模式下的公共物品供給過剩問題,具體是探討非典型案例中的“誘致性供給過?！?。這對拓展公共物品供給理論研究視域有所裨益,特別是在多數(shù)研究只關(guān)注到農(nóng)村公共物品供給不足或強(qiáng)制性供給過剩現(xiàn)狀下,對公共物品“誘致性供給過?！钡姆治?有助于發(fā)現(xiàn)公共物品供給過程中社會行為者的另一個(gè)面向。而有關(guān)村莊社會角色與行動(dòng)的發(fā)掘,客觀上能夠細(xì)化公共選擇理論下政府與社會互動(dòng)的微觀機(jī)制,如外部誘導(dǎo)下的社會競爭,優(yōu)勢吸引下的資源吸附,發(fā)現(xiàn)波蘭尼所謂“多中心秩序”中不同制度、規(guī)范與秩序間的嵌套性與互構(gòu)性關(guān)系。在公共物品供給秩序的互相嵌套與相互建構(gòu)下,“公共池塘資源”的治理有可能是奧斯特羅姆筆下多元主體之間圍繞權(quán)責(zé)邊界、治理規(guī)則與協(xié)商系統(tǒng)等的制度建構(gòu),也可能需要重申“公有或共有池塘資源”的公共性,建立符合社會主義核心價(jià)值觀的“占有”與分配制度,發(fā)揮政府在當(dāng)中的調(diào)配監(jiān)督功能和社會的參與決策功能,保證“公共池塘資源”的公平公正和按需分配,避免資源的集聚、浪費(fèi)、低效利用和村莊間公共物品供給的分化。