李翔宇 鄭少和 孫宴茹 李冰冰

內容摘要：本文提出縣鄉(xiāng)人大代表的代議屬性決定了其在全過程人民民主中居于重要地位，其產生過程很大程度上標志著全過程人民民主的成色，其履職狀況直接影響全過程人民民主的具體實現(xiàn)。通過對3664位縣鄉(xiāng)人大代表問卷調查結果的實證分析，本文發(fā)現(xiàn)受教育程度越高，對人大地位和職權、自身權利義務的認知越好，農民代表參加人大常委會聯(lián)系代表工作最少，工人代表、專業(yè)技術人員代表更需要本單位支持履職工作，黨政領導干部和專業(yè)技術人員代表更重視履職的時間成本，欠發(fā)達地區(qū)代表對經費保障需求更強烈等，進而提出持續(xù)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設，進一步明確代表聯(lián)絡站的法律地位，提高代表履職精細化服務水平等建議。

關鍵詞：全過程人民民主；縣鄉(xiāng)人大代表；履職

一、研究的緣起

全過程人民民主是習近平總書記關于中國特色社會主義人民民主的最新理論創(chuàng)新成果。2021年在中央人大工作會議上，習近平總書記系統(tǒng)論述了全過程人民民主這一重大理念，強調要繼續(xù)推進全過程人民民主建設，把人民當家作主具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨治國理政的政策措施上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到黨的國家機關各個方面各個層級工作上來，具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到實現(xiàn)人民對美好生活向往的工作上來[1]。2021年修改的全國人民代表大會組織法，首次將“全過程人民民主”入法，第四條第二款明確規(guī)定全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主；2022年修改的地方人大組織法第四十三條，進一步明確規(guī)定了充分發(fā)揮地方各級人大代表在發(fā)展全過程人民民主中的作用[2]。這是首次在法律上對特定主體在全過程人民民主中的作用作出規(guī)定，體現(xiàn)了人大代表在全過程人民民主中有著獨特的地位和作用。縣鄉(xiāng)兩級人大是地方人大代表中直接選舉產生且數(shù)量規(guī)模占90%以上的代表，以縣鄉(xiāng)人大代表為對象加以研究分析，對于更好地把握和實施地方組織法第四十三條規(guī)定，具有一定價值和意義。但從目前對全過程人民民主研究的成果看，理論界和實務界從人大立法、監(jiān)督、代表工作等領域展開研究比較多，鮮少聚焦人大代表等特定主體在全過程人民民主中的地位和作用作理論推演，而運用調查問卷等方式對實踐狀況開展定量分析則幾乎沒有。從2021年6月至2022年1月，廣東122個縣（市、區(qū)）及東莞、中山市和1122個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）依法選舉產生縣鄉(xiāng)人大代表分別為34638名和91229名，其中超過三分之二的代表首次當選。這些縣鄉(xiāng)人大代表對自身的角色定位、權利義務和履職方式等是如何認識的？有什么愿望和期待？本文在理論分析基礎上，通過對3664位人大代表問卷調查結果的實證分析，描述了不同地區(qū)、不同層級、不同職業(yè)等的縣鄉(xiāng)人大代表，在履職認知和愿望上的差異性和履職的實際狀況，進而提出支持和保障縣鄉(xiāng)人大代表更好地發(fā)揮在全過程人民民主中作用的對策建議。

二、研究設計

本文采取了文本分析、調查問卷相結合的方式開展研究。首先深入學習領會習近平總書記關于全過程人民民主的重要論述，梳理研究了民主理論關于代表角色定位及其與民主運行的關系等問題，于2022年5至6月開展了“縣鄉(xiāng)人大代表的履職認知和愿望”和“縣鄉(xiāng)人大開展代表工作情況”兩次問卷調查，全省共3664位縣鄉(xiāng)人大代表和702個縣鄉(xiāng)人大各一名工作人員匿名填寫了問卷。

（一）針對人大代表的問卷調查。問卷設置19道題目，其中7道是基本信息題，包括性別、年齡、教育程度、居住地、本職工作、代表層級（縣級或鄉(xiāng)級）、以前是否擔任過代表等；12道涉及對人大制度基本知識、代表權利義務、職責定位的認識，對聯(lián)絡站建設的感受，自身履職工作狀況及期望的支持保障等。隨機抽取參加問卷調查的3664位人大代表中，縣級代表2150位，鄉(xiāng)級代表1514位，其性別、年齡、教育程度、職業(yè)比例和是否連任等結構情況，與廣東縣鄉(xiāng)人大代表實際結構狀況比較接近，如樣本中男性2440位、女性1224位，分別占總數(shù)的66.59%和33.41%，而本屆選出的縣鄉(xiāng)人大代表的性別比例，縣級分別是男性為69.78%、女性為30.22%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別是男性為69.65%、女性為30.35%。

（二）針對縣鄉(xiāng)人大工作人員的問卷調查。這個問卷調查主要目的是了解縣鄉(xiāng)人大開展代表工作概況，為關于人大代表的問卷調查提供旁證和參考。共設置了23道題目，有兩道關于層級和居住地的基本信息題目，其余21題為閉會期間代表活動、代表建議及其辦理、代表履職監(jiān)督、代表聯(lián)絡站建設等開展工作題目。121個縣級人大和581個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作人員填寫了問卷，分別占廣東縣鄉(xiāng)人大總數(shù)的99%和51.7%。

三、關于縣鄉(xiāng)人大代表在全過程人民民主中地位和作用的理論分析

全過程人民民主是中國特色社會主義民主的新表達。我國實行工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的國體，實行人民代表大會制度的政體，實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等基本政治制度，鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，形成全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系[3]。在這個體系中，除作為國家權力來源的人民外，還包括了許多特定主體，如人大代表、黨和國家機關組成人員、政協(xié)委員、村委會組成人員等。與其他主體相比，縣鄉(xiāng)人大代表在全過程人民民主中有著重要地位和作用。

（一）縣鄉(xiāng)人大代表的代議屬性決定了其在全過程人民民主中居于重要地位。民主發(fā)源于古希臘雅典城邦，含義是“統(tǒng)治歸于人民”或人民主權。更準確地說，由全體人民（而不是他們選出的代表）平等地、無差別地參與國家決策和進行國家管理，這是民主最原始、最簡單的含義[4]。到了近現(xiàn)代民族國家，在幅員遼闊、人口眾多的國家，理想上最好的政府形式是代議制政府，代議制政體就是全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權，而國家中的實際最高權應歸于人民的代表這一點對代議制政府是根本必要的[5]。因此，人民選出的代表，是任何一個現(xiàn)代政體民主運行的關鍵節(jié)點，任何一種的民主形態(tài)都必須將人民的代表放在突出位置。我國的全過程人民民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主，體現(xiàn)在憲法上，就是明確規(guī)定中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責、受人民監(jiān)督。這就是我國的政體即人民代表大會制度所確定人民通過政治代表的方式行使國家權力的基本內容。正是基于對民主與政體之間關系的深刻洞察，習近平總書記鮮明指出，人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體[6]。因此，就縣鄉(xiāng)人大代表而言，其主體屬性上的代議功能決定了其在全過程人民民主中居于重要地位。

（二）縣鄉(xiāng)人大代表的產生過程很大程度上標志著全過程人民民主的成色。從詞源上看，民主democracy和政治politics，這兩個詞都源于古希臘。前者的詞根為demos，人民和kratein，治理[7]。后者的詞根是polis，在古希臘指“城邦”，希臘文中的“公民”則是polites?？梢?，人民或公民從一開始就是與民主和政治緊密聯(lián)系在一起的。選舉是民主政治的基石。由于公民的觀念在民主政治中至關重要，這就決定了直接選舉比間接選舉更能體現(xiàn)民主政治的本質，更能彰顯公民或人民在場的理念。我國1953年制定選舉法時，由于當時的社會情況，人民還有很多缺乏選舉經驗，以及文盲尚多等等實際條件[8]，只在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)及不設區(qū)的市等基層政權單位實行直接選舉，即由選民直接選舉產生人大代表，而省、縣和設區(qū)的市實行間接選舉，由下一級人民代表大會選舉產生上一級人大代表。到1979年選舉法修改時，把直接選舉的范圍擴大到縣一級。鄧小平同志1987年講，“像我們這樣一個大國，人口這么多，地區(qū)之間又不平衡，還有這么多民族，高層搞直接選舉現(xiàn)在條件還不成熟，首先是文化素質不行”[9]?？梢?，我國高層采取間接選舉主要是客觀條件所限，而縣鄉(xiāng)人大的直接選舉，包括選區(qū)劃分、選民登記、選民十人以上聯(lián)名推薦代表候選人、選民投票等環(huán)節(jié)，都是體現(xiàn)我國全過程人民民主質量的重要標志，直接關系我國人民政治權利的行使和保障水平。

（三）縣鄉(xiāng)人大代表的履職狀況直接影響全過程人民民主的具體實現(xiàn)。我國全過程人民民主和西方民主的區(qū)別在于是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，不僅看人民有沒有投票權，更看人民有沒有廣泛參與權，看選舉后的承諾實現(xiàn)了多少?？h鄉(xiāng)人大代表和其他層級人大代表一樣，是不脫產從事人大工作，日常工作和生活在群眾當中，這是我國人大代表同西方議員的本質區(qū)別，特別是縣鄉(xiāng)兩級代表中部分是基層政權單位的組成人員，其履職往往是處理與群眾日常生活緊密相關的具體事務，大部分時間都在和群眾打交道。從數(shù)量上看，縣鄉(xiāng)人大代表總共260多萬，占到全國五級代表總數(shù)的90%以上，所以，縣鄉(xiāng)人大代表是否密切聯(lián)系群眾，是否常態(tài)化規(guī)范化聽取和反映群眾意見建議，是否依法履職推動解決群眾關切問題，就直接關系到基層推進全過程人民民主建設的狀況和水平，關系到全過程人民民主的具體實現(xiàn)。

四、關于縣鄉(xiāng)人大代表的認知、愿望及履職狀況的實證透視

通過對兩個問卷調查數(shù)據(jù)的分析，得出受訪縣鄉(xiāng)人大代表在關于人民代表大會制度、自身權利義務、角色定位的認知及履職愿望和實踐狀況等方面有以下表現(xiàn)。

（一）縣鄉(xiāng)人大代表大部分了解人大及其常委會的地位和職責。憲法第三條明確規(guī)定，國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督，賦予人大及其常委會立法權、監(jiān)督權、決定權、人事任免權。分析發(fā)現(xiàn)，絕大部分受訪者了解政府與人大關系，對檢察院、法院、監(jiān)察委員會與人大的關系認知略低，同時，超三成認為審計機關由人大產生，近三成不知道監(jiān)察委員會由人大產生。對于憲法賦予人大的職權，受訪者對監(jiān)督權認知度最高，為94.1%，體現(xiàn)了監(jiān)督工作是縣鄉(xiāng)人大的主要工作，選擇立法權、決定權的有80%以上，而了解人事任免權的略低，為68.91%，還有19.31%的選擇了執(zhí)法權?？梢?，大部分受訪者對人大地位和職權有正確認知，也有少部分認識有偏差。交叉分析發(fā)現(xiàn)，代表是否連任及受教育程度對人大地位和職能認知影響不太大，需要普遍開展人大制度理論培訓。具體來看：

1.縣級人大代表的認知普遍高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表（見表一、表二）。對政府、監(jiān)察委員會、法院、檢察院是否由人大產生，以及憲法賦予人大的“四權”，縣級人大代表的選擇率都高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，而錯選人大產生審計機關和擁有執(zhí)法權的，縣級人大代表比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表分別低7.8%和2.45%。

2.連任代表對人大地位的認知略好，而初任代表對人大職權認知略好。對“一府一委兩院”是否由人大產生，連任代表的認知度均略高過新任代表，特別是連任代表選擇審計機關的，比初任代表低了8個百分點，但在人大職權問題上，反而是初任代表答對的略高于連任代表，選立法權、監(jiān)督權和重大事項決定權的，前者比后者分別高0.41%、0.9%、4.26%。

3.受教育程度不一定與其對人大的認知呈正比。大中專及以上學歷對“一府一委兩院”是否由人大產生以及人大職權，答對率均高于高中及以下學歷，但對于是否產生審計機關和擁有執(zhí)法權上，答錯率也均高于高中及以下學歷，如錯選審計機關的，碩士研究生及以上、本科、大中專分別是34.48%、33.7%、31.38%，高中、初中及以下分別是26%和27.7%；錯選執(zhí)法權的排后兩位的是初中及以下和高中，分別是14.29%和15.37%。

（二）縣鄉(xiāng)人大代表普遍對自身的權利義務和角色定位有較好認識。代表法第三條、第四條明確規(guī)定了代表的權利義務。受訪者對法定義務的認知好于權利，前者除了選擇正確處理從事個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務的關系為87.39%外，其他法定義務認知全部達到91%以上，但對法定權利，除了出席人大會議、提出議案建議、參加履職學習3項為90%以上，其他如組成代表小組、持證視察、集中視察等都在73%到83%之間。

1.學歷高低基本與對權利義務的認知成正比。研究生及以上的受訪者對自身權利的認知除組成代表小組、持代表證視察約為80%（但也遠高于平均值）外，其他選項都在90%以上；而初中及以下的代表在選擇獲得信息保障、持證視察、集中視察這3項上都不到六成，這兩類大部分選項相差20多個百分點。義務方面，研究生及以上的各選項均在94%以上，而初中及以下的除選擇參加人代會外，其他選項基本上為70%～80%，如在選擇密切聯(lián)系選民的義務上，相差13個百分點。

2.黨政領導干部代表對自身權利認知最強，農民代表最弱，而企業(yè)家代表次之。黨政領導干部與農民受訪者對獲得信息保障、詢問權、就地視察、集中視察四項權利的認知上差距達23.28%、25.46%、19.56%和19.54%，對代表義務的認知除了出席會議外，其他選項上的認知差距也在10個左右百分點，對正確處理個人職業(yè)活動與執(zhí)行代表職務關系上差距達16.72%。

3.縣級代表比鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表對權利義務的認知略好。大部分選項高5個左右百分點，比較懸殊的是對詢問權和集中視察的認知，縣級代表比鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表分別高出10.36%和12.08%。這與這方面工作縣級人大代表工作比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展得更加規(guī)范有關。根據(jù)問卷結果統(tǒng)計，組織代表開展3次以上集中視察或專題調研的縣級人大，要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大高出17個百分點；組織代表向原選區(qū)選民報告履職情況方面，前者比后者高出近3個百分點；在學習培訓方面，前者組織3次以上的（32.23%）比后者（25.82%）高出6個百分點。

4.是否連任對代表權利義務的正確選擇幾乎沒有影響。這與一般認為連任代表對代表職責定位應當理解更深入的經驗判斷不一致。

5.近八成代表對“代表誰”的問題有正確認識。大部分受訪者能夠正確認識代表由選民選舉產生，但不能僅代表原選區(qū)利益，而是要代表本區(qū)域人民群眾根本利益，且不得利用代表職務牟取個人利益，也有二成多受訪者選擇了其中一個正確答案。

（三）代表普遍對代表聯(lián)絡站建設成效評價較高。近年來，廣東省印發(fā)加強全省代表聯(lián)絡站工作的指導意見，推動全省全覆蓋建成12000多個代表聯(lián)絡站，2023年又深入開展代表聯(lián)絡站標準化規(guī)范化常態(tài)化建設。在受訪的代表中，近九成認為代表聯(lián)絡站作用發(fā)揮得很好，是代表接待選民群眾的有效平臺，有五至六成認為在聯(lián)絡站建設以及解決群眾反映問題上還有待加強，有4.23%的代表選擇沒去過或不清楚。

1.參加代表聯(lián)絡站活動的積極程度直接關系其對代表聯(lián)絡站作用的認識。從受教育程度、地區(qū)、職業(yè)或是連初等方面交叉分析發(fā)現(xiàn)，往往定期進站開展履職活動多的，對代表聯(lián)絡站評價越高，比如粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)、珠三角地區(qū)受訪者定期進站比例高于沿海經濟帶，前者對代表聯(lián)絡站的評價也更高。

2.縣鄉(xiāng)兩級人大代表對代表聯(lián)絡站作用的認知與其進站的積極性基本一致?？h鄉(xiāng)兩級人大代表對代表聯(lián)絡站作用的評價相差不到1個百分點，定期進站開展活動的比例相差甚微，沒去過或不清楚的都是4.23%，3項數(shù)據(jù)基本一致。電話訪談的人大主席也均表示，縣鄉(xiāng)人大代表都被編排進站開展履職活動，少數(shù)沒去過或不清楚的，可能是因為排期問題而導致其未進站。

3.連任代表對代表聯(lián)絡站作用的評價及其進站的比例高于初任代表。91.76%的連任代表認為代表聯(lián)系站作用好，比初任代表的高出3個百分點，前者（73.70%）定期進站的比例高出后者（61.36%）12個百分點。但從中也看出，雖然全部代表都被編入聯(lián)絡站活動，但真正在站內經常性履職的比例還不夠高。

（四）代表積極參加集中視察或專題調研等閉會期間活動。集中視察和專題調研是代表法定的閉會期間主要的集中活動方式。問卷調查結果顯示，全部縣鄉(xiāng)人大都開展了這項工作，92.6%的縣鄉(xiāng)人大開展2次以上，3次以上的達47.2%。有超過五成的代表認為集中視察或專題調研比較有效且樂于參加，比例遠高于代表小組活動、聯(lián)絡站活動、約見國家機關負責人等選項。

1.不同職業(yè)代表對閉會期間的履職活動選擇意愿明顯不同。工人代表更樂于參加代表聯(lián)絡站活動（24.32%）和代表小組活動（23.65%）；農民代表更傾向于參加集中視察（28.43%）和代表小組活動（22.0%）；專業(yè)技術人員、企業(yè)家、黨政領導干部代表更傾向于專題調研，占比分別是39.25%、37.69%、35.92%，比其他履職活動均值高出近20個百分點。

2.縣鄉(xiāng)兩級代表閉會期間活動方式意愿有差異?？h級代表樂于參加閉會期間活動排前兩位的是專題調研（34.05%）和集中視察（22.14%），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表樂于參加排前兩位的是集中視察（26.62%）和代表小組活動（20.81%）；參加代表聯(lián)絡站活動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表比縣級代表高出4個百分點。相對而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織的代表活動更趨分散化一些。

3.受教育程度越高的越樂于參加專題調研而越低的越樂于參加進代表聯(lián)絡站等工作。對集中視察和代表小組活動也基本呈現(xiàn)這樣的規(guī)律，這一定程度上與代表層級有關，受教育程度高的以縣級代表為主而受教育程度低的多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表。

（五）縣級人大代表對常委會聯(lián)系代表工作比較清楚。近年來，在全國人大常委會的示范引領下，各級人大常委會普遍建立常委會組成人員聯(lián)系代表，召開列席代表座談會，組織參加監(jiān)督、決定等工作；專門委員會、工作委員會對口聯(lián)系代表等制度。結果顯示，有54.09%的代表表示常委會組成人員與本人有定期聯(lián)系，對可以列席常委會會議和參加常委會調研檢查等比較清楚的占六七成多，也有12.74%的代表表示未參加過常委會工作。

1.連任代表對常委會開展的聯(lián)系代表工作認知好于初任代表。連任代表清楚以上工作的都在54%至76%之間，初任代表在51%至75%之間，連任代表（8.9%）未參加過活動比例比初任代表（14.6%）低了近6個百分點。

2. 珠三角和粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)受訪者這方面認知好于沿海經濟帶的（見表三）。沿海經濟帶的代表未參加過以上活動的比率（16.55%）明顯高于珠三角和粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的，參加過的活動中除了列席常委會會議外，其他方面均比后兩者低，特別是常委會組成人員定期聯(lián)系代表方面均比后兩者低了10個百分點以上。

3.黨政領導干部代表的認知度高于其他職業(yè)代表。無論常委會組織的哪種聯(lián)系工作，黨政領導干部代表的認知度均明顯高于其他職業(yè)的代表，每一項都是最高；而農民代表均明顯低于其他職業(yè)的代表，每一項都是最低，其中未參加過活動的黨政領導干部代表（5.88%）與農民代表（19.46%）差距近14個百分點?？梢?，常委會聯(lián)系代表工作還需要更大力度向基層代表特別是農民代表傾斜。

（六）縣鄉(xiāng)人大代表對向原選區(qū)選民報告履職情況評價較好，但還需在規(guī)范化上下功夫。直接選舉的人大代表向原選區(qū)選民報告履職情況，接受原選區(qū)選民的監(jiān)督，是代表法關于加強代表監(jiān)督的明確規(guī)定，也是近年來縣鄉(xiāng)人大廣泛開展的工作。兩份問卷結果顯示，96.15%的縣鄉(xiāng)人大都開展了這項工作，86.93%的代表認為這種方式非常管用，是代表接受選民監(jiān)督、促進代表依法履職的有效方式；也有41.87%的代表認為形式很好，但目前實施得不夠規(guī)范；沒有參加過的只有10.81%，初任代表（13.52%）明顯高于連任代表（5.87%）。

1.縣鄉(xiāng)兩級代表對代表向原選區(qū)選民報告履職工作的看法差異不大。說明縣鄉(xiāng)兩級人大對這項工作開展得比較均衡。

2.黨政領導干部代表和連任代表的了解度和參與度明顯高于其他代表。黨政領導干部代表和連任代表沒有參加過這項工作的分別是6.57%和5.87%，在所有代表中比例是最低的，但認為這種方式有待進一步規(guī)范實施的，黨政領導干部比例也是最高的（49.33%），比均值高出近8個百分點，連任代表也高于初任代表近4個百分點。

3.粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)代表的積極性高于其他地區(qū)。粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)有89.21%的代表認可這項工作，高于珠三角、沿海經濟帶，珠三角、沿海經濟帶分別為4.64%和2.82%；選擇進一步規(guī)范這項工作的是粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)代表最多，而選擇沒參加過的也是粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)（8.99%）最低。但從各地組織開展這項工作的數(shù)據(jù)來看，縣級人大中，珠三角和沿海經濟帶全部開展過，粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)為92.3%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中，珠三角為98%，略高于粵北部生態(tài)區(qū)（96.5%）和沿海經濟帶（94.5%）。

（七）代表對影響履職關鍵因素的判斷和對保障措施的期待比較集中，同時也與自身特征密切相關。調研結果顯示，代表對加強學習培訓、提高代表履職意識和能力的呼聲最高（34.74%），比把好代表入口關、組織好代表閉會期間活動、高質量辦好議案建議至少高出13個百分點；對本單位支持開展履職工作需求不高，說明總體上本職單位對代表履職支持比較到位。同時，42.14%的代表認為專業(yè)知識和信息服務保障不夠是最關鍵的制約因素，在所有制約因素中是最高的。加強學習培訓和專業(yè)知識不夠，從正反兩方面都指向代表對提高自身履職能力的需求最迫切。交叉分析發(fā)現(xiàn)，代表層級和是否連任代表的選擇差異不大，但其他屬性對履職因素的判斷仍有比較大的影響。

1.農民代表更加關注加強學習培訓，黨政領導干部代表更關注把好代表入口關。雖然加強學習培訓，提高代表履職意識和能力是所有代表最關注的事項，但最高的為農民代表（42.64%），比均值高出7.9%，最低的為黨政領導干部代表（29.22%），兩者相差近13個百分點，說明基層代表更迫切需要加強培訓。工人代表、專業(yè)技術人員代表對本職單位支持履職工作的比重略高于其他受訪者。企業(yè)家代表在各群體中對高質量辦理代表建議期待更高，高出均值3個多百分點。黨政領導干部代表對把好代表入口關的關注明顯高于其他代表，比最低的農民代表高出9.17%。

2.受教育程度低的和欠發(fā)達地區(qū)的對學習培訓更期望。高中和初中及以下的分別有40.8%和48.4%的選擇學習培訓最重要，高出研究生學歷的20多個百分點，而研究生及本科學歷的明顯比其他群體更關注把好代表入口關。這與欠發(fā)達地區(qū)代表更期望加強學習培訓密切相關。珠三角地區(qū)代表受教育程度明顯高于欠發(fā)達地區(qū)，本科以上學歷占比（50.25%）明顯高于粵北部生態(tài)區(qū)（35.52%）和沿海經濟帶（27.85%），所以在加強學習培訓上，沿海經濟帶（37.18%）和粵北生態(tài)區(qū)（37.88%）比珠三角（30.09%）的受訪者高出7個多百分點，而對把好代表入口關，則珠三角選擇比例略高。

3.代表履職最需要的支持和幫助事項比較集中。普遍認為履職中最大的問題是專業(yè)知識和信息服務保障不足，其次是代表建議辦理仍存在“重答復、輕辦理”現(xiàn)象，分別占比為42.14%和32.29%，而選其他兩項時間精力和經費保障不足的僅為13.18%和12.39%。但不同身份屬性的代表之間還是存在較大差異。受教育程度越高的代表越認為履職時間精力不夠，特別是研究生學歷代表高達28.16%，比均值和初中及以下學歷代表分別高出近15個百分點和20個百分點，而初中及以下學歷代表對專業(yè)知識和信息服務保障的需求更強烈。黨政領導干部和專業(yè)技術人員代表更重視閉會期間履職時間，特別是后者比最低的農民代表高出11個百分點。珠三角地區(qū)的代表更重視履職時間，對閉會期間履職活動經費不足的需求明顯低于沿海經濟帶和粵北部生態(tài)發(fā)展區(qū)?？梢?，經濟發(fā)展程度越高、受教育程度越高的代表越注重履職的時間成本，而欠發(fā)達地區(qū)代表則對經費保障需求更強烈。

4.代表對學習培訓的內容需求比較集中。受訪者普遍認為需要加強履職培訓，其中在當前經濟社會發(fā)展熱點、憲法法律知識和人民代表大會制度理論方面的需求更強烈，占到七成以上。工人、農民代表對憲法法律知識和人民代表大會制度理論方面的學習更強烈，分別為75.68%和71.07%；企業(yè)家代表對經濟社會發(fā)展熱點的學習需求更強烈，占比達80.45%；專業(yè)技術人員傾向老代表介紹履職經驗，初任代表更期望老代表介紹履職經驗方面的需求，前者比后者高出12個百分點。

五、幾點建議

（一）深入貫徹落實中央關于加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的若干意見的文件精神，持續(xù)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設?？h鄉(xiāng)人大是基層國家權力機關，是實現(xiàn)基層民主的有效形式，在國家治理體系中處于十分重要的位置。充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)人大代表作用，必須首先把縣鄉(xiāng)人大建設好夯實好。自2015年黨中央印發(fā)加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設的指導性文件以來，在全國人大常委會的高度重視下，縣鄉(xiāng)人大工作和建設取得了歷史性成就。廣東省認真貫徹落實黨中央決策部署和全國人大要求，全面強化保障縣鄉(xiāng)人大工作和建設的法規(guī)制度，連續(xù)多年開展縣鄉(xiāng)人大示范點建設和創(chuàng)新案例征集，連續(xù)多年省財政對欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大予以經費補助，成立專門機構加強縣鄉(xiāng)人大工作指導，推動縣鄉(xiāng)人大工作和建設面貌煥然一新。建議把加強縣鄉(xiāng)人大工作和建設作為新時代人大工作的重要基礎性工程持續(xù)抓牢抓好，深入總結縣鄉(xiāng)人大在開會審議、履行監(jiān)督、作出決定和代表工作方面的創(chuàng)新經驗，適時上升為專項制度規(guī)定，全面提升整體工作能力和水平，使全過程人民民主在基層國家政權機關中得到具體實現(xiàn)。針對調查中反映的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表的制度認知、權利義務認知明顯低于縣級代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表閉會期間履職活動有待進一步加強等情況，有針對性地加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團閉會期間工作的細化指引，推動完善工作機制。

（二）適時修改完善代表法，進一步規(guī)范代表閉會期間履職工作。代表法在2015年修改后，迄今未做大的修改。但近年來，全國人大常委會高度重視代表工作，雙聯(lián)系工作機制、代表建議辦理工作和代表履職服務保障都有不少創(chuàng)新做法。2022年新修改的地方組織法對常委會組成人員和各專門委員會、工作機構聯(lián)系代表等密切常委會與代表的聯(lián)系作出新規(guī)定，對縣級以上常委會通過建立基層聯(lián)系點、代表聯(lián)絡站等方式密切同人民群眾的聯(lián)系也作出規(guī)定。但在代表法第三章“代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”中，對上述地方組織法的新規(guī)定尚未予以銜接。考慮到代表法是一部規(guī)范代表行為的綜合性基礎性法律，有必要及時作出修訂，對照地方組織法關于代表工作的新規(guī)定，結合各級人大工作實際，從主體法的角度，對人大代表履職的新實踐新要求予以規(guī)定，更好指引各級人大代表行為規(guī)范。特別是代表聯(lián)絡站在全國各地基本上已全覆蓋建設，這是新時代人大代表工作的新發(fā)展。從調查問卷情況看，代表聯(lián)絡站得到了廣大代表廣泛認同，在代表密切聯(lián)系群眾上發(fā)揮了十分重要的陣地作用，很大程度上改變了代表閉會期間履職的經常方式，而且越基層的代表越依賴聯(lián)絡站開展閉會履職工作，集中體現(xiàn)了全過程人民民主在基層的豐富實踐。建議修改代表法時，在第三章增加各級代表常態(tài)化規(guī)范化進代表聯(lián)絡站履職的規(guī)定，明確各級代表應就近就便編入聯(lián)絡站接待選民群眾，聽取選民群眾意見建議，直接選舉產生的代表還應定期在聯(lián)絡站向選民群眾報告履職情況，加強代表聯(lián)絡站規(guī)范化建設和運行等，從法律上將代表聯(lián)絡站的“民意窗”“連心橋”“宣傳站”“監(jiān)督崗”等作用規(guī)范下來，確保人大的民主民意表達平臺和載體在基層得到全覆蓋規(guī)范建設。

（三）持續(xù)優(yōu)化人大代表結構，從源頭上提高代表履職意愿和能力。根據(jù)選舉法，人大代表選舉應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表，有適當數(shù)量的婦女代表。但注重代表結構的廣泛性，并不意味著對代表履職能力就沒有要求。恰恰相反，人大代表必須兼顧其履職的基礎能力和水平，才能使全過程人民民主擁有高質量的參與實踐。從調查問卷結果看，縣鄉(xiāng)人大代表受教育程度越高，對人大地位和職權的正確認知和對代表自身權利義務的認知更好，而學歷越高的、越發(fā)達地區(qū)的代表和黨政領導干部代表越認為影響代表履職的關鍵因素是把好代表入口關。雖然調查問卷結果指向的是縣鄉(xiāng)人大代表，但一定程度上也反映出提高代表素質和能力，是影響人大工作高質量發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)。建議人大代表換屆選舉時，要切實把好代表政治關、素質關、結構關，充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，把履職意愿強烈和能力突出的代表選出來。從調查問卷情況看，連任代表在代表履職中起著重要示范引導作用，推薦履職優(yōu)秀的代表連選連任，對提升代表工作整體水平能夠起到很好的促進作用。要加強代表履職登記，做好連任代表提名推薦等相關工作，真正把履職優(yōu)秀的代表推薦出來參加連選。

（四）強化代表學習培訓，持續(xù)提高代表履職能力和水平。由于代表來自各行各業(yè)，兼職從事人大工作，加強履職學習培訓對于代表依法履職特別是初任代表具有重要意義。調查問卷結果反映，對于影響履職關鍵因素的判斷上，各類型代表都一致認為要加強學習培訓、提高代表履職意識和能力，對這方面的呼聲最高，而且農民代表、受教育程度較低的代表和欠發(fā)達地區(qū)代表對學習培訓更為期待，同時，農民代表、受教育程度較低的代表及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表等對人大制度、自身權利義務及集中閉會期間活動等的認知水平也相對較弱，客觀上也需要強化學習培訓。因此，要把代表學習培訓作為加強代表工作能力建設的重要內容，以學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想為首要內容，以加強經濟社會發(fā)展熱點問題領域、憲法法律知識和人民代表大會制度理論等為重點，系統(tǒng)化規(guī)范化常態(tài)化地組織開展履職學習培訓。要針對不同類型的代表提供精細化的定向培訓，更好滿足代表履職需要。

（五）加強精細化服務，保障各類型代表都能更好依法履職。調查問卷顯示，不同類型的代表，對履職活動的偏好不同，對履職服務保障的期待不同。如農民代表對自身權利義務認知最低，農民代表參與常委會聯(lián)系代表工作最少；工人代表更樂于參加代表聯(lián)絡站和代表小組活動，工人代表、專業(yè)技術人員代表更需要本單位支持履職工作；黨政領導干部和專業(yè)技術人員代表更重視履職的時間成本；企業(yè)家代表對建議辦理情況更為關注；欠發(fā)達地區(qū)代表對經費保障需求更強烈；等等。這些都可以考慮在日常代表履職保障中，有針對性地關注代表最需要支持的方面，精細化地提供服務保障，確保各種類型代表都能更加充分履行職責。

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