習(xí)偉

內(nèi)容摘要：人大監(jiān)督是國家權(quán)力機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，代表人民進行的具有法律效力的監(jiān)督。人大常委會監(jiān)督議題的產(chǎn)生和確定直接決定監(jiān)督工作計劃、組織、報告、審議、整改、反饋各環(huán)節(jié)工作成效，直接影響監(jiān)督剛性和實效。選題時必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，把握出發(fā)點和落腳點，兼顧主題、重點和方式，發(fā)揮好主導(dǎo)選題的作用，以高質(zhì)量選題引領(lǐng)和保障高水平監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：人大監(jiān)督；選題；主導(dǎo)

人民代表大會制度的重要原則和制度設(shè)計的基本要求就是任何國家機關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到監(jiān)督和制約①。全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于人大監(jiān)督要“實行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督”②的方針和要求，更好地發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用，基礎(chǔ)在選題，關(guān)鍵在選好題，要提高主動凝練議題的能力，以高質(zhì)量選題確保監(jiān)督工作立向正、方向明、取向?qū)?、反響好，充分發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢。

一、把準(zhǔn)立場、目標(biāo)、規(guī)則三個基點

人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)立的國家根本政治制度，人大監(jiān)督工作的選題工作首先需要從制度本源和工作職能定位出發(fā)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，明確秉持什么樣的立場、達到什么樣的目標(biāo)、遵守什么樣的規(guī)則。

提高政治站位，堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)③。黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，處在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的地位，國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)、開展工作。人大監(jiān)督工作實質(zhì)上是人民代表大會制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)重要制度載體的作用在監(jiān)督領(lǐng)域的體現(xiàn)，推動國家機關(guān)依法履職盡責(zé)、形成工作合力，推動黨的路線、方針、政策和決策部署落到實處，實現(xiàn)國家統(tǒng)一高效組織各項事業(yè)。具體到選題上，就是提高政治站位和政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，將學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務(wù)，保障黨中央決策部署落地見效，確保黨指向哪里，人大就跟進哪里，職能作用就發(fā)揮到哪里。

反映民意民生，踐行全過程人民民主。人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心④。人民代表大會制度作為實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體、人民代表大會作為主要民主渠道，以此為前提和基礎(chǔ)開展的人大監(jiān)督工作，必然要求全鏈條、全方位、全覆蓋地保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過監(jiān)督體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力、保證人民當(dāng)家作主。具體到選題上，就是要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，樹立正確的政績觀，把人民群眾反映的熱點、難點、堵點、痛點問題作為基本盤，特別是群眾高度關(guān)注的幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶和生活便利性、宜居性、多樣性、公正性、安全性等問題，使人民對美好生活的向往切實轉(zhuǎn)化為各國家機關(guān)履職的實績實效。

遵循“依法”二字，維護憲法和法律權(quán)威。依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。憲法和地方組織法、監(jiān)督法規(guī)定了全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會保證憲法法律實施、監(jiān)督同級“一府一委兩院”工作的法定職責(zé)，明確了全國人大常委會、地方各級人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的原則、范圍、方式、程序。人大監(jiān)督必須遵循“依法”二字，依照法定職責(zé)、限于法定范圍、遵守法定程序，督促“一府一委兩院”依法履職盡責(zé)，而不是越俎代庖，代替它們行使行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、司法權(quán)，維護憲法法律權(quán)威、保證憲法法律實施。具體到選題上，就是正確認(rèn)識人大監(jiān)督職權(quán)的性質(zhì)和范圍，把維護國家法治統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威作為重要內(nèi)容、基本規(guī)則，既不缺位、也不越位、更不錯位，統(tǒng)籌運用法定監(jiān)督方式，確保各國家機關(guān)都在憲法法律范圍內(nèi)履行職責(zé)、開展工作。

二、抓住主題、重點、方式三個要素

人大監(jiān)督議題主要由主題、重點和方式三個基本要素構(gòu)成。其中，主題是基礎(chǔ)，決定工作主旨和方向；重點是關(guān)鍵，決定工作的主要內(nèi)容特別是監(jiān)督的切入點、結(jié)合點、著力點；方式是依托，決定工作范圍、環(huán)節(jié)、程序。三者在立場、方向、規(guī)則上高度一致，在產(chǎn)生和確定的過程中各有側(cè)重，最終統(tǒng)一成一個具體的監(jiān)督議題。

緊扣中心大局，體現(xiàn)政治性。習(xí)近平總書記強調(diào)，人大監(jiān)督要“圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點，聚焦黨中央決策部署、聚焦人民群眾所思所愿所盼”⑤。這一重要理念不僅為做好人大監(jiān)督工作指明了方向，也為監(jiān)督議題選擇提供了根本遵循。具體到地方人大常委會選題，就是圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署，結(jié)合本地實際，更好發(fā)揮和體現(xiàn)人大在助力本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務(wù)上的主觀能動性。全國人大常委會在這一點上作了很好的示范。比如，貫徹黨中央關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，十三屆全國人大常委會任期內(nèi)聽取和審議創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展等方面專項工作報告，對就業(yè)促進法、中小企業(yè)促進法、反不正當(dāng)競爭法、企業(yè)破產(chǎn)法開展執(zhí)法檢查；十四屆全國人大常委會屆首之年安排聽取和審議區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面專項工作報告，從法律和制度層面保障高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。再比如，落實首都城市戰(zhàn)略定位，北京市十五屆人大常委會將聽取和審議新版城市總規(guī)貫徹實施專項工作報告作為年度法定議題，任期內(nèi)還聽取和審議了放管服改革、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用、公共服務(wù)外語標(biāo)識使用管理等方面專項工作報告，督辦全國文化中心建設(shè)、城市精治共治法治等方面的議案⑥；北京市十六屆人大常委會屆首之年安排執(zhí)法檢查中軸線文化遺產(chǎn)保護條例、自由貿(mào)易試驗區(qū)條例和服務(wù)業(yè)擴大開放綜合示范區(qū)建設(shè)的決定⑦，接續(xù)推動“四個中心”功能建設(shè)、保障“四個服務(wù)”水平提升。

堅持問題導(dǎo)向，提高針對性。人大監(jiān)督工作的重要目標(biāo)，是推動解決制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和問題。面對不同領(lǐng)域、不同層次、不同程度的問題，選題中必須注意加以區(qū)分。如果是具體問題，那么要看是否還有同類型的問題，經(jīng)梳理分析后形成的共性問題可以作為監(jiān)督議題的主題，并將其中的典型問題作為監(jiān)督重點；如果是抽象問題，那么要根據(jù)抽象問題收集具體案例，采用解剖麻雀的方法找出典型問題，并明確主題和監(jiān)督重點。關(guān)于監(jiān)督方式的確定，需要先行區(qū)分法律法規(guī)實施性質(zhì)的問題和一般工作性質(zhì)的問題，對前者優(yōu)先采取執(zhí)法檢查的方式，對后者可以采取聽取和審議專項工作報告的方式，二者的監(jiān)督都可以將預(yù)算審查監(jiān)督、專題詢問嵌入其中。選題中必須提前組織問題收集，預(yù)先開展選題調(diào)研，什么問題突出就重點調(diào)研什么問題、哪里問題突出就去哪里調(diào)研，力求真找問題、找真問題，找到癥結(jié)和根源所在，推動從政策上、法律上、制度上加以解決。比如，北京市人大常委會從2015年起連續(xù)8年對養(yǎng)老服務(wù)工作開展監(jiān)督，從服務(wù)體系和制度建設(shè)到服務(wù)專業(yè)化水平提升，從醫(yī)養(yǎng)結(jié)合到長期護理保險試點，根據(jù)形勢任務(wù)和工作進展情況明確年度監(jiān)督重點，在制度設(shè)計、法規(guī)實施、資金支持、配套完善等方面有效推動全市居家養(yǎng)老服務(wù)工作走深走實。

注重銜接平衡，增強整體性。人大工作政治性、法律性、程序性較強，人大常委會年度監(jiān)督議題的產(chǎn)生與確定除考慮議題本身外，還需要從議題總量限制、屆內(nèi)總體布局、對口部門覆蓋、立法監(jiān)督銜接、法定方式選擇、人大縱向聯(lián)動和橫向協(xié)同等方面綜合考慮，通過選題增強人大監(jiān)督工作的整體實效。從工作量看，人大監(jiān)督議題總量主要受本年度人大常委會會議的次數(shù)和規(guī)模、行使各項職權(quán)具體任務(wù)量之間的平衡、人大工作隊伍人員力量和工作能效等因素影響，加之法律法規(guī)明確規(guī)定的環(huán)保、預(yù)決算、國資、審計等“規(guī)定動作”，謀劃年度監(jiān)督議題“自選動作”不可能多，而是“少而精”。從布局覆蓋看，每個專委會對口領(lǐng)域都可向下細(xì)分，都有不止一個對口部門，需要考慮五年任期內(nèi)的整體謀劃，比如教育領(lǐng)域就分為學(xué)前、基礎(chǔ)、中等、高等、職業(yè)、特殊教育等板塊。再比如北京市人大社會建設(shè)委員會對口民政、應(yīng)急、人力社保和“工青婦”等13個部門和單位，需要對應(yīng)考慮任務(wù)的輕重緩急和議題的順序、分量。從聯(lián)動協(xié)同看，省級人大常委會處于樞紐位置，選題需要照顧上下左右的需求。以北京市人大常委會為例，“向上”需要對接全國人大常委會年度監(jiān)督工作安排，“向下”需要考慮適合市區(qū)人大常委會聯(lián)動的議題，還需同津冀人大溝通確定能夠由三省市人大協(xié)同開展監(jiān)督的議題。此外，工作中還需考慮常用法定監(jiān)督方式有沒有缺項，以及監(jiān)督工作為立法修法打基礎(chǔ)、作評價等因素。即使法定監(jiān)督議題，也需要考慮必備內(nèi)容之外是否根據(jù)形勢有重點的開展監(jiān)督。

三、提高集納、研判、協(xié)調(diào)三種能力

人大工作是黨和國家事業(yè)的重要組成部分，離不開“一府一委兩院”支持配合，離不開代表、群眾和社會各界的廣泛參與。人大監(jiān)督議題的產(chǎn)生和確定實質(zhì)上是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下、人大常委會充分發(fā)揮主導(dǎo)作用、有關(guān)國家機關(guān)和各方面協(xié)同配合的結(jié)果。提高人大常委會主導(dǎo)選題的能力，主要是提高集納、研判、協(xié)調(diào)能力，建立健全相應(yīng)制度機制，確保議題提得準(zhǔn)、提得精、提得實。

拓展意向征集的廣度。監(jiān)督法第九條以列舉的方式規(guī)定了人大常委會監(jiān)督議題的來源，包括執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問題、代表建議、常委會組成人員提出的比較集中的問題、專委會和常委會工作機構(gòu)在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的突出問題、信訪集中反映的問題、社會普遍關(guān)注的其他問題，以及“一府一委兩院”要求報告專項工作⑧。具體工作時需針對不同對象建立相應(yīng)機制，其中對“一府一委兩院”及其所屬部門、下一級人大常委會，可以采取發(fā)函或當(dāng)面交流的方式；對本級人大代表，可以按常委會組成人員、專委會組成人員、其余代表分類，由常委會綜合協(xié)調(diào)部門、專委會辦事機構(gòu)、代表工作部門分別征集意向；對群眾可以由綜合協(xié)調(diào)部門通過網(wǎng)站、報紙、新媒體等媒介直接征集意向，信訪部門則依法匯總信訪中集中反映的問題；專委會辦事機構(gòu)還可以咨詢研究基地、專家顧問。所有意向在規(guī)定時限內(nèi)匯總到綜合協(xié)調(diào)部門，形成“議題意向庫”，印發(fā)各專委會辦事機構(gòu)和常委會工作報告起草部門，作為重要參考。

延伸介入研判的深度。提前介入、分析研判是人大常委會主導(dǎo)選題的關(guān)鍵。專委會辦事機構(gòu)需要提前介入、全面了解對口部門和單位的計劃總結(jié)、工作進展、問題困難，根據(jù)黨中央和同級黨委關(guān)于該領(lǐng)域的部署要求、依照法律法規(guī)的規(guī)定自主形成監(jiān)督議題的初步安排，再結(jié)合從其他方面征集到的意向進行分析研判，形成本領(lǐng)域監(jiān)督議題安排。常委會綜合部門、政策研究部門也可以根據(jù)黨中央全會、中央經(jīng)濟工作會議、同級黨委全會的部署就部分議題提出設(shè)想，一并匯總到綜合協(xié)調(diào)部門形成議題安排。需要注意的是，人大能主導(dǎo)前提是有“主見”，介入和研判關(guān)鍵在人大常委會工作機構(gòu)和專委會辦事機構(gòu)提高自主性和能動性，認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會黨的創(chuàng)新理論和黨中央決策部署、同級黨委工作安排，不僅明確主題、重點和方式，而且附有必要性可行性分析評估，使議題安排有據(jù)可查、有法可依、有的放矢。

加大多層協(xié)調(diào)的力度。議題的產(chǎn)生是多層、多輪統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的結(jié)果。一是人大專委會辦事機構(gòu)同其對口部門和單位間協(xié)調(diào)。主動聯(lián)系、主動上門，在工作層面建立溝通機制，互通情況、增進了解，形成共識與合力。二是人大各專委會間協(xié)調(diào)。根據(jù)常委會年度工作總體安排，控制總量、突出中心、協(xié)調(diào)“自選動作”和“規(guī)定動作”。三是人大常委會同“一府一委兩院”間的協(xié)調(diào)，在工作層面協(xié)調(diào)基本一致前提下，由主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)直接協(xié)調(diào)確定議題安排。比如，北京市人大常委會和市政府曾建立協(xié)調(diào)會機制，雙方主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，常委會分管副主任同“一委兩院”主要領(lǐng)導(dǎo)直接溝通。四是人大常委會向同級黨委報告議題安排，近年來北京市的做法是市人大常委會黨組書記先向市委書記匯報議題安排，根據(jù)市委書記意見完善后再提請市委常委會審議。五是落實代表大會會議決議，主要是大會秘書處匯總收集代表提出的議案和對常委會工作報告的審議意見，將適合人大監(jiān)督的納入報告修改內(nèi)容，大會決議批準(zhǔn)常委會工作報告后，常委會在監(jiān)督計劃中增加相應(yīng)議題。

注釋

①②④⑤習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023：525，530，526.

③十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018：355.

⑥參見李偉.北京市人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2023年1月17日在北京市第十六屆人民代表大會第一次會議上[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/zt/16j1crdh2023/dhwj/202301/t20230129_2907926.html.

⑦參見北京市人大常委會2023年監(jiān)督工作計劃[EB/OL].http：//www.bjrd.gov.cn/zyfb/gzjh/202302/t20230228_2925508.html.

⑧參見中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法[M]//全國人大常委會辦公廳研究室編.人大工作常用法律匯編.北京：中國民主法制出版社，2023：180.

參考文獻

[1]習(xí)近平.習(xí)近平著作選讀（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

［2］十八大以來重要文獻選編（下）[M].北京：中央文獻出版社，2018.

［3］全國人大常委會辦公廳研究室編，人大工作常用法律匯編[M].北京：中國民主法制出版社，2023.