孟天廣 嚴宇

內容提要 隨著全球超過半數(shù)的人口聚集于城市空間，城市已成為人類生活的主要場域。改革開放以來，以市場化、城鎮(zhèn)化和數(shù)字化為核心的“三化疊加”現(xiàn)代化進程深刻影響著城市治理的演進。長期以來，國外智慧城市治理主要以數(shù)字技術為驅動來感知城市客觀世界和物理空間，形成了“物感城市”模式。但該模式忽視了人的主體性和目的性，難以感知城市空間的主觀世界和社會系統(tǒng)。與之相對的是，我國逐漸實踐出以感知和回應市民訴求為核心的“人感城市”模式。該模式以技術賦權與技術賦能為作用機制，以市民訴求為傳感器，以扁平化結構驅動多主體協(xié)同治理，進而提升城市民意識別、風險研判、協(xié)商議事、科學決策和施策評估五方面的能力。概言之，人感城市模式的邏輯起點是人本主義，其機制在于技術賦權驅動城市治理的理念轉變、制度變革和機制創(chuàng)新，進而構建超越“物感城市”的智能化城市治理模式。進入數(shù)字時代，我國智慧城市治理應走向“物感城市+人感城市”的發(fā)展路徑，既要感知城市的物理空間，也要理解城市的社會系統(tǒng)，二者融合才能充分理解城市空間的復雜性和多維性，針對城市復雜問題形成解決方案。

關鍵詞 人感城市 市民訴求 技術賦權 技術賦能 物感城市

孟天廣，清華大學政治學系長聘教授、清華大學計算社會科學與國家治理實驗室副主任

嚴宇（通信作者），北京師范大學政府管理學院講師

本文為國家社會科學基金重大項目“基于大數(shù)據(jù)的智能化社會治理監(jiān)測、評估與應對策略研究”（18ZDA110）、教育部人文社會科學研究青年基金“公眾網(wǎng)絡訴求渠道的制度差異與地方政府回應模式研究”（22YJC810011）的階段性成果。

一、“三化疊加”現(xiàn)代化進程下的城市治理

改革開放以來，以市場化、城鎮(zhèn)化、數(shù)字化為核心的“三化疊加”快速現(xiàn)代化進程對我國城市治理產(chǎn)生了一系列沖擊，這些沖擊集中體現(xiàn)在城市治理的需求側和供給側。城市治理的需求側聚焦于社會，關注市民訴求和偏好?！叭B加”給需求側帶來了三個新特征：一是利益訴求多樣化。隨著職業(yè)分類、收入來源等方面的日益多元，市民利益訴求的差異化趨勢逐漸明顯，這給在城市治理過程中感知、匯聚和加總民意帶來了新挑戰(zhàn)。二是民生問題類型化。當前隨著我國社會經(jīng)濟水平的顯著提高，人民生活水平得到了顯著提升；與此同時，經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡的問題逐漸顯現(xiàn)[1]，并引發(fā)了社會各界的高度關注。民生問題出現(xiàn)了明顯的類型化趨勢，如其中既包括與生存必需相關的食品、住所、水電氣暖等基礎性訴求，又包括與個人發(fā)展相關的教育、工作、醫(yī)療等發(fā)展性訴求，還包括娛樂、旅游、文化、理財?shù)雀邔哟卧V求。三是價值觀念多元化。在市場經(jīng)濟和對外開放持續(xù)深化推進的背景下，我國社會文化和價值觀也隨之發(fā)生變遷，權利意識、個人意識、消費主義等價值觀的出現(xiàn)已經(jīng)促使多元價值觀的出現(xiàn)[2]。這一趨勢在帶有“時空壓縮”特征的城市地區(qū)[3]表現(xiàn)得尤為明顯。傳統(tǒng)與現(xiàn)代、集體與個體、精神與物質等文化價值觀并存于同一時空之下，容易引發(fā)價值觀之間的交鋒，甚至是不同價值觀持有者的沖突對峙[4]。

城市治理供給側聚焦治理過程的主導者和公共服務的主要供給者——政府。“三化疊加”給政府治理城市帶來了三方面的挑戰(zhàn)：一是加重治理資源的稀缺性?？焖俪擎?zhèn)化給城市帶來的最直接的壓力之一就是公共服務需求量的顯著上升。從日常生活最基礎的水、電、氣、暖，到與收入息息相關的就業(yè)、醫(yī)療和社會保障，再到提高生活品質的休閑娛樂，無不需要政府投入治理資源。然而，政府的治理資源往往是有限的，且增長速度遠低于城鎮(zhèn)化速度。二是提高匯聚加總民意的難度。人民城市為人民，政府在治理城市過程中必然要考慮全體市民的訴求，通過匯聚和加總民意的方式進行決策和施政。然而，在“三化疊加”的背景下，市民訴求高度多元化，且個體權利意識愈發(fā)強烈，這加大了不同利益和價值觀的調和難度。政府一方面要從全局考慮全體市民的整體福祉，另一方面又要兼顧不同群體的特定訴求。三是提升變革治理方式的迫切性。多年來，城市治理以事后處置、靜態(tài)回應和政府主導為主要特征。“三化疊加”下的城市治理迫切需要改變這一傳統(tǒng)治理方式，轉向事前預警、動態(tài)回應和多方協(xié)作?？焖俎D型時期，城市空間內經(jīng)濟活動和人員流動日益復雜，訴求、偏好和價值觀日趨多樣，容易引發(fā)社會風險。處于主導地位的政府在面對繁重且復雜的城市治理任務時，常常疲于應對，難以保證高質量的治理效果。

面對類似趨勢和挑戰(zhàn)，國際社會在十余年前開始探索將新興信息技術應用于城市治理，譬如美國的迪比克市與IBM合作建設美國首個智慧城市、英國的“智慧倫敦計劃”和新加坡的“智慧國”計劃等。智慧城市治理的核心在于將新興信息技術[5]運用于城市規(guī)劃、建設、管理和服務的過程之中，通過對城市中“物”的精準感知來構建數(shù)字孿生系統(tǒng)，基于數(shù)據(jù)挖掘和模擬分析以優(yōu)化城市資源配置，進而形成破解城市交通、安全和環(huán)境等治理難題的方案[6]。因此，此類項目可被稱為智慧城市治理的物感模式——“物感城市”。然而，物感城市存在“重物輕人”的傾向，譬如過于側重新興技術對城市物理系統(tǒng)和客觀世界的感知，將市民更多視為城市空間的消費者，忽視了市民參與和對社會系統(tǒng)的感知[7]。

近年來，我國學界圍繞智慧城市治理開展了大量研究，其中部分研究已認識到物感城市的局限性[1]，只不過在新冠疫情暴發(fā)之前，這些思考和發(fā)現(xiàn)并未引發(fā)我國社會的普遍關注。在新冠疫情防控過程中，武漢智慧城市爛尾、鄭州暴雨城市大腦失靈、西安健康碼崩潰等一系列涉及智慧城市失靈的事件讓社會各界開始反思已有的智慧城市治理模式。本文認為，盡管物感城市是當前國際智慧城市治理的主流模式，強調以傳感器、物聯(lián)網(wǎng)等機器系統(tǒng)來感知城市的客觀世界和物理空間，但是物感城市忽視了城市空間中人的主體性和目的性，未能認識到理解城市的主觀世界和社會空間同等乃至更為重要。

基于近年來我國城市治理的創(chuàng)新實踐，本文提出智慧城市治理的另一模式——“人感城市”，該模式聚焦人在城市治理過程中的主體性和目的性，在驅動來源、感知范疇、參與主體、治理結構和優(yōu)先目標等基本維度上區(qū)別于“物感城市”，強調以人民為中心，以技術賦權與技術賦能為作用機制，以市民為傳感器、以訴求為信號來理解城市復雜系統(tǒng)，運用扁平化結構驅動多主體協(xié)同治理，進而提升城市民意識別、風險研判、協(xié)商議事、科學決策和施策評估五方面的能力，建立以人民為中心的新型智慧城市。

二、人感城市：以市民訴求驅動城市治理的新模式

當前，數(shù)字技術已成為推進城市治理不可或缺的科技驅動力。技術賦權和技術賦能是數(shù)字技術影響治理過程的兩大關鍵機制，前者強調新興技術賦權社會主體，提升其獲取信息、表達訴求、參與公共事務和與其他主體協(xié)同的能力，后者強調新興技術賦能政府，提升政府內部和對外的治理能力[2]。

當前，數(shù)字技術驅動城市治理創(chuàng)新存在兩種模式——物感城市和人感城市。物感城市強調通過對城市空間內物體（如道路、車輛、建筑物）的感知來理解城市運行，這是當前國外智慧城市治理最為常見的模式，其中最為典型的應用體現(xiàn)為數(shù)字孿生城市和城市大腦。相反，人感城市將核心從物轉變?yōu)槿?，更加重視技術對人的賦權作用，強調通過對人的偏好和行為的感知凸顯人在城市治理中的主體性和目的性。人感城市近年來在我國若干城市逐漸興起，最典型的如北京市依托12345市民服務熱線開展的“接訴即辦”改革。物感城市和人感城市這兩種模式都試圖通過數(shù)字技術匯聚和分析城市空間內要素來感知、理解和優(yōu)化城市運行，但二者在驅動來源、感知范疇、參與主體、治理結構和優(yōu)先目標五個方面存在明顯的差異（表1）。

第一，在驅動來源方面，物感城市立足于有關物的數(shù)據(jù)，即物感數(shù)據(jù)；而人感城市更強調有關人的數(shù)據(jù)，即人感數(shù)據(jù)。對于物感數(shù)據(jù)，物感城市通常使用的是由傳感器、攝像頭和物聯(lián)網(wǎng)采集的圖片、視頻等非結構化原生數(shù)據(jù)，譬如基礎設施、交通、供水、供電、供氣等設備的運行數(shù)據(jù)。總體上物感數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出體量巨大、多元異構和價值密度低（噪音數(shù)據(jù)比例高）等特征，因而通過物感數(shù)據(jù)理解城市運行呈現(xiàn)出技術依賴性強、成本運維高的特征。一方面，物感數(shù)據(jù)采集必須要基于傳感器、攝像頭、物聯(lián)網(wǎng)等城市級數(shù)字化基礎設施投入；另一方面，物感數(shù)據(jù)價值密度低，對其的分析挖掘嚴重依賴開發(fā)大量場景化算法或應用系統(tǒng)，以理解物感數(shù)據(jù)所反映的城市運行特征及其治理意義。當然物感城市并不排斥對人的感知和監(jiān)測，譬如某些地區(qū)的“城市大腦”通過智能水電表來監(jiān)測獨居老人的生活情況，一定時間內無使用將會觸發(fā)設備的預警功能。但無論是對物的感知還是對人的感知，物感城市都將上述要素視為對客觀世界和物理空間的反映或“投射”。而人感城市聚焦的是城市空間內的人群，強調通過人的行為、話語、態(tài)度、觀念和價值等方面來研究城市空間，提高了市民對城市治理的話語權和參與度[1]。目前，人感數(shù)據(jù)的主要來源包括市民服務熱線（或政務熱線）、官方網(wǎng)站的留言板（如人民網(wǎng)領導留言板、市長信箱）、意見征集會（包括咨詢會、聽證會等）、網(wǎng)民論壇（如百度貼吧、知乎論壇）、社交媒體等。這些人感數(shù)據(jù)大多以文字或語音形式加以記錄和保存；與物感數(shù)據(jù)相比，雖然也具有非結構化、體量巨大、維度復雜等特點，但人感數(shù)據(jù)借由社群機制處理，呈現(xiàn)出價值密度高、治理意義明顯和技術依賴度低等特征，因此數(shù)據(jù)挖掘和運營成本更低。

第二，在感知范疇方面，物感城市擅長于感知城市運行的客觀空間和物理系統(tǒng)，而人感城市則對主觀空間和社會系統(tǒng)具有更強的理解能力。物理系統(tǒng)強調通過物體運行的現(xiàn)象透視其背后的規(guī)律，譬如通過車流、人流的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)人群流動的時空特點，感知道路交通的運行規(guī)律。物感城市同樣也會關注人的行為，如智能攝像頭同樣也能起到記錄人群行為的作用。但相比之下，人感城市更加強調以市民訴求和偏好為基礎，加深對復雜社會系統(tǒng)[2]的理解，這至少體現(xiàn)在三個層次：一是行為層面，這與物感城市的功能相似，即人感城市同樣會記錄和分析人的行為，無論是個體行為還是群體行為。二是意義層面，人感城市比物感城市更有能力捕捉和感知行為背后的意義，譬如老人通過撥打市民服務熱線的方式能夠把近期未使用水電服務背后的原因說明，這比起智能水電表發(fā)出預警信息更能直接且準確地體現(xiàn)現(xiàn)象和行為背后的社會意涵。三是情感層面，社會系統(tǒng)的復雜性還體現(xiàn)在人的感性和情感方面，物感數(shù)據(jù)對于這部分的感知明顯要弱于人感數(shù)據(jù)。無論是現(xiàn)有人感城市的建設實踐，還是基于人感數(shù)據(jù)的學術研究[3]，都發(fā)現(xiàn)人感城市在感知和理解人類情感方面具有極強的敏銳感和敏捷度。

第三，在參與主體方面，物感城市的建設和運營主要依靠政府和科技企業(yè)；而人感城市則需要政府、科技企業(yè)、公眾和社會組織的協(xié)同，其中后兩者作為社會主體的代表體現(xiàn)了人感城市強調技術賦權社會的特征。依賴政府與科技企業(yè)的合作，物感城市通過傳感器、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等數(shù)字化基礎設施，將城市的物理資源（如水、電、氣、油、道路、車輛）連接起來，驅動城市運行的優(yōu)化。物感城市對科技企業(yè)倚重的特點在國內外實踐中普遍存在，譬如IBM大力支持美國迪比克市的智慧城市建設、阿里巴巴為杭州“城市大腦”提供技術支持。相反，人感城市的建設除了需要政府和科技企業(yè)，本質上還需要公眾和社會組織（如科技社群）的參與。在多方主體協(xié)同治理的格局中，政府處于主導地位，統(tǒng)籌運用各主體的優(yōu)勢和資源，發(fā)揮聚合裂變效應；科技企業(yè)仍發(fā)揮其技術優(yōu)勢，通過數(shù)據(jù)挖掘和算法迭代提高對人感數(shù)據(jù)的分析研判能力，從而提升對復雜社會系統(tǒng)的理解；公眾則積極參與城市治理實踐，為人感城市貢獻數(shù)據(jù)、信息和智慧；社會組織則發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，一方面為城市治理貢獻專業(yè)知識和解決方案，另一方面加強對合法合規(guī)利用人感數(shù)據(jù)的監(jiān)督，尤其是加強對隱私、安全、倫理等新興議題的關注。

第四，在治理結構方面，物感城市主要采用中心化、串聯(lián)式的治理模式，而人感城市則轉向扁平化、并聯(lián)式的治理模式。治理結構的特征與治理主體的構成、城市治理的場景有直接關系。物感城市的參與主體主要是政府和科技企業(yè)，常見的治理場景涉及供水、供電、交通等基本公共服務，因此在物感城市建設過程中，主要是政府職能部門（或相關事業(yè)單位、國有企業(yè)）與科技企業(yè)開展合作，推動各自領域的治理資源和過程進行數(shù)字化轉型，因此容易形成中心化、并聯(lián)式的治理格局。相反，人感城市從建設伊始就必然需要政府、科技企業(yè)、公眾和社會組織等多主體的協(xié)同治理，這主要源于人感數(shù)據(jù)的復雜性和多維性。以北京市“接訴即辦”改革為例，常見的供水供電問題一般需要社區(qū)、相關企業(yè)和市民的參與才能圓滿解決，而小區(qū)房屋修繕則需要社區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)級（甚至是市級）住建部門、相關企業(yè)和市民的共同參與才能開展。正因如此，人感城市帶來了扁平化、并聯(lián)式的治理結構。

第五，在優(yōu)先目標方面，物感城市聚焦城市整體性，旨在提高城市運行的效率和績效，而人感城市則重視人在城市治理中的主體性和目的性。正如前文提到的，物感城市的建設大多聚焦于水、電、氣、暖、道路、車輛等物理資源，應用場景也由此集中于城市運行保障、交通出行、社會治安等領域，其主要目標是為了優(yōu)化配置城市的物理資源，并通過融合應用、數(shù)字管理的方式最大化釋放這些資源的價值，從而保持和提升城市高效運行的水平。相比之下，人感城市更為關注人的需求和反饋，對人的關注貫穿于人感城市的建設全過程中。從起點、過程和終點三階段來看，人感城市始于對人的感知，強調公眾在治理過程中的參與，并最終服務于民。換言之，人感城市高度契合了以人民為中心的發(fā)展理念，切實踐行了“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要思想。

三、人感城市如何賦能城市治理

在“三化疊加”現(xiàn)代化進程的影響下，城市治理日益復雜且挑戰(zhàn)巨大，這對政府的治理能力提出了更高要求。物感城市憑借其對城市空間內物體的感知，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而提升城市運行的效率。然而，物感城市對城市治理的賦能作用卻存在限度：一方面物感城市所采用的中心化、串聯(lián)式治理模式并未改變政府傳統(tǒng)治理模式，無法賦能政府優(yōu)化其自身治理；另一方面，物感城市難以直接感知城市空間內的經(jīng)濟社會活動，尤其難以理解特定社會行為和現(xiàn)象背后的理念、價值、偏好和情感，從而妨礙了政府對復雜社會系統(tǒng)的充分理解，限制了數(shù)字技術驅動城市治理過程中感知、研判、決策等治理能力。

相比之下，人感城市從政府內部治理和外部治理兩個維度賦能政府。一方面，人感城市本質上要求優(yōu)化政府內部的運作流程，建立扁平化、并聯(lián)式的治理結構；另一方面，依托以市民訴求為代表的人感數(shù)據(jù)，人感城市為政府理解城市主觀世界和社會系統(tǒng)提供了數(shù)據(jù)支撐，為政府提升治理能力構筑了信息基礎。具體來看，人感城市在民意識別、風險研判、協(xié)商議事、科學決策和施策評估五方面提高了城市治理能力。

1.民意識別能力作為人民的城市，我國城市建設的根本原則在于以人民為中心。這需要城市能夠快速且精準地識別民意，感知民需，而這一要求恰恰是人感城市所能滿足且具有明顯優(yōu)勢的。物感城市所收集的城市物理空間的信息和數(shù)據(jù)，雖然部分也涉及市民行為，但并不能直接反映行為背后的偏好、理念和價值等主觀意義，也就無法準確把握城市運行規(guī)律。而人感城市所強調的市民訴求則是對社情民意的直接感知和研判。例如北京市“接訴即辦”改革對市民服務熱線的工單訴求進行大數(shù)據(jù)分析，提煉訴求內容、時空特征等關鍵信息，將海量復雜的市民來電訴求數(shù)據(jù)轉化為報告圖表，從而實現(xiàn)了對民意訴求的精準識別[1]。

2.風險研判能力快速發(fā)展的市場化和城鎮(zhèn)化進程，對城市研判社會風險的能力提出了更高要求。人口的快速增長、多元利益的出現(xiàn)、經(jīng)濟的不平衡發(fā)展、互聯(lián)網(wǎng)的快速普及等因素催生了各類社會風險事件。市民訴求對提升城市風險研判能力具有顯著作用。市民訴求不僅能在個體層面提供市民態(tài)度和情感信息，還能運用關聯(lián)分析、因果分析等數(shù)據(jù)分析方法剖析社會規(guī)律，在集體層面感知社會風險，為城市治理主體提前部署、化解風險提供數(shù)據(jù)支撐。譬如北京市“接訴即辦”改革就針對多人同訴[1]開展專門分析和專項行動，主動治理這類訴求背后的集體性和政策性問題。

3.協(xié)商議事能力龐大的人口數(shù)量和有限的空間規(guī)模使得城市空間極具公共性。城市公共空間的治理并非總是需要政府的直接介入，很多場景下需要市民之間的溝通、協(xié)商和自治，譬如小區(qū)內公共維修基金的使用、公共設施的使用等。在增強城市協(xié)商議事能力方面，與物感城市相比人感城市具有先天的優(yōu)勢。一是人感城市重視市民訴求的表達渠道，無論是市民服務熱線還是各類互聯(lián)網(wǎng)渠道，都為城市理解市民意愿和需求提供了信息來源，奠定了市民協(xié)商議事的基礎。二是在以網(wǎng)絡論壇、網(wǎng)上協(xié)商議事廳、意見征集會為代表的各類互動型場景下，市民無論是表達意見還是出席旁聽，都能夠通過市民間互動開展社會學習，尤其是可以在信息獲取、溝通協(xié)商、集體決策等方面加以練習[2]。得益于市民協(xié)商議事能力的提升，城市公共空間的治理才能獲取源源不斷的社會支持和社會智能。

4.科學決策能力城市治理過程中，對各類規(guī)劃和項目的決策行為是不可或缺的重要環(huán)節(jié)?？茖W決策能力不僅影響市民日常生活，更會左右城市的未來發(fā)展。提升城市科學決策能力至少需要政府擁有以下三方面的信息：人群畫像、治理問題和問題根源。物感城市雖然能夠為政府明確治理問題提供信息，如根據(jù)水、電、氣、暖的使用情況呈現(xiàn)城市生活所需資源的供給情況，從而為政府調配資源提供數(shù)據(jù)支撐，但物感城市卻在進行人群畫像和尋找問題根源上表現(xiàn)乏力，而這些正是人感數(shù)據(jù)的長處。對市民訴求進行大數(shù)據(jù)分析有以下功能：一是能夠對市民進行畫像描述，從市民的人口學特征（如性別、職業(yè)、地域等）研判訴求動因和表達的基本情況；二是通過對市民訴求內容的梳理總結，提煉出市民關心的熱點問題、城市運行的重難點問題；三是能夠對治理問題進行深入剖析，借助社會科學的專業(yè)知識對問題產(chǎn)生的根源、責任歸屬進行探究，并匯總民意，提出解決方案。

5.施策評估能力政策出臺并不意味著治理過程的結束，對政策施行進行評估是政府優(yōu)化政策的重要基礎。以往施策評估主要采用合規(guī)評估和財務審計的方式，前者關注施策過程是否合乎政策法規(guī)和法定程序，后者則聚焦政策施行過程中人財物等資源的使用是否符合各類審計標準。人感數(shù)據(jù)提供了本質上完全不同的評估維度——社會反饋?！叭嗣癯鞘袨槿嗣瘛钡睦砟钤诒举|上要求我國城市治理不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，即將市民作為城市治理效果的最終評價者。物感城市由于缺乏對市民態(tài)度、評價等主觀世界的感知，無法從人民主體性的角度對城市治理進行績效評估。但人感城市恰恰能滿足這一需求，其對于市民訴求和偏好的實時收集和精準識別為政策實施提供了重要反饋，成為城市治理績效評估的主要信息來源。

四、市民訴求驅動城市治理的作用機制

作為智慧城市治理的兩大模式，人感城市區(qū)別于物感城市最顯著的地方在于前者強調的是數(shù)字技術和社會系統(tǒng)的深度融合。人感城市將以市民訴求為代表的人感數(shù)據(jù)作為核心，一方面強調通過大數(shù)據(jù)、人工智能等新興數(shù)字技術采集和分析人感數(shù)據(jù)，另一方面又高度重視對人感數(shù)據(jù)的深度挖掘，展現(xiàn)城市空間中復雜社會系統(tǒng)的運作情況，牢牢把握城市治理背后的深層社會機理。以人感城市的模式來創(chuàng)新城市治理，其核心在于以市民訴求為代表的人感數(shù)據(jù)，但這一創(chuàng)新模式并非僅僅依賴于冷冰冰的數(shù)字，而是以人感數(shù)據(jù)為基點，通過理念轉變、制度變革和機制創(chuàng)新三大機制來推動城市治理革命。

1.驅動理念轉變通過市民訴求來驅動城市治理創(chuàng)新，首先要轉變的是理念。只有理念上理解并認可人感城市的發(fā)展模式，才能促使各治理主體，尤其是政府，投入充足的人力、資金等資源加以推動。理念的轉變至少體現(xiàn)在以下三方面：一是從重視城市高效運行轉變?yōu)槿^程以人民為中心。如前文提到，物感城市雖然并不排斥對市民的關注，但其重要目標并不在于回應和服務市民，因為優(yōu)化城市資源、提高資源利用效率才是物感城市的核心目標。人感城市與之區(qū)別的地方就在于對市民訴求的深切關注。這一特點高度契合了以人民為中心的治理思想。但人感城市又比其他持有相同理念的改革實踐更具人民主體性，因為在人感城市的模式中，人民既是治理的起點，又是治理過程的主要參與者之一，還是治理績效的最終評估者。人感城市始終將人民主體性融入每一環(huán)節(jié)，體現(xiàn)出全過程以人民為中心的發(fā)展理念。

二是從管理型政府轉變?yōu)榛貞驼Ｔ谯`行人民城市理念的過程中，市民訴求促使政府轉變視角，從自上而下的管理型政府轉變?yōu)樽韵露系幕貞驼?。傳統(tǒng)城市管理模式遵循“眼睛向上”的邏輯，即根據(jù)上級政府和領導者的意愿選定城市發(fā)展重點、制定管理方案。而市民訴求驅動的城市治理創(chuàng)新則需要轉變這一模式，賦權市民，讓市民擁有表達訴求、提出治理議題的能力。作為政治學的經(jīng)典議題，回應型政府要求的是政府“以解決公共問題、社會問題為根本目的，對公眾訴求進行象征性或實質性回應的一系列準則、規(guī)范、流程、標準和實踐”[1]。通過大數(shù)據(jù)及其相關技術對市民訴求進行分析，能為政府快速感知、全面理解和精準回應社情民意提供堅實的數(shù)據(jù)支撐。

三是從科層政府轉變?yōu)檎w性政府。韋伯所提出的科層官僚制基于理性建構，明確政府層級和部門劃分，通過明確職責范圍來提升政府運行效率并激勵政府組織。這一組織結構在當前智慧城市治理過程中面臨著巨大挑戰(zhàn)。其一是目前各地如火如荼開展的數(shù)字政府建設，要求打破各層級、各部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)匯聚、信息共享和業(yè)務聯(lián)動[2]。其二是對于市民訴求的回應大多數(shù)會涉及不同層級政府、不同職能部門，同樣也要求實現(xiàn)政府內部的整合和聯(lián)動。在這樣的背景下，智慧城市治理必然要求政府轉向整體性政府[3]，通過組織整合打破科層制政府下行政權力和資源的碎片化，實現(xiàn)跨層級、跨部門的協(xié)同，以市民訴求為基點進行制度和機制改革，建立整體性政府[4]。

2.驅動制度變革創(chuàng)新并非一朝一夕之事，通常需要制度建設為其提供持久動力。市民訴求驅動城市治理創(chuàng)新，需要對原有治理格局進行制度變革，在治理主體、治理關系和治理規(guī)則上開拓新局面。一是賦權基層。作為城市治理的末梢，基層政府一方面承載著上級政府分派的各項任務，即“上面千條線，下面一根針”，另一方面直接面對市民，承擔著回應市民的主體責任。長期以來，基層政府普遍存在職權與責任、事權與資源錯配的困境：基層權力有限但責任無限；事務繁多但人力、財政、空間等資源的配置不足。因此，市民訴求驅動城市治理創(chuàng)新過程中，要重點賦權基層政府，尤其是要捋順基層政府的權責關系和資源配置。譬如，北京市在“接訴即辦”改革過程中，對基層治理體系進行改革，依托2019年頒布的《北京市街道辦事處條例》和2020年頒布的《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府下放部分行政執(zhí)法職權并實行綜合執(zhí)法的決定》，北京市重新調整基層政府的權責清單和資源配置情況，形成了“賦權基層、資源下沉”的制度基礎。

二是條塊聯(lián)動。整體來看，我國的政府結構主要由縱向的“條”與橫向的“塊”構成，其中“條”指的是從中央延伸到基層的各級政府中職能相似或業(yè)務內容相同的職能部門，“塊”指各個層級的地方政府，基于以行政區(qū)劃為主的黨政領導體系，包括省、市、縣、鄉(xiāng)四個層級[1]。這種“條”與“塊”構成了網(wǎng)狀的治理結構，試圖將業(yè)務分工的專業(yè)性和轄區(qū)統(tǒng)籌的全面性相結合。但在現(xiàn)實中，這一治理結構往往面臨“條塊割裂”的困境，極易產(chǎn)生“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題，即基層政府能發(fā)現(xiàn)問題，但無權處理；上級職能部門有權處理，但難以發(fā)現(xiàn)問題。如前文提到的，市民訴求往往涉及多個政府層級、多個職能部門，以往“條塊割裂”的治理格局無法很好回應這類市民訴求，因而需要加強“條”與“塊”的聯(lián)動，將職能部門的專業(yè)性與屬地政府的全面性深度融合。譬如北京市“接訴即辦”改革伊始，就從條塊關系入手，建立了“吹哨報到”制度，給予街鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨區(qū)級職能部門、區(qū)政府吹哨市級職能部門的權力。

三是法治運行。無論是賦權基層還是條塊聯(lián)動，抑或從物感城市轉變到人感城市，城市治理創(chuàng)新在涉及深層結構、體制機制問題時，都需要在治理過程、績效考核、法治建設等領域開展規(guī)范性的制度創(chuàng)新，構建新的治理規(guī)則體系。第一是著眼于回應市民訴求的治理過程，在訴求分類、派發(fā)、辦理和回訪的全流程設立標準，提升政府回應市民的制度化水平。第二是從績效考核入手，設立統(tǒng)一的訴求辦理考評體系，作為監(jiān)督和推動各級政府回應市民訴求的重要抓手。第三是對回應市民訴求的全系統(tǒng)、全流程開展法治化建設，將在理念、制度、機制和技術等領域所取得的治理成果通過法治途徑加以制度化。通過上述三方面的規(guī)范建設，不僅能構建出智慧城市治理的新范式，即人感城市建設，還能為新范式的延續(xù)提供制度保障，使其長期存在。在規(guī)范建設方面，北京市“接訴即辦”改革做出了重要表率，譬如北京市于2021年9月頒布了《北京市接訴即辦工作條例》[2]。

3.驅動治理機制創(chuàng)新以市民訴求驅動的城市治理創(chuàng)新，重點在于驅動治理機制創(chuàng)新，推動治理主體充分利用治理資源和工具。根據(jù)現(xiàn)有人感城市的創(chuàng)新實踐，治理機制創(chuàng)新大致分為三類：分級治理機制、場景治理機制和協(xié)作治理機制。一是分級治理機制。按照我國現(xiàn)有政府的層級劃分，城市治理層次可分為市級（頂層）、區(qū)級（中層）和街鄉(xiāng)鎮(zhèn)（基層）三級。在市民訴求驅動的城市治理創(chuàng)新中，三級政府應根據(jù)各自角色和功能定位，發(fā)揮各自資源和工具優(yōu)勢，形成分級治理機制。市級政府作為頂層，主要發(fā)揮其決策規(guī)劃作用，高位推動人感城市建設。一方面，市級政府可以為下級政府提供制度和資源支持，提升下級政府的回應能力和效果；另一方面，對于市民訴求反映的政策性問題，市級政府可以通過決策進行政策性回應，解決一類社會問題，譬如北京市“接訴即辦”改革所開展的“每月一題”機制就著眼于困擾市民的某一類問題進行專項治理。區(qū)級政府根據(jù)自己的中層定位，一方面要貫徹落實市級政府制定的政策，指導和督促基層政府積極回應市民訴求，另一方面要協(xié)助基層政府摸索、提煉相關治理經(jīng)驗，梳理典型案例，發(fā)揮示范引領作用?；鶎拥慕粥l(xiāng)鎮(zhèn)則需要充分發(fā)揮其屬地政府貼近市民的優(yōu)勢，借助市區(qū)級政府給予的職權和資源，積極回應市民訴求。

二是場景治理機制。傳統(tǒng)的城市治理通常圍繞議題而展開，依托職責細分的職能部門對各類議題進行治理。區(qū)別于議題分類治理的機制，市民訴求驅動的城市治理創(chuàng)新更強調場景化的治理機制。該機制一方面將治理議題的來源轉變?yōu)槭忻裨V求，除對議題內容進行分類之外，還將時空特征、人群畫像等維度納入考量，從而形成對治理議題的情境化感知；另一方面根據(jù)政府的職能劃分，選定相匹配的職能部門，推動市民訴求的快速和高效辦理，并由場景帶動“由點及面”的系統(tǒng)性治理。譬如，2022年起北京市“接訴即辦”改革開始探索場景化治理模式，在衛(wèi)生健康、違法建設、市場監(jiān)管和環(huán)境保護等領域開展專項行動，將市民訴求與政府職責劃分相結合，集中高效地解決一類問題。

三是協(xié)作治理機制。對于市民訴求所反映的復雜社會系統(tǒng)，傳統(tǒng)由政府主導的管理模式無法就復雜社會問題給出有效解釋和應對方案[1]。無論以企業(yè)為代表的經(jīng)濟組織，還是市場之外的非營利社會組織，它們都是補充政府職能的重要組織力量，都是社會治理主體[2]。因此，城市治理創(chuàng)新應以市民訴求為基點，建立政府、企業(yè)和社會組織協(xié)同治理的機制。在政企社協(xié)同共治過程中，一方面，企業(yè)應在持續(xù)優(yōu)化數(shù)字技術的基礎上，與政府合作探索如何將專業(yè)的治理知識與先進的數(shù)字技術相結合，從而為城市理解和應對復雜社會問題提供智能解決方案；另一方面，社會組織應發(fā)揮其貼近民生和方便匯總民意的優(yōu)勢，將分散的民意匯聚加總，并傳遞給政府，從而為政府科學決策和精準施策提供集體智慧。

五、人感物感相結合的新型智慧城市

數(shù)字時代，全球范圍內智慧城市治理形成了兩種模式：物感城市和人感城市。自2009年IBM提出“數(shù)字地球”至今，智慧城市主要依托數(shù)字技術驅動，形成了城市大腦、智慧城市、數(shù)字孿生等典型應用，形成了物感城市模式。但物感城市重在感知城市的物理空間，難以充分理解市民主觀世界和城市社會空間，無法精準理解市民的偏好、訴求、價值，難以感知市民的獲得感、安全感和幸福感。

伴隨著新型城鎮(zhèn)化的深化，我國正在形成頗具代表性的城市治理路徑，并正在構建不同于物感城市的新型智慧城市治理模式——人感城市。區(qū)別于過去強調技術驅動的數(shù)字孿生城市治理理念，人感城市模式的邏輯起點是人本主義，其機制在于技術賦權驅動城市治理的理念轉變、制度變革和機制創(chuàng)新，進而構建超越物感城市的智能化城市治理模式。人感城市將人本主義、科技支撐和數(shù)據(jù)驅動有機融合，利用市民訴求來驅動市域治理現(xiàn)代化。人感城市堅持以人民為中心的理念，強調市民參與，感知市民的主觀世界和社會空間，幫助政府進一步理解城市構成及其運行的復雜性，進而創(chuàng)新城市治理運行機制，提升城市治理效果。

進入數(shù)字時代，我國智慧城市治理應走上“物感城市+人感城市”的發(fā)展路徑，既要理解城市的客觀世界與物理空間，也要理解市民的主觀世界和社會空間，二者的結合才能更好地理解城市空間，并針對城市復雜問題提供解決方案。一是數(shù)據(jù)互通，提升城市感知社會復雜系統(tǒng)的能力。物感數(shù)據(jù)能夠即時、快速感知城市空間內物體和人群的流動情況，而人感數(shù)據(jù)強于反映人類行為的主觀意義和社會意涵。兩類數(shù)據(jù)的結合能夠更加全面地反映城市運行的多維度特性，實現(xiàn)對城市空間更加精準的感知和理解。譬如，交通擁堵的情境下，物感數(shù)據(jù)能夠及時反饋擁堵問題發(fā)生的點位、所涉車輛、擁堵程度等，而人感數(shù)據(jù)則能反映問題所涉人群的訴求、情感和行為傾向，從而形成對交通擁堵情境下城市運行更為系統(tǒng)的理解。二是機制融合，構建城市眾治共治智治的新型治理格局。“物感城市+人感城市”的發(fā)展路徑強調政企協(xié)作、政社協(xié)同、政民互動、社會自治等機制的融合，吸納政府、科技企業(yè)、公眾和社會組織等多元主體，強化網(wǎng)狀聯(lián)結，有機結合機器智能和社會智能，最終實現(xiàn)城市空間的眾治、共治和智治。三是全面創(chuàng)新，構建包容、協(xié)同、可持續(xù)的數(shù)字治理生態(tài)[3]。當前，數(shù)字技術的快速迭代和普及推廣成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的科技驅動力，數(shù)據(jù)更是成為各類治理場景創(chuàng)新的核心要素。物感城市和人感城市相結合的發(fā)展路徑將兩類模式的資源、主體、機制互相融合，在政府、經(jīng)濟、社會三大治理領域實現(xiàn)治理創(chuàng)新，從而構建出包容、協(xié)同、可持續(xù)的數(shù)字治理生態(tài)。

〔責任編輯：史拴拴〕

[1]李實：《當前中國的收入分配狀況》，《學術界》2018年第3期；Y. Xie， X. Zhou， "Income Inequality in Todays China"， Proceedings of the National Academy of Sciences， 2014， 111（19）， pp. 6928-6933。

[2]廖小平：《論改革開放以來價值觀變遷的五大機制》，《北京師范大學學報（社會科學版）》2013年第4期。

[3]唐亞林、李瑞昌、朱春等：《社會多元、社會矛盾與公共治理》，上海人民出版社2015年版，第10頁。

[4]李云新：《制度模糊性下中國城鎮(zhèn)化進程中的社會沖突》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第6期。

[5]早期更多是信息與通信技術，近幾年主要運用的是以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能為主的數(shù)字技術。

[6]《發(fā)展改革委工業(yè)和信息化部科學技術部公安部財政部國土資源部住房城鄉(xiāng)建設部交通運輸部關于印發(fā)促進智慧城市健康發(fā)展的指導意見的通知》，2014年8月27日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_ 2806019.htm；李燦強：《美國智慧城市政策述評》，《電子政務》2016年第7期。

[7]薛澤林、吳晨：《城市治理數(shù)字化轉型的美國實踐與啟示》，《電子政務》2022年第4期。

[1]張丙宣、周濤：《智慧能否帶來治理——對新常態(tài)下智慧城市建設熱的冷思考》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2016年第1期；張蔚文、金晗、冷嘉欣：《智慧城市建設如何助力社會治理現(xiàn)代化？——新冠疫情考驗下的杭州“城市大腦”》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2020年第4期；宋蕾：《智能與韌性是否兼容？——智慧城市建設的韌性評價和發(fā)展路徑》，《社會科學》2020年第3期。

[2]孟天廣：《政府數(shù)字化轉型的要素、機制與路徑——兼論“技術賦能”與“技術賦權”的雙向驅動》，《治理研究》2021年第1期。

[1]張林：《自媒體時代社會話語生態(tài)變遷：生成模式、主體形式與權力結構》，《理論導刊》2019年第12期。

[2]P. Ahrweiler， ed.， Innovation in Complex Social Systems， London： Routledge， 2010.

[3]孟天廣、李鋒：《網(wǎng)絡空間的政治互動：公民訴求與政府回應性——基于全國性網(wǎng)絡問政平臺的大數(shù)據(jù)分析》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2015年第3期；J. Jiang， T. Meng， Q. Zhang. "From Internet to Social Safety Net： The Policy Consequences of Online Participation in China"， Governance， 2019（3）， pp.531-546。

[1]孟天廣、黃種濱、張小勁：《政務熱線驅動的超大城市社會治理創(chuàng)新——以北京市“接訴即辦”改革為例》，《公共管理學報》2021年第2期；趙金旭、王寧、孟天廣：《鏈接市民與城市：超大城市治理中的熱線問政與政府回應——基于北京市12345政務熱線大數(shù)據(jù)分析》，《電子政務》2021年第2期。

[1]即短時間內，多人反映同一個或同一類問題。

[2]黃榮貴、桂勇：《互聯(lián)網(wǎng)與業(yè)主集體抗爭：一項基于定性比較分析方法的研究》，《社會學研究》2009年第5期。

[1]孟天廣、張小勁：《大數(shù)據(jù)驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創(chuàng)新》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2018年第1期。

[2]歐陽航、楊立華：《數(shù)字政府建設如何促進整體性政府實現(xiàn)？——基于網(wǎng)絡式互構框架的分析》，《電子政務》2021年第11期。

[3]王佃利、呂俊平：《整體性政府與大部門體制：行政改革的理念辨析》，《中國行政管理》2010年第1期。

[4]趙娟、孟天廣：《數(shù)字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協(xié)同治理》，《學?！?021年第2期。

[1]周振超：《當代中國政府“條塊關系”研究》，天津人民出版社2009年版，第2頁。

[2]《北京市接訴即辦工作條例》，2021年9月24日，http：//zwfwj.beijing.gov.cn/zwgk/zcwj/202111/t20211101_2526286.html。

[1]范如國：《復雜網(wǎng)絡結構范型下的社會治理協(xié)同創(chuàng)新》，《中國社會科學》2014年第4期。

[2]葉林：《“陌生人”城市社會背景下的樞紐型組織發(fā)展》，《中國行政管理》2013年第11期。

[3]孟天廣、張小勁等：《中國數(shù)字政府發(fā)展研究報告（2021）》，經(jīng)濟科學出版社2021版；孟天廣：《數(shù)字治理生態(tài)：數(shù)字政府的理論迭代與模型演化》，《政治學研究》2022年第5期。