王燦發(fā)，張祖增

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

作為保障中華民族實(shí)現(xiàn)永續(xù)生存與發(fā)展的重要物質(zhì)載體，長(zhǎng)江流域在守護(hù)我國(guó)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮著重要的戰(zhàn)略支撐作用。然而，近年來(lái)由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人們不合理的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，長(zhǎng)江流域出現(xiàn)了前所未有的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。對(duì)此，習(xí)近平總書(shū)記在武漢主持召開(kāi)的深入推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上指出：“‘長(zhǎng)江病了’，而且病得還不輕。治好‘長(zhǎng)江病’，要科學(xué)運(yùn)用中醫(yī)整體觀(guān)，追根溯源、診斷病因、找準(zhǔn)病根、分類(lèi)施策、系統(tǒng)治療?！币粤?xí)近平總書(shū)記關(guān)于長(zhǎng)江流域系統(tǒng)治理重要論述為指引，我國(guó)環(huán)境法治現(xiàn)代化進(jìn)程中第一部以流域生態(tài)問(wèn)題為導(dǎo)向、融合環(huán)境法和經(jīng)濟(jì)法等多種法學(xué)資源、以衡平流域“生態(tài)保護(hù)”與“綠色發(fā)展”為價(jià)值依歸的綜合性橫向立法——《長(zhǎng)江保護(hù)法》應(yīng)運(yùn)而生。從整體性框架結(jié)構(gòu)來(lái)看，為紓解過(guò)去長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中存在的治理結(jié)構(gòu)失衡、治理機(jī)制失靈、事權(quán)配置失序的內(nèi)生性困境，《長(zhǎng)江保護(hù)法》將協(xié)同共治作為方式變項(xiàng)嵌入其中，通過(guò)統(tǒng)籌謀劃政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多元主體在流域環(huán)境治理中的功能優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用管制型與促進(jìn)型環(huán)境治理機(jī)制，以構(gòu)建起長(zhǎng)江流域共商、共建、共治、共享的現(xiàn)代環(huán)境治理體系?；诖耍疚闹荚谝浴堕L(zhǎng)江保護(hù)法》確立的“協(xié)同共治”思維范式為全景化研究視角，通過(guò)采用規(guī)范分析的方法，著重構(gòu)筑長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的理論根基，深度闡釋長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的規(guī)范意涵，并對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的體制保障——長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作了整體性考察和系統(tǒng)性建構(gòu)，以為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治模式的體系性理解和縱深化推進(jìn)提供理論性鋪墊與制度性建言。

一、發(fā)生論：長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的法理溯源

因應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建構(gòu)的時(shí)代要求，《長(zhǎng)江保護(hù)法》將“協(xié)同共治”這一思維范式作為方式變項(xiàng)嵌入流域生態(tài)環(huán)境治理模式之中。該范式凝萃于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多學(xué)科之中，其對(duì)整體政府理論的遵循、對(duì)成本效益分析理論的踐行以及對(duì)治理理論的運(yùn)用，構(gòu)成了一個(gè)成熟且自洽的理論框架。

（一）行政學(xué)維度：整體政府理論

《長(zhǎng)江保護(hù)法》內(nèi)生的“協(xié)同共治”環(huán)境治理模式的運(yùn)轉(zhuǎn)從根本上依存于政府的行政管理工作，其正當(dāng)性有賴(lài)于堅(jiān)實(shí)的行政學(xué)理論支撐。在行政管理學(xué)領(lǐng)域，英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂顾岢恼w政府理論[1]16與流域環(huán)境協(xié)同共治蘊(yùn)含著不謀而合的價(jià)值形態(tài)。整體政府理論是在西方國(guó)家新公共管理理論運(yùn)行逐漸受阻滯的背景下誕生的，由于新公共管理理論一貫主張通過(guò)解構(gòu)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和引入市場(chǎng)機(jī)制以達(dá)到破除“官僚制命令—服從行政”模式的效果，即便該理論在特定歷史時(shí)期內(nèi)作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，但其所固有的組織碎片化弊端在后期使公共服務(wù)機(jī)構(gòu)從過(guò)度集權(quán)滑向了過(guò)度分權(quán)[2]。整體政府理論以批判新公共管理理論缺陷作為主要立場(chǎng)，秉持協(xié)作、協(xié)同、聯(lián)合的理念使各公共管理主體提供交互式與一體化的公共服務(wù)，相較于新公共管理具有突出的整體性和融貫性特征。從治理模式的理論來(lái)看，整體政府理論的整體性指向兩個(gè)維度內(nèi)容的協(xié)同，這兩種協(xié)同模式均可為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治提供理論框架和實(shí)踐指導(dǎo)。一種是政府系統(tǒng)內(nèi)部的橫向部門(mén)間、縱向?qū)蛹?jí)間以及府際間的協(xié)作，整體政府理論在政府內(nèi)部協(xié)作方面主張決策統(tǒng)一、目標(biāo)整合、組織整合和文化整合，意在通過(guò)強(qiáng)化政府部門(mén)功能的連貫性來(lái)提供最佳公共服務(wù)[3]。長(zhǎng)江流域因其自然面貌的整體性涉及19 個(gè)省市和自治區(qū)①《長(zhǎng)江保護(hù)法》第2 條明確指出長(zhǎng)江流域，是指由長(zhǎng)江干流、支流和湖泊形成的集水區(qū)域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區(qū)、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區(qū)、廣東省、浙江省、福建省的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域。，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的治理不僅需要各省對(duì)流域協(xié)調(diào)機(jī)制的聯(lián)動(dòng)落實(shí)，也關(guān)涉各級(jí)政府以及生態(tài)環(huán)境、水行政、林業(yè)、草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等多個(gè)部門(mén)政策的制定和執(zhí)行②詳見(jiàn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》第5 條、第7 條、第8 條、第40 條等規(guī)定。，以避免政府部門(mén)職能的交叉或割裂造成生態(tài)環(huán)境治理效率的低下。對(duì)此，整體政府理論可為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行良性引導(dǎo)，在協(xié)同共治政策領(lǐng)域內(nèi)，通過(guò)政府部門(mén)主體間高頻的協(xié)調(diào)互動(dòng)、省際政府間的合作來(lái)削減政府系統(tǒng)內(nèi)橫向和縱向壁壘，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境跨域與跨部門(mén)協(xié)同治理，避免行政資源配置的重復(fù)浪費(fèi)。

另一種是政府與非政府公共管理主體之間的協(xié)作，如前文所述，整體政府理論的底層思維即通過(guò)強(qiáng)化公共管理機(jī)構(gòu)的交互性和協(xié)調(diào)性實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理目標(biāo)，故“整體政府”的內(nèi)涵并未局限于狹義的政府組織，還包括政府主體以外的社會(huì)組織、私人組織等公共管理主體。在歸納各國(guó)整體政府理論與實(shí)踐改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，澳大利亞政府管理咨詢(xún)委員會(huì)總結(jié)出了一套最佳實(shí)踐的“整體政府”模式，其主要內(nèi)容之一即在政府和非政府部門(mén)間建立緊密的伙伴關(guān)系和信息網(wǎng)絡(luò)，并將公共服務(wù)的重點(diǎn)從合同管理轉(zhuǎn)向合作與建立聯(lián)盟的方式[4]。此種工作模式的轉(zhuǎn)型將凝聚公私治理主體之間的利益共識(shí)，以回應(yīng)型公共服務(wù)提升社會(huì)治理的整體價(jià)值。生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的不可分割性更增強(qiáng)了對(duì)綜合治理的需求，在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的政策要求下③2020 年3 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，著重提出堅(jiān)持多方共治原則。，整體政府理論的公私主體聯(lián)合治理模式能夠助力長(zhǎng)江流域各省市協(xié)同社會(huì)各方力量，塑造出生態(tài)環(huán)境多元主體協(xié)同的治理隊(duì)伍，發(fā)揮整體治理之功效。當(dāng)前整體政府理論在我國(guó)正處于不斷延伸和落地的階段，其在為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治保駕護(hù)航的同時(shí)，長(zhǎng)江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的運(yùn)行也能夠承繼整體政府理論的治理綱領(lǐng)，形成雙向促進(jìn)的良性互動(dòng)。

（二）經(jīng)濟(jì)學(xué)維度：成本效益分析理論

長(zhǎng)期以來(lái)，因應(yīng)環(huán)境問(wèn)題“負(fù)外部性”本質(zhì)屬性，環(huán)境行政執(zhí)法構(gòu)成了我國(guó)環(huán)境規(guī)制的主要模式，即在國(guó)家環(huán)境法令的支撐下，以國(guó)家的警察權(quán)規(guī)制那些破壞環(huán)境與生態(tài)福利的私人行為[5]50。然而，在環(huán)境價(jià)值結(jié)構(gòu)日趨多元、環(huán)境利益關(guān)系日益復(fù)雜化的時(shí)代背景下，行政權(quán)在環(huán)境治理問(wèn)題上可能面臨高額的行政赤字，具體表現(xiàn)在：較高的環(huán)境行政執(zhí)法成本、潛在的規(guī)制俘獲風(fēng)險(xiǎn)、尚未形成穩(wěn)定制度理性的執(zhí)法手段以及運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法特征等一系列環(huán)境行政過(guò)程中存在的結(jié)構(gòu)性難題已然暴露出以單向度權(quán)力運(yùn)行為表征、以“標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定”為中心模式的官僚式環(huán)境規(guī)制已逼近技術(shù)能力、管理成本和治理效率的上限。正如布魯斯在《重塑環(huán)境法》中所指出的：當(dāng)污染源不斷擴(kuò)大時(shí)，信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題以及為搜集信息付出的行政成本給行政部門(mén)帶來(lái)了巨大壓力，使得政府一元主導(dǎo)治理結(jié)構(gòu)難以對(duì)環(huán)境問(wèn)題形成全方位的有效規(guī)制[6]。此外，若環(huán)境規(guī)制對(duì)象的選擇、環(huán)境規(guī)制策略的選取以及環(huán)境規(guī)制措施的實(shí)施均由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一元主導(dǎo)，其必將面臨極其尷尬的規(guī)范性難題，即在依法行政原則的統(tǒng)領(lǐng)下，法律規(guī)范的明確性授權(quán)構(gòu)成了環(huán)境規(guī)制權(quán)力合法化運(yùn)行的前置性條件。環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定的行為義務(wù)，通過(guò)設(shè)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行環(huán)境行政程序、頒發(fā)環(huán)境行政許可、發(fā)布環(huán)境管控命令、處罰環(huán)境違法行為等形式展開(kāi)諸多環(huán)境規(guī)制實(shí)踐。然而，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理并非單純的線(xiàn)性治理問(wèn)題，繁雜的環(huán)境治理任務(wù)融貫“保護(hù)+開(kāi)發(fā)”兩種流域發(fā)展樣態(tài)，流域生態(tài)、資源、文化、經(jīng)濟(jì)等諸多聯(lián)動(dòng)要素?zé)o不被裹挾在環(huán)境權(quán)力規(guī)制視野之下。這一機(jī)理啟發(fā)我們：流域龐雜多樣的規(guī)制內(nèi)容對(duì)資金、人力、物力資源保障提出了超越以往任何時(shí)代的治理要求。有效的流域生態(tài)環(huán)境規(guī)制必須凝聚國(guó)家和社會(huì)的力量才能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。對(duì)此，正如德國(guó)法社會(huì)學(xué)家哈貝馬斯所揭示的，“一個(gè)高度復(fù)雜的社會(huì)的整合，是無(wú)法以系統(tǒng)家長(zhǎng)注意的方式，也就是繞開(kāi)公眾的交往權(quán)力而實(shí)現(xiàn)的”[7]98。因此，隨著現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境規(guī)制任務(wù)的日漸繁重，多元主體參與的、互動(dòng)開(kāi)放的合作型環(huán)境規(guī)制模式成為彰顯流域治理效能的優(yōu)選進(jìn)路。該進(jìn)路作為立法者在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中所植入的科學(xué)性環(huán)境治理策略，其凝萃于法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野下的成本效益分析方法，具有堅(jiān)實(shí)的理論支撐。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的“成本效益分析”是指“評(píng)估一個(gè)經(jīng)濟(jì)決策短期與長(zhǎng)期的成本、收益”的方法，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種以客觀(guān)可得信息與主觀(guān)利益衡量為分析維度的工具理性[8]351。該理論分析方法最初源自美國(guó)的環(huán)境規(guī)制實(shí)踐。美國(guó)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)為執(zhí)行1969 年制定的《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act），在1973 年頒布的《全國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度指導(dǎo)綱領(lǐng)》中要求重大行政或立法措施的制定都應(yīng)當(dāng)開(kāi)展成本效益分析[9]。成本效益分析方法的應(yīng)用有助于決策者或立法者合理控制環(huán)境（風(fēng)險(xiǎn)）規(guī)制成本并采用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效用最大化的規(guī)制方式。循此邏輯，《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法者通過(guò)賦權(quán)的形式塑造私主體參與環(huán)境治理的價(jià)值譜系，即利用聯(lián)結(jié)制度將市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制嵌入流域法治中，不僅能提升流域治理效率、保障流域治理層面的法權(quán)結(jié)構(gòu)趨向平衡，避免流域治理任務(wù)的無(wú)限擴(kuò)大化而給環(huán)境權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生難以承受的行政負(fù)擔(dān)，同時(shí)能完成公私交融秩序下流域立法體系化的規(guī)范任務(wù)[10]。具體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治范式通過(guò)吸納市場(chǎng)主體與社會(huì)公眾積極主動(dòng)地參與流域治理，并在方法論上整合數(shù)據(jù)共享、專(zhuān)家參與、信息交流以及技術(shù)合作等多種環(huán)境治理手段，能有效紓解流域環(huán)境管理機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法壓力，極大降低流域內(nèi)規(guī)則制定和監(jiān)督實(shí)施的治理成本，理性和平地化解流域內(nèi)紛繁復(fù)雜的利益矛盾沖突，系統(tǒng)全面地凝聚流域生態(tài)環(huán)境治理的社會(huì)共識(shí)，這符合成本效益分析理論視野下長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理效能最大化的秩序期待，對(duì)于提升長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理效能、提高政府在流域治理事項(xiàng)上的科學(xué)決策化水平以及推動(dòng)《長(zhǎng)江保護(hù)法》的落地實(shí)施無(wú)疑具有深層次的價(jià)值功用。

（三）社會(huì)學(xué)維度：治理理論

在20 世紀(jì)西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)大轉(zhuǎn)型的背景下，公共問(wèn)題逐漸跨越傳統(tǒng)公共機(jī)構(gòu)邊界展現(xiàn)出不可治理性并成為常態(tài)，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者為打破這一社會(huì)治理困境提出治理理論。治理理論由于受到社會(huì)學(xué)、公共行政學(xué)等多學(xué)科的裹挾而難以形成統(tǒng)一性的核心概念，但就其基本理論立場(chǎng)來(lái)看，治理理論倡導(dǎo)復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)政府組織和非政府組織行為體的協(xié)同互動(dòng)，通過(guò)自發(fā)的互動(dòng)行為形成特定秩序的自組織網(wǎng)絡(luò)。該理論的提出為個(gè)體、社會(huì)組織、私人組織等社會(huì)各行動(dòng)者作為治理主體提供了理論可行性，對(duì)傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊，重構(gòu)了國(guó)家與社會(huì)在公共事務(wù)管理中的治理規(guī)則。治理理論的奠基者羅西瑙指出，治理與統(tǒng)治最明顯的區(qū)別在于前者的主體范圍既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，治理場(chǎng)域內(nèi)所涉及的各類(lèi)主體均可將自身利益訴諸其中[11]169。20世紀(jì)初治理理論被引入我國(guó)后，在本土化演進(jìn)過(guò)程中攝取了其所蘊(yùn)含的統(tǒng)籌社會(huì)力量進(jìn)行聯(lián)合與協(xié)調(diào)治理的理論精華，并且與我國(guó)國(guó)情和歷史傳承相互滲透并融為一體，使我國(guó)社會(huì)管理方式逐漸由行政控制式的社會(huì)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀黧w參與式的社會(huì)治理，并在此基礎(chǔ)上被吸收為國(guó)家治理現(xiàn)代化的組成部分[12]。時(shí)至今日，使我國(guó)社會(huì)治理發(fā)展成了一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，①黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。這表明我國(guó)已然形成了社會(huì)主體參與治理的共識(shí)，且構(gòu)建了不同于西方學(xué)界主張的政府與非政府組織同為普通參與者以及徹底的自主自治網(wǎng)絡(luò)的“非均衡”治理模式。多元主體協(xié)同參與的治理理念同樣滲透到了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，從2004 年《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書(shū)》、2008 年《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》、2016 年《關(guān)于建立長(zhǎng)江中游地區(qū)省際協(xié)商合作機(jī)制的協(xié)議》和《長(zhǎng)江中游湖泊保護(hù)與生態(tài)修復(fù)聯(lián)合宣言》、2018 年《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一工作備忘錄》等政策性倡導(dǎo)到《長(zhǎng)江保護(hù)法》的法律認(rèn)同②《長(zhǎng)江保護(hù)法》第4 條規(guī)定：國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況。，長(zhǎng)江流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理局面在不斷趨向于主體的多元化、協(xié)同性，流域內(nèi)部分區(qū)域環(huán)境合作產(chǎn)生的聯(lián)動(dòng)效益通過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)逐漸得到肯定，并由此產(chǎn)生了對(duì)國(guó)家層面長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)治理需求。由此觀(guān)之，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的發(fā)展動(dòng)向既是我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)代化的社會(huì)治理目標(biāo)所倡導(dǎo)的③黨的十九大報(bào)告提出社會(huì)治理目標(biāo)，表達(dá)了社會(huì)治理現(xiàn)代化內(nèi)涵，即社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化。，也是治理理論在國(guó)內(nèi)持續(xù)延伸和同化下的結(jié)果。

二、本體論：長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的規(guī)范意涵

協(xié)同共治作為凝萃于多種學(xué)科理論的治理范式，在流域治理事務(wù)日益復(fù)雜化背景下，其因?qū)で笳⑹袌?chǎng)、社會(huì)多元治理主體在長(zhǎng)江治理過(guò)程中的相互滲透與共振，主張長(zhǎng)江流域在系統(tǒng)論指導(dǎo)下跳出線(xiàn)性立法的窠臼，聚焦效力上對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理全過(guò)程形成統(tǒng)合涵攝，而成為適配于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理秩序期待的價(jià)值“中軸”。對(duì)此，基于法律關(guān)系的形式構(gòu)成要素，筆者認(rèn)為，在對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治規(guī)范意涵進(jìn)行科學(xué)界定的本體論方面，結(jié)合《長(zhǎng)江保護(hù)法》有關(guān)條款，至少應(yīng)存在基于主體維度、客體維度以及效力維度的三重闡釋空間。

（一）多元共治：完成“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”二元架構(gòu)的均衡配置

從理性視角分析，行政機(jī)關(guān)因在管理上具有嚴(yán)密分層與分工以及掌握了大量的資金、技術(shù)和人才而使得傳統(tǒng)以行政權(quán)為單一主導(dǎo)的流域環(huán)境治理制度設(shè)計(jì)在應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的流域治理情勢(shì)方面具備一定的條件優(yōu)勢(shì)，但面對(duì)長(zhǎng)江流域這一融合“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”而形成的巨大復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，以公共信托理論為根基而生成的環(huán)境規(guī)制權(quán)不可能對(duì)長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)存在的環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、文化傳承等諸多紛繁復(fù)雜事務(wù)形成統(tǒng)合性涵攝。特別是囿于行政資源有限性和流域治理事務(wù)無(wú)限性間存在的張力，單純的行政管制不可能深入到長(zhǎng)江流域治理的方方面面，此時(shí)難免會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)力難以觸及的“不毛之地”[13]。此外，以行政權(quán)為單一主導(dǎo)的一元環(huán)境治理結(jié)構(gòu)在流域治理過(guò)程中面臨的另一重桎楛在于：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市場(chǎng)在資源配置中的決定性地位越發(fā)凸顯，公眾的環(huán)境權(quán)利意識(shí)逐漸提高，行政機(jī)關(guān)在流域環(huán)境治理過(guò)程中“一家獨(dú)大”的現(xiàn)象不可避免會(huì)使得與行政規(guī)制結(jié)果存在利害關(guān)聯(lián)的公民、熱心公益的環(huán)保組織等主體處于被主導(dǎo)的服從地位，由此會(huì)消解多元主體之間平等對(duì)話(huà)與協(xié)商治理平臺(tái)的構(gòu)建[14]，最終導(dǎo)致流域環(huán)境治理過(guò)程中法權(quán)結(jié)構(gòu)陷入失衡狀態(tài)，不利于流域環(huán)境治理過(guò)程中環(huán)境權(quán)利主體對(duì)行政權(quán)形成有效的制約作用。

為迎合長(zhǎng)江流域治理的時(shí)代所需，《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)公私多元主體的流域治理權(quán)責(zé)進(jìn)行了精準(zhǔn)配置，同時(shí)提出了長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境“共抓大保護(hù)”的基本要求，以系統(tǒng)化解長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中存在的行政科層制下環(huán)境權(quán)力主導(dǎo)長(zhǎng)江流域治理各維度的“結(jié)構(gòu)性長(zhǎng)江病”。首先，《長(zhǎng)江保護(hù)法》沿循從“宏觀(guān)宣示”到“微觀(guān)賦權(quán)”的漸進(jìn)性立法表達(dá)路徑，對(duì)國(guó)家權(quán)力統(tǒng)籌主導(dǎo)流域治理的地位進(jìn)行了立法詮釋?zhuān)v軸維度上重構(gòu)央地在流域事權(quán)配置上的管理體制和橫軸維度上對(duì)擔(dān)負(fù)不同環(huán)境治理使命的行政主體的行動(dòng)邊界進(jìn)行了劃定。其次，《長(zhǎng)江保護(hù)法》也對(duì)社會(huì)力量積極參與流域治理的功能配置與職責(zé)序構(gòu)作了妥善且周延的法律安排，為環(huán)境私主體介入流域環(huán)境治理提供了基本準(zhǔn)則與路徑依賴(lài)。依循《長(zhǎng)江保護(hù)法》塑造起的公私協(xié)力的規(guī)范邏輯，長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)等方面的科學(xué)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用主體、環(huán)保組織、新聞媒體、專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì)公眾、金融機(jī)構(gòu)等環(huán)境治理私主體并非再單純被定位為傳統(tǒng)政府科層式管制下環(huán)境權(quán)益的被動(dòng)保障者、環(huán)境治理的消極參加者，而是在增進(jìn)自我權(quán)益這一價(jià)值導(dǎo)向下平衡流域內(nèi)環(huán)境公益、傳遞利益相關(guān)者權(quán)利訴求、具有獨(dú)立思想和行動(dòng)策略的環(huán)境法治共同體，其通過(guò)公益訴訟、社會(huì)監(jiān)督、自主治理、公私合作、自愿性環(huán)境協(xié)議等各種形式全面介入流域環(huán)境治理。最后，在環(huán)境規(guī)制機(jī)關(guān)與社會(huì)主體間存在的實(shí)然邏輯關(guān)系上，《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)環(huán)境權(quán)力運(yùn)行模式進(jìn)行了重新定位，公權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)明確其在流域治理過(guò)程中的自身使命，已然完成從“命令控制”向“激勵(lì)促進(jìn)”的角色蛻變。鑒于此，在社會(huì)多元化治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出積極融合態(tài)勢(shì)的境況下，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的第一層規(guī)范意涵表現(xiàn)為：《長(zhǎng)江保護(hù)法》完成了流域治理公權(quán)與私權(quán)間結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)衡平，形成了多元責(zé)任主體的流域環(huán)境治理合力，實(shí)現(xiàn)了流域治理過(guò)程中“環(huán)境權(quán)利—環(huán)境權(quán)力”二元架構(gòu)的均衡配置。

（二）效力變革：形成對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理全過(guò)程的統(tǒng)合涵攝

《長(zhǎng)江保護(hù)法》依循公私環(huán)境規(guī)制主體協(xié)同共治的范式脈絡(luò)，通過(guò)整合碎片化流域生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)與衡平流域環(huán)境治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在以法律的共識(shí)性、穩(wěn)定性形成對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境治理全過(guò)程的高度統(tǒng)攝和對(duì)長(zhǎng)江流域范圍內(nèi)“人—自然”“人—人”等法律關(guān)系的全面調(diào)整。基于此，結(jié)合法律的生成與運(yùn)行自始至終均被定格在時(shí)間的框定規(guī)約之中的哲理認(rèn)識(shí)，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治范式的法律意涵在效力維度上可以理解為：在《長(zhǎng)江保護(hù)法》設(shè)定的規(guī)則指引下，公私主體協(xié)同共治的秩序范式與價(jià)值譜系貫穿于長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理時(shí)間軸的起點(diǎn)與末端，如果將《長(zhǎng)江保護(hù)法》劃定的公私治理主體在流域環(huán)境治理過(guò)程中享有的權(quán)責(zé)邊界比擬為一條法律效力或約束力從左到右逐漸削減的光譜，其譜系邏輯基本呈現(xiàn)為如下結(jié)構(gòu)脈絡(luò)：

首先，依附在光譜左邊的是享有環(huán)境規(guī)制權(quán)的行政主體，包括流域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、地方各級(jí)政府以及國(guó)務(wù)院下轄的諸多行政職能部門(mén)，其強(qiáng)制性環(huán)境規(guī)制的基本權(quán)能，如規(guī)制行為、規(guī)制程序、規(guī)制裁量權(quán)的合法性與正當(dāng)性源于《憲法》《環(huán)境保護(hù)法》《行政處罰法》《生物安全法》《行政許可法》等諸多公法規(guī)范的確切性授權(quán)。對(duì)此，需要注意的是，結(jié)合強(qiáng)制性這一變量的呈現(xiàn)效果，以“命令—控制”為行動(dòng)邏輯的國(guó)家環(huán)境公權(quán)因在環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位而毋庸置疑地處于光譜的最左端，該權(quán)利能力在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中的實(shí)踐樣態(tài)主要表征為以下內(nèi)容：為減少對(duì)水生生物多樣性的外在干擾，在長(zhǎng)江流域水生生物重要棲息地范圍內(nèi)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域（第27 條）；為強(qiáng)化長(zhǎng)江流域河湖岸線(xiàn)保護(hù)而禁止長(zhǎng)江干支流岸線(xiàn)一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目（第26 條）以及禁止違法利用、占用長(zhǎng)江流域河湖岸線(xiàn)（第55條）；國(guó)家在對(duì)氮磷濃度嚴(yán)重超標(biāo)湖泊進(jìn)行生態(tài)修復(fù)及防范流域發(fā)生重大環(huán)境突發(fā)事件等境況下享有采取措施削減化肥用量、禁止使用含磷洗滌劑以及全面清理投餌與投肥養(yǎng)殖等方面的管控力（第58 條）。上述環(huán)境權(quán)力的管控強(qiáng)度雖然會(huì)對(duì)某些社會(huì)主體的權(quán)利行使產(chǎn)生不良影響或抑制作用，但由于其在規(guī)范立意上有利于實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政規(guī)制的權(quán)利保障目標(biāo)且適配于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下政府干預(yù)限度的妥適原則，因此在立法安排、權(quán)力配置以及治理結(jié)構(gòu)等層面是必要且正當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，置于光譜右端（末端）的是社會(huì)力量匯聚而成的環(huán)境私主體享有的流域環(huán)境治理權(quán)利。作為環(huán)境行政規(guī)制的對(duì)稱(chēng)性力量，社會(huì)性規(guī)制主體的權(quán)能行使主要圍繞“激勵(lì)促進(jìn)型”等法律柔性手段展開(kāi)，包括上文提及的建立以市場(chǎng)為運(yùn)作邏輯的長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金；新聞媒體的環(huán)保宣傳與輿論監(jiān)督；流域決策的科學(xué)化、民主化；綠色金融的資金保障；流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)的技術(shù)研發(fā)以及公眾對(duì)流域生態(tài)環(huán)境違法行為的檢舉揭發(fā)等諸多吸納社會(huì)力量積極理性參與流域生態(tài)環(huán)境治理的制度設(shè)計(jì)。

最后，彰顯長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治本質(zhì)內(nèi)涵的公私主體交融互通、協(xié)作互動(dòng)的行為邏輯便構(gòu)成了整條光譜的關(guān)鍵變量，其處于光譜的中間地段，是光譜的核心所在。作為環(huán)境規(guī)制公私主體互動(dòng)協(xié)作的主要場(chǎng)域，光譜中間部分利用聯(lián)結(jié)制度（市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制嵌入行政機(jī)制）為環(huán)境公權(quán)機(jī)關(guān)與社會(huì)私權(quán)主體的耦合作用提供了連接點(diǎn)支撐。一方面，流域內(nèi)環(huán)境公權(quán)的規(guī)制效果并非總是取決于對(duì)行政相對(duì)人科以義務(wù)或減損利益的高強(qiáng)度權(quán)力管控，在合作型國(guó)家逐漸興起及公共治理理念日益滲透的時(shí)代背景下，其還取決于市場(chǎng)的內(nèi)生性刺激與社會(huì)公眾的志愿性支持；另一方面，規(guī)范意義上，環(huán)境私主體參與流域生態(tài)治理要獲得合法性資格就必須取得法律規(guī)范的授權(quán)[15]，即環(huán)境公權(quán)機(jī)關(guān)在承認(rèn)環(huán)境私主體的環(huán)境治理必要性、有用性的前提條件下通過(guò)經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、政策引導(dǎo)、文化培育等手段建構(gòu)以問(wèn)題識(shí)別為導(dǎo)向、以程序保障為重點(diǎn)的實(shí)體性制度規(guī)范。因此，只有聚焦如何增強(qiáng)公私主體在流域環(huán)境治理過(guò)程中的相互依賴(lài)性，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治系統(tǒng)這條光譜的潛在能量才可得到最大程度的釋放。

綜上分析，在效力維度層面，協(xié)同共治范式的第二層規(guī)范意涵在于形成對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理全過(guò)程的統(tǒng)合涵攝：從起點(diǎn)到終端，協(xié)同共治系統(tǒng)這條光譜之上的環(huán)境規(guī)制性強(qiáng)度逐漸遞減。法權(quán)結(jié)構(gòu)的具體演變進(jìn)路為：國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境私主體的管控力度不斷降低的同時(shí)，環(huán)境私權(quán)主體的能動(dòng)效益與多元價(jià)值傾向在流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中的受重視程度也就得以相應(yīng)地增強(qiáng)，最終塑造出公私交融秩序下互動(dòng)協(xié)作、彼此借力的理想型流域生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)。

（三）要素整合：實(shí)現(xiàn)從單一涉水管理向流域一體化治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

受還原主義思維范式的影響，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境法規(guī)范大多以環(huán)境基本要素立法為形式外觀(guān)與價(jià)值內(nèi)核。內(nèi)生于經(jīng)典科學(xué)的還原主義認(rèn)為，萬(wàn)事萬(wàn)物均可經(jīng)由“分割—還原”的路徑來(lái)認(rèn)識(shí)與把握，通過(guò)被分割的局部可以解釋整體，通過(guò)低層次現(xiàn)象可以解釋高層次現(xiàn)象，這種思想認(rèn)知對(duì)近代自然科學(xué)基本價(jià)值導(dǎo)向的塑造具有決定性意義[16]。同時(shí)，包括環(huán)境法在內(nèi)的社會(huì)科學(xué)也被裹挾在以還原主義為核心的思維圖景下，具體表現(xiàn)為：作為綜合生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境依循環(huán)境介質(zhì)屬性被拆分為大氣、水、野生動(dòng)物等碎片化的環(huán)境要素，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)行了單獨(dú)性立法。這極易導(dǎo)致當(dāng)代環(huán)境法陷入以各類(lèi)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范凌亂堆積、相互之間缺乏系統(tǒng)性與關(guān)聯(lián)性為典型特征的環(huán)境保護(hù)線(xiàn)性立法模式的窠臼之中。該線(xiàn)性立法思維映射到長(zhǎng)江流域原有生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范層面，無(wú)論是《長(zhǎng)江三峽水庫(kù)庫(kù)區(qū)及流域水污染防治條例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》，還是《三峽水庫(kù)調(diào)度和庫(kù)區(qū)水資源與河道管理辦法》，均建立在將流域要素間復(fù)雜非線(xiàn)性關(guān)系簡(jiǎn)化為線(xiàn)性關(guān)系的“要素立法+功能立法”模式上，本質(zhì)為還原論思維主導(dǎo)下所產(chǎn)生的流域環(huán)境要素立法的碎片化與分散化。

誠(chéng)然，因應(yīng)生態(tài)系統(tǒng)是由諸多屬性各異的自然要素（水、土壤、濕地等）集合而成，環(huán)境法將其分解為各個(gè)要素后予以單獨(dú)立法調(diào)整，這在建立環(huán)境法運(yùn)行范疇、保障環(huán)境個(gè)案正義實(shí)現(xiàn)以及提升環(huán)境治理效率方面具有一定的合理性。特別是面對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶所具有的治理事務(wù)的復(fù)雜性、環(huán)境利益的多樣性，長(zhǎng)江流域法律規(guī)范的系統(tǒng)構(gòu)建過(guò)程中呈現(xiàn)出的線(xiàn)性思維方式具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，畢竟只有把部分搞清楚了才可能真正把握流域整體治理規(guī)律。然而，流域立法不能忽視的科學(xué)機(jī)理在于，長(zhǎng)江流域是一個(gè)融合自然地理空間與社會(huì)經(jīng)濟(jì)單元雙重價(jià)值屬性復(fù)合而成的生態(tài)巨系統(tǒng)，從構(gòu)成意義上講，其雖然包括大氣、水、土地、草原、森林、生物、礦藏等諸多環(huán)境因子，但不等同于環(huán)境要素的簡(jiǎn)單相加或機(jī)械組成，而是由組成要素動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)與相互作用后而呈現(xiàn)的非線(xiàn)性生態(tài)整體，其整體性既表現(xiàn)在長(zhǎng)江流域內(nèi)“山水林田湖草沙”等要素在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的內(nèi)在關(guān)系，也體現(xiàn)在水質(zhì)、水量以及水生態(tài)間存在相互耦合作用。

出于對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境所具有的非線(xiàn)性特征的理性認(rèn)知，《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法者跳出了還原論下長(zhǎng)江保護(hù)線(xiàn)性立法的思維范式，充分運(yùn)用整體系統(tǒng)觀(guān)對(duì)長(zhǎng)江流域綜合性立法的客體進(jìn)行識(shí)別[17]，將法益保護(hù)客體從之前法律規(guī)范所調(diào)整的涉水要素“一元獨(dú)舞”擴(kuò)展至涉水相關(guān)要素的“多元并進(jìn)”，以實(shí)現(xiàn)從單一涉水管理向流域一體化治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。具體而言，《長(zhǎng)江保護(hù)法》以實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境諸要素協(xié)同共治為價(jià)值旨趣，通過(guò)整合長(zhǎng)江流域原有涉水要素的單項(xiàng)立法，將流域立法所要調(diào)整的客體不再僅僅框定在單一水要素之上，而是以水資源、水環(huán)境、水生態(tài)為基本載體并延展至與涉水要素相關(guān)的其他環(huán)境與資源因子方面，即以生態(tài)系統(tǒng)整體性作為立法的根本遵循，旨在建構(gòu)起兼具生態(tài)理性與社會(huì)理性、系統(tǒng)性與整體性的長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境一體化法律保護(hù)秩序。該秩序主要體現(xiàn)在《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法目的設(shè)定與制度安排兩個(gè)維度上。首先，《長(zhǎng)江保護(hù)法》為實(shí)現(xiàn)流域調(diào)整對(duì)象由單一涉水轉(zhuǎn)向一體化治理的目標(biāo)，在立法目的上，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第1 條開(kāi)宗明義地指出“加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)法立法目的的全面審視，可以發(fā)現(xiàn)，該法建基在流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題相互過(guò)渡、相互制約的科學(xué)機(jī)理之上，相較于長(zhǎng)江流域傳統(tǒng)立法規(guī)范，其所關(guān)注的不是某一環(huán)境要素或者某種功能的保護(hù)與維持，而是出于對(duì)增進(jìn)流域整體社會(huì)福祉的系統(tǒng)考量[18]，并以遞進(jìn)式立法表達(dá)方式對(duì)法律調(diào)整客體作了精準(zhǔn)詮釋。其次，在制度安排上，《長(zhǎng)江保護(hù)法》不僅要求“組織編制長(zhǎng)江流域國(guó)土空間規(guī)劃，科學(xué)有序統(tǒng)籌安排長(zhǎng)江流域生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界”，還設(shè)置了“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”的專(zhuān)章，確立了“對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)實(shí)行自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)與人工修復(fù)相結(jié)合的系統(tǒng)治理”的法治方略，并規(guī)定了長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域捕撈管理制度、“河湖水系連通修復(fù)”等措施，其中，“生態(tài)環(huán)境修復(fù)”專(zhuān)章與“資源保護(hù)”“水污染防治”“綠色發(fā)展”專(zhuān)章遙相呼應(yīng)。質(zhì)言之，《長(zhǎng)江保護(hù)法》既關(guān)注到水資源和涉水資源的關(guān)聯(lián)性以及水污染防治與水生態(tài)功能的一體性，也對(duì)流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展交融同構(gòu)屬性作了必要性法律關(guān)照，從規(guī)范層面建構(gòu)起系統(tǒng)且嚴(yán)密的長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)法治之網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)江流域治理架構(gòu)由單一涉水管理向流域要素協(xié)同共治的重大變革。

三、運(yùn)行論：長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的體制保障

長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)需依靠國(guó)家以立法的方式進(jìn)行制度賦能。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立意味著國(guó)家以制度變革的姿態(tài)高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域生態(tài)環(huán)境橫向管理關(guān)系由立法配置的虛化邁向規(guī)范調(diào)整的實(shí)化，這既是紓解傳統(tǒng)科層式流域管理體制在“長(zhǎng)江病”問(wèn)題上“漏洞百出”的靶向一招，也是達(dá)到長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)的根本體制保障。然而，作為流域立法中的新興術(shù)語(yǔ)，為對(duì)這一事物形成整體性認(rèn)知，以充分挖掘其在流域協(xié)同共治過(guò)程中的保障作用，亟須識(shí)別長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律屬性、釋明長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的法律功能，并在法源上探索其可行性發(fā)展路徑。

（一）長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律屬性的識(shí)別：流域范圍內(nèi)多元主體的利益衡平

在推進(jìn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過(guò)程中，流域生態(tài)環(huán)境治理往往涉及行政主體和社會(huì)力量之間基于規(guī)制因素而產(chǎn)生的多層次互動(dòng)。這種互動(dòng)往往會(huì)超越行政邊界并反映在長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全體人民共同富裕等各個(gè)領(lǐng)域。由于流域治理主體在流域生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)、策略或內(nèi)在思想價(jià)值上存在差異化需求，上述互動(dòng)關(guān)系還可能以利益博弈的形式出現(xiàn)在流域治理實(shí)踐之中。如果不采用正確的衡平理念或調(diào)和方法對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中存在的原因行為端或結(jié)果行為端利益博弈進(jìn)行必要性矯正，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅會(huì)陷入集體行動(dòng)失敗的困境，現(xiàn)代環(huán)境治理體系所期望實(shí)現(xiàn)的流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)也會(huì)成為泡影。因此，環(huán)境法的研究勢(shì)必應(yīng)將利益或利益沖突的化解作為核心命題。該命題映射到《長(zhǎng)江保護(hù)法》中，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理的多元主體基于博弈論而形成的單方策略、價(jià)值抵牾或利益沖突的識(shí)別與衡平無(wú)疑構(gòu)成了該法的重要任務(wù)。

作為我國(guó)首部綜合性流域立法創(chuàng)設(shè)的流域多元主體利益衡平機(jī)制，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制中的“協(xié)調(diào)”構(gòu)成了準(zhǔn)確理解其法律屬性的關(guān)鍵因素。博弈論下“協(xié)調(diào)”并非不精確的行動(dòng)，而是指長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過(guò)程中利益、目標(biāo)、策略不同的多主體在信息、認(rèn)知、決策方面相互介入和參與的必要性[15]，其主要包含“央地間縱向利益沖突法律關(guān)系的識(shí)別”與“各地方行政區(qū)域之間的橫向利益沖突法律關(guān)系的識(shí)別”。之于前者，因應(yīng)《憲法》第9條、第26 條和第89 條構(gòu)成了國(guó)家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，中央政府無(wú)疑構(gòu)成了長(zhǎng)江流域水資源的所有者和生態(tài)環(huán)境的管理者，但由于存在信息偏差和管理能力不足等問(wèn)題，需要在流域分層治理的思路下將流域管理的主要權(quán)力下放給地方各行政區(qū)，由此形成中央統(tǒng)管與地方分管的流域治理構(gòu)造。從現(xiàn)實(shí)層面出發(fā)，在流域生態(tài)保護(hù)尚未成為地方政府重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)域的情況下，特別是當(dāng)?shù)胤秸?jīng)濟(jì)效益與政績(jī)考核相勾連且缺乏中央的環(huán)境監(jiān)督時(shí)，流域范圍內(nèi)各級(jí)政府難免出現(xiàn)“以地方行政區(qū)域管理為中心”的流域治理分割格局[13]。在此格局下，地方政府大都以自身利益為導(dǎo)向，在所轄地域范圍內(nèi)追求邊際治理成本最小化，而忽視了流域整體利益的增進(jìn)，背離了中央在流域環(huán)境治理上的政策旨意，造成了嚴(yán)重的央地利益沖突。之于后者，雖然流域內(nèi)以水資源為主要載體的流域生態(tài)環(huán)境構(gòu)成了流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，但以水為中心的流域上中下游、左右岸、干流支流在資源稟賦、開(kāi)發(fā)效益之間由于存在較大差異，這就容易導(dǎo)致流域內(nèi)各類(lèi)主體因過(guò)分追求自身利益最大化而忽視流域范圍內(nèi)居民環(huán)境權(quán)益以及生態(tài)環(huán)境本身的整體利益。尤其是在長(zhǎng)江流經(jīng)的相鄰省份或各相鄰城市的交界地帶，各行政區(qū)因忽視流域生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)性而在管理制度、政策法律以及標(biāo)準(zhǔn)時(shí)序等方面“各自為政”，極易引發(fā)流域內(nèi)以水資源利用為中軸的多種區(qū)域矛盾和跨界污染問(wèn)題。在區(qū)域一體化時(shí)代背景下，盡管長(zhǎng)江流域有關(guān)地方政府嘗試簽署了《區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)備忘錄》《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書(shū)》等規(guī)范性文件，但流域區(qū)域政府間的博弈分析表明，如果區(qū)域環(huán)境合作缺乏權(quán)威性法律協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域政府間簽署的流域協(xié)同治理環(huán)境協(xié)議難免會(huì)流于形式，區(qū)域間利益割據(jù)、零和博弈等問(wèn)題仍使得長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理難以達(dá)到帕累托最優(yōu)[19]。

在此背景下，為促成流域各主體之間友好合作，以達(dá)到公平合理利用流域環(huán)境資源并實(shí)現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展的目的，亟須《長(zhǎng)江保護(hù)法》立法者在利益博弈的基礎(chǔ)上處理好流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、人民生活水平提高以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，建立一個(gè)能夠綜合管理各類(lèi)生態(tài)環(huán)境要素、統(tǒng)籌各類(lèi)環(huán)境治理主體的包容性機(jī)制，以協(xié)調(diào)或平衡好流域事權(quán)分散所帶來(lái)的區(qū)域、部門(mén)之間的利益沖突。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制即是在此種情境下生成的通過(guò)有效且正當(dāng)程序的建構(gòu)，進(jìn)而協(xié)調(diào)好流域范圍內(nèi)多元主體利益訴求的一體化治理機(jī)制，基于權(quán)力的多元主體利益整合或矯正構(gòu)成了其根本法律屬性。

（二）長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律功能的詮釋?zhuān)航y(tǒng)籌、審議與監(jiān)督

依法治國(guó)背景下，事權(quán)概念的核心意涵應(yīng)理解為政府的行政事權(quán)或政府行政權(quán)力的規(guī)范化、具體化[20]。長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為新時(shí)代流域事權(quán)由虛化邁向?qū)嵒闹匾w制依托，為保證其權(quán)力行使始終運(yùn)行在法律的框架內(nèi)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第4 條明確規(guī)定了其權(quán)力運(yùn)行的邊界，具體包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工作的落實(shí)情況共三個(gè)方面。

1.統(tǒng)籌功能

因應(yīng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)的繁雜性，當(dāng)區(qū)域流域環(huán)境治理發(fā)生價(jià)值沖突時(shí)，作為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境整體利益的代表，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的第一重功能便是通過(guò)建構(gòu)正當(dāng)性程序以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央相關(guān)職能部門(mén)囿于事權(quán)分工、地方政府囿于事權(quán)地域性限制而難以對(duì)流域生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性管理的重大性事務(wù)。所謂重大流域性事務(wù)，是指涉及跨部門(mén)（行業(yè)）、跨省（區(qū)、市）的具體流域性事務(wù)[21]。該事務(wù)從宏觀(guān)視角審視，主要包括：（1）流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)利用關(guān)系的布局與謀劃；（2）水量、水生態(tài)、水質(zhì)和水安全的綜合保護(hù)；（3）上下游、左右岸、干支流之間基于流域環(huán)境治理而產(chǎn)生的利益衡平問(wèn)題；（4）長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)既有立法規(guī)范中有關(guān)涉水管理權(quán)限的沖突適用以及協(xié)調(diào)“流域統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”的制定[22]；（5）長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中政府、企業(yè)、專(zhuān)家、公眾等多元主體協(xié)同合作的程序性規(guī)則與實(shí)體性規(guī)則的制定、修改問(wèn)題[23]。從微觀(guān)層面，為保證長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)與資源開(kāi)發(fā)利用避免為局部、短期的經(jīng)濟(jì)利益所裹挾，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)充分發(fā)揮立法賦予其在流域事權(quán)上所具有的最高層級(jí)的掌控力與統(tǒng)籌力，以促成各方在流域生態(tài)環(huán)境治理事項(xiàng)上達(dá)成一致意見(jiàn)，這些需要統(tǒng)籌的事項(xiàng)主要包括：（1）以生態(tài)海綿型流域建設(shè)為導(dǎo)向，統(tǒng)籌制定流域國(guó)土空間規(guī)劃，提升流域國(guó)土空間規(guī)劃的管控能力[24]；（2）統(tǒng)籌省部協(xié)同制定長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)方案，推進(jìn)建設(shè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)統(tǒng)一共享的流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)[25]；（3）流域范圍內(nèi)跨省域水事糾紛的調(diào)處與化解；（4）對(duì)長(zhǎng)江流域干支流河道采砂以及取水許可的統(tǒng)籌謀劃；（5）“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”河湖岸線(xiàn)保護(hù)和河湖岸線(xiàn)修復(fù)；（6）長(zhǎng)江流域突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急與災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系建設(shè)及（7）統(tǒng)籌流域范圍內(nèi)控制性水工程的聯(lián)合調(diào)度、水資源跨區(qū)域應(yīng)急管理調(diào)度；等。無(wú)論從宏觀(guān)還是微觀(guān)視角觀(guān)察，重大流域性事務(wù)因被統(tǒng)籌的行政主體級(jí)別之高、意義之大，亟須有集中管理權(quán)限的流域協(xié)同機(jī)制通過(guò)會(huì)商、協(xié)商等方式予以掌舵領(lǐng)航，以降低跨部門(mén)跨區(qū)域的協(xié)調(diào)成本，減少長(zhǎng)江流域碎片化治理的內(nèi)耗現(xiàn)象[26]。

2.審議功能

長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的立法創(chuàng)設(shè)標(biāo)志著流域事權(quán)實(shí)現(xiàn)了由虛化邁向?qū)嵒闹卮笞兏铮湓诹饔蚴聶?quán)方面所擁有的第二重實(shí)體性管理權(quán)能即《長(zhǎng)江保護(hù)法》第4 條明確規(guī)定的“審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃”。作為事關(guān)流域互惠性、可持續(xù)發(fā)展性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提，長(zhǎng)江流域重大政策和規(guī)劃的制定與實(shí)施對(duì)流域善治局面的塑造具有重要的戰(zhàn)略導(dǎo)向意義，對(duì)重大政策、規(guī)劃等規(guī)范性文件進(jìn)行審議，有利于加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境管理的宏觀(guān)統(tǒng)籌，在決策前防止流域內(nèi)的政策、規(guī)劃陷入相互矛盾沖突的尷尬境地[27]，從而避免流域生態(tài)環(huán)境治理資源的浪費(fèi)，提高流域治理效率。由于長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所審議的對(duì)象從客觀(guān)上講均以“重大”為前提，因此，要想保證流域協(xié)調(diào)機(jī)制的審議權(quán)能得以規(guī)范運(yùn)行，首先需要對(duì)流域生態(tài)政策、規(guī)劃等法定事項(xiàng)是否滿(mǎn)足“重大”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)判定。對(duì)此，可從流域生態(tài)政策、規(guī)劃影響的范圍與程度兩方面加以考量：之于前者，因應(yīng)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制歸屬于流域?qū)蛹?jí)的事權(quán)配置，因此，一旦其審議的事項(xiàng)超越了單一行政區(qū)劃或行政部門(mén)而上升為事關(guān)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理的全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性，這類(lèi)宏觀(guān)政策、前景規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)劃定為“重大”事項(xiàng)的范疇之內(nèi)；之于后者，基于長(zhǎng)江流域所具有的“社會(huì)—自然”雙重價(jià)值屬性，倘若流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中出現(xiàn)的事項(xiàng)從根本上影響流域生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的整體走向或?qū)θ嗣袢罕姷纳】岛拓?cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生致命影響，其亦應(yīng)納入“重大”政策與規(guī)劃行列之中。

以對(duì)“重大”標(biāo)準(zhǔn)的法律識(shí)別為遵循，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所審議的“重大政策”應(yīng)理解為事關(guān)長(zhǎng)江流域整體生態(tài)安全或影響人民群眾普遍環(huán)境利益的頂層設(shè)計(jì)，包括流域生態(tài)補(bǔ)償政策、流域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、流域國(guó)土空間用途管控政策、流域水資源調(diào)度政策等；“重大規(guī)劃”應(yīng)定性為超越地方事權(quán)和單一行政部門(mén)職能而可能對(duì)流域生態(tài)空間布局或上中下游、東中西部資源的優(yōu)化配置等流域整體利益產(chǎn)生負(fù)面影響的規(guī)劃，主要分為流域戰(zhàn)略性規(guī)劃與流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，具體包括國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃、流域主體功能區(qū)規(guī)劃、流域水資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃、重大產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目布局規(guī)劃、流域水資源調(diào)度規(guī)劃等。需要注意的是，無(wú)論流域重大政策還是重大規(guī)劃，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作用于此的審議權(quán)能被充分發(fā)揮的條件是，需要以“前延后伸”的思維對(duì)“審議”的前置條件（議題的發(fā)起）和“審議”的終局面向（議題的決策）作出周延闡釋。一方面，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在對(duì)重大政策、規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審議時(shí)還扮演著權(quán)威型事權(quán)議題發(fā)起者的角色；另一方面，為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治目標(biāo)，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制還應(yīng)通過(guò)會(huì)商制度或聯(lián)合議事規(guī)則就流域的防洪調(diào)度、水資源分配、生態(tài)補(bǔ)償、重大工程建設(shè)、重大投資項(xiàng)目等事宜進(jìn)行協(xié)商和談判，尤其是在生態(tài)環(huán)境利益、財(cái)產(chǎn)利益和自由利益等多元異質(zhì)利益沖突的場(chǎng)合，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織載體應(yīng)著重闡述決策的科學(xué)基礎(chǔ)、實(shí)施成本，務(wù)必以科學(xué)決策、民主決策的形式推動(dòng)流域治理方案的生成。

3.監(jiān)督功能

為避免長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所擁有的統(tǒng)籌、審議權(quán)能流于形式，《長(zhǎng)江保護(hù)法》以立法形式賦予其對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)重要工作落實(shí)情況予以督查檢查的權(quán)力。換言之，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治過(guò)程中還扮演著“壓力傳導(dǎo)型事權(quán)監(jiān)督者”的角色，這就是長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的第三重功能，即法律監(jiān)督功能。從法發(fā)生學(xué)視角來(lái)看，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的生成一方面源于流域事權(quán)的立法強(qiáng)化，另一方面源于其在流域生態(tài)治理過(guò)程中處于相對(duì)中立的地位以及具備一定的科技信息優(yōu)勢(shì)。不可否認(rèn)，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的創(chuàng)設(shè)不僅能夠推動(dòng)流域重大決策、部署的實(shí)施，而且能夠掌握決策的工作進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)并適時(shí)對(duì)流域決策方案作出動(dòng)態(tài)調(diào)整[28]，從而在根本上避免流域生態(tài)環(huán)境治理區(qū)域（部門(mén)）合作中機(jī)會(huì)主義的產(chǎn)生。但從規(guī)范分析的視角考察，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第5 條雖然以打包的方式將流域事權(quán)的落實(shí)交由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府，且在第2 款使用了約束性概念“應(yīng)當(dāng)”一詞，確保了流域參與主體的行為規(guī)范，強(qiáng)化了落實(shí)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決策的法律義務(wù)。然而遺憾的是，《長(zhǎng)江保護(hù)法》并沒(méi)有對(duì)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能的切實(shí)實(shí)現(xiàn)給予專(zhuān)門(mén)的法律依據(jù)。具體來(lái)說(shuō)，《長(zhǎng)江保護(hù)法》雖在總則部分明確規(guī)定了履行長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決策的行為主體，但在第八章法律責(zé)任部分卻沒(méi)有對(duì)其設(shè)定相應(yīng)的有關(guān)不履職的責(zé)任條款，這不僅會(huì)造成《長(zhǎng)江保護(hù)法》相關(guān)法律條文的“空置”，而且使得長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能所約束的行為主體呈現(xiàn)出一種“有義務(wù)無(wú)責(zé)任”的怪異現(xiàn)象[29]。事實(shí)上，一個(gè)完整的義務(wù)性規(guī)范通常由兩部分組成：一部分明確規(guī)定某類(lèi)主體應(yīng)承擔(dān)何種義務(wù)，另一部分進(jìn)一步規(guī)定，若某類(lèi)主體不履行法律規(guī)定的義務(wù)，將承擔(dān)何種法律責(zé)任及遭受何種制裁[30]。因此，要想使長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的監(jiān)督功能在流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中產(chǎn)生預(yù)期的理想效果，建議《長(zhǎng)江保護(hù)法》后續(xù)修訂時(shí)完善相關(guān)的保障長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制功能發(fā)揮的義務(wù)責(zé)任條款，即確定流域治理主體不履行長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制所規(guī)定的義務(wù)時(shí)所需要承擔(dān)的法律責(zé)任，或?qū)⒙鋵?shí)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容納入到政府績(jī)效考核機(jī)制之中，以確保流域協(xié)調(diào)機(jī)制監(jiān)督功能得到最大化發(fā)揮。

（三）長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制法律效能的發(fā)揮：信息賦能與智慧賦能

長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立，標(biāo)志著我國(guó)傳統(tǒng)流域管理體制的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。《長(zhǎng)江保護(hù)法》為保證該機(jī)制在流域生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中發(fā)揮出應(yīng)有的效能，以二元規(guī)范構(gòu)造的形式對(duì)長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的行穩(wěn)致遠(yuǎn)進(jìn)行了“信息賦能”與“智慧賦能”。

1.長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)：長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制高效運(yùn)行的信息賦能

在新一代信息技術(shù)背景下，信息科技驅(qū)動(dòng)社會(huì)變革已然成為一種必然趨勢(shì)，映射到環(huán)境法治建設(shè)領(lǐng)域，計(jì)算科技賦能環(huán)境法治建設(shè)創(chuàng)新的環(huán)境法新形態(tài)漸次生成，即計(jì)算環(huán)境法。計(jì)算環(huán)境法學(xué)運(yùn)行的基本方式是以多方數(shù)據(jù)集成的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)為研究起點(diǎn)，以生態(tài)環(huán)境治理的包容共享、安全可控以及敏捷治理為價(jià)值追求，旨在通過(guò)全面、客觀(guān)地揭示相關(guān)環(huán)境行政部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)系，進(jìn)而依據(jù)整體性治理的頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)、環(huán)境治理訴求和各相關(guān)環(huán)境行政部門(mén)的履職能力對(duì)相關(guān)環(huán)境行政部門(mén)進(jìn)行精準(zhǔn)化的權(quán)責(zé)設(shè)置，以有效避免整體性治理框架下各相關(guān)環(huán)境行政部門(mén)履職不協(xié)同進(jìn)而產(chǎn)生的推諉和詆毀[31]，最終推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理邁向信息科技賦能的現(xiàn)代化?；诖耍瑸楸Ｕ祥L(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制在流域環(huán)境協(xié)同共治過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的治理效能，針對(duì)長(zhǎng)江流域存在的水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)等關(guān)鍵監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)不能覆蓋全流域、監(jiān)測(cè)頻度不充分、監(jiān)測(cè)對(duì)象不一致、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)測(cè)程序不明確、監(jiān)測(cè)職能設(shè)置存在明顯重疊和沖突、信息監(jiān)測(cè)與信息發(fā)布職能割裂、監(jiān)測(cè)系統(tǒng)重復(fù)與缺失并存以及缺乏有效數(shù)據(jù)公開(kāi)共享機(jī)制等問(wèn)題[32]，《長(zhǎng)江保護(hù)法》第9 條和第13 條分別以義務(wù)設(shè)定的形式規(guī)定“長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)已經(jīng)建立的臺(tái)站和監(jiān)測(cè)項(xiàng)目基礎(chǔ)上建立流域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和長(zhǎng)江流域省級(jí)人民政府建立健全長(zhǎng)江流域信息共享系統(tǒng)”。之于前者，因應(yīng)監(jiān)測(cè)構(gòu)成流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同共治的基礎(chǔ)性工作，數(shù)字賦能背景下長(zhǎng)江流域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)不僅能破除流域生態(tài)環(huán)境信息碎片化的障礙，為面向未來(lái)的長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的精準(zhǔn)決策提供技術(shù)支持，而且對(duì)于長(zhǎng)江流域環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理與法律體系的發(fā)展完善具有重要的促進(jìn)作用，為后續(xù)建設(shè)統(tǒng)一共享的流域生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)創(chuàng)造了硬件條件；之于后者，因應(yīng)流域涉及多方復(fù)雜利益，企業(yè)和政府各部門(mén)掌握的信息各不相同，只有實(shí)行長(zhǎng)江流域自然地理與管理人文信息的互聯(lián)共享，不斷拓寬流域信息共享的深度和廣度，才能打破當(dāng)前?。ú浚╇H信息孤島及各主體間流域治理信息不對(duì)稱(chēng)的困境，消除流域信息資源的部門(mén)壟斷和權(quán)力尋租[33]，對(duì)流域決策形成有效的外在監(jiān)督，最終確保流域利益沖突的高效化解。

2.長(zhǎng)江流域?qū)＜易稍?xún)委員會(huì)：長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制科學(xué)運(yùn)作的智慧賦能

只有社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合才是助推社會(huì)變革的決定性因素?；诖?，現(xiàn)代環(huán)境治理作為一個(gè)法律與科學(xué)交融互惠的典型場(chǎng)域，其勢(shì)必應(yīng)在專(zhuān)業(yè)主義與權(quán)力主義雙重價(jià)值裹挾之下。對(duì)此，因應(yīng)權(quán)力主義具有高效率、普適性和強(qiáng)制拘束力等優(yōu)勢(shì)，其自不待言地處于現(xiàn)代環(huán)境法治價(jià)值理念的主導(dǎo)地位。然而，作為現(xiàn)代環(huán)境治理中的一條隱形主線(xiàn)，專(zhuān)業(yè)主義因強(qiáng)調(diào)將專(zhuān)業(yè)知識(shí)、信息技術(shù)、科學(xué)原理運(yùn)用于與科技信息緊密關(guān)聯(lián)的環(huán)境法之中，具有補(bǔ)救權(quán)力機(jī)關(guān)在某些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域因知識(shí)狹隘而成為“外行”的功能面向，其亦應(yīng)得到環(huán)境立法的應(yīng)有重視。這一認(rèn)知映射到長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制的運(yùn)行機(jī)理和供給性制度保障問(wèn)題上，主要體現(xiàn)在《長(zhǎng)江保護(hù)法》第12 條創(chuàng)設(shè)了以智慧賦能長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制科學(xué)運(yùn)作的專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)制度。從理性視角看，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì)制度的生成具有堅(jiān)實(shí)的事理與法理支撐：一方面，流域生態(tài)環(huán)境治理既顯現(xiàn)出很強(qiáng)的技術(shù)性、理論性和多學(xué)科關(guān)聯(lián)性，也存在周期長(zhǎng)、相關(guān)面寬、利益鏈條長(zhǎng)等特征，長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制作為流域合作協(xié)商型事權(quán)的協(xié)調(diào)者以及權(quán)威型事權(quán)的議題發(fā)起者，其在流域決策過(guò)程中難免存在專(zhuān)業(yè)盲區(qū)或知識(shí)漏洞而需要以環(huán)境法或環(huán)境科學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者為代表的環(huán)境權(quán)利主體充分運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)與資源，從而為實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境的良性有序管理提供科學(xué)性知識(shí)與方法性支撐，使流域生態(tài)環(huán)境管理體制獲得一種類(lèi)似于盧梭提出的“自我維持的能力”[34]223。另一方面，在現(xiàn)代環(huán)境治理主體結(jié)構(gòu)中，專(zhuān)家學(xué)者作為社會(huì)公眾的重要組成部分，其為保證長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制效能發(fā)揮所進(jìn)行的建言獻(xiàn)策，一定程度上反映了民意對(duì)于流域正當(dāng)性利益的支持，具有補(bǔ)強(qiáng)民眾對(duì)于流域決策信賴(lài)基礎(chǔ)、確保流域生態(tài)環(huán)境管理不會(huì)偏離環(huán)境公共利益軌道的價(jià)值功用。