王碩

關鍵詞 全球數(shù)字治理 碎片化 數(shù)字主權 數(shù)字資本主義

〔中圖分類號〕Ｄ８１５ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）０８－０１２３－０９

一、引言

當前世界進入到數(shù)字化時代，數(shù)字領域的各類行為體博弈已不再局限于科研實力的比拼，而是開始加強對全球數(shù)字治理規(guī)則制定權的競爭，數(shù)字治理正在從“用數(shù)字來治理”轉向“對數(shù)字進行治理”。其中，國家行為體主要根據(jù)自身的需要擴充或新建國家層次或地區(qū)層次的數(shù)字治理規(guī)則；非國家行為體或是在原來的經(jīng)濟治理規(guī)則中增加對數(shù)字治理問題的關注，或是以新增工作組、擴展議程等方式將數(shù)字議題納入其治理框架。這些傳統(tǒng)機制與新機制、新平臺共同構成了全球數(shù)字治理的新圖景，但是該治理結構呈現(xiàn)出“碎片化”的特征，且表現(xiàn)出特殊性。特殊性在于其他議題治理碎片化主要表現(xiàn)為治理冗雜，但治理主體、治理方式與治理子議題皆存在最大公約數(shù)，而全球數(shù)字治理的碎片化則主要表現(xiàn)為治理赤字，治理主體、治理方式與治理子議題皆相互對抗。對此，世界經(jīng)濟論壇已明確指出，“當前全球主要風險之一是數(shù)字治理的碎片化”。①習近平總書記提出，面對各國對數(shù)據(jù)安全、數(shù)字鴻溝、個人隱私、道德倫理等方面的關切，中方愿同各方探討并制定全球數(shù)字治理規(guī)則，攜手打造開放、公平、公正、非歧視的數(shù)字發(fā)展環(huán)境。① 同時，中國的數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展總量雖然居于世界第二，但是中國龐大的數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模尚未有效轉化為數(shù)字貿易競爭力，數(shù)字治理規(guī)則制定仍遲滯于其發(fā)展速度。因此，要增強中國數(shù)字貿易競爭力，在碎片化的全球數(shù)字治理體系中獲取優(yōu)勢，重視并探尋其碎片化的表現(xiàn)、成因與效應，這是實現(xiàn)網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國目標的重要內容。

二、全球數(shù)字治理碎片化的表現(xiàn)

目前全球數(shù)字治理呈現(xiàn)出明顯的碎片化特征，且主要體現(xiàn)在三個維度，分別是治理的主體、方式和涉及的子議題。具體來說，雖然有多元行為體的參與，但在國際層面仍沒有達成合作的共識；雖然有多種治理方式，但基本是對抗的；雖然涵蓋了諸多子議題，但缺乏共同的核心議題。也就是說，全球數(shù)字治理不僅呈現(xiàn)出“補丁化”的形態(tài)，還表現(xiàn)出一定的競爭性，而且這種態(tài)勢還在持續(xù)加劇。

１．全球數(shù)字治理主體碎片化

就國家行為體而言，主權國家仍是全球數(shù)字治理的主導性力量，聯(lián)合國貿易和發(fā)展會議（ＵＮＣＴＡＤ）統(tǒng)計顯示，迄今為止，全球已有１３７個主權國家采用沒有國際共識的內向型數(shù)據(jù)政策，分別根據(jù)自身國情出臺了各種不同程度的關于數(shù)據(jù)跨境流動的立法。②

就超國家行為體而言，當前還沒有國際組織在數(shù)字標準制定上發(fā)揮出權威的先導作用，該工作只能分散在全球數(shù)百個組織之中。即使是具有代表性的聯(lián)合國框架下三大經(jīng)濟治理組織，世界貿易組織（ＷＴＯ）、國際貨幣基金組織（ＩＭＦ）和世界銀行（ＷＢ），也只是分別根據(jù)自身原有的優(yōu)勢，將數(shù)字服務貿易、數(shù)字貨幣、數(shù)字基礎設施領域的融資納入原有的經(jīng)濟治理機制。但是原有機制很難適應數(shù)字議題的特殊性，因此三大組織并沒有發(fā)揮出主導性作用，也沒有組建起全球數(shù)字治理機制復合體。③ 區(qū)域性政府間組織同樣如此，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（ＯＥＣＤ）雖然在數(shù)字稅合作領域，建立起“稅基侵蝕和利潤轉移包容性框架”（ＢＥＰＳ），為各國提出了反映最大共識的“統(tǒng)一路徑”方案，但美國因自身提出的“安全港”機制倡議沒有得到多數(shù)成員的通過而選擇退出談判，導致歐洲也選擇單邊征收數(shù)字稅的行動，激發(fā)起各國調查和單邊制裁行動。④ 雖然拜登上臺以后回歸了談判，目前各國仍無法接受其立場。同樣的，亞太經(jīng)合組織（ＡＰＥＣ）創(chuàng)新性地提出“探路者計劃”，鼓勵部分成員根據(jù)具體情況率先采取行動和措施，待條件成熟后，再將其推廣至全體成員。但到目前為止，“探路者計劃”也基本處于停滯狀態(tài)。目前僅澳大利亞提出的“跨境隱私規(guī)則體系”（ＣＢＰＲ），可謂全球數(shù)字治理集體行動的一次成功實踐。但是，２０２２年美國聯(lián)合日韓等國將ＣＢＰＲ獨立出了ＡＰＥＣ，使得ＣＢＰＲ從多邊合作成果退化為部分小集團規(guī)則，削弱了其原有的代表性和包容性。⑤ 另外，七國集團（Ｇ７）新創(chuàng)的“人工智能全球合作伙伴組織”（ＧＰＡＩ），最終也演變?yōu)榕磐獾娜斯ぶ悄芫銟凡?，并致力于將僅代表發(fā)達國家利益的人工智能規(guī)則推廣為世界標準。

就次國家行為體而言，他們具有專業(yè)性和封閉性的內生特點，如以電氣與電子工程師協(xié)會（ＩＥＥＥ）、美國計算機協(xié)會（ＡＣＭ）、人工智能促進協(xié)會（ＡＡＡＩ）為代表的行業(yè)協(xié)會，以及以國際網(wǎng)絡聯(lián)盟、中國人工智能產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟、人工智能產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟為代表的產業(yè)聯(lián)盟界定著數(shù)字行業(yè)規(guī)則。私人部門主導的標準化組織，如互聯(lián)網(wǎng)基礎設施標準領域的ＩＥＴＦ，ＷＷＷ 標準化領域的Ｗ３Ｃ，以及移動通信標準化領域的３ＧＰＰ等主導著數(shù)字ＩＰ地址和域名系統(tǒng)。他們在所轄政府的不同監(jiān)管下存在一定的矛盾。另外，在一些聯(lián)邦制國家內部，在聯(lián)邦層面還沒有形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護法典，各州市立法分散。

就個人而言，目前由一些志趣相投人士所創(chuàng)建的開放式源代碼項目，①以及只要遵循相應的開源軟件許可證協(xié)議，就可以公布軟件源代碼的網(wǎng)絡平臺，項目數(shù)量正以指數(shù)級速度增殖，預計在２０２６年將超過３億。還有許多智庫專家憑借知識和技術權威“代理人”介入全球數(shù)字治理，如全球網(wǎng)絡空間穩(wěn)定委員會（ＧＣＳＣ）由４０名專家組成，美歐成員占比超６０％，構成一個不具開放民主程序、但保證決策效率的封閉熟人圈子，其所創(chuàng)建的一些規(guī)則機制被《巴黎倡議》和歐洲《網(wǎng)絡安全法案》采納，影響力與日俱增。② 另外，由互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構（ＩＣＡＮＮ）前董事會董事、法國前外交官貝特朗·德拉夏佩爾（ＢｅｒｔｒａｎＤｅＬａＣｈａｐｅｌｌ）發(fā)起的互聯(lián)網(wǎng)與司法管轄權政策網(wǎng)絡（Ｉ＆Ｊ），發(fā)布的系列報告亦被二十國集團及七國集團等采納，③影響力可見一斑。

２．全球數(shù)字治理方式碎片化

數(shù)字具有多重屬性，各國為了在數(shù)字安全與數(shù)字發(fā)展之間尋找平衡點，根據(jù)自身國情秉持著迥異的治理目標，選擇性地強調數(shù)字的部分屬性，國際社會中繼而產生了以美國為代表的自營式治理方式、以歐盟為代表介入式治理方式和以中國為代表的改進式治理方式。這三種治理方式在運作機理、治理理念、采取措施等方面存在明顯的差異性和對抗性。

美國基于其數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)字技術的先驅優(yōu)勢，強調數(shù)字的“企業(yè)財產”屬性，提倡“企業(yè)主權”，鼓勵數(shù)字跨境流動自由，盡可能少地降低政府對數(shù)字自由市場的干預，放任數(shù)字自營治理。在此基礎上，美國出臺《愛國者法案》《云法案》“清潔網(wǎng)絡計劃”等進攻型機制來實施數(shù)字長臂管轄，并拉攏“五眼聯(lián)盟”國家建立數(shù)字俱樂部，制裁打擊華為和以ＴｉｋＴｏｋ為代表的５Ｇ產業(yè)等。同時，美國在雙邊和區(qū)域自由貿易協(xié)定中亦注入自身的倡議，如其主導的ＴＰＰ、ＣＰＴＰＰ、ＵＳＭＣＡ等，皆積極倡議數(shù)據(jù)跨境自由流動，指責數(shù)據(jù)存儲本地化，竭力將“美式治理”推廣成為世界標準。

歐盟缺乏與美國抗衡的“獨角獸”企業(yè)，其９２％的數(shù)據(jù)存儲于美國的巨頭數(shù)字平臺中，其單一市場受到美國嚴重擠壓，再加之“棱鏡門”事件的惡劣影響，歐盟著重強調數(shù)字的“個人財產”屬性，提倡“個人隱私主權”。④ 歐盟認為有效保護數(shù)據(jù)隱私權利是促進數(shù)據(jù)跨境流動的前提和基礎，遂制定出全球最高標準的個人數(shù)據(jù)隱私保護規(guī)則——《一般通用數(shù)據(jù)保護條例》（ＧＤＰＲ），要求其他國家只有達到歐盟認證的隱私保護標準，方能允許其使用歐盟數(shù)據(jù)并放松數(shù)據(jù)跨境流動，⑤即歐盟采取介入式治理方式。除此外，歐盟還頒發(fā)了《數(shù)字市場法案》《數(shù)字服務法案》，用以針對大型科技平臺（主要是美國企業(yè)）的壓制，為自身的新興企業(yè)爭取空間。同樣的，歐盟在與越南、加拿大、新加坡等國簽署的自由貿易協(xié)定（ＦＴＡ）以及與日本簽訂的《經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（ＥＰＡ）中，皆重視對個人隱私和歐盟單一市場的保護。但需注意的是，歐盟對個人數(shù)據(jù)隱私的嚴格保護事實上扮演著貿易壁壘的角色。

中國等發(fā)展中國家面對美國的“數(shù)字戰(zhàn)略合圍圈”，以及歐盟具有強大規(guī)制能力的限制標準，則強調數(shù)字的“公共財產”屬性，提倡“本國境內的數(shù)據(jù)主權”，積極參與全球數(shù)字治理機制談判，針對不符合數(shù)字共同體的議案提出改進式治理方式，如中國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，建議重要數(shù)據(jù)的形成、流動、存儲、使用等應在本國政府的監(jiān)管之下進行。但在保障國家安全的前提下，中國亦提倡允許數(shù)據(jù)在區(qū)域內自由流動，如中國在《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（ＤＥＰＡ）和《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（ＲＣＥＰ）中，試圖構建一種平衡的中間道路，就是在保留各國國內適當監(jiān)管約束權的基礎上，提供便利性條款，從而打造一個更全面的數(shù)字經(jīng)濟政府間合作框架。在《攜手構建網(wǎng)絡空間命運共同體》白皮書中，中國進一步呼吁各國在全球數(shù)字治理中應堅持安全與發(fā)展并重、鼓勵與規(guī)范并舉，共同遏制信息技術濫用，合作打擊網(wǎng)絡恐怖主義和網(wǎng)絡犯罪。①

總之，主權在網(wǎng)絡空間層面界定的分歧，使得各種全球數(shù)字治理方式更多處于競爭態(tài)勢。再加之，數(shù)字領域盛行追隨外交，如墨西哥、加拿大、日本等追隨美國重視數(shù)字跨境自由，韓國、越南等追隨歐盟強調數(shù)據(jù)隱私保護，格魯吉亞等發(fā)展中國家追隨中國側重于數(shù)據(jù)本地安全。同時，世界上還有諸多“數(shù)字饑渴”的國家和地區(qū)，他們在全球數(shù)字治理中只能采取“數(shù)字依附”模式，被迫遵循其最大經(jīng)濟伙伴的既定模式，這將加劇全球數(shù)字治理方式上的不可調和性。

３．全球數(shù)字治理子議題碎片化

數(shù)字領域的子議題復雜多元，且分屬在不同的治理“層”，如物理層、邏輯層與應用層，各層議題雖從宏觀上可以歸類為“數(shù)字資源的分配與管理”與“數(shù)字行為管理規(guī)范”，但內核側重點上有很大區(qū)別。加之，由于缺乏統(tǒng)一共識的多元主體與相互合作的治理方式，全球數(shù)字治理子議題及其相關規(guī)則制度必然走向碎片化。

目前各國和國際組織在數(shù)字領域常設的議題一般有：數(shù)據(jù)跨境流動、人工智能治理規(guī)則、數(shù)字平臺責任界定、全球數(shù)字稅規(guī)則、數(shù)字貨幣、數(shù)字貿易規(guī)則、數(shù)字技術規(guī)則、計算機設施本地化、源代碼保護、電子傳輸免關稅永久化等二十多個方向。不常設的議題清單更是在逐漸無限延長。通過整理，當下各類行為體關注的數(shù)據(jù)類別基本有：自愿數(shù)據(jù)和觀察數(shù)據(jù)、結構化和非結構化數(shù)據(jù)、公共和私人數(shù)據(jù)、即時和歷史數(shù)據(jù)、敏感和非敏感數(shù)據(jù)、企業(yè)對企業(yè)（Ｂ２Ｂ）數(shù)據(jù)、企業(yè)對消費者（Ｂ２Ｃ）數(shù)據(jù)、政府對消費者（Ｇ２Ｃ）數(shù)據(jù)、消費者對消費者（Ｃ２Ｃ）數(shù)據(jù)等等。同時，各主權國家對限制數(shù)據(jù)跨境流動程度訴求也不同，有完全數(shù)據(jù)本地化（印度、巴基斯坦、肯尼亞等）、部分數(shù)據(jù)本地化（中國、俄羅斯、哈薩克斯坦、土耳其等）、有條件的數(shù)據(jù)流動（歐盟、韓國、墨西哥等），而且不同行為體在不同時期，對數(shù)據(jù)的分類和流動限制在不斷發(fā)生變化。這些數(shù)字議題的治理起點不同，使得所提出的治理規(guī)則和規(guī)范也不同，甚至是互相掣肘。再加之，各國在全球數(shù)字治理談判中采取過度簡化的策略，只希望對方要么同意跨境數(shù)據(jù)自由流動，要么限制數(shù)據(jù)流動，這不僅導致各議題之間無法找尋到最大的公約數(shù)，也使全球數(shù)字治理在后續(xù)的一系列機制談判中很難確定治理的焦點，無法在國際層面形成最大限度確?？缇硵?shù)據(jù)流動收益公平分配的主機制。在這一點上，可以反觀全球氣候治理，該領域也涉及諸多子議題，但不管哪個子領域的氣候治理機制都是圍繞減少碳排放這一個最大公約數(shù)運行，只是減排的程度有所差異而已。也就是說，全球數(shù)字治理與其他議題治理碎片化的不同之處，不僅在于治理主體、方式和子議題皆缺乏合作共識，而且呈現(xiàn)出對立相抗不相容等特點。

三、全球數(shù)字治理碎片化的成因

各類全球治理議題在國際無政府狀態(tài)的自助體系、逆全球化的國際背景以及行為體的理性選擇驅動等普遍性因素下，碎片化成為皆需面臨的主要問題。但是有的議題（如全球氣候治理議題）在這些動因下尚能盡可能地協(xié)調治理結構間的矛盾，進而提升正向的治理效應。然而，全球數(shù)字治理的碎片化還存在著以下特殊性成因。

１．數(shù)字資本主義與數(shù)字社會主義之間的較量導致全球數(shù)字治理主體難以調和

數(shù)字本身只是一個工具，但數(shù)字資本主義的逐利擴張本質使數(shù)字附帶上了信息地緣政治、經(jīng)濟地緣政治的色彩，也推動著全球數(shù)字治理主體間呈現(xiàn)出進攻和防守的對抗特點，導致彼此間難以調和。具體來說，目前西方霸權國家的產業(yè)資本和金融資本正在逐漸式微，尤其在新冠肺炎疫情、經(jīng)濟衰退、貿易摩擦等全球外部環(huán)境劇烈變動的背景下，商品和資本的全球流動性減弱。而數(shù)字經(jīng)濟具有報酬遞增的規(guī)模效應，美國憑借自身在國際社會中數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的絕對優(yōu)勢，將數(shù)字資本主義視為護持其霸權的新場域，并積極將美式數(shù)字治理規(guī)則輸出為世界標準。同時，數(shù)字資本主義與傳統(tǒng)資本主義的“資本芯”并無本質區(qū)別，只是經(jīng)濟運轉方式從“實體性生產”轉向了“虛擬化生產”，剩余價值的獲取從“勞動決定”轉向了“數(shù)字技術決定”，擠壓發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家的手段從“顯性的有限剝削”轉向“隱性的無限剝削”。① 對此，哈佛大學肯尼迪學院教授維克多·麥爾－荀伯格（ＶｉｋｔｏｒＭａｙｅｒ－Ｓｃｈｎｂｅｒｇｅｒ）指出，金融資本主義逐漸式微，“數(shù)字資本主義”終將取而代之，并成為主導未來世界經(jīng)濟的發(fā)展方式。② 但是，隨著新興發(fā)展中國家群體性崛起，他們對內推進產業(yè)數(shù)字化轉型，對外積極爭取廣闊海外市場，一面不斷提升防范擴張性全球數(shù)字治理進攻的能力，一面持續(xù)增強輸出數(shù)字規(guī)則的意愿。同時，面對數(shù)字資本主義對人和技術的異化，數(shù)字社會主義從公共利益的角度理解自由、民主和科學的同一性，克服資本主義條件下分工所代表的階級差異、階級矛盾和階級壓迫。③ 也就是說，數(shù)字社會主義不以數(shù)字為核心，而是以人民為中心，以普惠共享為原則，以實現(xiàn)共同富裕、供需平衡和分配均衡為社會目標。但這也加劇了數(shù)字霸權國家在數(shù)字領域中的戰(zhàn)略焦慮，進一步激化全球數(shù)字治理主體間的對抗。

２．風險社會失控的可能性導致全球數(shù)字治理方式分而治之

數(shù)字與風險社會的融合，使原本人為可控的社會風險進一步放大，甚至走向了失控的邊緣，進而導致全球數(shù)字治理方式分而治之。具體來說，工業(yè)社會的目標旨在生產，并為人類提供先進的生產力和豐富的物質消費品。但是，隨著工業(yè)資本的盲目擴張，以及科學技術的快速更迭，其所帶來的危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度，德國社會理論家烏爾里?！へ惪藢⒅Q為人為可控的“風險社會”。④ 然而，在工業(yè)資本向數(shù)字資本轉變的進程中，不僅延續(xù)了工業(yè)資本所帶來的風險，而且還使這種風險逐漸脫離人的控制。即在數(shù)字資本主義劣根性的干擾下，算法不以人為中心，反而凌駕于人之上來控制人類及其各種活動，操縱生產和需求甚至整個人類社會的運作，服務于人本身之外的目的。⑤ 在此背景下，碎片化的全球數(shù)字治理系統(tǒng)，其敏感性和脆弱性風險皆在同步上升，擾亂數(shù)字治理與成效間的線性因果邏輯，系統(tǒng)內外的任何具體行動或變化都可能被放大或扭曲，進而引發(fā)難以預測的后果。簡而言之，在全球數(shù)字治理系統(tǒng)中，各類理性行為體很難判斷自身決策的可能后果及其跨國性影響和全球性意義。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都無法明確衡量相關治理安排需要本國付出的代價及其成效，最保險的選擇只能是回歸到自利的行為模式，盡可能利用本國能夠控制的行動資源，確保維護國界以內的社會安全和發(fā)展收益。⑥ 這也同時說明，各類行為體在治理數(shù)字過程中總會產生附屬的風險，從而導致全球數(shù)字治理結果總是出現(xiàn)“剩余風險”，最終致使呈現(xiàn)出的治理結果與原本預估的治理效果存在落差。① 基于此，各國即便能夠確定對手的利益偏好和實力意圖，也會對相同的行為或政策得出差異化的結果預期，引入或創(chuàng)設截然不同的數(shù)據(jù)法律法規(guī)。

３．數(shù)字安全的泛在性導致全球數(shù)字治理子議題失序

數(shù)字在各領域的高滲透率使其內蘊安全泛在性。首先，數(shù)字安全影響到國家主權和軍事等傳統(tǒng)安全領域。尤其，數(shù)字技術與軍事武器結合，制造出的殺人蜂無人機，體積比手掌略小，只要在上面安裝３克成形炸藥，然后通過人臉識別定位目標人物，就會快速沖向目標的臉，并在接近臉時定向引爆炸藥，這或將改變未來戰(zhàn)爭的形態(tài)。② 其次，數(shù)字安全還涉及諸多非傳統(tǒng)安全議題。非傳統(tǒng)安全領域一般被分為五大類，即經(jīng)濟和社會安全、資源安全、公共健康安全、跨國犯罪、環(huán)境與生態(tài)安全，數(shù)字正在影響著這五個方面的安全效應。例如，在經(jīng)濟和社會領域，如何在數(shù)字化時代保護商業(yè)秘密成為各企業(yè)面臨的主要難題；在資源安全領域，數(shù)字安全關系到糧食、能源等產業(yè)鏈和供應鏈的安全韌性；在公共健康安全領域，遺傳資源數(shù)字序列信息關乎著人類和動植物的未來發(fā)展；在環(huán)境和生態(tài)安全領域，數(shù)字碳足跡逐漸引起廣泛關注?？傊瑪?shù)字安全可謂牽一發(fā)而動全身。最后，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的本質都是關注“人的安全”，數(shù)字的安全泛在性容易激起各類參與者的治理意愿表達，這不僅導致各類行為體的數(shù)字治理規(guī)范“去合法化”，也致使國際組織層面無法形成良性協(xié)同的全球數(shù)字治理復合體。而且，即使暫時性地達成數(shù)字安全合作的協(xié)定，也往往在觸碰到某國某一領域的安全邊界時，就會導致整體的合作取消。如，歐美先后合作簽訂了《歐美安全港框架協(xié)議》和《隱私盾框架協(xié)議》，但皆在“棱鏡門”事件后被廢止。

四、全球數(shù)字治理碎片化的負面效應

全球數(shù)字治理雖然只是諸多治理議題中的一個組成部分，但是，在競爭敘事下，全球數(shù)字治理內部的失序已經(jīng)使數(shù)字議題超出數(shù)字技術本身的范疇，對地緣政治局勢、經(jīng)濟貿易結構以及國際輿論話語體系產生了明顯的負面效應。

１．全球數(shù)字治理碎片化加劇地緣政治張力

地緣政治的變革主要受全球技術、經(jīng)濟、資源、空間和國家實力變化的影響，數(shù)字在這些領域的高滲透率使得各國間不對稱的實力差距進一步拉大。其主要原因在于“數(shù)字富裕國”與“數(shù)字饑渴國”之間存在著諸多“鴻溝”，如數(shù)字基礎設施鴻溝、數(shù)字經(jīng)濟鴻溝、數(shù)字人才鴻溝、數(shù)字創(chuàng)新鴻溝等等，即數(shù)字殖民與數(shù)字依附已經(jīng)成為當前地緣政治中不可忽視的趨勢。③ 對于“數(shù)字饑渴國”而言，全球數(shù)字治理碎片化將消耗其巨大的人力和物力資源，使其疲于應對不同機制的行政需要，難以真正參與治理進程；對于“數(shù)字富裕國”而言，全球數(shù)字治理碎片化則為其提供了根據(jù)自身需求定義治理目標、選擇治理方式、規(guī)避治理成本的套利工具。高度分化、層次繁雜的治理機制，使得確定責任歸屬的因果鏈條發(fā)生斷裂，即使“數(shù)字饑渴國”聯(lián)合起來反抗追責時，會出現(xiàn)看似有很多治理機制在運作行動，卻沒有任何一個行為體或機構能明確界定責任的困境。另外，“數(shù)字富裕國”甚至會利用治理碎片化的態(tài)勢進行“數(shù)字干涉”（Ｄｉｇｉｔａｌ Ｉｎｔｅｒｆｅｒｅｎｃｅ）。他們或是明目張膽地通過擴大其法律“域外效力”，遏制他國的經(jīng)濟發(fā)展或技術創(chuàng)新；或者隱晦地通過碎片化的平臺，實施著霸權、霸道、霸凌的“三霸”行徑，使數(shù)字依附國一直處于邊緣區(qū)。同時值得注意的是，在數(shù)字驅動經(jīng)濟的背景下，數(shù)字殖民主義的范圍已經(jīng)不再僅僅局限于傳統(tǒng)歷史上西方國家對非西方國家的殖民，而是擴張至西方的公司、企業(yè)或政府對全人類數(shù)據(jù)的剝削。①

２．全球數(shù)字治理碎片化加劇數(shù)字貿易結構的失衡

數(shù)字具有巨大的經(jīng)濟潛力，根據(jù)“ｓａｌｉｎｉ”標準，②只有動態(tài)、海量、系統(tǒng)化的數(shù)字才可以為東道國帶來豐厚的經(jīng)濟收益。但是，在實踐中，相較于貨物跨境流動率，數(shù)字的全球流動性還遠遠沒有與之相匹配。據(jù)統(tǒng)計，２０１９年跨洲數(shù)據(jù)流動僅占全部數(shù)據(jù)流動量的３４．１％，而跨洲貨物流動則占全球貨物流動量的４４.３％。③ 再加之，面對美國以數(shù)字自由之名進行網(wǎng)絡主權干涉，各國制定出不同原則的數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)主權機制，目前已有６２個國家實施了１４４項限制性措施。根據(jù)經(jīng)合組織發(fā)布的市場監(jiān)管數(shù)據(jù)量表發(fā)現(xiàn)，一個國家的數(shù)據(jù)限制每提高１個百分點，其貿易總產出將減少７％，生產率降低２．９％，下游價格將在５年內上漲１．５％，流動性弱、零散、斷裂的數(shù)據(jù)價值鏈大大降低了數(shù)字創(chuàng)造經(jīng)濟價值的潛力，這將嚴重掣肘以數(shù)據(jù)為生產核心的跨國公司和企業(yè)的發(fā)展速度，同時也會對全球數(shù)字經(jīng)貿的運行帶來消極影響。④ 同時，從信息傳播角度來看，數(shù)字信息是由一國有效提供和負責監(jiān)管的國際公共產品，當諸多國家都內向性地限制其自由流動，不僅會削弱“數(shù)字饑渴國”的可獲得性，也會降低一國乃至世界經(jīng)濟的增長率、生產率和創(chuàng)新率。⑤ 另外，全球數(shù)字治理機制碎片化導致數(shù)字產品至今沒有被合理界定究竟屬于貨物范疇還是屬于服務范疇，究竟該由關稅與貿易總協(xié)定（ＧＡＴＴ）還是由服務貿易總協(xié)定（ＧＡＴＳ）來規(guī)制。目前經(jīng)濟合作與發(fā)展組織、世界貿易組織、國際貨幣基金組織三大機構基于公共政策視角，認為“未直接貨幣化的數(shù)據(jù)流在當前統(tǒng)計標準中不應被視為貿易范疇”，⑥進而將數(shù)字相關的貿易問題納入服務范疇，用ＧＡＴＳ來規(guī)制。但是，在實踐中，新數(shù)字技術帶來的產品和衍生服務同樣難以歸入到ＧＡＴＳ劃定的類別，而且該協(xié)定中的救濟措施還不完善，成員國違規(guī)成本代價過低，導致遵約率難以保證。由此，一些國家提出將數(shù)字產品歸屬于ＧＡＴＴ的建議，但該協(xié)定沒有區(qū)分原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)價值鏈，而原始數(shù)據(jù)創(chuàng)造經(jīng)濟的價值遠遠低于數(shù)據(jù)價值鏈，致使原始數(shù)據(jù)的進口和出口難以衡量和計算。所以，目前多國選擇創(chuàng)建新的機制，圍繞國際服務貿易協(xié)定（ＴＩＳＡ）開啟有限參與者的諸邊談判，這嚴重掣肘了全球數(shù)字貿易的高質量發(fā)展。

３．全球數(shù)字治理碎片化加劇國際媒體對真相的扭曲

在數(shù)字化時代，媒體的渲染往往比真相更能影響社會輿論，遵從著“事實讓位于情感，服從于價值判斷”⑦的反向邏輯，呈現(xiàn)出情感消解事實、操縱輿論和建構行為偏好的趨勢。尤其是在缺乏統(tǒng)一全球數(shù)字治理機制的背景下，雖然存在多元平臺和媒體，民眾的視野卻逐漸變得狹隘。這一方面在于“獨角獸”數(shù)字平臺的業(yè)務范圍往往是跨界多領域的，如在經(jīng)濟、新聞、娛樂等領域皆實現(xiàn)了壟斷，經(jīng)濟壟斷與話語權壟斷互相支撐，控制議題信息的內容，以此在某種程度上控制公共輿論和社會認知，即所謂獲得的真相自由，實質上是一種被主導的自由。另一方面在于人們所關注的議題被大數(shù)據(jù)過濾之后，平臺往往根據(jù)用戶喜好推送相同主題的內容，框定民眾對特定事務的注意力，不僅逐漸形成刻板、片面的思維邏輯，還容易積累極端的社會情緒，讓西方從事“顏色革命”的大軍有了長驅直入的便利。近些年，在中東歐、北非、東南亞等地區(qū)的國家發(fā)生的顏色革命中，共性的影響因素中均存在互聯(lián)網(wǎng)巨頭的干預，部分媒體甚至直接用“推特革命”或“臉書革命”來形容或命名這些慘痛事件。由此可見，媒體，尤其是西方媒體在很大程度上已經(jīng)不再是向民眾傳達事件真相的傳聲筒，而是數(shù)字帝國主義者施行霸權的工具。鑒于媒體平臺在國內政治和國際博弈中日益突出的引導性，華盛頓大學的蘭斯·貝內特（Ｗ．ＬａｎｃｅＢｅｎｎｅｔｔ）和羅伯特·恩特曼（ＲｏｂｅｒｔＭ．Ｅｎｔｍａｎ）稱當前的政治已經(jīng)在很大程度上喪失了自主性，“政治中介化”（ＭｅｄｉａｔｅｄＰｏｌｉｔｉｃｓ）已然成為當今政治與公共生活的中心。①

五、中國應對全球數(shù)字治理碎片化的路徑

１．堅持中國特色社會主義道路，持續(xù)推進數(shù)字技術的發(fā)展

全球數(shù)字治理碎片化的本質是資本主義和社會主義在新一輪信息革命中的較量。關于資本主義和社會主義的未來趨勢，馬克思早在《共產黨宣言》中提出“資本主義必然滅亡、社會主義必然勝利”的經(jīng)典論斷，該論斷在當今時代依然具有指導意義。雖然美國將數(shù)字領域作為維持其霸權的新場域，但是資本壟斷自身的“劣根性”和內生性矛盾使其不顧世界和平與發(fā)展的潮流，不斷侵犯發(fā)展中國家甚至其自身盟友的數(shù)據(jù)主權和國家利益，擾亂國際政治經(jīng)濟正常秩序。而中國特色社會主義制度的優(yōu)越性正在不斷凸顯，也越來越得到國際社會的認可。在此基礎上，中國應持續(xù)推進數(shù)字技術的發(fā)展。具體來說，第一，強化數(shù)字技術創(chuàng)新能力。對此，政府一方面需引導科技型、先鋒型企業(yè)超前布局產業(yè)前沿技術和顛覆性技術，把握新一輪科技革命和產業(yè)變革的歷史機遇，搶占新科技浪潮的優(yōu)勢地位。另一方面，扶持中小微企業(yè)加入科技創(chuàng)新隊伍，健全準入規(guī)則和退出機制，使其成為專精特新的創(chuàng)新主體。在此基礎上，聯(lián)合高校與科研院所形成產學研深度融合的創(chuàng)新共同體，以基礎研究推動應用研究，以應用研究倒逼基礎研究，以此推進科技成果向現(xiàn)實生產力轉化。第二，大力培養(yǎng)數(shù)字工匠。根據(jù)聯(lián)合國的倡議，數(shù)字工匠不僅應該具有進行數(shù)字獲取、制作、使用、評價、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障的技術能力，還要兼具倫理道德、態(tài)度、情感、價值觀等素養(yǎng)指標。② 對此，中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會印發(fā)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》，引進了數(shù)字素養(yǎng)這一概念，各高校也正在逐步對其進行有效對接和落實，但還需進一步吸取其他國家的教學模式，如游戲化學習、混合式學習、翻轉課堂、基于問題學習、項目式學習、人機協(xié)同等，以此為學生提供沉浸式、實踐式、交互式的學習體驗。第三，統(tǒng)籌數(shù)字資源整合力。對此，國家層面組建了國家數(shù)據(jù)局，這將大大提升數(shù)字治理效率。但要真正實現(xiàn)“數(shù)字中國”，各地方需要緊跟國家步伐，根據(jù)自身實際情況建立大數(shù)據(jù)管理局，最終形成一套從中央到地方完整的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以此改善中國國內市場缺乏流動性，國外市場受到全球數(shù)字治理碎片化的困境。

２．強調消費者主權，聯(lián)合歐盟共同反抗美國企業(yè)主權的無限擴張

面對美國進攻型的治理措施，中歐之間只有開展合作才能牽制美國的數(shù)字霸權。而且，兩者存在合作的內在動力和外在推力。首先，中歐雖然各自強調個人隱私主權和數(shù)據(jù)主權，但雙方都強調保護公民個人隱私安全的重要性。如，早在２０１９年底，德國時任總理默克爾在第１４屆互聯(lián)網(wǎng)治理論壇中解釋，歐盟所制定的世界上最高標準的個人數(shù)據(jù)隱私保護規(guī)則，并非是故意制造數(shù)字壁壘，而是希望預防和抵制某些數(shù)字霸權國的竊聽和侵犯，并提出數(shù)字技術創(chuàng)新必須“以人為本”，應充分發(fā)揮專業(yè)精英個人的自主創(chuàng)新能力，不能由政府一手包辦。① 中國強調數(shù)據(jù)主權，同樣是為了預防某些數(shù)字霸權國的滲透與入侵，不同的是中國政府在數(shù)字治理中起著監(jiān)管作用，這為人民的數(shù)據(jù)安全提供了更切實的制度保障。也就是說，雖然歐盟與中國“以人為本”理念的內核有所不同，但也存在共通之處，那就是防止美國的企業(yè)無限度地侵犯本國境內國民的隱私。所以，中國在與歐洲進行數(shù)字談判時，將雙方的倡議歸于“消費者主權”，即從個人隱私主權和數(shù)據(jù)主權的爭辯中，轉向討論如何處理好數(shù)字平臺與消費者之間的對立關系。這種“弱政治化”的協(xié)商表達方式，一方面可以緩和雙方之間關于政體問題的分歧，另一方面消費者主權沒有改變“以人為本”的最終目的，屬于雙方共同利益的基石。其次，中歐之間能夠達成共同合作的外部推力來源于美國。如２０２１年，美國數(shù)字經(jīng)濟總量排名世界第一，規(guī)模達到１３．６萬億美元，中國位居第２，規(guī)模達到５．４萬億美元，德法分別位居第３和第６，規(guī)模是２．５４萬億美元和１．１９萬億美元。② 另外，中歐的“獨角獸”企業(yè)分別是１１家和１３家，而美國則有３９家。③ 也就是說，不管是數(shù)字經(jīng)濟總量還是巨頭數(shù)字平臺，中歐都只能在合作的前提下方能與美國分庭抗禮。這就更需要雙方在談判中摒棄傳統(tǒng)偏見，在“消費者主權”的弱政治性概念基礎上，在數(shù)字領域形成正向的合力。

３．加快建設“數(shù)字絲綢之路”，積極構筑數(shù)字治理共同體

“數(shù)字絲綢之路”是中國在數(shù)字時代以平等為基礎，提出的推動人類共同發(fā)展的國際合作倡議，該倡議不僅超越了西方發(fā)達資本主義國家主導的排他性、歧視性的全球數(shù)字治理體系，還有利于縮小國家間的數(shù)字鴻溝，為世界經(jīng)濟發(fā)展賦能。對此，首先中國應提升“一帶一路”沿線國家愿意加入“數(shù)字絲綢之路”的主動性。具體來說，一是分享中國數(shù)字化轉型帶來的智慧化生活體驗，讓沿線國家充分認識到共建“數(shù)字絲綢之路”是提升其自身綜合實力的重要引擎；二是開展數(shù)字公共外交，利用其“信息傳播＋關系建構”的功能優(yōu)勢，與沿線國家的學界和普通民眾進行廣泛對話，揭露西方數(shù)字資本主義對發(fā)展中國家數(shù)字主權的剝削本質；三是聯(lián)合沿線國家對已經(jīng)取得的數(shù)字合作成果進行專題示范性宣傳，以線帶面地吸引絲綢之路以外國家的加入。其次，在共商的基礎上，中國應秉持利益“最大公約數(shù)”的原則，加強與沿線國家的共建，將承諾落實到行動。具體來說，一是中國政府應對本國數(shù)字企業(yè)進行政策引導，如對數(shù)字科技巨頭進行監(jiān)管，避免其膨脹式發(fā)展，對“專精特新”的中小企業(yè)在能力扶持、金融普惠、搭建生態(tài)等多方面給予政策傾斜，促使他們合力將中國數(shù)字市場從消費互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟轉向產業(yè)互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)盟，以此共同在海外市場站穩(wěn)腳跟；二是在沿線國家允許的前提下，中國數(shù)字企業(yè)應盡量采用與當?shù)仄髽I(yè)合資經(jīng)營或簽署競爭性合作協(xié)議的方式，為數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府等相關項目提供數(shù)字技術支持，以此打消他們對中國無條件援助的疑慮，確保彼此合作的深度和持久度；三是直接向沿線國家傳授５Ｇ等先進數(shù)字技術，并合作研究６Ｇ標準，提升沿線各國分散式創(chuàng)新能力。最后，在共商共建的基礎上堅持利益共享，增強在全球數(shù)字治理中的話語權與影響力，推進構筑技術共同體、安全共同體和數(shù)字治理共同體。

作者單位：鄭州大學政治與公共管理學院、鄭州大學當代資本主義研究中心

責任編輯：秦開鳳