孫向謙

［摘 要］以上海市X區(qū)為例，分析了中心城區(qū)老舊小區(qū)在社區(qū)更新和治理中空間封閉碎片化、資源分散失衡、管理服務(wù)弱等現(xiàn)實困境，探討了X區(qū)試點開展“片區(qū)一體化”綜合治理的經(jīng)驗、做法和成效。片區(qū)治理通過社區(qū)邊界重塑和環(huán)境整治、規(guī)劃整合片區(qū)資源、設(shè)施更新和服務(wù)提升等舉措對空間進行重組，實現(xiàn)片區(qū)“外在”有機更新。通過一體化治理思路、多元主體協(xié)同和系統(tǒng)式治理的方式對治理機制進行再構(gòu)，實現(xiàn)片區(qū)“內(nèi)在”治理升級，以此形成更加開放共享的片區(qū)形態(tài)和系統(tǒng)融合的治理機制。

［關(guān)鍵詞］片區(qū)；空間；一體化；治理機制

黨的二十大報告指出：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市?！?019年，習(xí)近平總書記在上?？疾炱陂g首次提出并闡釋了“人民城市人民建、人民城市為人民”重要理念，成為上海城市治理的價值追求和根本遵循。

習(xí)近平指出，城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。 ①上海是一座歷史文化悠久、常住人口規(guī)模巨大且密度高、流動強的超大型城市，城中老舊小區(qū)眾多，讓人民群眾住有宜居是當(dāng)前面臨的突出民生工作，關(guān)系人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。通過合理的城市空間規(guī)劃和治理創(chuàng)新，讓老舊小區(qū)實現(xiàn)有機更新，改善居住品質(zhì)，是上海探索符合超大城市特點規(guī)律的社會治理新路子，是建設(shè)“人民城市”的內(nèi)在要求。

一、社區(qū)治理困境和政策進路

（一）老舊且封閉：社區(qū)治理中的現(xiàn)實困境

因計劃經(jīng)濟時期單位制職居一體化沿襲和近年來商品住宅的發(fā)展，我國城市居住社區(qū)呈現(xiàn)出較強的封閉性特征。 ②封閉社區(qū)占地集聚且規(guī)模不一，在規(guī)劃設(shè)計上通常商居分離，通過圍墻和門禁系統(tǒng)形成邊界和隔離，小區(qū)內(nèi)的公共資源具有排他性。封閉社區(qū)滿足了居民對私密和安全的需求，強化了政府對基本社會單元的管理和控制，也迎合了城市化過程中對住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求。 ③然而，在當(dāng)前開放性和流動性不斷增強的社會中，城市基層的空間格局、組織單元及運轉(zhuǎn)機制卻并未與之相協(xié)調(diào)，暴露出了交通循環(huán)不暢、土地利用低效、城市發(fā)展碎片化、社會融合性差等問題。 ④

X區(qū)是上海市中心城區(qū)，占地面積約55平方千米，常住人口110多萬。區(qū)內(nèi)共有住宅小區(qū)983個，分屬于13個街鎮(zhèn)的311個居委，包括商品房、售后公房、混合住房和直管公房等，其中2000年前建成的老舊小區(qū)752個，占比76.5%。不同于新式商業(yè)住宅小區(qū)，老舊小區(qū)普遍存在公共空間小，設(shè)計規(guī)劃不合理；基礎(chǔ)設(shè)施老化，公共服務(wù)缺位；治理碎片化、分散化，治理成本較高；物業(yè)服務(wù)相對薄弱等缺陷。黨的十九大以來，黨中央提出社會治理資源向基層傾斜，重心向基層下移。從實踐來看，老舊社區(qū)的空間緊缺性和環(huán)境封閉性導(dǎo)致下沉的資源得不到充分利用和合理配置，造成管理和服務(wù)真空。因為在相對封閉的空間格局中，其治理主體是單一的，社會組織等外部主體較難介入，市場和社會機制的缺失也導(dǎo)致了治理的行政化特征明顯，居委會全權(quán)包辦的方式較難滿足居民多樣化需求，居民滿意度普遍不高。 ⑤因此，在大力推進資源和重心下沉的同時，應(yīng)同步推動老舊小區(qū)組織單元和治理機制創(chuàng)新，將政策優(yōu)勢和資源優(yōu)勢真正轉(zhuǎn)化為治理效能，推進基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）從社區(qū)到街區(qū)的政策探索

2016年，面對改革開放以來我國城市發(fā)展中暴露出的突出矛盾和問題，為進一步加強和改進城市建設(shè)規(guī)劃管理工作，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》印發(fā)。作為2015年中央城市工作會議的配套文件，《意見》指出，國內(nèi)新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉小區(qū)，已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，以此實現(xiàn)交通路網(wǎng)布局的優(yōu)化和土地的集約利用?！敖謪^(qū)制”作為一項政策議題，迅速得到了理論界的關(guān)注和討論，成都、上海、北京等全國多個地市結(jié)合自身實際，相繼開展了街區(qū)制的相關(guān)探索。

作為在美、英等發(fā)達國家有廣泛應(yīng)用實踐的住區(qū)規(guī)劃模式，街區(qū)制的核心在于路網(wǎng)的再造和土地的集約利用。在我國推廣街區(qū)制不應(yīng)盲目照搬西方模式，應(yīng)側(cè)重于在借鑒國外理論和實踐發(fā)展基礎(chǔ)上的本土化探索，特別是要適應(yīng)我國住區(qū)規(guī)劃管理的沿革和文化傳統(tǒng)觀念，在管理上是對當(dāng)前社區(qū)制的基層管理體制的一種創(chuàng)新和超越。從宏觀上來看，它應(yīng)立足社會治理機制創(chuàng)新，以黨建引領(lǐng)為核心，以提高治理能級和服務(wù)水平為目標(biāo)，以條線整合、條塊聯(lián)動和街區(qū)融合為手段，致力于健全“共建共治共享”的社會治理制度，提高社會治理效能。 ⑥

基于此，X區(qū)開始思考如何突破小區(qū)的組織單元，在更大的場域下配置各種要素資源，形成更加開放、多元的治理機制。從2018年開始，X區(qū)先后選取了所屬三個街道的L、S、H三個街區(qū)，探索以“片區(qū)一體化”的方式推動老舊小區(qū)綜合治理和有機更新。

二、分析框架

列斐伏爾認(rèn)為，空間不是抽象的自然物質(zhì)，而是產(chǎn)生于有目的的社會實踐，是社會關(guān)系的產(chǎn)物。他將空間區(qū)分為物理空間和社會空間，進而指出物理空間是人類進程的源頭，在利用和改造自然中永遠(yuǎn)存在。社會空間的母體是社會關(guān)系，作為一種社會產(chǎn)品，一經(jīng)形成又制約社會關(guān)系的發(fā)展，并最終主宰著人類生活。 ⑦從空間的兩種屬性來看，片區(qū)治理不僅是對物理空間的重塑，也必然引起權(quán)力、服務(wù)、組織、認(rèn)同等社會空間的轉(zhuǎn)型，從而帶來與此相適應(yīng)的管理機制和方式變革的問題。

片區(qū)治理是一個從封閉走向開放、從獨立走向融合、從排他走向共享的過程。從內(nèi)容來看，片區(qū)一體化包含了空間、資源、治理和認(rèn)同四個層面的一體化過程，四個層面并非相互獨立，而是一個相互聯(lián)系、層層遞進的關(guān)系。片區(qū)一體化在實施過程中，主要包含了選點、規(guī)劃、融合和治理四個階段。選點作為第一個階段，即確定試點片區(qū)，需要統(tǒng)籌考慮所選社區(qū)的類型、區(qū)位、面積及其他條件是否適宜建立開放片區(qū)，這一階段需要組建工作團隊進行充分的調(diào)研論證，完成片區(qū)治理的可行性分析。第二階段是規(guī)劃，主要任務(wù)是制定出片區(qū)規(guī)劃方案并付諸實施，規(guī)劃設(shè)計既事關(guān)政府治理成效的顯現(xiàn)，更是居民對未來美好生活的設(shè)想。因此，片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計過程既要體現(xiàn)以政府為主導(dǎo)的自上而下的推動力，也應(yīng)納入不同主體，特別是使用者的想法和建議，形成多方的參與協(xié)商和共同營造。第三階段是融合。片區(qū)一體化意味著公共設(shè)施等資源的開放和共享，其實質(zhì)是利益關(guān)系的調(diào)整和再平衡，在推進過程中社區(qū)輿論場必然出現(xiàn)多種聲音和觀點。因此，這一階段的主要任務(wù)是建立交流溝通平臺，以環(huán)境的美化和服務(wù)的提升切實增強社區(qū)居民的現(xiàn)實體驗，攻克開放片區(qū)帶來的各類隱患，保障公共安全。第四階段是治理。片區(qū)要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，共建共治共享是關(guān)鍵，面對片區(qū)大量的公共事務(wù)，構(gòu)建與此相適應(yīng)的治理模式十分必要。本階段的主要任務(wù)是搭建一體化工作團隊，形成相應(yīng)的治理機制，解決公共性議題，實現(xiàn)片區(qū)聯(lián)動治理。

根據(jù)以上的分析，片區(qū)治理首先是一場空間變革，治理場域?qū)崿F(xiàn)從過去的封閉小區(qū)到開放片區(qū)的重組與轉(zhuǎn)換。同時，空間的重塑必然要求基層組織體系的重新整合，由此帶來治理思路、治理主體和治理方式的變革。因此，筆者結(jié)合片區(qū)一體化治理的內(nèi)容和步驟，試圖從片區(qū)治理機制的邊界重塑、資源共享、服務(wù)提升等“硬”融合，以及治理思路、治理主體、治理方式等“軟”治理相結(jié)合的角度，探析X區(qū)推進片區(qū)治理的舉措和機制，如圖1所示。

三、空間重組：老舊社區(qū)實現(xiàn)逆生長

面對老舊社區(qū)的突出矛盾和問題，片區(qū)治理的首要任務(wù)就是以空間優(yōu)化、環(huán)境改善和服務(wù)提升回應(yīng)居民的迫切需求，對社區(qū)空間進行整體性再造，系統(tǒng)解決空間碎片化、資源不均衡、服務(wù)不充分等問題，實現(xiàn)社區(qū)有機更新。

（一）邊界重塑和環(huán)境整治

片區(qū)治理的基本要求是，封閉社區(qū)要逐步打開，社區(qū)治理要在更大的場域內(nèi)配置公共資源。各街區(qū)在前期調(diào)研和宣傳動員的基礎(chǔ)上，結(jié)合“五違四必”整治工作，成立專項工作組，統(tǒng)籌開展違規(guī)占綠、占道、天井外拓等違章搭建的拆除，實施架空線入地、雨污水管改造等空間環(huán)境的整治工作。此外，同步拆除各小區(qū)之間不必要的圍墻阻隔，將獨立的小區(qū)連點成片整合成一個大社區(qū)，達到“提亮通透”的效果，將開放的街區(qū)充分融入周邊的城市環(huán)境。

（二）規(guī)劃整合片區(qū)資源

通過前期的拆除，為零散資源的整合創(chuàng)造了條件，通過空間的重新規(guī)劃和再造，治理并優(yōu)化了路網(wǎng)、停車、綠化等老舊小區(qū)的頑疾。首先，通過梳理街區(qū)的主干道，拓寬道路打通梗阻，暢通了街區(qū)交通系統(tǒng)的微循環(huán)，更好地融入城市交通系統(tǒng)。優(yōu)化街區(qū)慢行系統(tǒng)，提高觀賞性、趣味性及公共交通的可達性，方便居民出行。其次，利用碎片空間增設(shè)景觀綠地，在節(jié)點位置增設(shè)口袋公園、云客廳、休閑驛站等景觀空間，特別是S街區(qū)對與社區(qū)相鄰的河港進行生態(tài)修復(fù)治理，打造成居民休閑漫步的濱水空間，將先天的優(yōu)質(zhì)資源有效利用起來。再次，通過拆墻透綠、街角增綠、立體建綠等多種途徑對街區(qū)綠化進行補充和更新，打造生態(tài)街區(qū)。

（三）設(shè)施更新和服務(wù)提升

各街區(qū)對住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進行查漏補缺，以“微更新”的方式對既有建筑和空間進行改造利用，提高社區(qū)高頻公共服務(wù)的便捷和可及。如對過去臟臭的垃圾廂房進行改造，設(shè)置了垃圾分類利用的“兩網(wǎng)融合”回收點；將廢舊非機動車棚改造成理發(fā)、修理、裁縫等便民服務(wù)點，由居民志愿者團隊自我管理運營；利用碎片空間打造社區(qū)黨群服務(wù)站點和圖書自助借閱點，在設(shè)計上融入街區(qū)歷史文化符號，喚起居民共同記憶等。各街區(qū)結(jié)合“15分鐘社區(qū)生活圈”計劃，在街區(qū)內(nèi)建設(shè)鄰里匯“生活盒子”，提供綜合性、一站式社區(qū)服務(wù)。同時，街區(qū)注重商居融合，優(yōu)化商業(yè)業(yè)態(tài)，增強街區(qū)的“煙火氣”。其中，L街區(qū)對過去環(huán)境臟亂、安全隱患突出的菜場進行整治，建成集社區(qū)食堂、新型菜市場、人才公寓為一體的高品質(zhì)商業(yè)集市，有效提升了菜場及周邊商業(yè)業(yè)態(tài)能級。

四、治理再構(gòu)：系統(tǒng)治理效能顯現(xiàn)

片區(qū)治理不是運動式的整治，而是一種模式和機制的探索。要鞏固前期整治的成效，克服傳統(tǒng)治理方式的弊端，關(guān)鍵在于形成與片區(qū)一體化的格局相適應(yīng)的治理模式，搭建組織架構(gòu)、理順治理職責(zé)、形成工作機制，健全常態(tài)長效運行機制，發(fā)揮“組團式治理”的效能。

（一）治理思路由分割變?yōu)檎w

片區(qū)空間上的整合，客觀上要求過去各居民區(qū)“各自為政”的格局走向一體化融合治理，在街區(qū)層面進行謀劃和決策。在不改變當(dāng)前居民區(qū)微觀組織基礎(chǔ)的前提下，就必須建立聯(lián)合型組織或平臺統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展。對此，L街區(qū)成立了片區(qū)綜合治理臨時黨支部，由街道副職領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任支部書記，加強對各居委、物業(yè)、業(yè)委會及相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，解決了制約片區(qū)發(fā)展的條塊分割難題。S街區(qū)成立了街區(qū)黨建聯(lián)盟，下設(shè)居民區(qū)、業(yè)委會、物業(yè)公司、直屬單位和區(qū)域單位五個分會，更好地協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的資源，定期組織召開聯(lián)盟聯(lián)席會議，暢通多元主體民主參與街區(qū)事務(wù)和協(xié)商議事的制度渠道，打造區(qū)域紅色陣地。

各街區(qū)運用黨建這一共通、柔性的力量，發(fā)揮政黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和富有彈性、聚合力的政黨運行機制的作用，嵌入片區(qū)治理，構(gòu)建起片區(qū)治理組織體系。以黨建為引領(lǐng)，整合街道條塊力量，實現(xiàn)跨小區(qū)聯(lián)合和基層治安、城管、信訪、市場監(jiān)管等各方力量的跨部門合作。同時，居民區(qū)“三駕馬車”也在片區(qū)治理框架內(nèi)實現(xiàn)協(xié)同和聯(lián)合，各居委會和業(yè)委會通過聯(lián)盟、聯(lián)合體等平臺建立起溝通和協(xié)同機制，各街區(qū)內(nèi)物業(yè)實現(xiàn)了由一家公司統(tǒng)一提供，服務(wù)水平和標(biāo)準(zhǔn)顯著改善。

（二）治理主體由單一走向多元

當(dāng)前基層治理的效能和服務(wù)的精準(zhǔn)有賴于多元治理主體在平等自愿基礎(chǔ)上的參與和互動，這是打造片區(qū)治理格局的關(guān)鍵性支撐。通過區(qū)域化的黨建，各街區(qū)將區(qū)域單位、社會組織、商戶等主體納入共治格局，建立定期的協(xié)商議事機制，以項目化運作的方式引導(dǎo)區(qū)域組織參與社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)，為社會資源注入街區(qū)創(chuàng)造條件。各街區(qū)還充分動員在職黨員、“兩代表一委員”、退役軍人等骨干力量下沉片區(qū)，協(xié)助做好片區(qū)糾紛化解、困難群眾幫扶、疫情防控等工作。S街區(qū)充分利用街區(qū)內(nèi)的高校資源建立片區(qū)治理專家智庫，為片區(qū)治理注入智力資源。為了更好地發(fā)揮居民的主體作用，H街區(qū)成立了紅色業(yè)委會聯(lián)盟，以“走到一起來、鄰里一家人”為主題，搭建協(xié)商平臺，改進物業(yè)服務(wù)，提升居民對一體化治理的信心。為了提升街區(qū)商業(yè)服務(wù)，S街區(qū)成立了商業(yè)街自治管理委員會，制定《街區(qū)星級商戶評定辦法》，對沿街商戶展開星級評定并掛牌，給予其公共服務(wù)優(yōu)先和稅收優(yōu)惠等鼓勵。L街區(qū)在各小區(qū)推動成立“居民自治理事會”并制定《居民公約》等，開發(fā)一系列符合居民需求，兼具服務(wù)功能和治理效能的自治項目，促進社區(qū)居民自治一體化，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的片區(qū)治理共同體。

（三）治理方式由單打獨斗走向系統(tǒng)治理

基層治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，過去社區(qū)治理往往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，根據(jù)不同治理內(nèi)容，由各條線部門各管一塊、分而治之。從效果上來看，這種治理模式雖然任務(wù)明確、責(zé)任清晰，但是在多重復(fù)雜要素組成的社區(qū)空間中，這種單一、分割的治理模式效果并不顯著，并且經(jīng)常面臨治亂循環(huán)的治理困境，難以持續(xù)。系統(tǒng)治理秉持全要素、全覆蓋、全過程的治理思路，突出了系統(tǒng)融合和整體聯(lián)動，力圖克服傳統(tǒng)治理存在的條塊分割、項目零散和軟硬脫節(jié)的問題，構(gòu)建一種基于協(xié)同、合作與整合的整體性治理框架。三個街區(qū)在工作中形成了固定的聯(lián)席會議和協(xié)商議事制度，定期召集相關(guān)職能科室、居民區(qū)黨組織及“三駕馬車”和居民代表，研究討論街區(qū)治理、發(fā)展等工作，建立了由街區(qū)黨組織牽頭的“條塊約請”協(xié)調(diào)機制。同時，各街區(qū)充分整合區(qū)、街鎮(zhèn)的管理和執(zhí)法力量，借助“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字管理平臺，將片區(qū)作為解決百姓矛盾問題的一個“綜合平臺”和“服務(wù)陣地”，形成“聯(lián)治聯(lián)管”的工作機制和“發(fā)現(xiàn)—解決—反饋”的扁平化運行機制。通過治理方式的轉(zhuǎn)變，街區(qū)力求條塊力量在統(tǒng)一的目標(biāo)愿景下，協(xié)調(diào)聯(lián)動且各司其職，一體式破解片區(qū)治理和社區(qū)更新中的難點問題，從而帶來一種全面、整體的街區(qū)形象提升。

五、小結(jié)與討論

受歷史和區(qū)位影響，上海市中心城區(qū)分布著眾多的封閉老舊小區(qū)，這類小區(qū)房屋建筑老、空間規(guī)模小、管理較松散，在治理中面臨社區(qū)更新需求迫切和資源條件缺乏的突出矛盾。因此，在社區(qū)改造、更新和治理的過程中，基層政府需要突破傳統(tǒng)社區(qū)的邊界，選擇一個合適規(guī)模的治理單元，X區(qū)“片區(qū)一體化”的探索在這樣的條件下應(yīng)運而生。

片區(qū)治理是一場城市基層物理空間和社會空間的變革，兼具空間更新與治理升級的雙重目標(biāo)。X區(qū)在片區(qū)治理中發(fā)揮黨建的引領(lǐng)作用，采取一體化治理的思路，克服過去治理主體單一、條塊缺乏協(xié)同的治理弊端，以區(qū)域化黨建為紐帶聚合多元主體，在共同的目標(biāo)愿景和行動導(dǎo)則下對居住空間重組、規(guī)劃設(shè)計、資源共享、服務(wù)提升、共同體意識培育等內(nèi)容和議題進行探索，打造更加開放共享片區(qū)形態(tài)和系統(tǒng)融合治理機制，治理成效初步顯現(xiàn)。

片區(qū)治理作為破解老舊小區(qū)治理難題的一項探索，取得的成績是值得肯定的，治理思路、理念和模式等經(jīng)驗是值得研究借鑒的。從現(xiàn)階段來看，仍有一些現(xiàn)實問題需要實踐來進一步尋求解決方案。例如，統(tǒng)一的片區(qū)治理組織架構(gòu)需進一步理清，片區(qū)和居民區(qū)在職責(zé)和任務(wù)上的“分”與“合”，片區(qū)治理如何從項目治理模式真正走向長效常態(tài)化治理等。

基金項目：2021年度上海市黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)課題，編號：2021SHB012

注釋：

①《浦東開發(fā)開放30周年大會隆重舉行》，《人民日報》2020年11月13日，第1版。

②王振坡、張穎、梅林：《我國城市推廣街區(qū)制的路徑及對策研究》，《學(xué)習(xí)與實踐》2016年第7期。

③胡貴仁：《城市封閉社區(qū)的開放困境與轉(zhuǎn)型進路研究》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2020年第1期。

④類延村、馮薛貴：《“街區(qū)制”改革：實踐困境與基本策略》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2018年第1期。

⑤袁方成、毛斌菁：《街區(qū)制、空間重組與開放社會的治理》，《社會主義研究》2017年第6期。

⑥唐亞林、錢坤：《街區(qū)制與城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的流變：原點問題、基本原理與運行機制》，《復(fù)旦城市治理評論》2020年第1期。

⑦［法］亨利·列斐伏爾：《空間的生產(chǎn)》，商務(wù)印書館，2021年版，第109—119頁。

作者系中共上海市徐匯區(qū)委黨校講師

（責(zé)任編輯 王 玉）