鄭小帆

一、前言

在全球價(jià)值鏈背景下，各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，從貿(mào)易平衡到市場(chǎng)準(zhǔn)入，從邊境到邊境后也成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的主要改變趨勢(shì)。全球價(jià)值鏈時(shí)代的到來(lái)，給我國(guó)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)提出了全新的挑戰(zhàn)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度需要在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系發(fā)生變化時(shí)及時(shí)更新。

若想實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)則與國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則之間的相互對(duì)接，就需要在對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，改革創(chuàng)新我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策，促進(jìn)形成我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策之間的相互融合。自我國(guó)啟動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)以來(lái)，國(guó)家高度認(rèn)可并大力支持自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的深化改革，在東南沿海城市、中西部城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中建立了若干自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家不斷提升國(guó)際政策壁壘數(shù)量與強(qiáng)度的背景下，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)放發(fā)展所面臨的外部環(huán)境愈發(fā)艱巨，亟須對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度展開(kāi)創(chuàng)新優(yōu)化，從而提升自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的“內(nèi)生力”，在突破自身制度局限性的同時(shí)，充分發(fā)揮自身制度在國(guó)際經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)中的價(jià)值與作用。

二、國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)

（一）全球經(jīng)濟(jì)治理格局變遷

當(dāng)前，全球治理格局已發(fā)生翻天覆地的變化，美國(guó)“一家獨(dú)大”的治理格局雖然已不復(fù)存在，但其在國(guó)際關(guān)系調(diào)整過(guò)程中，仍舊將維持自身國(guó)際主宰治理權(quán)作為主要方向[1]。在全球治理過(guò)程中，有兩種與世界發(fā)展演變息息相關(guān)的理論觀點(diǎn)：第一，霸權(quán)國(guó)治理理論，該理論的基礎(chǔ)為霸權(quán)穩(wěn)定論；第二，國(guó)際制度治理理論，該理論以新自由制度主義下的相互依存理論為基礎(chǔ)。由于現(xiàn)實(shí)世界是理論的主要服務(wù)對(duì)象，在現(xiàn)實(shí)世界中，權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化速度飛快，十九世紀(jì)、二十世紀(jì)所盛行的霸權(quán)穩(wěn)定論已經(jīng)無(wú)法滿足新世紀(jì)的國(guó)際權(quán)力格局需求。如今，全球治理格局中，相互依存理論具有更強(qiáng)的適用性，更加符合以國(guó)際協(xié)商為基礎(chǔ)的全球國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局。

（二）國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)訴求的變遷

全球經(jīng)濟(jì)治理的格局必然隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行內(nèi)涵的變化而發(fā)生變遷，各國(guó)也會(huì)根據(jù)實(shí)際情況參與到國(guó)際政策的調(diào)整中。目前來(lái)看，對(duì)于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制的調(diào)整并未取得良好成效。同時(shí)，由于受單邊思維的影響，導(dǎo)致主導(dǎo)國(guó)在參與國(guó)際機(jī)制原則制定時(shí)與實(shí)際需求嚴(yán)重不符，進(jìn)而導(dǎo)致世界各國(guó)愈發(fā)追求國(guó)際社會(huì)政策的協(xié)調(diào)。由于在原有的治理體系中，新的國(guó)際政策協(xié)調(diào)得不到充分的體現(xiàn)，導(dǎo)致以新興國(guó)家為主體的金磚國(guó)家表達(dá)出了強(qiáng)烈的國(guó)際協(xié)調(diào)合作意愿，催生了金磚國(guó)家合作機(jī)制[2]。

三、國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問(wèn)題及其變遷

（一）國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問(wèn)題

1.國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的議題。在國(guó)際社會(huì)中，基本治理原則為主權(quán)國(guó)家權(quán)力至上，同時(shí)，由于全球社會(huì)的治理基礎(chǔ)為無(wú)政府狀態(tài)，因此協(xié)商環(huán)節(jié)是無(wú)論任何問(wèn)題、政策等提出與確定的必經(jīng)步驟，也是任何一個(gè)政策從提出到被相關(guān)方采納、接受與合法化的必要過(guò)程。在當(dāng)前國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)中，機(jī)制供給與需求產(chǎn)生矛盾主要原因機(jī)制協(xié)調(diào)的重點(diǎn)停留在傳統(tǒng)的議題中，而國(guó)際經(jīng)濟(jì)的主要議題卻發(fā)生了變化。相比于非商品的跨境交換來(lái)說(shuō)，要素的國(guó)際流動(dòng)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的基礎(chǔ)特征之一。雖然大部分學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到經(jīng)濟(jì)全球化中價(jià)值鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的重要作用，但在評(píng)判利益平衡時(shí)，仍舊將普遍的貿(mào)易平衡作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。這表明國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的認(rèn)知與國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展真實(shí)水平之間存在較大偏差，仍舊停留在商品交換的微觀基礎(chǔ)層面[3]。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，貿(mào)易機(jī)制、貨幣機(jī)制、金融機(jī)制是全球經(jīng)濟(jì)治理體系中的三大支柱，且均由西方國(guó)家主導(dǎo)，主要目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)貿(mào)易利益的均衡。供給與需求之間的矛盾作為經(jīng)濟(jì)政策的核心議題早在WTO談判過(guò)程中就有體現(xiàn)。以2002年多哈回合談判為例，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入方面、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、服務(wù)準(zhǔn)入方面的一致性談判上長(zhǎng)期陷入僵局，再次說(shuō)明導(dǎo)致機(jī)制效力有限性的主要原因?yàn)橐亓鲃?dòng)的準(zhǔn)入分歧與議題的滯后性。

2.國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的原則。各參與主體是否展現(xiàn)出合作的意愿，以及其在合作中是否接受其他國(guó)家對(duì)于集體利益的定義是衡量全球公共政策是否有效的主要標(biāo)準(zhǔn)。作為國(guó)際機(jī)制的根本特征，國(guó)際政策協(xié)調(diào)中的共同觀念與共同原則具有價(jià)值觀維度的相似性。原則的確定對(duì)于國(guó)際問(wèn)題的討論與解決來(lái)說(shuō)具有十分重要的意義，只有確定好國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的原則，才能實(shí)現(xiàn)各主觀國(guó)家價(jià)值觀、文化背景之間的平衡與協(xié)調(diào)。

如今，從傳統(tǒng)的邊境措施向邊境后措施延伸已經(jīng)成為國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的新規(guī)則，而從準(zhǔn)入前向準(zhǔn)入后延伸也成為經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域開(kāi)放管理的新常態(tài)。在這種背景下，主權(quán)至上原則受到一定程度的侵蝕，主權(quán)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)也面臨著較為嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)。主權(quán)國(guó)家在參與全球經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中，遵循的核心原則即主權(quán)原則，這也是主權(quán)國(guó)家在全球治理機(jī)制中保證自身合法權(quán)利的基礎(chǔ)。因此，任何國(guó)家都不能越過(guò)其他國(guó)家的政權(quán)，改變其他國(guó)家的國(guó)內(nèi)政策規(guī)則[4]。

（二）國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的關(guān)鍵主體

1.國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的起點(diǎn)——主權(quán)國(guó)家的政策需求。主權(quán)國(guó)家內(nèi)部的政策需求與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的起始點(diǎn)。在全球價(jià)值鏈背景下，全球化發(fā)展進(jìn)程的加快不斷加深世界各國(guó)之間的聯(lián)系，每個(gè)國(guó)家也必須根據(jù)相互依存的基本邏輯對(duì)自身國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策作出有效調(diào)整。如今，國(guó)際政策的形成已不再是某一個(gè)或幾個(gè)國(guó)家所能夠主宰的，而是需要各主權(quán)國(guó)家之間廣泛的政策協(xié)調(diào)，全球產(chǎn)業(yè)鏈的緊密關(guān)聯(lián)更是加深了各主權(quán)國(guó)家相互依存的影響。在全球價(jià)值鏈背景下，國(guó)際政策與國(guó)內(nèi)政策的相互影響直接決定了政策的傳導(dǎo)，并且一個(gè)主權(quán)國(guó)家的國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際規(guī)制之間的聯(lián)系程度直接決定了該國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈與全球產(chǎn)業(yè)鏈相互融合的深度。

2.國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重要參與者——新興大國(guó)。全球政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力布局受到以新興大國(guó)為代表的金磚國(guó)家的快速崛起影響，金磚國(guó)家也對(duì)以西方發(fā)達(dá)國(guó)家所維持的傳統(tǒng)治理機(jī)制提出自主性的政策需求[5]。如今，新興大國(guó)已經(jīng)成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重要參與者，是國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的中堅(jiān)力量。早在2008年，以新興大國(guó)為首的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體GDP就已經(jīng)超越發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的GDP，截至2022年，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體占全球GDP比重已經(jīng)高達(dá)57.9%，這也說(shuō)明新興經(jīng)濟(jì)體在全球經(jīng)濟(jì)治理機(jī)制變革中的作用愈發(fā)明顯，新興大國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)中發(fā)揮著不可或缺的重要經(jīng)濟(jì)功能[6]。以2017年廈門金磚會(huì)議為例，此次會(huì)議采用“金磚+”模式，在此次會(huì)議中新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家具有充足的對(duì)話議題內(nèi)容與對(duì)話范圍，彰顯了發(fā)展中國(guó)家參與到全球治理變革的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)趨勢(shì)。

四、中國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系協(xié)調(diào)關(guān)系

作為我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)機(jī)制重構(gòu)的重要舉措，主動(dòng)建設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)能夠有效解決我國(guó)自身存在的機(jī)制體制問(wèn)題[7]。2013年，中國(guó)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式設(shè)立，標(biāo)志著我國(guó)貿(mào)易、投資、消費(fèi)等領(lǐng)域全面開(kāi)展制度深化改革，并探索與國(guó)際規(guī)則接軌的路徑。由于貿(mào)易領(lǐng)域較為簡(jiǎn)單，因此在貿(mào)易領(lǐng)域中的貿(mào)易便利化與邊境措施等方面的改革具有顯著成效；而投資、消費(fèi)領(lǐng)域由于涉及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行政策等關(guān)鍵領(lǐng)域，且涉及跨境流動(dòng)要素等關(guān)鍵問(wèn)題。因此，其深化改革面臨較多阻礙，而這些問(wèn)題都與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的重點(diǎn)內(nèi)容有著較為相似之處，表明我國(guó)自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新已經(jīng)與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系的核心領(lǐng)域相對(duì)接。

（一）負(fù)面清單管理制度

1.要素流動(dòng)性體制機(jī)制阻礙我國(guó)開(kāi)放發(fā)展。造成我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度內(nèi)在矛盾的一個(gè)主要原因即要素流動(dòng)性障礙，不僅導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)的有效循環(huán)受阻，同時(shí)也給資源的合理配置及高端要素資源的培育帶來(lái)不良影響。因此，我國(guó)亟須對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度中存在的問(wèn)題進(jìn)行解決，提升我國(guó)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在全球價(jià)值鏈背景下，要素交換層面已經(jīng)取代商品交換層面成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)的主要聯(lián)絡(luò)內(nèi)涵，因此要素流動(dòng)性體制成為影響國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系的深層次因素。雖然在改革開(kāi)放初期，要素流動(dòng)性在我國(guó)開(kāi)放發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮出了一定的作用，但直到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)始建設(shè)后，我國(guó)才從制度體系上提高對(duì)于要素流動(dòng)性的重視。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，存在較多阻礙要素流動(dòng)的體制機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)國(guó)內(nèi)要素流動(dòng)性并不強(qiáng)，進(jìn)而造成我國(guó)內(nèi)部具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的低端要素需要依賴外資投入的帶動(dòng)才能發(fā)揮作用，如勞動(dòng)力等要素。由于上述原因的存在，導(dǎo)致我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)一直處于全球價(jià)值鏈的末端，也直接導(dǎo)致我國(guó)在高級(jí)人才資源、高技術(shù)資源等方面的培育嚴(yán)重不足，我國(guó)在開(kāi)放環(huán)境下的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力遲遲無(wú)法得到提升。因此，對(duì)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度進(jìn)行創(chuàng)新，不僅可以提升我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行效率，同時(shí)也能促進(jìn)我國(guó)要素流動(dòng)以更加公平、規(guī)范的方式進(jìn)行，充分發(fā)揮我國(guó)要素流動(dòng)性體制的優(yōu)勢(shì)，參與到國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系的協(xié)調(diào)中[8]。

2.負(fù)面清單政策制度促進(jìn)要素國(guó)際流動(dòng)。對(duì)于我國(guó)構(gòu)建雙循環(huán)新發(fā)展格局來(lái)說(shuō)，負(fù)面清單具有重要的推動(dòng)作用，可以加快政府與市場(chǎng)關(guān)系的重組構(gòu)建進(jìn)程。由于負(fù)面清單政策遵循著“放權(quán)”原則，且具有明確的管轄范圍與透明的職責(zé)，因此，其逐漸成為開(kāi)放經(jīng)濟(jì)政策廣泛使用的管理手段，能夠?qū)⑹袌?chǎng)與政府之間的邊界清晰劃分。作為政府經(jīng)濟(jì)治理體系的標(biāo)志，負(fù)面清單政策逐漸成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)建過(guò)程中要素充分流動(dòng)的保障。在我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的過(guò)程中，應(yīng)提高對(duì)要素流動(dòng)有效性的重視，將負(fù)面清單政策制度創(chuàng)新作為主要內(nèi)容，并將改革探索的重心放在投資政策制度上。

（二）準(zhǔn)入后監(jiān)管一致性

1.行政監(jiān)管高效性。由于我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)監(jiān)管體系具有碎片化、部門職責(zé)沖突等問(wèn)題，導(dǎo)致在面對(duì)歐美國(guó)家邊境后所產(chǎn)生的政策性侵蝕時(shí)，無(wú)法很好應(yīng)對(duì)，也使得我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度無(wú)法與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系有效對(duì)接，致使我國(guó)缺乏對(duì)于歐美國(guó)家邊境后措施嵌入的應(yīng)對(duì)能力，因此，我國(guó)急需對(duì)經(jīng)貿(mào)監(jiān)管體系進(jìn)行優(yōu)化與創(chuàng)新。我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)管方式的局限性是導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)貿(mào)監(jiān)管體系不完善的主要原因之一。由于我國(guó)行政管理部門在公共屬性上具有明顯的交叉管理部分，各部門之間也有著不同的管理空間，因此導(dǎo)致監(jiān)管體系存在較為嚴(yán)重的權(quán)限沖突、利益沖突、公開(kāi)性不足等問(wèn)題[9]。雖然隨著計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的發(fā)展，各部門已經(jīng)將計(jì)算機(jī)信息技術(shù)應(yīng)用于行政管理中，但由于各部門受管理權(quán)限的限制，導(dǎo)致信息在部門與部門之間的流通性較差，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政管理效率的有效提升。另外，我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也存在類似的問(wèn)題。由于無(wú)法適用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，導(dǎo)致自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)只能從本地扶持的供應(yīng)商獲取數(shù)據(jù)信息，而本地供應(yīng)商又存在一定的壟斷性，因此，提高我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行政監(jiān)管高效性很重要。

2.探索監(jiān)管一致性。如今，為了應(yīng)對(duì)邊境后措施所形成的國(guó)際經(jīng)濟(jì)壁壘，國(guó)際監(jiān)管合作模式被探索出來(lái)，被公認(rèn)為提升邊境后措施公平性、公開(kāi)性、合理性的最優(yōu)方式之一。在國(guó)際監(jiān)管合作模式下，我國(guó)若想實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度的創(chuàng)新，就需要首先建立一個(gè)公開(kāi)、透明的政策保障機(jī)制，并協(xié)調(diào)安排好國(guó)內(nèi)政策的制定與實(shí)施過(guò)程，從而在提升國(guó)內(nèi)監(jiān)管有效性的基礎(chǔ)上，提升國(guó)際監(jiān)管合作的有效性，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管一致的目標(biāo)。但需要注意的是，只有在國(guó)內(nèi)監(jiān)管政策較為完善的情況下開(kāi)展國(guó)際監(jiān)管合作，才能實(shí)現(xiàn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系之間的平衡，才能最大程度提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)的主權(quán)性。

此外，我國(guó)還通過(guò)探索區(qū)域治理協(xié)同模式，實(shí)現(xiàn)提升區(qū)域監(jiān)管一致性的同時(shí)，減小區(qū)域之前的差異性[10]。例如，我國(guó)在長(zhǎng)三角自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已開(kāi)展聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新，通過(guò)借鑒上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國(guó)際監(jiān)管體系探索經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合長(zhǎng)三角自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)際情況，建立與周邊自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一致性監(jiān)管的模式，提升區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管效率。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在全球價(jià)值鏈背景下，我國(guó)政府對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新與國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系之間的對(duì)接高度重視，以期實(shí)現(xiàn)我國(guó)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度的深層次改革、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。我國(guó)應(yīng)充分意識(shí)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的重要性，加快自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的步伐，為參與及引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策體系轉(zhuǎn)型做好充分的準(zhǔn)備。

引用

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作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院