彭 濤,牟苑雙

(西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院,西安 710063)

一、問題的提出

對面臨百年未有之大變局的中國來說,“三農(nóng)”是新時代發(fā)展的“壓艙石”,而該工作的總抓手是鄉(xiāng)村振興,其重點在于產(chǎn)業(yè)振興。這就需要激發(fā)農(nóng)村資源要素活力,發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展事關(guān)社會穩(wěn)定、民族復(fù)興。政府作為現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理的牽頭人,應(yīng)承擔(dān)起在農(nóng)村集體經(jīng)濟中的職責(zé)與使命。從集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐來看,新型農(nóng)村集體經(jīng)濟模式的選擇和發(fā)展離不開政府的支持和統(tǒng)籌;從權(quán)責(zé)來源看,《鄉(xiāng)村振興促進法》《農(nóng)業(yè)法》等多部法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在鄉(xiāng)村振興以及農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的職責(zé)和使命,政府依法切實履職直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的如期實現(xiàn)。

學(xué)界對此主要從兩個層面進行討論。一是關(guān)于政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的責(zé)任。主要集中在“監(jiān)管”[1]和“引導(dǎo)”[2]兩方面。學(xué)者認為,實踐中政府監(jiān)管職責(zé)落實不到位導(dǎo)致資本下鄉(xiāng)過程中基層政府服務(wù)小農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展的外部成本增加[3]、生態(tài)環(huán)境遭到破壞[4]等一系列社會問題。同時,政府引導(dǎo)責(zé)任落實不到位,單純注重政績,變相將財政資源轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟收益,農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展模式尚未實現(xiàn)[5],集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理能力依然不足,依靠幫扶干部支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展等情況較為常見。目前關(guān)于政府職責(zé)的分析僅停留在政府負有履職義務(wù)及其產(chǎn)生后果層面,對于履職方式尚未涉及[6]。二是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的現(xiàn)實困境的解決。學(xué)界主要從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等方向針對具體問題提出對策[7],而對于產(chǎn)生困境的重要原因——政府履職行為的討論較少。學(xué)界現(xiàn)有的研究主要針對解決農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的實際問題,而對于如何排除產(chǎn)生具體問題的深層困擾尚有進一步探討的空間。目前,鮮有學(xué)者從政府行為的角度對政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的治理行為進行系統(tǒng)化的討論,以求從政府行為內(nèi)部解讀現(xiàn)實困境并尋找出路。在脫貧攻堅目標(biāo)已經(jīng)實現(xiàn)、全面開啟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代,從“特殊到普遍再到特殊”的思維與研究方式有助于明確農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、為什么要在實現(xiàn)這樣的發(fā)展的基礎(chǔ)上討論怎樣實現(xiàn)發(fā)展,進而厘清政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中的職責(zé)。

基于此,本文立足Y區(qū)的發(fā)展實際,從政府行為出發(fā),系統(tǒng)梳理政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實困境,進而探究產(chǎn)生困境的深層原因。并從法治政府的目標(biāo)出發(fā),提出完善治理機制的方案,以期為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)助力。

本文的案例Y區(qū)位于H省西側(cè)山地東北部,面積2 174平方公里,轄9鎮(zhèn)12鄉(xiāng)6街道,區(qū)內(nèi)常住人口46.83萬,其中少數(shù)民族人口38.87萬人。耕地面積20 030公頃,農(nóng)業(yè)以稻谷、棉花、黃豆、茶葉為主。主要工業(yè)產(chǎn)品有水泥、人造板、棉布、原煤。自然資源豐富,適宜農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)發(fā)展。交通便利,旅游資源充沛。優(yōu)越的自然條件和相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施為發(fā)展集體經(jīng)濟創(chuàng)造了條件。理論上,政府在此基礎(chǔ)上稍加引導(dǎo)便會實現(xiàn)集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。然而,Y區(qū)處于該省鄉(xiāng)村振興攻堅區(qū)(1)攻堅區(qū):指納入集中連片特困地區(qū)、國家和省扶貧開發(fā)、比照享受省級扶貧政策待遇,尚未脫貧摘帽的縣市區(qū),攻堅區(qū)內(nèi)各縣市區(qū)城鎮(zhèn)化率普遍在45%以下或農(nóng)村居民人均可支配收入在10 000元以下。的發(fā)展現(xiàn)狀要求我們必須對政府治理行為進行檢視。

二、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實困境

政府作為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的踐行者,其治理行為直接決定著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的效果?；赮區(qū)實踐,從政府行為視角對政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的行政行為進行分析發(fā)現(xiàn),目前在行為理念、行為方式、行為界限以及行為履職保障中存在多重困境。

(一)理念錯位:政績領(lǐng)跑為上與人民至上沖突

行政理念作為行政主體對行政行為存在理想狀態(tài)的基本信念與價值追求,具有解釋行政本質(zhì)和引領(lǐng)行政方向的功能[8]。在吸收我國傳統(tǒng)文化民本、善治價值以及公共行政追求的公平正義價值的基礎(chǔ)上,“人民至上”理應(yīng)成為我國行政理念的重要內(nèi)涵。然而,政績驅(qū)動下的政府治理卻使得政府專注于指標(biāo)達標(biāo)下的政績領(lǐng)跑而忽視行政理念的本質(zhì)。

以政績考核為導(dǎo)向的發(fā)展模式旨在通過促進集體經(jīng)濟高速發(fā)展來實現(xiàn)政績領(lǐng)跑。在政績領(lǐng)跑與持續(xù)發(fā)展下的人民富裕路徑、步伐相一致的情況下,其與鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略初心并不相悖。但是受政績領(lǐng)跑要求下的速度與集體經(jīng)濟實際發(fā)展中的節(jié)奏難以匹配以及地理位置、前期發(fā)展等因素的影響,地方政府便容易做出犧牲農(nóng)民利益的“揠苗助長”的治理行為,進而產(chǎn)生集體經(jīng)濟發(fā)展惡性循環(huán)的不良后果[9]。Y區(qū)位于H省,H省將集體經(jīng)濟發(fā)展作為考核政府“治理有效”中的一項指標(biāo),因此,集體經(jīng)濟發(fā)展情況成為衡量當(dāng)?shù)卣卫砟芰Φ闹匾獌?nèi)容。Y區(qū)屬于該省鄉(xiāng)村振興的攻堅區(qū),區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)不牢固。當(dāng)?shù)卣畬⒋寮w經(jīng)濟經(jīng)營性年收入達到50萬元以上的村列入考核行列,在考核動力的驅(qū)使下,尚未入列的村欲加入考核行列,已經(jīng)入列的村欲取得較好的考核成績,這就使得部分村莊將政府補貼通過異地購房并出租等方式在資金收益與集體經(jīng)濟之間建立必然穩(wěn)定的聯(lián)系,以此來達到政績考核領(lǐng)跑的目的。盡管這類發(fā)展方式短期內(nèi)實現(xiàn)了集體經(jīng)濟收益的快速增長,但對于村集體經(jīng)濟組織而言并未形成自主發(fā)展的能力。從行政成本與效益以及集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)涵的視角看,單純追求政績的發(fā)展方式損害了人民的長遠利益。

(二)方式失當(dāng):兩極分化與協(xié)調(diào)發(fā)展矛盾

鄉(xiāng)村治理走向“供給式整合”的道路之后,“項目”成為當(dāng)前政府推進鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要抓手。然而Y區(qū)項目運作并未實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

在項目分配過程中,由于受資本趨利性等原因影響,項目最終總是流向諸如M村之類的經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好的村,并未實現(xiàn)項目需求與項目供給的對應(yīng)。M村地理位置優(yōu)越、土地條件較好,通過規(guī)?；?、集約化、成片化模式的土地流轉(zhuǎn)之后,僅各項農(nóng)業(yè)補貼收入就達到100萬元以上,前期發(fā)展較快。在這一過程中形成了一定的資質(zhì)、資金、政策等優(yōu)勢。而另一類村,如N村,全村375戶1 207人,土地相對貧瘠且山地居多,村民幾乎都是“靠天吃飯”,集體經(jīng)濟前期發(fā)展一片空白。盡管后期這類村莊發(fā)展會得到政府關(guān)注,但基于這種發(fā)展差異,事實上卻很少有項目能夠真正落地。由于缺少資金、技術(shù)等,這類村莊基本不會去主動爭取項目,即使是面對上級分配的需要村莊前期投入一定資金亦或有一定經(jīng)營風(fēng)險的項目,亦會尋找各種理由而刻意躲避。由于項目給M村帶來了資金、政策等扶持村莊發(fā)展的資源,因此N村與M村的發(fā)展差距越來越大。這種差距不僅表現(xiàn)為資金收益的差距,更體現(xiàn)為招商環(huán)境的差異。在面臨村莊主動招商引資的時候,由于M村在政策補貼、用地審批程序、配套資源設(shè)施等都優(yōu)于N村,外來資本的趨利性決定了N村很難得到資本的青睞。這也就陷入了“強者愈強,弱者愈弱”的兩極分化局面?，F(xiàn)行模式下的項目分配方式加劇了“能者”與“弱者”的差異,難以實現(xiàn)集體經(jīng)濟的區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)權(quán)限模糊:發(fā)展源動力不足與內(nèi)生模式互斥

政府嵌入治理是集體經(jīng)濟發(fā)展的直接動因,而政府履職的廣度和深度則是集體經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決定因素。技術(shù)下鄉(xiāng)、政策扶持、財政補貼等資源支持的本意是實現(xiàn)集體經(jīng)濟的內(nèi)生式發(fā)展,而在尊重農(nóng)民意愿基礎(chǔ)上的民主管理則是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的應(yīng)有之意。然而,實踐中政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的方式往往將“支持”“引導(dǎo)”變成了“包辦”“取代”,基層政府履職的形式越位較為普遍。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑的選擇上,政府總是走在集體經(jīng)濟組織的“前面”。Y區(qū)政府利用所掌握的政策和信息資源篩選出便于完成考核任務(wù)的項目,并通過行政權(quán)力下推的方式實現(xiàn)項目落地。在這個過程中,對于有資金、有資源的村,幫扶干部為集體經(jīng)濟組織選擇產(chǎn)業(yè)項目并決策發(fā)展方式,而對于“無資金、無能力、無辦法”的村,政府相關(guān)部門則會幫助其對接國有企業(yè),采取“統(tǒng)一入股固定分紅”的形式予以兜底保障。保姆式的服務(wù)方式盡管實現(xiàn)了對集體經(jīng)濟收入增長的指標(biāo)要求,但對村民來說除了收入上的短期增加,生活上并未發(fā)生根本變化。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟運作過程中,政府亦是通過管理來實現(xiàn)“領(lǐng)跑”。政府通過制定的申報、審計以及資金管理制度來實現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)支配下的規(guī)范化運作。這一方式改變了國家對農(nóng)民通過基層群眾自治組織間接治理的方式[10],更重要的是地方政府為了按期完成項目考核,會直接干預(yù)項目運作,經(jīng)濟組織僅需配合執(zhí)行。此種模式難以提高成員發(fā)展集體經(jīng)濟的內(nèi)生能力,集體經(jīng)濟組織本身還容易遭受項目帶來的資源掠奪風(fēng)險,這使得依靠成員內(nèi)生力量來實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)更加難以實現(xiàn)。

人民群眾的獲得感更加充實、民生福祉持續(xù)增進的內(nèi)涵不在于簡單的短期內(nèi)的收入增長,而在于物質(zhì)財富獲得的持續(xù)性與精神財富獲得的協(xié)同性。激發(fā)人民內(nèi)生力量作為持續(xù)創(chuàng)造財富的有效方式[11],政府在引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中卻并未充分調(diào)動這種內(nèi)生力量。在項目選擇與實施過程中,村民的發(fā)言權(quán)甚微,村民自主選擇的權(quán)利受到限制。村民在“一切聽從政府安排”的制度和思想引導(dǎo)下自主參與集體經(jīng)濟的積極性被磨滅,生產(chǎn)經(jīng)營能力長期得不到提升。因而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)生能力亦無法被激活,也就產(chǎn)生了“幫扶干部一撤,產(chǎn)業(yè)即垮掉”的可能。長此以往,村民只能也只會“坐等收益”。

(四)保障不足:利益保障缺位與發(fā)展為民抵牾

“權(quán)力滋生腐敗”。為了防止權(quán)力的失衡和變異,政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟中的另一個重要職責(zé)就是監(jiān)督。政府的監(jiān)督職責(zé)源于明確的法律和法規(guī)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā肪劢垢亻_墾落實的監(jiān)督、農(nóng)村宅基地的監(jiān)管以及被征地農(nóng)民的社會保障費用的監(jiān)管等,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《改革的意見》)集中關(guān)注對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)的監(jiān)督以及對侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權(quán)利的監(jiān)督檢查。由此可以看出,政府在集體經(jīng)濟發(fā)展中履行監(jiān)督職責(zé)的目的是通過運用行政權(quán)力來保障集體經(jīng)濟的運作秩序進而維護農(nóng)民的根本利益,這與政府維護農(nóng)村集體經(jīng)濟公有制性質(zhì)的職責(zé)具有內(nèi)在的一致性。Y區(qū)政府近年來在履行監(jiān)管職責(zé)的過程中共追繳違紀(jì)資金112萬元,退還群眾資金26.61萬元,在一定程度上維護了農(nóng)民的利益。盡管如此,依然面臨由于監(jiān)管不到位造成農(nóng)民利益保障不足的困境。

Y區(qū)對于落地項目的監(jiān)督方式主要為階段性驗收、報送資料審查、召開會議聽取匯報以及定期檢查等。對于集體資產(chǎn)的監(jiān)管主要方式是農(nóng)業(yè)局定期或不定期對集體資產(chǎn)進行賬面檢查。然而,階段性的賬面監(jiān)督使得未被計入賬內(nèi)的資產(chǎn)以及通過“技術(shù)手段”粉飾下流失的資產(chǎn)難以被發(fā)現(xiàn),因此也就為賬面下的腐敗留有空間。同時,由于早期集體經(jīng)濟組織賬目管理不規(guī)范、賬頁缺失、記賬混亂的情況較為常見,政府往往抱著“得過且過”的態(tài)度,致使集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)流失,農(nóng)民利益并未得到切實保障。

三、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟困境產(chǎn)生的根源

政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的困境具有鮮明的階段性特征。社會轉(zhuǎn)型期存在的考核機制不完善、政策導(dǎo)向下的資源配置運作方式缺乏合理性、政府權(quán)責(zé)不清與村民自治意識和能力不夠以及政府權(quán)力行使保障機制不健全等原因造成了政府治理的困境。

(一)鄉(xiāng)村振興政績考核制度不完善

注重經(jīng)濟、效率、效果的績效考核制度旨在維護人民利益[12]。而考核指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性是實現(xiàn)制度初衷的前提和保障,否則就將陷入單純實現(xiàn)某一指標(biāo)或指標(biāo)內(nèi)涵異化的困境。將“集體經(jīng)濟發(fā)展”列為政府鄉(xiāng)村振興工作的重要考核指標(biāo),并以此來衡量政府工作績效的制度形成了政績倒逼下的政府主導(dǎo)地方集體經(jīng)濟的發(fā)展結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)為地方政府過渡嵌入農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑提供了驅(qū)動力。在政府過渡嵌入模式下,地方政府的發(fā)展思路與發(fā)展意圖直接決定了集體經(jīng)濟發(fā)展的目標(biāo)更多地體現(xiàn)為滿足政績競爭的需求。

在考核體系的設(shè)置中,單一考核模式的設(shè)定以及考核內(nèi)容設(shè)置缺乏合理性等問題,皆容易引導(dǎo)政府單純做完成指標(biāo)的表面任務(wù)而忽視實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為實現(xiàn)2022年底全區(qū)各村集體經(jīng)濟經(jīng)營性年收益達到5萬元以上,百萬元以上的強村達到5個以上的目標(biāo),Y區(qū)出臺了《基層黨建責(zé)任追究辦法》,將未完成“消薄攻堅”任務(wù)、村集體經(jīng)濟扶持項目建設(shè)推動滯后等情形納入責(zé)任追究范圍。同時,建立了集體經(jīng)濟收益階梯式分紅激勵獎勵機制,并對年底發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟工作表現(xiàn)突出的村級組織或村莊進行考核評比,列入?yún)^(qū)委經(jīng)濟工作會議獎勵范圍。由此形成了政績考核驅(qū)動下的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展模式。然而,將政府在農(nóng)村集體經(jīng)濟中履職情況歸結(jié)于集體經(jīng)濟收益的數(shù)額這一單一數(shù)據(jù)的評價模式,不僅沒有實現(xiàn)考核體系本身應(yīng)具備的通過客觀的、可觀測的數(shù)據(jù)表現(xiàn)政府履職情況的內(nèi)在優(yōu)越性[13],還導(dǎo)致政府為了完成考核指標(biāo)而忽視基于社會主義制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟性質(zhì)要求下的“可持續(xù)發(fā)展為民”的基本內(nèi)涵,為政府治理帶來異化的導(dǎo)向。另外,以集體經(jīng)濟收益為單一評價標(biāo)準(zhǔn)的考核模式還由于考核參與主體單一——主要為政府組織內(nèi)部,缺少農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及社會資本方參與等原因,容易使政府產(chǎn)生履職目的是為了得到上級政府認可而不是增強農(nóng)民獲得感的錯誤認識。

(二)項目資源配置不合理

在自上而下的繁重任務(wù)與農(nóng)民內(nèi)生發(fā)展需求的現(xiàn)實對接當(dāng)中,由于信息的非對稱性、基層政府的趨利性選擇以及村莊發(fā)展的差異性,最終導(dǎo)致落地的項目數(shù)量、種類以及具體的實施方案并不能實現(xiàn)集體經(jīng)濟內(nèi)生、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

Y區(qū)獲取資源的主要方式為外來輸入下的項目給予與自下而上的項目爭取。這一方式?jīng)Q定了村莊獲取的項目并不一定是其最需要的,進而難以實現(xiàn)外部資源的有效內(nèi)化。項目給予模式下,一方面政府各部門“人少、任務(wù)重”的現(xiàn)實情況決定了政府并不總能全面了解每一個村莊的內(nèi)部情況,在此基礎(chǔ)上的項目分配就無法實現(xiàn)最優(yōu)化。另一方面,在政績考核制度的驅(qū)動下,效益高的項目也總是流向能使政府政績領(lǐng)跑的村莊,而不是切實需要資源的村莊。盡管集體經(jīng)濟發(fā)展較慢的村亦會受到政府額外關(guān)注,但由于其發(fā)展基礎(chǔ)過于薄弱,因而項目實際難以落地。而除去兩頭的“中間村”,亦處在因難以受到政府重視而得不到項目的窘境。在項目爭取環(huán)節(jié),由于村民具有自利性,往往單純注重短期收益,忽視長遠發(fā)展,進而僅需求見利快、效益高、風(fēng)險小、投入少的項目。因此,其爭取的項目并不一定適合當(dāng)?shù)爻掷m(xù)內(nèi)生發(fā)展。就競爭實力而言,由于前期發(fā)展的基礎(chǔ)不同,“榜樣村”具有明顯的競爭優(yōu)勢,也就會收獲更多的項目,進而“強者”與“弱者”的分化局面就更加明顯。旨在通過外來資源輸入實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)集體經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的目的就難以實現(xiàn)。

(三)政府權(quán)責(zé)不清,自治主體能力不足

有限政府和服務(wù)政府的職能定位決定了必須劃分好政府與社會、政府與民主、政府與規(guī)制的界限,這對于政府作用的發(fā)揮具有直接關(guān)系。然而,政府行政權(quán)限與自治權(quán)劃分不清為政府包辦留有可能,而自治主體能力不足則是政府代管的重要原因。

立法與制度設(shè)定上行政權(quán)與自治權(quán)劃分不清使得政府在履職中“無意識”的越界?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作負有指導(dǎo)、支持和幫助的職責(zé),且不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項,但并未明確農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中村民自治的權(quán)利范疇,因而為政府越界留有空間。在政績工程的驅(qū)動下,政府治理容易“大包大攬”。現(xiàn)行的項目管理制度亦決定了在給予型項目中,政府始終居于主導(dǎo)地位,自治主體參與不足。缺少本土鄉(xiāng)賢與村民參與的農(nóng)村集體經(jīng)濟也就決定了外部資源引進后與本土資源融通并實現(xiàn)內(nèi)化的程度不高。從內(nèi)生發(fā)展的視角來看,缺少村民參與的發(fā)展方式不僅難以發(fā)揮資源融合的應(yīng)有效能,還會產(chǎn)生資本入侵下的資源掠奪風(fēng)險,亦會消磨村民參與集體經(jīng)濟發(fā)展的積極性,從而在無形中增加政府治理成本。

此外,自治主體能力不足亦成為政府履職越界的另一個重要原因。受歷史等多方面因素的影響,農(nóng)民的經(jīng)營管理能力、知識儲備水平等參與集體經(jīng)濟決策的各方面能力都比較匱乏。因此,依靠村民作出的決定有時缺乏科學(xué)性和合理性,影響集體經(jīng)濟發(fā)展的速度。Y區(qū)亦是如此,無論是面對項目帶來的自上而下的風(fēng)險亦或是集體經(jīng)濟的日常經(jīng)營,村民都表現(xiàn)出了能力不足的缺陷。而提升農(nóng)民經(jīng)營素養(yǎng)需要一個漫長的過程,政府從效率和完成考核目的的角度出發(fā),往往會作出“代管”的選擇。

(四)監(jiān)管保障制度不健全,人員技術(shù)供給缺乏

堅持農(nóng)民利益不受損是集體產(chǎn)權(quán)改革的底線和原則,依法保障項目實施中農(nóng)民的利益和項目實施后的收益是政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的重要職責(zé)。其中,“有法可依”是政府依法行政的前提和保障。然而,實踐中立法規(guī)定中的虛位使得政府履職的主觀能動性過強,進而造成政府監(jiān)管職責(zé)落實不到位。從現(xiàn)行的關(guān)于政府監(jiān)管職責(zé)的履職依據(jù)來看,除了涉及土地的監(jiān)管職責(zé)由法律規(guī)定外,其他方面職責(zé)主要由黨內(nèi)法規(guī)或地方規(guī)范性文件規(guī)定。由于規(guī)定位階較低且規(guī)定的內(nèi)容較為寬泛,因而缺少系統(tǒng)性和可操作性?！陡母锏囊庖姟分须m然明確地方政府負有監(jiān)督集體資產(chǎn)的權(quán)力,但并未規(guī)定權(quán)力行使的方式、限度和具體的履職部門,因此執(zhí)行效果存在差異。實踐中,Y區(qū)為了發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組,并在部門職責(zé)規(guī)定中將集體經(jīng)濟的監(jiān)管職責(zé)賦予紀(jì)委、財政局、審計局等多個部門。然而由于并未對各部門的監(jiān)管方式、監(jiān)管措施以及怠于履職的后果作出規(guī)定,因此難以對各部門越界履職產(chǎn)生約束。

此外,人少任務(wù)重以及缺少技術(shù)設(shè)備支持的現(xiàn)實條件亦是制約政府監(jiān)管責(zé)任落實的原因。紀(jì)委、財政局、審計局、農(nóng)業(yè)局負責(zé)監(jiān)管的范圍較為廣泛,在人手有限的情況下也就難以做到對每一個項目、每一筆資金、每一個集體經(jīng)濟組織財產(chǎn)進行監(jiān)管。

四、政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的破局出路

從政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實困境及其產(chǎn)生根源來看,破解政府治理困境不僅需要從政府行為內(nèi)部出發(fā),完善績效考核制度,優(yōu)化資源配置機制,劃清權(quán)力界限,健全監(jiān)督保障制度,亦需要基于參與主體的視角,充分調(diào)動村民、社會資源參與集體經(jīng)濟的積極性,提升參與主體能力,拓寬參與主體范圍,保障參與主體數(shù)量,并提供有效的技術(shù)支持和保障,以形成政府與村集體的有效互動。

(一)多元設(shè)置,完善考核評價機制

從行政權(quán)的本質(zhì)來看,行政權(quán)力的來源和歸屬都在于人民,人民為了讓行政權(quán)力最大限度地發(fā)揮效益,向國家部分讓渡了行政權(quán)力的使用權(quán)[14]。因而,人民是權(quán)力的決定因素,政府權(quán)力的行使應(yīng)以人民利益為核心。政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟中的行政行為亦應(yīng)遵從行政權(quán)的內(nèi)在邏輯,“治理為民”應(yīng)成為權(quán)力行使的出發(fā)點和落腳點。為此應(yīng)建立“更加注重群眾感受”的考核制度。

1.構(gòu)建多元主體參與的考核體系。單一行政機關(guān)參與下的考核機制難以實現(xiàn)評價、引導(dǎo)行政機關(guān)責(zé)任落實的目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟具有內(nèi)在利益的復(fù)雜性,其健康持續(xù)發(fā)展是農(nóng)民個人利益、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同利益、社會公共利益以及社會資本方利益實現(xiàn)協(xié)調(diào)與平衡的結(jié)果。因此,上述主體具有參與政府履職考核的內(nèi)在動力。同時,村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及社會資本方亦實際參與農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展,能夠以第一人的視角觀察政府履職的行為,感受政府履職的成果,因而具備考核政府履職的現(xiàn)實可能?；诖?構(gòu)建黨委主導(dǎo)下的,以人大、政府、村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、社會資本方共同參與的多元考核機制有利于實現(xiàn)對政府履職的全方位、多角度監(jiān)管。加入村民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及社會資本方后的考核體系能夠使政府以從單純的完成上級政府交辦的任務(wù)為目的的導(dǎo)向中抽離出來,而更多地考慮群眾的感受,關(guān)注群眾的利益,更有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展和服務(wù)型政府的構(gòu)建。

2.確立“指標(biāo)考核+X”的多元考核模式。農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展具有內(nèi)在的復(fù)雜性,與一般法人以逐利為目的不同,其旨在通過實現(xiàn)內(nèi)在的農(nóng)民利益進而實現(xiàn)社會公共利益。以考核集體經(jīng)濟增長指數(shù)為主要內(nèi)容的指標(biāo)考核體系難以客觀地對農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展情況進行評價,更難以對政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟中的履職情況進行評價,也就難以實現(xiàn)監(jiān)督的本意。因此,構(gòu)建以指標(biāo)考核為基礎(chǔ),以民意調(diào)查、民主評議等多種方式為補充的多元監(jiān)督模式十分必要。這一模式既能客觀地反映集體經(jīng)濟的增長情況,又能結(jié)合政府在治理農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中給群眾帶來的主觀感受,是對經(jīng)濟社會發(fā)展與人的全面發(fā)展有機統(tǒng)一的積極回應(yīng)。在這一模式下,政府應(yīng)建立健全群眾參與監(jiān)督的機制,科學(xué)設(shè)置民意調(diào)查的方式和內(nèi)容,合理調(diào)配指標(biāo)考核與其他監(jiān)督方式在總體考核中的比例權(quán)重,為客觀、全面地評價政府履職行為提供科學(xué)方案。

3.實現(xiàn)考核指標(biāo)的多元化設(shè)置?？己酥笜?biāo)設(shè)置的科學(xué)性既要求指標(biāo)本身能客觀地評價某一對象,又要求“具體問題具體分析”,做到考核指標(biāo)的設(shè)置與各地區(qū)的具體情況相結(jié)合。因而,在指標(biāo)的設(shè)置中為了客觀反映集體經(jīng)濟發(fā)展的情況,進而對政府的履職情況進行評價,應(yīng)在設(shè)置集體經(jīng)濟(經(jīng)營性)收益增幅(數(shù)額)的同時,設(shè)置諸如“集體經(jīng)濟成員參與集體經(jīng)濟比例”“集體經(jīng)濟收益與政府的財政投入比例”等能夠反映集體經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生能力的指標(biāo)。同時,指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)亦應(yīng)具有合理性,不宜過高,避免為了完成指標(biāo)而弄虛作假;亦不宜設(shè)置過低,避免無法調(diào)動各地政府履職的積極性。

(二)統(tǒng)籌互動,優(yōu)化資源配置運作機制

政府行為的效益價值目標(biāo)定位在:“行政歸屬主體以最小的成本為代價,換來最大的社會效益?！盵15]人民作為行政歸屬主體,以最小的成本換取人民利益最大化是政府履行行政行為的原則所在。在政府治理農(nóng)村集體經(jīng)濟的過程中,實現(xiàn)內(nèi)外部資源有效整合融通后的內(nèi)化,是降低政府治理成本、實現(xiàn)人民利益最大化的最優(yōu)選擇。為此,應(yīng)系統(tǒng)整合資源以提高治理效能。

1.構(gòu)建統(tǒng)一的項目調(diào)配機制。對于外來輸入下的項目分配方式而言,供給與需求不對稱是造成集體經(jīng)濟發(fā)展困境的主要原因。為了避免優(yōu)質(zhì)項目集中分配而產(chǎn)生的貧富差距加大以及分配項目與需求差異造成的資源浪費,可以在區(qū)縣級政府層面建立統(tǒng)一的項目庫,并由各村針對自身發(fā)展需求定期報送項目需求。同時,區(qū)縣政府為了防止村集體對自身定位存在誤差,可以專門組織各方專家在各村進行調(diào)研,并對集體經(jīng)濟發(fā)展中的項目需求給出意見,區(qū)縣政府結(jié)合專家出具的意見以及村集體報送的需求后,本著實現(xiàn)村民利益最大化以及區(qū)縣經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,對項目進行統(tǒng)一分配。

2.構(gòu)建多種途徑的項目獲取機制。在政策上,政府應(yīng)為集體經(jīng)濟組織自發(fā)尋找項目創(chuàng)造條件。優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境是招商引資入戶落地的關(guān)鍵。為此,政府應(yīng)將政策向地理位置偏遠、資源相對貧乏以及集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)傾斜,以彌補其先天不足及劣勢。村集體經(jīng)濟組織在匯集成員意見及自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上,通過積極與社會資本對接,尋求適合集體經(jīng)濟組織發(fā)展的產(chǎn)業(yè)合作;政府為雙方合作把關(guān),避免社會資本過于強勢而損害集體經(jīng)濟組織的利益。村集體基于內(nèi)需而自主尋求的外援項目不僅能有效避免項目數(shù)量不足以及項目匹配度較低的問題,還能夠避免政府在項目中的過度干預(yù),以消弭自上而下的項目供給方式帶來的村集體自治空間有限的缺陷,為集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展提供有利土壤。

(三)協(xié)調(diào)內(nèi)生,構(gòu)建政府與自治主體有效協(xié)同機制

明確的權(quán)力界限是政府合法履職的前提,亦是各方主體享有利益的基礎(chǔ)。為此應(yīng)明確劃分政府行政權(quán)與自治權(quán)的界限,提升政府履職效能,同時提高村民自治能力和水平,形成外部引導(dǎo)、內(nèi)部自主決策發(fā)展的內(nèi)生模式。

1.立法劃清政府行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的界限。村民自治權(quán)作為國家通過憲法向社會分權(quán)的一種形式,其與行政權(quán)一道在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中具有不可替代的作用。然而,分權(quán)界限不明確就難免產(chǎn)生兩者之間的交叉、混亂與錯位[16]?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十四條將村集體經(jīng)濟的項目立項、運營以及收益分配歸為村民自治權(quán)范疇,但是由于村民自治權(quán)居于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)管轄范圍,因而將符合政府意向的項目先篩選出來并交予村民會議決策,將已經(jīng)制定好的運營及收益分配方案交予村民會議并等待通過這類變通作法也是村民行使自治權(quán)的形式?，F(xiàn)行立法規(guī)定下的自治權(quán)范圍難以徹底劃分行政權(quán)與自治權(quán)的界限,因而應(yīng)在明確自治權(quán)種類的基礎(chǔ)上進一步細化自治權(quán)行使的程度和階段,并對于基層行政權(quán)從行使原則、行使限度等角度作出限制,避免行政權(quán)越界。通過進一步明確村民在集體經(jīng)濟發(fā)展中的自治事項范圍,將政府為完成考核而實施的滿足立法原則但損害農(nóng)民權(quán)利的“能動行為”排除在自治權(quán)外,為村民自治權(quán)的行使留足空間。

2.提高村民自治的能力和水平。村民自治內(nèi)生力量形成應(yīng)至少從兩個維度出發(fā):一方面應(yīng)引導(dǎo)、鼓勵中堅農(nóng)民、本土鄉(xiāng)賢、返鄉(xiāng)力量共同參與到集體經(jīng)濟發(fā)展中去[17]。鄉(xiāng)賢因其自身的草根性而與村民有著獨特的共同語言,對于扮演好上傳下達的溝通角色有著先天的優(yōu)勢[18]。同時鄉(xiāng)賢可以憑借其對鄉(xiāng)村資源的了解及其所擁有的才智、社會關(guān)系和道德威望來對鄉(xiāng)村內(nèi)外部資源進行整合融通并予以內(nèi)化[19]。熟人場域社會約定俗成的價值規(guī)范內(nèi)化于村民的思想和認識當(dāng)中,通過運用村民“禮治”來從村莊內(nèi)部增強農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的認同感,進而激活農(nóng)民參與積極性,縮小思想與行為脫嵌[20]。另一方面應(yīng)加強對村民的培訓(xùn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展的最終受益者是村民,村民有積極參與集體經(jīng)濟發(fā)展的動力。村民作為最了解村莊資源特征及分布的使用權(quán)人,其積極參與對提高村莊內(nèi)部資源使用效率具有積極作用。現(xiàn)實中誘導(dǎo)村民參與集體行動有助于公共事務(wù)的處理[21]。而村民怠于參與集體經(jīng)濟除了“逐利性”的經(jīng)濟邏輯阻滯外,還有自身的“本領(lǐng)恐慌”,因而政府通過聘請專家為農(nóng)民培訓(xùn)有利于消解這一障礙。但這里值得注意的是,由于受訓(xùn)主體的特殊性,培訓(xùn)應(yīng)將書面語言轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的語言,將課堂搬進田間地頭,將集中授課變?yōu)槿谈?避免培訓(xùn)流于形式。

(四)多維合力,健全監(jiān)管制度和技術(shù)監(jiān)管保障機制

科學(xué)的制度保障、堅實的社會基礎(chǔ)保障以及有力的技術(shù)保障是實現(xiàn)行政權(quán)力順暢運轉(zhuǎn)的前提,因此為了保障政府監(jiān)管農(nóng)村集體經(jīng)濟職權(quán)的順利行使,切實維護村民利益,應(yīng)通過制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度、加強監(jiān)管隊伍建設(shè)和技術(shù)支持等措施來完善監(jiān)管保障機制。

1.系化監(jiān)管法律制度?！耙豁椇玫闹贫仍O(shè)計能降低交易費用、能為實現(xiàn)合作創(chuàng)造條件和激勵機制?！盵22]法律作為制度的一種,亦具有上述功能?！坝蟹梢馈弊鳛檎男斜O(jiān)管職責(zé)的前提,制定系統(tǒng)化的監(jiān)管法律制度成為實現(xiàn)監(jiān)管法治化的首要任務(wù)。為此,首先,應(yīng)明確監(jiān)管主體及其怠于履職的法律后果。明確的監(jiān)管主體有助于監(jiān)管責(zé)任的落實,明確的責(zé)任后果有助于對責(zé)任主體形成威懾,倒逼其盡責(zé)履職。其次,豐富監(jiān)管方式。將運動式、形式化的事后監(jiān)管轉(zhuǎn)化為常態(tài)化、融入式的全過程監(jiān)管。通過建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺,要求公開項目立項基礎(chǔ)信息,建設(shè)、竣工驗收和實際運行中涉及農(nóng)民利益的各項信息數(shù)據(jù)以及農(nóng)村集體資產(chǎn)收益數(shù)額、分配方式等,全程預(yù)防項目執(zhí)行中的異化與腐敗。此外,通過規(guī)定相關(guān)部門定期、不定期地開展實地檢查,時時聽取資本方或運營方匯報以及多渠道聽取群眾反映監(jiān)督等方式,為落實監(jiān)管責(zé)任提供保障。最后,完善監(jiān)管的配套制度。通過頒布《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》,系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)范圍、內(nèi)部組織運行規(guī)則,包括議事表決制度、財務(wù)管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等制度,以此來形成內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督合力,提升監(jiān)管實效。

2.加強監(jiān)管隊伍保障和技術(shù)支持。針對監(jiān)管部門人手不夠與經(jīng)費有限,可以通過調(diào)動村民以及第三方力量來彌補。村民參與監(jiān)督意識的覺醒與能力的提升是實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)生發(fā)展的應(yīng)有之意。應(yīng)拓寬村民參與監(jiān)督的渠道,提供監(jiān)督信息反饋的平臺,建立監(jiān)督激勵機制,為村民參與監(jiān)督提供機會和動力。第三方力量具有專業(yè)性、中立性等政府及村民不具備的優(yōu)勢,因而應(yīng)充分調(diào)動第三方力量以彌補現(xiàn)有監(jiān)管機制的不足。應(yīng)通過聘請審計機構(gòu)對項目公司、集體經(jīng)濟組織進行定期審計,聘請高校教授、律師、稅務(wù)師、會計師等多領(lǐng)域?qū)I(yè)人才定期對項目調(diào)研、考察等方式監(jiān)督項目實施,以此來切實維護村民利益。此外,還可以充分利用技術(shù)手段輔助監(jiān)管,提升監(jiān)管效率。通過對項目執(zhí)行與立項信息出入情況的自動識別、預(yù)警等方式,減少工作人員的工作量;建立集體資產(chǎn)跟蹤系統(tǒng),對于從平臺劃出的集體資產(chǎn)全程跟蹤預(yù)警,降低資產(chǎn)流失的風(fēng)險。